| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Økonomiske virkemidler på natur- og miljøområdet

4 Status for brug af økonomiske virkemidler i Danmark

I Danmark benyttes en bred vifte af økonomiske virkemidler. Viften omfatter bl.a. afgifter, omsættelige kvoter, tilskud, frivillige aftaler, gebyrer og miljøansvar. Joint Implementation vil blive benyttet i forbindelse med begrænsningen af CO₂, da det er en af Kyoto-instrumenterne. De første aftaler om godskrivning af CO₂-kreditter er blevet indgået, men der er endnu ingen erfaringer.

Blandt de økonomiske virkemidler er det primært afgifter, der benyttes. Energiafgifterne udgør den største andel, jf. tabel 4.1. Tilskud benyttes også en del, mens omsættelige kvoter endnu kun bruges i mindre omfang.

tabel 4.1 Provenu/udgifter ved forskellige økonomiske virkemidler, nationalt.

* Tallene bygger på Danmarks Statistiks opgørelser af tilskud med positiv miljøeffekt og FL2003 og dækker Fødevare- Trafik-, Økonomi- og Erhvervs- og Miljøministeriet.
** Tallet dækker affalds- og spildevandsområdet, da de dækker hovedparten af gebyrprovenuet. Herved er flere mindre gebyrer ikke medtaget.
***Omsætningstal for de omsættelige CO₂-kvoter er ikke offentligt tilgængelige.

Kilder: DST Miljø og energi 2002:8, Finansministeriet, Skatteministeriet og Energistyrelsen

Afgifter
Det er længe siden, at de første miljøafgifter blev introduceret i Danmark, jf. figur 4.1. Allerede i 1924 blev registreringsafgiften indført. Hensigten dengang var dog ikke at gavne miljøet, men dels at få penge i statskassen og dels at begrænse importen. Siden hen har denne afgift i stigende grad fået et miljømæssigt sigte.

Det gælder for flere af de gamle afgifter, at de oprindelig blev indført med andre hensyn end miljø som det primære, men at de også har en gavnlig miljøeffekt. En række nyere afgifter er derimod indført med et primært miljømæssigt sigte og er derfor designet anderledes, jf. figur 4.2.

Klik her for at se Figur 4.1.

Miljørettede afgifter er afgifter, som enten har et direkte miljømæssigt sigte eller som har afledte positive effekter på miljøet. De miljørettede afgifter i Danmark, fordeler sig på miljø-, energi-, transport- og naturressourceområdet. De i alt 24 miljørettede afgifter ^[16] omfatter 12 miljø-, 5 energi-, 5 transport- og 2 ressourceafgifter, jf. tabel 4.2 og figur 4.2. De indbragte et provenu på lidt over 65 mia. kr. i 2002. Det svarer til ca. 5 pct. af BNP. Ca. 1,5 pct. stammer fra miljø- og ressourceafgifter. Miljøafgifterne er de afgifter, som ved deres indførelse har været begrundet i rene miljøhensyn. Opgjort som andel af de samlede skatter og afgifter tegner de miljørettede afgifter sig for knap 10 pct.

Tabel 4.2: Miljørettede afgifter i 2003 fordelt på type

Når afgifterne og provenuet i de fire kategorier sammenlignes, er det tydeligt, at de er designet med forskelligt sigte, jf. figur 4.2. Der er flest afgifter i kategorien af rene miljøafgifter, men provenuet fra denne gruppe er markant mindre end provenuet fra energi- og transportafgifterne. Det afspejler, bl.a. at miljøafgifterne har haft den tilsigtede effekt, nemlig at tilskynde til en mere miljørigtig adfærd. Energi- og transportafgifterne er afgifter, der i højere grad er indført med et provenuskabende sigte, hvilket ses i forholdet mellem antallet af afgifter og størrelsen af provenuet fra dem. Naturressourceafgifterne ligner miljøafgifterne ved at have et relativt lille provenu.

Klik her for at se Figur 4.2.

