| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Risikohåndtering og risikokommunikation

4 Erfaringer fra litteraturen

Der er gennemført et litteraturstudie, som med udgangspunkt i danske referencer belyser risiko, risikohåndtering og risikokommunikation, dels generelt og dels i forhold til konkrete sager.

Litteraturstudiet indeholder først en oversigt med definitioner af de begreber, som anvendes omkring risiko og risikohåndtering. Dernæst indgår en redegørelse for risikosamfundet og interessekonflikter samt en vurdering af risikoopfattelse, risikooplevelse og risikoaccept. Dette følges af et afsnit om risikohåndtering og risikokommunikation. For at sætte indsatsen ind i den rette sammenhæng i forhold til Miljøstyrelsens arbejde indgår et afsnit om Miljøstyrelsens rolle. Sidst i kapitlet gives nogle eksempler på risikosager, risikohåndtering og risikokommunikation.

Risiko er blevet et vigtigt tema både for den enkelte i dagligdagen og for samfundet. Regulering med henblik på risikominimering spiller en stor rolle for arbejdet i mange ministerier og dermed også for det politiske arbejde. Som borgere, forbrugere og på arbejdspladsen møder vi risikoregulering fx i form af forbud, påbud, mærkninger, grænseværdier, sikkerhedsforanstaltninger m.v., og vi må mere eller mindre bevidst tage stilling til, hvordan vi håndterer og minimerer risici i vores eget liv. ^[3]

Grundlaget for beslutninger om, hvordan samfundet skal forvalte en given risiko, kan være en videnskabelig analyse af sandsynligheden for, at en uønsket hændelse indtræffer inden for et givent tidsrum. En sådan risikoanalyse lægges til grund for en risikovurdering, som i hvert fald i princippet er en politisk vurdering, hvor der foretages en afvejning af fordele og ulemper ved at acceptere en given risiko, og der tages beslutning om, hvordan en risiko skal forvaltes eller håndteres.

Uenighed og konflikter om risikopolitik og beslutninger om risikohåndtering spiller i dag en stor rolle i debatten om bl.a. miljø, sundhed og teknologiudvikling, fx omkring gensplejsning, brugen af kunstige kemiske stoffer, kogalskab og andre risici i forbindelse med fødevarer og udviklingen og brugen af medicin.

Den øgede fokus og debat om risiko og offentlighedens opmærksomhed på risikokonflikter har stimuleret interessen for at udvikle risikokommunikation mellem de, som træffer beslutninger og forvalter risiko, og de, som udsættes for den. I den forbindelse peger Teknologirådet på, at risikokommunikation kan have tre formål, som afspejler eller dækker tre faser i risikokommunikationens historie:

1. At sikre at alle, som skal informeres om en risiko, er i stand til at forstå meningen med den information, som de får.
2. At overtale modtagererne af information om risiko til at ændre holdning eller adfærd og acceptere at blive udsat for en given risiko.
3. At skabe betingelser for dialog om risikospørgsmål, så alle berørte parter kan deltage i en målrettet, kvalificeret og demokratisk konfliktløsningsproces.

Teknologirådet peger på, at behovet for to- eller flervejskommunikation, hvor man taler med og lytter til bekymrede og interesserede borgere, skyldes, at der i mange tilfælde er troværdighedsproblemer for myndigheder og erhvervsliv forbundet med risikokonflikter, og der kan være brug for at bygge bro mellem eksperter, beslutningstagere og befolkning, hvis offentlighedens tillid til beslutningernes legitimitet skal genopbygges. Hertil kommer en stigende erkendelse af, at beslutninger om risiko af og til er blevet truffet på et mangelfuldt og usagligt grundlag.

Risiko er en uomgængelig dimension ved vores forbrug og levemåder. Risici er ofte usynlige, grænseløse og usikre. Risici må derfor synliggøres for, at vi kan forholde os til dem, sådan lyder melding bl.a. fra Gertrud Øllgaard på et debatmøde afholdt af Forbrugerinformation i september 2002 om forbrugerne i risikosamfundet. Gertrud Øllgaard har arbejdet med et forbrugerforskningsprojekt om risikopolitik under Nordisk Ministerråd. ^[4]

Gertrud Øllgaard bruger et populistisk begreb ”risikoting” for at signalere, at ting er synonymt med risiko. Ting/risiko har som kendetegn, at de ikke kan deles op i primære og sekundære kvaliteter. De er alle de egenskaber, som de er sammensat af. Ting er virkelige – det er ikke bare noget, som nogen siger eller, medierne finder på. Men medierne og debatten er med til at give dem form. Ting er ikke bare stabile og varige faste elementer, men kan være usikre og foranderlige. Opgaven er at vurdere alle konsekvenser og usikkerheder og formidle dette over for befolkningen. Det er en opgave for naturvidenskaben og socialvidenskaben også at vise, hvordan risici tager form som fænomener, som vi kan forholde os til.

Som det fremgår, kan risikospørgsmål ikke kun vurderes som en teknisk disciplin. Subjektive faktorer og sociale relationer spiller ind på opfattelsen af risikofænomener. Det har stor betydning for risikokommunikationen og konflikter og risiko. Mediernes håndtering af risikospørgsmål har også betydning for oplevelsen af risici. Det er ”godt stof”, da det afspejler uenigheder og ”magtkampe” i forhold til forskellige interesser.

4.1 Definition og begreber

Der bruges forskellige terminologier og begreber omkring risiko. I det følgende vil blive gennemgået en række centrale begreber og definitioner, som man kan støde på i litteraturen. Her er først og fremmest taget udgangspunkt i rapporten ”Risikoterminologi – oplæg til fælles forståelse og bedre dialog” fra Miljørisikorådet. ^[5] Hvor der i teksten bruges og suppleres med andre kilder, er dette anført eksplicit.

I rapporten fra Miljørisikorådet angives det, at risikoterminologien er meget forskellig for forskellige faggrupper, der beskæftiger sig med risikovurdering og risikohåndtering. Dette bunder bl.a. i forskellige fagtraditioner, i forskellige grundopfattelser, i indarbejdede vaner og i oversættelser af begreber typisk fra engelsk til dansk. Hertil skal lægges, at fagterminologi altid udvikles og især i discipliner, der er nye og selv under løbende dynamisk udvikling, som det er tilfældet med hele risikoområdet.

