Miljøprojekt, 893 – Risikohåndtering og risikokommunikation

Risikohåndtering og risikokommunikation

3 Indledning

Risiko er blevet en uomgængelig dimension ved vores forbrug og levevis. Der er således udbredt enighed om, at vi lever i et moderne risikosamfund, hvor vi ikke har sikker viden om effekterne af vores produktionsformer og levevis – og aldrig vil få det. De menneskeskabte risici er for alvor kommet på dagsordenen i disse år, og miljø og sundhed er centrale områder i en tid, hvor det enkelte individs tilstand er i centrum. Vi kommer ikke til at leve i et nul-risikosamfund.

I Miljøstyrelsen er der lige som andre steder i samfundet stor interesse omkring risikohåndtering og risikokommunikation. Det er af stor betydning, hvordan Miljøstyrelsen håndterer information til borgere, medier og det øvrige samfund samt eventuelle indgreb i forbindelse med såvel akutte som løbende sager med bl.a. forbrugerprodukter, hvor der sættes fokus på sundhed, sikkerhed og miljøforhold. Det har betydning, dels i forhold til hvordan man løser eller reducerer det konkrete risikofænomen, dels i forhold til om man mindsker eller øger ”frygten” hos befolkningen.

3.1 Baggrund

Sager i medierne om fx hormonstoffer i solcreme, stråforkortere i havregryn, bakteriedræbende stoffer i tandpasta, pesticider i drikkevand, risiko for kræft ved brug af mobiltelefoner osv. er aktuelle eksempler på risikofænomener, som stiller store krav til Miljøstyrelsen og andre aktører, når ny og ofte usikker viden skal kommunikeres videre – ikke mindst når kommunikationen fx er knyttet til en akut opstået omtale i medierne. Ingen har monopol på ”sandheden”, og en lang række aktører har en viden, som de spiller ind med i de konkrete sager, men ikke nødvendigvis med de samme svar og holdninger.

Miljøstyrelsen har en forpligtelse til at være åben og gå i dialog med omverdenen om aktuel ny viden på miljøområdet. Miljøstyrelsen skal formidle denne viden bedst muligt og reagere hurtigt, når situationen kræver det. Der melder sig en lang række spørgsmål, som:

Hvordan håndterer Miljøstyrelsen bedst muligt risikosager?
Hvordan håndterer Miljøstyrelsen ny og ofte usikker viden bedst muligt, så de informerer befolkningen på den rigtige måde?
Hvordan kan Miljøstyrelsen forfølge sit ønske om at være åben og lægge alt frem og på samme tid sikre, at der ikke skabes unødig frygt og usikkerhed blandt forbrugerne ved måske for hurtige udmeldinger?
Hvordan sikrer Miljøstyrelsen en rimelig praksis, så forbrugerne føler sig trygge og sætter Miljøstyrelsens troværdighed højt, så de lytter til og følger de alvorlige advarsler, når de er der?
Hvordan kommunikerer Miljøstyrelsen de risici, som forbrugere, medier og politikere lægger vægt på, når deres viden er begrænset?
Hvordan håndterer Miljøstyrelsen de sager, hvor risikoen i en given mediesag reelt ikke er stor ud fra en faglig vurdering, men hvor omverdenens pres for handling er stort?
Hvordan kommunikerer Miljøstyrelsen sin viden, når advarselsklokkerne ringer, så folk får kendskab til sagen og får reelle handlingsanvisninger og valgmuligheder?
Hvordan håndteres pludseligt opståede mediehistorier mest optimalt, som måske/måske ikke er sagligt begrundede?
Hvordan vurderer Miljøstyrelsen selv, hvor alvorlig en akut opstået sag er, og hvordan den bedst håndteres både internt og eksternt?

3.2 Formål

Det overordnede formål med projektet er at optimere Miljøstyrelsens håndtering af risikosager, så usikker viden om og holdninger til miljøfaglige risici kommunikeres mest hensigtsmæssigt til omverdenen med udgangspunkt i tillid, troværdighed, dialog og åbenhed. Formålet er også at videregive erfaringerne til andre myndigheder og gå i dialog med beslægtede myndigheder om dette område.

I den forbindelse opstilles tre delmål:

Overblik over eksisterende udredningsarbejder og analyse af erfaringer
Gennem et litteraturstudie at få et overblik over eksisterende viden om risikohåndtering og risikokommunikation ud fra danske erfaringer set ud fra Miljøstyrelsens behov for fremtidig risikohåndtering. Desuden ønskes der at uddrage erfaringer fra tidligere sager gennem en kommunikationsanalyse af tre konkrete sager inden for fødevare-, miljø- og sundhedsområdet fra de sidste par år.
Indblik i borgernes ønsker til information om potentielle risici
At få et indblik i borgernes holdninger og ønsker til information om potentielle risici på miljøområdet for at tackle risikosager fremover bedst muligt set ud fra borgernes synspunkt.
Udarbejde et sæt operationelle guidelines for optimal risikohåndtering

At få udarbejdet et sæt operationelle guidelines for optimal risikohåndtering og kommunikation som Miljøstyrelsen samt andre offentlige myndigheder kan anvende i konkrete sager fremover.