Tilskud
Der er lang tradition for at anvende tilskud som virkemiddel i Danmark. Tilskud kan være direkte tilskud, hvor f.eks. de erhvervsdrivende i en sektor får tilskud med et bestemt formål, eksempelvis driftstilskud til landbruget. Tilskud kan også være indirekte f.eks. afgiftsfritagelse af konkurrenceevnemæssige eller andre hensyn.

Da både direkte og indirekte tilskud også gives med andre primære formål end miljø, kan direkte og indirekte tilskud både have positiv og negativ miljøeffekt, ligesom de kan være neutrale for miljøet. Tilskud med positiv miljøeffekt er tilskud, som påvirker forbrugere eller producenter til at vælge en miljøvenlig adfærd.

Tilskud med negativ miljøeffekt er tilskud, som gives med andre formål end beskyttelse af miljøet, og som har en negativ indvirkning på miljøet. Landbrugsproduktionen opnår f.eks. en lang række direkte og indirekte nationale og fællesskabsbaserede tilskud, hvoraf en del har afledte negative miljøeffekter. En væsentlig del af disse tilskud er omfattet af EU's landbrugspolitik.

Andre direkte og indirekte tilskud har både positive og negative miljøeffekter. Den lavere afgift på diesel i forhold til benzin er et eksempel herpå. Afgiftsreduktionen gives, fordi dieselbiler udleder mindre CO₂ pr. kørt km. end benzindrevne biler, hvilket er gavnligt for miljøet, men til gengæld udledes der en større mængde partikler fra dieselbiler, hvilket er skadeligt.

Udviklingstendensen har været, at der gives færre tilskud, og at tilskuddene har ændret karakter, så de i højere grad sigter mod at påvirke markedet til selv at træffe mindre miljøbelastende forbrugs- og produktionsvalg. Blandt de eksisterende tilskudsordninger er fokus væsentligst rettet mod miljøvenligt landbrug, reduktion af miljøbelastning fra energiproduktion og forbrug samt i mindre grad mod udvikling af renere produkter.

Udover de direkte tilskud gives der en række indirekte tilskud i form af skatte- og afgiftsfritagelser. På finansloven for 2002 udgjorde indirekte tilskud med ren positiv miljøeffekt 2,6 mia.kr., mens indirekte tilskud med ren negativ effekt udgør 1,8 mia.kr. Indirekte tilskud som både har negative og positive miljøeffekter udgør i 2002 godt 7,5 mia. kr. (Finansministeriet, Miljøvurdering af finanslovsforslag, 2002)

Omsættelige kvoter
Brugen af omsættelige kvoter er endnu meget begrænset i Danmark og i Europa. I USA er der gjort større brug af omsættelige kvoter end i Europa. USA har således i en årrække reguleret udledningen af SO₂ og NO_x fra de amerikanske kraftværker ved kvotehandel, jf. kapitel 6.

Danmark har p.t. to ordninger med omsættelige kvoter. Den ene er CO₂-kvoter, der kan handles mellem elværkerne. Elproducenterne er tildelt en årlig CO₂-kvote frem til 2004. Hvis en udledningskvote overskrides, betales en bøde til staten på 40 kr./tons CO₂. Der blev i alt handlet ½ mio. tons CO₂ i 2001, hvilket svarer til ca. 2,5 pct. af den samlede kvote. Omfanget af handlen i kroner og øre er ikke offentlig tilgængelig.

Den anden ordning med omsættelige kvoter er omsættelige sildekvoter. Disse blev indført pr. 1. januar 2003 for en 5-årig periode. Sildekvoterne bliver fordelt uden vederlag til sildefiskerne på baggrund af historiske oplysninger om deres sildefangster.

I forbindelse med implementeringen af Kyoto-protokollen under Klimakonventionen er der givet mulighed for at bruge omsættelige kvoter. Der introduceres tre såkaldte fleksible mekanismer ^[17], hvorved der kan udveksles udslipsrettigheder mellem forskellige lande med henblik på at billiggøre den samlede indsats. For at efterleve Danmarks målsætning om en reduktion af CO₂-udslippet med 21 pct. på en omkostningseffektiv måde, har regeringen besluttet at supplere den hjemlige indsats med anvendelse af Kyoto-mekanismerne.