Forskellig brug af begreber kan føre til uklarhed og misforståelser i debatterne om risikospørgsmål. Formålet med rapporten fra Miljørisikorådet er at medvirke til at skabe fælles forståelse og bedre dialog mellem videnskabsfolk, myndighedspersoner og andre, der ”professionelt” beskæftiger sig med vurdering, håndtering og kommunikation af risici.

”Risiko kan forårsages af mange forskelligartede faktorer, fx kemiske stoffer, fysiske kræfter, mikrobiologiske eller genmodificerede organismer. Disse faktorer kan være menneskeskabte eller naturgivne (fx et vulkanudbrud) og potentielt medføre skade eller effekt på mennesker, miljøer, genstande og sågar finansmarkeder.” Rapporten fra Miljørisikorådet sætter fokus på kemiske og fysiske faktorer og de hermed forbundne potentielle skader på mennesker, miljøer og genstande. Men som angivet i rapporten kan tankerne og ideerne overføres til de fleste typer af risici.

Der skelnes i Miljørisikorådets rapport mellem nogle grundlæggende termer, såsom fare og risko og aktionsorienterede termer som fareidentifikation, risikoanalyse, risikovurdering og risikohåndtering.

De grundlæggende termer anvendes til at beskrive eller karakterisere de kemiske, biologiske og fysiske processer, der forekommer i årsagsvirkningsforløb fra risiko-kilden til den mulige konsekvens/effekt. En række af disse begreber kan kvantificeres gennem en konkret vurdering/analyse af et risikoscenarium.

De aktionsorienterede termer er forbundet med de administrative, politiske, videnskabelige og sociologiske processer omkring arbejdet med at identificere, karakterisere, regulere og kommunikere risiko i samfundet. Miljørisikorådet har opstillet en figur med eksempler på årsagssammenhænge i de kemiske, biologiske og fysiske processer, der leder fra risikokilder til evt. konsekvenser/effekter, og som søges karakteriseret ved vurdering/analyse af en risiko. Denne figur er i lidt forenklet udgave medtaget som figur 4.1, se side 26.

Forløbet af risikohåndteringen er vist i figur 4.2, side 26. Figuren viser den dynamiske sammenhæng mellem de forskellige indsatser ved en risikohåndtering.

I Miljørisikorådets rapport er gengivet, hvordan de forskellige begreber er defineret af en række centrale danske og internationale aktører og organisationer. I gennemgangen her vil kun blive gengivet de danske begreber. For yderligere uddybninger og sammenligninger henvises til Miljørisikorådets rapport.

Risiko fremstår i Miljørisikorådets rapport som objektive konkrete problemområder, der kan skitseret i en model a la: Risikokilde => konsekvens/effekt => risikohåndtering.

Det fremgår ikke af Miljørisikorådets gennemgang, hvordan man opfatter den situation, hvor mange af de produkter, som vi omgiver os med i dagligdagen – ved almindelig brug, som fx vores fødevarer – kan udgøre en risiko. At det er et element i samfunds- og teknologiudviklingen, som betyder, at vi omgås nye og måske flere mere eller mindre (er)kendte risici – også betegnet risikosamfundet! (se afsnit 4.2).

Der er heller ikke i Miljørisikorådets definitioner sat fokus på, at der er forskellige opfattelser ud fra subjektive betragtninger af, hvad vi betragter som risici. Der er således ikke altid enighed om en risikos betydning og omfang. Det sidste har betydning for, hvordan man vil håndtere en risiko og for indsatsen med risikokommunikation.

Klik her for at se figur 4.1

Figur 4.1: Eksempler på årsagssammenhænge i de kemiske, biologiske og fysiske processer, der leder fra risikokilder til evt. konsekvenser/effekter, og som søges karakteriseret ved vurdering/analyse af en risiko.

Klik her for at se figur 4.2

Figur 4.2: Forløb af risikohåndtering i praksis. Dynamisk sammenhæng mellem de aktionsorienterede termer og tilhørende aktiviteter.

Rapporten fra Miljørisikorådet er primært skrevet til andre fagfolk og er ikke så meget møntet på dialogen med og involvering af den almindelige borger om risikohåndtering. I forhold til risikoopfattelsen og dialogen med almindelige borgere inddrages primært Thomas Brecks bog ”Dialog om det usikre – nye veje til risikokommunikation”, der afspejler et bredere syn på risiko og risikokommunikation. ^[6]

4.1.1 Risikokilde

En risikokilde er en aktivitet, begivenhed, tilstand, energi eller substans, som potentielt kan medføre uønskede konsekvenser/effekter for mennesker, miljø eller genstande (objekter).

Der er forskellige niveauer af risikokilder, som det fremgår af figur 4.1 side 26.

Niveau 1 er den substans eller den kraft/energi, hvis iboende egenskaber potentielt kan medføre konsekvenser eller effekter.

Nivaeu 2 er den naturlige eller samfundsskabte proces, hvori substansen eller energien indgår eller dannes, og hvorfra den enten via en hændelse eller en emission, udledning eller frigivelse kan medføre, at objekterne bliver eksponeret for substansen/energien.

Niveau 3, som er mest relevant for miljø- og sundhedsvurderinger, er den konkrete emissions-, udlednings- eller frigivelseskilde for substansen.

I praksis er der et overlap mellem begreberne ”hændelse” og niveau 3 (emissioner m.m.). Forskellen er ifølge Miljørisikorådets definition, at en hændelse typisk er kortvarig og kan være ukontrolleret, mens en frigivelse/udledning/emission typisk er løbende og længerevarende og kontrolleret i tid og rum. En hændelse kan være en enkeltstående begivenhed eller en række af sammenfaldende omstændigheder, der medfører et uheld eller en ulykke med efterfølgende frigivelse af substanser og/eller energi. Som det fremgår af figur 4.1 vil en hændelse, hvor der frigives toksisk materiale, lede til eksponering af mennesker og miljø og således behovet for en analyse/-vurdering af den hermed forbundne miljø- og sundhedsmæssige risiko.