3.3 Målgrupper

Projektet er gennemført med sigte på to målgrupper:

Miljøstyrelsens egne ansatte samt andre aktører på området fx detailhandel, myndigheder, producenter, medier, politikere, forskere etc.
Miljøstyrelsens ansatte er den primære målgruppe for projektet. Formålet er at udarbejde nogle forslag til guidelines til fremtidig håndtering af risikosager, som den enkelte medarbejder kan gøre brug af via Miljøstyrelsens Intranet. Miljøstyrelsens ansatte er informeret om projektet, og enkelte medarbejdere er inddraget undervejs, bl.a. ved afprøvning af forslag til guidelines.
1. Andre centrale aktører på miljø- og sundhedsområdet er en sekundær målgruppe for projektet, som forhåbentlig kan have gavn af de erfaringer, som indsamles i projektet, og de guidelines, som udarbejdes til Miljøstyrelsens ansatte.
Borgerne/forbrugerne i bred forstand

Borgerne er en anden væsentlig sekundær målgruppe. Borgerne har været centrale i forbindelse med gennemførelsen af projektet, hvor et af delmålene har været at få indblik i borgernes holdning og ønsker til risikoformidling. Det er samtidig Miljøstyrelsens generelle ønske at sikre åbenhed og dialog med borgerne både om resultatet af projektet og i den fremtidige risikohåndtering og risikokommunikation.

3.4 Undersøgelsen

Undersøgelsen er gennemført af Center for Alternativ Samfundsanalyse (CASA), Valør & Tinge samt TNS Gallup. Undersøgelsen er gennemført i perioden 1.6.03 til 30.11.03.

Undersøgelsen rummer 3 delelementer:

Overblik fra udredningsarbejde og erfaringer fra litteratur og caseanalyse
Indblik i borgerholdninger og ønsker fra fokusgrupper og omnibusundersøgelse
Anbefalinger og opstilling af guidelines

3.4.1 Overblik udredningsarbejde og erfaringer

I litteraturstudiet er der først foretaget en screening af danske udredninger og publikationer om risikohåndtering og risikokommunikation. Herefter er udvalgt de mest relevante og aktuelle kilder til en nærmere analyse med udgangspunkt i at uddrage erfaringer til dels at understøtte de øvrige delelementer i undersøgelsen, dels at give anbefalinger til Miljøstyrelsens fremtidige håndtering og kommunikation af risikosager.

Miljøstyrelsen har udvalgt tre konkrete sager til en systematisk kommunikationsanalyse. I valg af case er der lagt vægt på, at de kan bruges til at illustrere flere forskellige sagstyper og kommunikationssituationer. I analyse af casene er først og fremmest lavet en kronologisk beskrivelse af sagerne ud fra skriftlig omtale i pressen og Miljøstyrelsens egne sagsdokumenter. Der er købt enkelte tv-klip til på en pædagogisk måde at illustrere gode og mindre heldige situationer. Analysen af casene er derefter tilrettelagt udfra en til projektet fastlagt skabelon med henblik på at belyse adfærds- og handlemønstre i sagerne.

I afgrænsningen af undersøgelsen er det på forhånd besluttet, at følgende typer af risikosager ikke er omfattet:

Direkte katastrofesager, eksempelvis en væltet tankvogn med problematiske stoffer, uheld på Barsebæk eller lignende.
Lokale og regionale sager, der ikke har landsdækkende rækkevidde.

3.4.2 Indblik i borgerholdninger og ønsker

Dialogen med borgerne er skabt ved afholdelse af to fokusgruppemøder. Her har borgene fået mulighed for at udtrykke deres holdninger og ønsker til myndighedernes håndtering og kommunikation af risikosager. De to møder er afholdt to forskellige steder i landet – et i København og et i Middelfart. Intentionerne var at se, om det var muligt at få indtryk af, om der er forskellige vurderinger af risici og ønsker til information afhængig af, om borgerne kommer fra København eller et landområde.

Borgersynspunkterne er efterfølgende suppleret med en omnibusundersøgelse, hvor cirka 1.000 personer har haft mulighed for at besvare spørgsmål om deres syn på risikohåndtering og risikokommunikation.

3.4.3 Anbefalinger og opstilling af guidelines

Der er på baggrund af erfaringerne fra litteraturstudiet og caseanalyseme samt borgernes ønsker til information og handlinger i potentielle risikosager formuleret nogle anbefalinger til Miljøstyrelsen til dennes fremtidige håndtering og kommunikation ved risikosager.

Anbefalinger er udmøntet i et sæt operationelle guidelines for optimal risikohåndtering og risikokommunikation for medarbejderne i Miljøstyrelsen. Guidelines fungerer som en slags tjekliste med referencer og henvisninger til erfaringerne og borgernes forventninger. Guidelines giver anbefalinger til bl.a. sagsfremstilling, vurdering af hvilke forhold der skal undersøges og udmeldes, anvisning til vurdering af aktør-analyser, forskellige kommunikationsmetoders egnethed til udmeldinger osv.

Guidelines er udarbejdet som en elektronisk kogebog. Den er i prototype testet på medarbejdere fra Kommunikationskontoret og enkelte fagkontorer. Hensigten er, at kogebogen skal indlægges på Miljøstyrelsens Intranet til brug for medarbejderne.