EU-kommissionen har vedtaget et direktiv om handel med emissionskvoter, det såkaldte kvotedirektiv. Direktivet går ud på at nedbringe EU's udledninger af drivhusgasser omkostningseffektivt ved at etablere et marked for omsættelige kvoter i hele EU. Foreløbige beregninger tyder på, at etableringen af et kvotemarked, som dækker hele EU, vil nedbringe omkostningerne med næsten en femtedel sammenlignet med separate ordninger i medlemsstaterne, hvor der ikke er mulighed for handel på tværs af grænserne.

Joint Implementation
Danmark er netop gået i gang med at bruge mulighederne for Joint Implementation. Danmark har f.eks. indgået en samarbejdsaftale på klimaområdet med Rumænien. Aftalen giver mulighed for fælles klimaprojekter, hvor Rumænien får ny teknologi, der begrænser luftforureningen, mens Danmark til gengæld kan godskrive CO₂-reduktionen i sit nationale klimaregnskab. Aftalen benytter sig af mulighederne i FN's Kyoto-protokol for at bruge Joint Implementation til at opfylde klimaforpligtelsen.

Danmark har indgået kontrakt om et Joint Implementation projekt i Rumænien, og der er indgået overordnede samarbejdsaftaler om fælles klimaprojekter med Slovakiet, Bulgarien, Rumænien, Estland, Letland, Moldova og Ukraine. Der forhandles i øjeblikket om en række konkrete JI-projekter i disse lande. Endvidere vil Danmark indskyde midler i NEFCO's Testing Ground Facility, og der forhandles om en kontrakt med en udbyder af sekundære CO₂-kreditter

Miljøansvar
I Danmark benyttes der objektivt ansvar for miljøskader i jordforureningsloven og i nogen grad i miljøerstatningsloven. Det objektive ansvar gælder dog kun i visse tilfælde, og der har endnu ikke været afprøvet sager i forbindelse med de to love.

Med jordforureningsloven er der fra 1. marts 2000 indført et ubetinget forureneransvar for ejere af villaolietanke med et rumindhold under 6000 l, hvor 50 pct. eller mere af det areal, der opvarmes med olie fra den pågældende olietank, anvendes til beboelse. I tilknytning til det skærpede ansvar er der indført en pligt for ejere af villaolietanke til at være dækket af en forsikring. Formålet med denne forsikringspligt er, at der skal være økonomisk dækning for miljømyndighedernes krav om undersøgelser og oprydning.

Oliebranchen har i samarbejde med et forsikringsselskab etableret en forsikringsordning, der opfylder lovens krav om forsikringsdækning. Fra og med 1. marts 2000 er ejere af villaolietanke, der får fyringsolien leveret fra et at de selskaber, der er med i ordningen, således automatisk omfattet af forsikringsdækningen.

Oliebranchen har oplyst, at der i det første år af ordningens levetid, har været 122 dækningsberettigede sager. Erfaringen fra disse sager viser, at ordningen fungerer efter hensigten, og at de olieforurenede grunde nu bliver ryddet op, uden at dette medfører en økonomisk belastning for ejeren af villaolietanken. Oprydningsomkostningerne skønnes at være ca. 50 mio. kr. pr. år.

EU kommissionen har fremsat et direktivforslag om forebyggelse og afhjælpning af miljøskader. Skader på vandressourcer og biodiversitet samt jordforurening er omfattet af direktivforslaget, som bl.a. bygger på et ubetinget (objektivt) forureneransvar. Danmark støtter generelt vedtagelsen af direktivet og vil arbejde for, at ansvaret efter direktivet bliver så klart og forudberegneligt, at der vil være grundlag for at udvikle et forsikringsmarked, der dækker forurenerens ansvar. Direktivforslaget vil på denne måde kunne bidrage til en omkostningseffektiv regulering af forurening, som optræder sjældent.