Miljørisikorådet angiver, at de tre niveauer kan sammenlignes med debatten om forureningsbekæmpelse ved hjælp af renere teknologi kontra rensning.

Renere teknologi virker på niveau 1, idet man herved forsøger at løse problemet tættere ved den grundlæggende risikokilde, fx ved helt at undgå et kemisk stof ved substitution.

Renere teknologi kan også virke på niveau 2 ved at gennemføre recirkulering/indkapsling af processen, så der ikke undslipper stof til miljø og arbejdsmiljø.

Rensningsteknologi virker på niveau 3, idet man ved rensning prøver at fjerne problemet ved udledningen, fx filtre på skorstenen.

Thomas Breck peger på, at der i mange tilfælde ikke er enighed om, hvad der udgør den reelle risikokilde. Han angiver som eksempel bl.a., at ”samfundet” ser sygdomme som mæslinger, fåresyge og røde hunde som potentielle risici. Man har derfor indført et vaccinationsprogram for at undgå disse sygdomme. Nogle forældre ser i stedet vaccinationen som en potentiel risiko og fravælger vaccinen. De forsøger gennem smittekæder at sikre, at børnene får sygdommene. Nogle forældre tror, at børnene bliver stærkere ved gennemlevelse af sygdommene.

4.1.1.1 Fare
En fare er den eller de iboende egenskab(er) ved en risikokilde, som potentielt kan medføre (uønskede) konsekvenser/effekter. Farebegrebet omfatter ikke sandsynligheden for, at der vil ske skade, hvilket ifølge Miljørisikorådets begrebsafklaring er en meget væsentlig forskel fra risikobegrebet. Sammenblanding af ”fare” og ”risiko” er en hyppig årsag til misforståelser (både blandt fagfolk og almindelige mennesker).

I Miljørisikorådets rapport er der givet en række eksempler på angivelse af farebegrebet i relation til både det miljø- og sundhedsmæssige og det tekniske.

Eksempler miljø- og sundhedsmæssigt:

• Der er fare forbundet med ultraviolet lys, da det kan medføre solskoldning, hudkræft og grå stær.
• Der er fare forbundet med en atomreaktor, da der potentielt kan undslippe radioaktivitet, som kan give akutte skader (evt. død) og/eller kroniske effekter (fx leukæmi) forårsaget af kortere eller længere udsættelse/eksponering for radioaktiviteten.
• Der er fare forbundet med trafik, da det medfører emission af sundhedsskadelige stoffer (fx partikler og benzen) til byluften.
• Der er fare forbundet med bundmaling på skibe, da det potentielt kan påvirke vandlevende organismer.
• Der er fare forbundet med en afrensningsproces på en metalpladefabrik, da der kan afdampe opløsningsmidler til omgivelserne, som potentielt kan forårsage skade på operatører i arbejdsmiljøet.
• Der er fare forbundet med sprøjtning med pesticider, da arbejdere i gartnerier og landbrug kan udsættes for høje niveauer og derved kan få en mulig sundhedspåvirkning.

Eksempler teknisk:

• Der er fare forbundet med en atomreaktor, da den kan havarere og derved forårsage fysisk ødelæggelse og tab af menneskeliv.
• Der er fare forbundet med trafik, fordi uheld kan medføre materielle skader, død og lemlæstelse.
• Der er fare forbundet med en vulkan, da den kan komme i udbrud og derved medføre ødelæggelse.

4.1.1.2 Eksponering
Ifølge Miljørisikorådets begreber er eksponeringen et udtryk for det omfang, et objekt eller objekter udsættes for en grundlæggende risikokilde (dvs. en substans eller energi). De miljø- og sundhedsmæssige definitioner omfatter naturligt nok kun levende organismer som objekter, mens den almene definition også omfatter materielle objekter.

Eksponeringen af levende objekter specificeres og vurderes i forhold til dosis/koncentration og tidsperspektivet. Med andre ord skal en eksponering specificeres med hensyn til intensitet (fx stofkoncentration), varighed og frekvens.

Eksempler i forhold til miljø- og sundhedsmæssige risici:

• Ophold under solen medfører eksponering for ultraviolet lys.
• Ophold i et område, hvor der sker eller er sket et udslip af radioaktivitet medfører akut og/eller kronisk eksponering for radioaktivitet.
• Ophold på en trafikeret gade medfører eksponering for trafikos.
• Bundmaling af skibe kan slides af, hvorved vandlevende organismer bliver eksponeret for giftige stoffer.
• Ophold i nærheden af en renseproces kan medføre eksponering for organiske opløsningsmidler.
• Arbejdere i gartnerier og landbrug eksponeres for pesticider.

Eksempler i relation til en teknisk risiko:

• Objekter i nærheden af en reaktor, der havarerer udsættes/eksponeres for tryk, varme og bestråling.
• Objekter i trafikken kan udsættes for uheld, der medfører eksponering for mekaniske kræfter og tryk/varme fra brand/eksplosion.
• Objekter i nærheden af vulkanudbrud eksponeres for varme og/eller nedfaldne materialer (sten m.v.).

4.1.2 Konsekvens/effekt

Konsekvensen/effekten er det resultat, der kan blive følgen af en eksponering derved, at faren bringes til udfoldelse. Konsekvens og effekt er synonymer. Der er en tendens til, at konsekvens benyttes i forbindelse med teknisk risiko, mens effekt mere benyttes i forbindelse med miljø- og sundhedsmæssig risiko. Inden for den tekniske risiko skelnes af og til mellem de to begreber, fx konsekvensen er størrelsen af en radioaktiv sky, mens effekten er ”konsekvensen” heraf på fx mennesker.

I forbindelse med risikovurdering er der typisk fokus på uønskede konsekvenser/effekter, mens der i andre sammenhænge også kan være positive resultater. Investering i aktier er et eksempel, der indebærer en risiko, men hvor konsekvensen kan være et positivt resultat (kursgevinst).

Eksempler i relation til miljø- og sundhedsmæssige risici:

• Ved udsættelse for ultraviolet lys er solskoldning, hudkræft og grå stær mulige konsekvenser/effekter.
• Konsekvensen/effekten af radioaktiv bestråling kan fx være leukæmi.
• En mulig konsekvens/effekt af trafikos er forværring af lungesygdomme.
• Konsekvensen/effekten af brug af bundmaling på skibe kan være påvirkning af vandlevende organismer.
• Konsekvensen/effekten af indånding af organiske opløsningsmidler kan være skader på nervesystemet.
• Ved (uforsigtig) omgang med pesticider i fx gartnerier og landbrug kan konsekvensen/effekten være kroniske forgiftninger.