Gebyr
Gebyrer kan i princippet bruges som et økonomisk virkemiddel, hvis der er tale om gebyrer med skattemæssig karakter, jf. kapitel 2. Da den forholdsvis udbredte anvendelse af gebyrer på miljøområdet er indrettet næsten udelukkende med henblik på finansiering af de faktiske omkostninger ved en ydelse, fungerer de ikke som økonomiske virkemidler, jf. kapitel 2.

Gebyrer på miljøområdet administreres hovedsagelig lokalt, dvs. af kommuner og amter. De typiske områder er renovation, vand og spildevand. Der er i praksis uklarhed om, hvad der er et gebyr, og hvad der er en afgift, jf. kapitel 2. Mange såkaldte gebyrer er i virkeligheden afgifter.

Frivillige aftaler
Inden for de seneste ti-femten år er der indgået en række frivillige aftaler på natur- og miljøområdet som et alternativ til regelstyring. Et eksempel på en aftale er aftalen med Entreprenørforeningen om selektiv nedrivning af bygningsaffald.

Et andet eksempel er aftaleordningen for energiintensive virksomheder, som giver mulighed for at opnå en væsentlig reduktion i virksomhedens CO₂-afgift, hvis der indgås en aftale om at gennemføre energibesparende investeringer, som har en tilbagebetalingstid under 4 år, at implementere energiledelse og at gennemføre ”særlige undersøgelser” ^[18]. Der er indgået knap 100 individuelle aftaler og brancheaftaler med energiintensive industrivirksomheder, som dækker omkring halvdelen af industriens samlede energiforbrug.

Der er indgået 14 frivillige aftaler på Miljøstyrelsens område. Disse aftaler er især på kemikalie- og affaldsområdet. Derudover er der en række frivillige aftaler på Skov- og Naturstyrelsens område. Der er desuden indledt forhandlinger om yderligere en frivillig aftale på kemikalieområdet.

4.1 Oversigt over brugen af økonomiske virkemidler i andre lande

Mange OECD-lande anvender økonomiske virkemidler på miljø-, energi- , transport- og naturområdet, jf. figur 4.3. Der er forskel på, hvilke instrumenter landene bruger, men mange af landene bl.a. Danmark bruger en bred vifte af virkemidler, jf. tabel 4.4.

Afgifter benyttes af alle landene. Omsættelige kvoter anvendes i 7 lande, mens opfyldelsesgarantier kun bruges i Australien, USA og tre af de Canadiske provinser. Otte lande rapporterer, at de bruger erstatningsansvarsordninger. Også tilskudsordninger benyttes af mange OECD-lande.

Selvom det kan opgøres, hvilke typer af økonomiske virkemidler der bruges i OECD-landene, og at de bruges bredt, er det vanskeligt at opgøre, med hvilken vægt og betydning de indgår i reguleringen af miljø- og naturressourcer eller i hvilke sektorer.

Det er ikke så let at sammenligne brugen af økonomiske virkemidler mellem lande, da der ikke findes en entydig måde at gøre det på. Afhængig af hvordan sammenligningen foretages, vil den give et lidt forskelligt resultat. Det er derfor nødvendigt at se på en række kriterier for at få et dækkende billede.

Blandt OECD-landene havde Danmark det højeste provenu fra miljørettede afgifter målt som pct. af BNP i 2000 efterfulgt af Holland og Tyrkiet. I Danmark udgjorde provenuet 4,7 pct. af BNP, mens det i Holland og Tyrkiet udgjorde cirka 3,7 pct. af BNP. USA var det OECD-land, der havde det laveste provenu fra miljørettede afgifter i pct. af BNP, nemlig 0,9.

Opgørelser af det grønne provenus andel af BNP kan benyttes som sammenligningsgrundlag, når der ønskes et overblik over, hvor meget miljørettede afgifter bruges i de enkelte lande. Det er dog ikke et succeskriterium i sig selv, at det grønne provenu udgør en stor andel af BNP. Formålet med denne type afgifter er at påvirke virksomhedernes og hustandenes adfærd, så de nedsætter forbruget af de afgiftsbelagte varer. Over tid bør det grønne provenus andel af BNP derfor falde, hvis afgifterne er effektive, og der ikke indføres nye afgifter.

Tabel 4.3 Miljørettede økonomiske virkemidler i OECD landene,

Land	Afgifter	Omsætteli- ge kvoter	Erstatnings- ansvar	Tilskud
Australien
Østrig
Belgien
Tjekkiet
Danmark
Finland
Frankrig
Tyskland
Grækenland
Ungarn
Island
Irland
Italien
Japan
Korea
Luxembourg
Mexico
Holland
New Zealand
Norge
Polen
Portugal
Spanien
Sverige
Schweiz
Tyrkiet
UK
US

Anm.: Skemaet er alene baseret på en spørgeskemaundersøgelse. De markerede lande har ikke besvaret spørgeskemaet.
Kilde: Evaluating Economic Instruments for Environmental Policy, OECD 1997.

Klik her for at se Figur 4.3.

En anden måde at sammenligne mellem lande er at sættes afgiftsprovenuet fra miljørelaterede afgifter i forhold til det samlede skatteprovenu. En sådan sammenligning viser, hvor stor vægt der er på miljørettede afgifter i det enkelte lands skattestruktur sammenlignet med andre skattetyper f.eks. person- eller erhvervsbeskatning.

Klik her for at se Figur 4.4.

Det ændrer billedet lidt, da det så er Holland, der ligger i front med 13 pct. af det samlede skatteprovenu, jf. figur 4.4. Danmark og Frankrig ligger nummer 2 og 3 med knap 10 pct. af det samlede skatteprovenu. Danmark er altså ikke det land i Europa, hvor skattestrukturen har den højeste vægt på miljøafgifter i forhold til andre typer af skatter.

Når det grønne provenus andel af det samlede skatteprovenu sammenlignes på tværs af landegrænser, er der nogle faktorer, der påvirker sammenligningen. Størrelsen af skatteprovenuet i et land relativt set, afhænger af skattetrykket. Lande med et højt skattetryk som f.eks. Danmark, har et relativt højt samlet skatteprovenu sammenlignet med lande med lavere skattetryk. Derfor vil den andel af provenuet, som kommer fra miljørelaterede skatter og afgifter i f.eks. Danmark, veje mindre tungt i forhold til det samlede provenu, end det vil i lande med lavere skattetryk.

En anden faktor, som påvirker sammenligningen, er, at nogle af de miljørelaterede afgifter oprindelig blev indført med det primære formål at skaffe penge til statskassen. De har dog også vist sig at have en positiv miljøpåvirkning. Da de er sat ud fra et provenuhensyn, er de sandsynligvis sat højere, end hvis de alene var blevet indført med et miljømæssigt sigte. Det kan give et skævt billede, hvis der sammenlignes med lande, der alene har indført miljørettede afgifter for at ændre forbrugeradfærd.

Endelig er der økonomiske styringsmidler, som ikke skaber noget provenu, selvom de er effektive set fra en miljømæssigt synsvinkel, jf. tabel 2.3 i kapitel 2.

Selvom der er forskel på, hvor stor andel det grønne provenu udgør af det samlede provenu i EU-landene, så er billedet mere ens, når det gælder sammensætningen af provenuet fra de miljørelaterede afgifter, jf. figur 4.4. Her skelnes der mellem de transportrelaterede afgifter, energiafgifterne (inklusive CO₂ afgifter), og afgifterne på miljøbelastning og ressourcer. Med få undtagelser bidrog energiafgifterne med den største andel i 1999 i EU-landene, fulgt af transportafgifterne. Forurenings- og ressourceafgifterne udgjorde i stort set alle landene en meget lille andel af det samlede grønne provenu. Det er værd at bemærke, at Holland var det eneste land, hvor provenuet fra de afgifter, som EEA klassificerer som forurenings- og ressourceafgifter, udgjorde mere end 1 pct. af landets samlede provenu fra skatter og sociale bidrag i 1999. Danmark lå nummer 2 med et bidrag på omkring 0,5 pct. Det kan dog tildels skyldes afgrænsningen.