Eksempler for teknisk risiko:

• Konsekvensen/effekten af en reaktor, der havarerer, er fysisk ødelæggelse og tab af menneskeliv.
• De mulige konsekvenser/effekter af trafikuheld er materielle skader, død og lemlæstelse.
• De mulige konsekvenser/effekter af et vulkanudbrud er materielle skader, forbrændingsskader og død.

4.1.2.1 Årsagssammenhæng
Det er væsentligt, at der foreligger en konstateret årsagssammenhæng mellem årsagen og de eller de forbundne konsekvenser/effekter. Årsagssammenhængen kan være dokumenteret på meget forskellige niveauer, fra veldokumenteret til hypotetisk. Årsagssammenhængen kan opfattes som en beskrivelse af en naturlov (en kausalitet) som den ene yderlighed, eller som en rent empirisk sammenhæng (en association) som den anden yderlighed – i praksis er det ofte en blanding.

4.1.2.2 Alvoren
Alvoren af en konsekvens/effekt er udtrykt ved den vægt, som konsekvensen/effekten tillægges på grundlag af grad og type. Ordet alvor bruges i nogle tilfælde i forbindelse med beskrivelse og definition af risiko. Angivelse af alvoren er typisk en subjektiv vurdering, som fx skal foretages, når der skal ske en konkret afvejning af, hvordan en given risiko skal håndteres. Denne afvejning kan fx indgå i en cost benefit analyse af et konkret forslag til risikoreduktion.

Eksempler på vurdering af forskellige typer af effekter:

• Død/lemlæstelse vil normalt blive vægtet højere end materiel skade ved trafikuheld, vulkanudbrud og atomreaktorhavarier.
• Giftighed vil normalt vægtes højere end lugtgener.

Eksempler på forskellige grader af effekter:

• Graden af forbrænding karakteriseres som en 1., 2. eller 3. grads forbrændring.
• Graden af en irritationseffekt kan fx karakteriseres som lille, middel eller stor.

4.1.2.3 Omfanget
Omfanget af en konsekvens/effekt er et udtryk for udbredelsen af konsekvensen/effekten. Omfanget kan dække over flere forhold:

• Antallet af objekter, der bliver ramt af en konsekvens/effekt.
• Udbredelsen af effekttypen på det enkelte objekt.

Eksempler på omfanget relateret til antallet:

• Antallet af mennesker/dyr, der bliver skadet.
• Antallet/mængden af bygninger, der bliver beskadiget ved en eksplosion.

Eksempler på omfanget i forhold til udbredelse:

• Hudarealet, der bliver forbrændt.
• Den procentvise forøgelse af åndedrætsgenerne hos astmatikere.
• Størrelsen af det hul i jorden, som en eksplosion forårsager.

Det erkendes i Miljørisikorådets terminologirapport, at det er en hårfin balance at skelne mellem alvor og omfang, specielt mellem grad og udbredelse af en given effekt. Den præcise definition af alvor og omfang er i skarp kontrast til daglig anvendelse og opfattelse af begreberne. Her vil alvoren af et uheld ofte blive beskrevet/opfattet i relation til antallet af tilskadekomne. Derudover er en objektiv vægtning af alvoren og omfang utopi. Som eksempel nævnes, at samfundet (inkl. det politiske system) vægter uheld med flere dødsfald (fx en togulykke) som ”alvorligere” end flere mindre uheld (trafikuheld). Fortolkning og håndtering af alvor/omfang er tæt forbundet med risikoopfattelse (se afsnit 4.3).

4.1.2.4 Hyppighed/frekvens
Hyppighed/frekvens er et udtryk for antal udfald pr. tidsenhed.

Eksempler i relation til den almene definition:

• Antal biluheld pr. uge.
• Antal reaktorhavarier i verden pr. 100 år.
• Antal rørbrud om året.
• Antal smog-irriterende indlæggelser pr. år i Danmark.
• Antal ophold i solen i juli måned.

Sandsynlighed har to mulige definitioner. Sandsynligheden kan være den forventede frekvens eller, sandsynligheden er den forventede brøkdel af et givent udfald for en population.

Eksempler på sandsynlighed set ud fra frekvens (dvs. begivenhed pr. tidsenhed):

• Sandsynligheden for, at en reaktor havarerer i løbet af et år.
• Sandsynligheden for vulkanudbrud i en livstid.
• Sandsynligheden for udvikling af kræft i en livstid.

Eksempler for sandsynlighed i relation til den forventede brøkdel:

• Sandsynligheden for at slå en sekser.
• Sandsynligheden for, at tre ud af en million udvikler allergi efter en eksponering.
• Sandsynligheden for akut død efter indtagelse af 10 mg. arsenik.

4.1.3 Risiko

Miljørisikorådet angiver, at der principielt er to forskellige opfattelser af begrebet risiko.

Definition 1 udtrykker en kombination af 3 forhold:

• Sandsynligheden for konsekvenser/effekter på de betragtede objekter
• Alvoren
• Omfanget af konsekvenser/effekter

under givne omstændigheder.

Definition 2 udtrykker ”en specificeret sandsynlighed”:

• Sandsynligheden for en given konsekvens/effekt af en given alvor i et givet omfang

under givne omstændigheder.

Det er nødvendigt at beskrive, hvilket ”forhold” (herunder bl.a. tid og rum) der vurderes, når man taler om risiko.

I daglig tale og imellem fagfolk inden for miljø- og sundhedsmæssig risikoanalyse/vurdering er det ofte underforstået, at begrebet risiko anvendes synonymt med sandsynlighed – definition 2. Den bredere definition, som ligger i definition 1, hvor man tillægger en given effekt en alvorlighed i sammenligning med andre effekter/-konsekvenser, er mere anvendt blandt de personer, der foretager risikohåndtering/-evaluering, dvs. skal lave afvejninger for og imod en konkret regulering af risikoen. Det kan være relevant, hvis risikoen skal kvantificeres i forhold til ”risiko for hvem” – er der fx tale om en samfundsrisiko eller en individuel risiko?

I Miljørisikorådets rapport om risikoterminologi konkluderes det, at det nøje bør præciseres, hvad der menes med risiko i hvert enkelt tilfælde, herunder:

• Hvilke(t) scenarier vurderes/analyseres?
• Hvad er objektet/objekterne?
• Hvilke sandsynligheder og/eller frekvenser arbejdes der med?
• Hvis risikoen kvantificeres: Hvordan?

Eksempler i relation til definition 1 kan være:

Risikoen ved bestråling med ultraviolet lys er en kombination af:

• Omfanget af solskoldning, hudkræft og grå stær.
• Den alvor de nævnte effekttyper tillægges (intuitivt eller systematisk).
• Sandsynligheden for, at disse effekter kommer til udfoldelse

under de givne omstændigheder, herunder eksponeringshyppighed, -varighed og -intensitet.

Risikoen ved trafik er en kombination af:

• Omfanget af potentielle sundheds-/personskader og materielle skader.
• Den alvor disse konsekvenser/effekter tillægges.
• Sandsynligheden for at disse skader manifesteres.

under givne omstændigheder, herunder eksponeringshyppighed (hvor ofte færdes en person i trafikken, og hvor tit sker der færdselsuheld), -varighed og -intensitet.

Den økotoksikologiske risiko ved bundmaling på skibe er en kombination af:

• Omfanget af skader på vandlevende organismer.
• Den alvor disse konsekvenser/effekter tillægges.
• Sandsynligheden for at disse skader kommer til udfoldelse

under givne omstændigheder, herunder eksponeringshyppighed, -varighed og -intensitet.

Risikoen forbundet med sprøjtning med pesticider er en kombination af:

• Omfanget af potentielle skader på gartneri- og landbrugsmedarbejdere og på miljøet.
• Den alvor disse effekter tillægges.
• Sandsynligheden for at disse skader kommer til udfoldelse

under givne omstændigheder, herunder eksponeringsforhold.

Eksempler på risici med udgangspunkt i definition 2:

• Sandsynligheden for at blive 70% forbrændt ved en given eksponeringshyppighed og -intensitet af radioaktiv bestråling.
• Sandsynligheden for leukæmi ved en given eksponeringshyppighed og -intensitet for radioaktiv bestråling.
• Sandsynligheden for trafikdrab ved en given færdsel i trafikken.
• Sandsynligheden for, at forplantningen forstyrres hos 25% af vandlevende snegle ved en given eksponeringshyppighed og -intensitet af antifoulingsmidler fra bundmalinger.
• Sandsynligheden for kroniske forgiftninger efter at have sprøjtet med pesticider i en længerevarende periode.

Når man skal vurdere en given risiko, er det vigtigt at vide, hvorvidt skaderne er uoprettelige eller midlertidige. Det er også vigtigt, hvor lang tid der går, fra hændelsen/påvirkningen til skaderne viser sig. Endelig er det vigtigt at vurdere, om effekterne er marginale eller, om de kan udvikle sig til en katastrofe, når man senere skal vurdere risikoen. ^[7]

Befolkningens oplevelse og accept af risiko er forskellige. Det beror bl.a. på, at betydningen af en risiko er forskellig for forskellige mennesker og for samfundet. En togulykke, som koster 10 mennesker livet, anses fx ofte for mere alvorlig end 10 biluheld med 10 døde, selvom dødsraten er den samme. Dette uddybes i afsnit 4.3.

4.1.3.1 Usikkerhed
Usikkerheden afspejler, at vi ikke har en nøjagtig viden om de parametre, som vi bruger til at beskrive en risiko. Der kan være usikkerhed ved målinger (datausikkerhed) eller ved at forudsige årsagssammenhæng (model). Usikkerheden kan udtrykkes statistisk eller ved opstilling af mulige scenarier.

Eksempler på datausikkerhed:

• Bestemmelse af, hvor ofte en person opholder sig i solen.
• Bestemmelse af, hvor kraftig solstrålingen er.
• Bestemmelse af, hvor stort et hudareal, der forbrændes.
• Bestemmelse af, hvor mange personskader der sker i trafikken (ikke alt registreres).

Eksempler på modelusikkerhed:

• Evne til at forudsige, hvor meget UV-lys, der skal til for at give ømhed efter solbadning (det kan afhænge af mange faktorer).
• Opstilling af model til estimering af frigivelsen af stoffer fra bundmaling til det omgivende vand.
• Modeller til beskrivelse af stoffers nedbrydning og fordeling i miljøet.

Særlig modelusikkerheden kan bunde i reel uvidenhed, som kan kræve forskning. Det gælder bl.a. i debatten om virkningen af mange kemiske stoffer, herunder de sundheds- og miljømæssige effekter af de hormonforstyrrende stoffer.

Det er i mange tilfælde ikke muligt at skaffe den ønskede viden.

Variabilitet er noget andet end usikkerhed. Kort sagt betyder det, at der er forskel på, hvor følsom forskellige mennesker er over for forskellige påvirkninger, fx solstråling eller kemiske stoffer.

4.1.4 Risikohåndtering

De aktionsorienterede termer er forbundet med de administrative, politiske, videnskabelige, sociologiske processer omkring arbejdet med at identificere, karakterisere, regulere og kommunikere risiko i samfundet. Det erkendes i Miljørisikorådets rapport, at der er større uklarhed om begreberne på denne del af risikoområdet. Grundlæggende indgår i mange sammenhænge de samme elementer, men de kaldes ofte noget forskelligt.

I lyset af, at der er forskel på, hvordan risikobegreberne anvendes inden for forskellige fagområder (inden for hhv. miljø-, sundheds- og teknisk risiko) og organisationer (Dansk Standard, WHO, ISO, EU osv.), har Miljørisikorådet i deres terminologirapport foreslået en definition og graduering af risikobegreberne for den aktionsorienterede indsats efter følgende:

1. Risikohåndtering (Risk management)
   1. Risikovurdering/-analyse (Risk assesment/analysis)
   2. Risikoevaluering (Risk evaluation)
   3. Risikoregulering/-styring (Risk regulation/control)
   4. Risikokommunikation (Risk communication)

I rapporten argumenteres for, at risikohåndtering som det overordnede begreb på en god måde dækker netop de 4 elementer til den aktionsorienterede indsats og håndtering af risici.