Klik her for at se Figur 4.5.

Mange europæiske lande, heriblandt alle EU-landene, benytter afgifter på miljø- energi- og transportområdet, men der er forskel på i hvilket omfang og på hvilke områder, jf. figur 4.5. I Danmark anvendes der et stort antal af miljørelaterede afgifter sammenlignet med andre europæiske lande. Der var 21 miljørelaterede afgifter i Danmark i 2000 sammenlignet med henholdsvis 10, 11 og 12 i Finland, Norge og Sverige, og kun mellem 2 og 4 i lande som Island, Irland, Spanien, Portugal, Italien, Grækenland og England ^[19]. Årsagen til det store antal afgifter i Danmark sammenlignet med andre lande er, at der anvendes langt flere produktrelaterede afgifter i Danmark. Danmark har 11 forskellige produktrelaterede afgifter f.eks. benzinafgift.

Der er imidlertid et problem med at bruge antallet af afgifter på miljø-, energi- og transportområdet som sammenligningsgrundlag mellem lande, da det jo ikke siger noget om, hvorvidt de lande, som benytter få afgifter, anvender andre økonomiske virkemidler på miljøområdet.

Selv hvis antallet af samtlige økonomiske virkemidler på miljøområdet blev talt med, ville det heller ikke være helt retvisende. En opgørelse af antallet af økonomiske styringsmidler vil nemlig ikke tage højde for betydningen af det miljøproblem, som instrumenterne rettes mod, hvilket dog også er et problem for andre sammenligningsmetoder. Derudover kan det være vanskeligt at afgrænse, hvad der regnes med som et økonomisk virkemiddel. Ligesom der kan være problemer med at opgøre, hvad der er selvstændige virkemidler.

Som det fremgår at ovenstående, er det ikke ligetil at finde en god måde at sammenligne brugen af økonomiske styringsmidler mellem lande. Det må dog konstateres, at uanset opgørelsesmetode er Danmark med i den gruppe af lande, der har størst fokus på brugen af økonomiske virkemidler til regulering af miljøområdet. Danmark bruger en lang række virkemidler, og de miljørelaterede afgifter tegner sig for et pænt provenubidrag. De transportrelaterede afgifter (herunder specielt registreringsafgiften) og energiafgifterne (inklusive CO₂ afgiften) tegner sig dog for broderparten af provenubidraget, men har også et miljømæssigt formål.

OECD, EU og Det europæiske Miljøagentur har i fællesskab skabt en database med oplysninger om miljørettede skatter og andre økonomiske styringsinstrumenter. Skattedatabasen har en relativ god dækning, mens databasen om andre økonomiske styringsinstrumenter stadig er under opbygning og mangler data fra en lang række lande. De to databaser kan findes på http://www.oecd.org/env/tax-database og http://www1.oecd.org/scripts/env/ecoInst/index.htm.

Fodnoter

[16] Ud over de omtalte miljørettede afgifter er der en afgift på engangsservice og en dækningsafgift på cement, men da de provenumæssigt indgår i henholdsvis emballage- og råstofafgiften er de ikke medtaget særskilt.

[17] De tre fleksible mekanismer i Kyoto-protokollen er ET (Emission Trading), JI (Joint Implementation) og CDM (Clean Development Mechanism).

[18] Formålet med ”særlige undersøgelser” er at afdække besparelsespotentialer i virksomhedernes kerneprocesser og dermed danne grundlaget for, at der på sigt kan gennemføres besparelser i disse processer.

[19] I henhold til opgørelsen fra EEA.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 November 2003, © Miljøstyrelsen.