4.1.4.1 Risikovurdering/-analyse
Risikovurdering/-analyse dækker de(n) naturvidenskabelige proces(ser), der munder ud i en (semi)-kvantitativ karakterisering af risici. Denne naturvidenskabelige karakterisering af risiko er resultatet af en række delaktiviteter, der følger årsags-virkningskæden i figur 4.1, side 26. Ved teknisk risiko bruges begrebet risikoanalyse, mens der for miljø- og sundhedsmæssig risiko bruges begrebet risikovurdering.

4.1.4.2 Risikoevaluering
Risikoevaluering illustrerer den proces, der munder ud i en beslutning om videre håndtering af risikoen. Denne beslutning foretages på basis af en opgørelsen af alle fordele og ulemper ved en række alternativer, hvor det ene alternativ er reference-situationen (den nuværende situation), og andre alternativer kan være mulige risikoreduktionsforanstaltninger. Dette beslutningsgrundlag kan indbefatte alle aspekter, der påvirkes af en evt. risikoreduktion: Sociologiske, økonomiske, miljø- og sundhedsmæssige m.v. herunder evt. cost benefit analyse. Til de sociologiske undersøgelser hører bl.a. en analyse af interessenternes holdninger og meninger som forudsætning for at afveje alle (modstående) forhold.

Det kan være tidskrævende og dyrt og i praksis umuligt at foretage alle disse undersøgelser, hver gang en potentiel risiko skal undersøges. Der kan opstå akutte situationer, hvor hurtig indgriben synes nødvendig, hvorfor der umiddelbart træffes (evt. midlertidige) risikoreduktionsforanstaltninger. Efterfølgende kan der så igangsættes en risikovurdering/-analyse og evt. vurdering af fordele og ulemper ved mulige risikoreduktionstiltag, hvorfor en ny evaluering kan lede til en anden beslutning. Risikoevaluering og beslutning om videre tiltag kan således være en tilbagevendende proces i forløbet af en risikohåndtering.

Ordet risikovurdering bruges i nogle sammenhænge i stedet for risikoevaluering. Eller risikoanalyse bruges som en fælles betegnelse for både risikovurderingen og risikoevalueringen. I andre sammenhænge sidestilles selve beslutningen om et evt. risikoreduktionstiltag med implementeringen af tiltag og med opfølgningen på evt. implementerende tiltag. Miljørisikorådet peger på, at der er god signalværdi i at beskrive risikoevalueringen separat, så evalueringen af undersøgelser klart adskilles fra selve reguleringen.

4.1.4.3 Risokoregulering/-styring
Risikoregulering/-styring dækker de processer, der indbefatter implementering samt opfølgning og kontrol af de valgte risikoreduktionstiltag. Opfølgning og kontrol er vigtig, da det kan give information om effekten af indsatsen for risikoreduktion og derved give input til forbedret beslutningsgrundlag for en evt. efterfølgende (fornyet) eller lignende risikoevaluering. Risikoregulering angiver beslutninger og aktiviteter i forbindelse med samfundsmæssige spørgsmål, mens risikostyring i større grad forbindes med aktiviteter på anlægs- eller virksomhedsniveau.

Risikohåndtering bruges i nogle sammenhænge i stedet for risikoregulering eller dækkende både risikoevaluering og risikoregulering frem for som et samlende overordnet begreb. Thomas Breck anvender fx begrebet risikohåndtering for den politiske/administrative proces, som fastlægger værdier og handlinger i forhold til en risiko.

4.1.4.4 Risikokommunikation
Risikokommunikation dækker dialogen om risikoinformation og risikoopfattelse mellem alle relevante parter/interessenter:

• Beslutningstagere
• Rådgivere, der karakteriserer risikoen
• Forbrugere
• Nyhedsmedier
• Interesseorganisationer
• Den generelle offentlighed

Miljørisikorådet lægger stor vægt på, at kommunikation forstås i betydningen dialog. Derudover lægges der vægt på, at kommunikationen med alle interesserede parter skal starte så tidligt som muligt, dvs. allerede ved valg af:

• Hvad skal vurderes?
• Hvorfor skal det vurderes?
• Hvordan skal det vurderes?

Derudover omfatter det dialog om foreslåede risikoreduktionstiltag. Et nøgleord i processen er ifølge Miljørisikorådet gennemskuelighed.

Forløbet af en risikohåndtering kan ses af figur 4.2 side 26. Der er ikke nødvendigvis tale om fortløbende, men snarere en iterativ proces. Figuren illustrerer således tre cirkler, men kan for nogle typer af risiko også opfattes som tre spiraler, hvori der genereres mere og mere viden.

Årsagen til, at der opstår et håndteringsbehov, er identifikation af en ”ny” potentiel risiko. Den potentielle risiko kan identificeres som følge af ny viden fx fra et korlægningsarbejde af risikokilder i en virksomhed eller i samfundet og/eller ved, at medierne tager en sag op osv.

Risikokommunikation kan ifølge Thomas Breck i snæver forstand betyde – at give meddelelse til nogen om en mulig fare, og i bredere forstand – at dele eller gøre en usikker viden fælles med andre.

Thomas Breck peger på, at der findes en del litteratur i den første betydning under betegnelserne:

• Effektiv kommunikation
• Krisestyring
• Strategisk kommunikation
• Oplysningskampagne
• Sundhedsformidling

Her beskæftiger man sig med, hvordan man håndterer formidlingen af en velkendt eller pludselig opstået risiko til en eller flere afgrænsede målgrupper på den økonomisk og resultatsmæssige mest effektive måde.

Risikokommunikationen i forhold til det bredere begreb, som både Thomas Breck og Miljørisikorådet hælder til, deler Thomas Breck op i 3 kategorier.

Den ene er kommunikation om ulykker, fx i forhold til myndighedernes varsling til befolkningen om at gå inden døre og åbne for radioen i forbindelse med en brand på en virksomhed, et udslip fra en kemisk fabrik eller en ulykke på et atomkraftværk.

Den anden er forskellige former for oplysningskampagner, fx med det formål at få folk til at ændre en risikobetonet adfærd – at drikke eller ryge mindre, at sætte farten ned i trafikken eller at aflevere brugte batterier til særlig indsamlingsordning. Det kan også være forebyggende kampagner med sundhedsoplysninger om at dyrke mere motion eller spise mere fisk for bl.a. at nedsætte risikoen for hjerte-kar-sygdomme.

Den tredje er information i forbindelse med myndighedernes risikoanalyse/-vurdering, som ligger til grund for godkendelse af eksempelvis tilsætningsstoffer, kemiske stoffer og produkter og gensplejsede organismer.

4.1.5 Opsamling på definitioner og begreber

Den foregående gennemgang af de forskellige begreber og definitioner omfatter alle mulige former for risikosituationer. De er dog især knyttet til risici i forbindelse med fx en stor kemisk produktionsvirksomhed, og ikke alle begreber kan entydigt overføres til risici i forbindelse med forbrugerprodukter. I forhold til nærværende projekt er det nødvendigt at tilpasse begreberne, så de giver mening i forhold til risikokommunikation i tilknytning til forbrugerprodukter.

Nedenstående gennemgang er projektgruppens forslag til, hvorledes begreberne og definitionerne kan sættes i system og anvendes i forhold til forbrugerprodukter.

Risikokilde
I bred forstand er en risikokilde en aktivitet, begivenhed, tilstand, energi eller substans, som potentielt kan medføre uønskede konsekvenser/effekter for mennesker, miljø eller genstande. En risikokilde kan opdeles i 3 kategorier/niveauer:

Hændelse
I bred forstand betyder hændelse en uventet eller ikke-planlagt begivenhed, som kan medføre eksponering af en fare på mennesker eller miljø. I praksis svarer det her i vor forståelse til niveau 2 ovenfor.

I sammenhæng med risici og forbrugerprodukter kan nævnes følgende eksempler på hændelser, som kan medføre en eksponering af en fare:

• Produktionsfejl
• Uvidenhed
• Fejlhåndtering
• Snyderi
• Forkert lagring
• Svigtende kontrol
• Forkert brug

Begrebet hændelse forudsætter, at hvis gældende regler og vejledninger overholdes, vil der ikke ske en eksponering og ikke komme nogen effekt – men i forhold til forbrugerprodukter kan der dog også være tale om, at reglerne i sig selv kan være for vage.

Eksponering
Eksponering er udtryk for en påvirkning af mennesker eller miljø med et stof eller lignende. I sammenhæng med risici og forbrugerprodukter sker eksponering fx ved brug af et produkt (sæbe) eller ved tilstedeværelse af et produkt (maling, der afgiver stoffer).

Eksponeringens størrelse afhænger af påvirkningens:

• intensitet
• varighed
• frekvens

Bemærk, at der også kan forekomme synergieffekter, dvs. en højere påvirkning end hvad to enkelt-risikokilder hver for sig udløser.

Effekt
Virkningen på mennesker eller miljø, fx i form af kræft, allergi eller fiskedød. I vurderingen af effekten indgår aspekter som:

• Akut fare eller langtidsvirkning
• Farens alvor (død, varige mén, forbigående effekt)
• Omfanget (hvor stor en population rammes?)
• Hvem rammes (børn, gravide...?)

Hvis udgangspunktet er en konstateret effekt, indgår en vurdering af årsagssammenhængen, dvs. i hvilket omfang der er sandsynlighed for, at effekten kan føres tilbage til en bestemt risikokilde og en bestemt substans – samt hvilken hændelse der kan ligge bag.

Det bør ud fra en kommunikationsvinkel overvejes at ”oversætte” nogle af begreberne til mere letforståelige eller umiddelbart forståelige betegnelser, så brugen af betegnelser ikke giver anledning til misforståelser i den konkrete kommunikationssituation. Det har dog ikke indgået i projektet at udarbejde anbefalinger hertil.

Risikohåndtering
Den optimale risikohåndtering omfatter 4 delelementer:

Risikovurdering (miljø- og sundheds-)/-analyse (teknisk), der omfatter en karakterisering af risikoen.

Risikoevaluering omfatter en opgørelse af fordele og ulemper ved forskellige løsninger til risikoreduktion. Den bør dække alle aspekter, herunder de sociologiske, økonomiske, miljø- og sundhedsmæssige forhold. Risikoevalueringen rummer beslutningen om den videre håndtering af en risiko.

Risikoregulering/-styring omfatter implementering samt opfølgning og kontrol f de valgte risikoreduktionstiltag.

Risikokommunikation omfatter dialogen med alle relevante parter i forhold til en konkret risiko om alle elementerne i sagen.

I praksis er der ikke altid tid eller penge til at gennemføre alle trinene i den optimale risikohåndtering.

4.2 Risikosamfundet og interesser

Debatten om risikosamfundet er startet omkring miljøproblematikken, men risikosamfundets dynamik griber dybt ind i de teknologiske forandringer, ændringer i familien, arbejdsmarkedet, den velfærdspolitiske indretning osv. ^[8]

Risikosamfundet blev lanceret som begreb af en tyske sociolog, Ulrich Beck i 1986. ^[9] Bogen ”Risikosamfundet – på vej mod en ny modernitet” blev i 1997 oversat til dansk, hvilket var med til at sætte gang i diskussionerne om både risikosamfundet og risikokommunikationen. Med bogen om risikosamfundet peger Ulrich Bech på en række problematiske sider ved velfærdssamfundets udvikling, hvor produktion og fordeling af velfærd bliver overskygget af produktion og fordeling af risici hidhørende fra produktionen og teknologiens fremskridt.

Risici er ikke længere kendte afgrænsede problemstillinger, hvor man objektivt kan beregne størrelsen og effekten af en risiko. Risici er blevet de for borgerne uventede og uforudsete følger af produktionens anvendelse af teknologi og videnskab. Men de nye risici er ofte usynlige, svære at afgrænse og universelle. De er svære at beskytte sig mod, og deres skader er ofte uoprettelige.

Samtidig har vi i dag en situation, hvor eksperter har forskellige opfattelser og beregninger af risici. Det betyder, at det politiske system ikke modtager entydig rådgivning til håndtering af forskellige risici.

Det er i den sammenhæng vigtigt at være opmærksom på, at videnskaben ikke er rent objektiv og værdifri i sin søgen efter sandheden. Videnskaben er en kreativ proces, hvor sociale og subjektive værdier påvirker iagttagelserne, analyserne og fortolkningen. Uanset hvor objektiv en forsker arbejder, vil forskeren ligesom alle andre mennesker være præget af sin baggrund og holdninger eller loyalitet mod sine kolleger eller sponsorer. Sponsorede undersøgelser er sjældent uhæderlige eller af dårlig kvalitet, men de indebærer ikke altid, at spørgsmålene bliver belyst fra de mest kritiske vinkler. ^[10]

Ulrich Beck angiver et dilemma for borgerne. På den ene side får de et stigende alment vidensniveau, som medvirker til nedbrydning af videnskabens autoritet. På den anden side udgøres risici af komplicerede forhold, som det er svært eller næsten umuligt for den enkelte at forholde sig til, og som det kræver ekspertviden at erkende, og som selv eksperten ikke kender. Risikosamfundet er karakteriseret ved, at der skal træffes beslutninger på et usikkert vidensgrundlag (heraf forsigtighedsprincippet omtalt i afsnit 4.2.3).

Ulrich Beck angiver, at der samtidig sker ændringer i samfundets organisering, som har betydning for risikohåndteringen. Der ses en stigende individualisering i forhold til samfundets sociale struktur, hvor sociale klasser, familieformer, erhvervsvalg, traditioner og normer får mindre betydning for den enkelte. Der er på den ene side tale om en omfattende frihed til at planlægge og vælge selv, men det er samtidig forbundet med en oplevelse af, at en stigende grad af risici trænger ind i hverdagslivet hos den enkelte, og det bliver sværere at ”vælge rigtigt”.

På den anden side forandres og begrænses statens rolle og muligheder, idet regulering af produktionsforhold i højere grad sker gennem den globale økonomi og gennem internationale aftaler og organisationer. Det er med til at svække den politiske debat. Der sker et politisk systemskifte, hvor den politiske offentlighed bliver mere og mere betydningsløs, mens mange af de reelle beslutninger, der har betydning for samfundsudviklingen, træffes i de videnskabelige, tekniske og økonomiske fora.

Som et alternativ til det traditionelle politiske/administrative system præsenterer Ulrich Beck begrebet subpolitik. Han ser det som et udslag af demokratiseringen, at der sker en decentralisering af politiske beslutninger gennem netværk af aftaler og medbestemmelse, forhandling osv. I den sammenhæng figurerer også sociale bevægelser og borgerinitiativer. Som eksempel på det sidste angives Brent Spar-aktionen, hvor Greenpeace via sine aktioner udløste en politisk kædereaktion med bl.a. forbrugerboykot, som endte med at få Shell til at omgøre sin beslutning om dumpning af boreplatformen i Nordsøen – dette til trods for godkendelse fra det politiske/administrative system.

Det subpolitiske afspejler nødvendigheden af en ny dialogform mellem samfundets forskellige aktører – eksperterne, administratorerne, erhvervsfolkene og faglige organisationer, politikerne, miljø- og forbrugerorganisationerne og borgerne – for at håndtere risici i vores samfund.

4.2.1 Konflikter om risikospørgsmål

Ændringen i risici, risikoopfattelse, risikohåndteringen og risikokommunikationen over de sidste ca. 30 år er baggrunden for Thomas Brecks bog om risikokommunikation ”Dialog om det usikre – nye veje i risikokommunikation”, som der tidligere er refereret til.

Thomas Breck anfører, at der er sket en række interessante nybrud inden for den videnskabelige forståelse af risikobegrebet. Det er bl.a. et opgør med det objektive risikobegreb. De nye erkendelser er imidlertid ikke rigtigt slået igennem i samfundsdebatten, som ofte hænger fast i et endimensionalt og objektivt syn på risiko.

Traditionelt set har det været en opgave for videnskabsfolk og eksperter at fastlægge forskellige risici og myndighedernes opgave at kommunikere heraf afledte informationer og beslutninger videre til borgerne i form af regulering, advarsler og anbefalinger. Faremærkning, grænseværdier og beskyttelsesforanstaltninger, kostråd, anbefalet daglig indtagelse og oplysning om sund levevis er således eksempler på risikohåndtering og risikokommunikation.

Den deling beror på den forudsætning, at eksperterne ud fra videnskabeligt baserede risikoanalyser og -vurderinger er i stand til at finde ud af, hvad der rent faktisk er farligt for sundheden, miljøet osv. Desuden antager denne rollefordeling, at flertallet af borgerne også vil følge eksperternes og myndighedernes anbefalinger.

Som Thomas Breck angiver, er det bare ikke sådan i virkeligheden. Der er ofte konflikt mellem eksperternes og befolkningens vurdering af risici. Selvom rygning, alkohol, forkerte kostvaner og for lidt motion ifølge eksperterne udgør de største risici, synes det ikke at være dem, der optager befolkningen mest. Mange frygter i stedet tilsætningsstoffer, miljøskadelige stoffer, madbestråling, gensplejsning og lignende, som efter eksperternes mening ikke eller kun i meget ringe grad udgør en risiko. Alligevel fører befolkningens – i eksperternes øjne irrationelle – frygt ofte til politisk handling for at dæmme op for de – i eksperternes øjne marginale – risici.

Det har i nogle tilfælde fået eksperterne til at ryste på hovedet og tale om massepsykose og kollektivt hysteri, hvor befolkningens og politikernes risikoopfattelse er helt ude af trit med størrelsen af de faktiske risici. Skylden herfor lægger de på medierne og ”bekymringsindustrien” – en mindre positiv betegnelse for forbruger- og miljøorganisationer o.a., der lever af at skabe og nære forestillinger om risiko.

Mange eksperter mener stadig, at det er myndighedernes og videnskabens opgave ved hjælp af korrekt og effektiv risikokommunikation at løse denne konflikt ved at informere befolkningen om tingenes rette sammenhæng og bringe den til ”at frygte det rigtige” – og prioriterer indsatsen optimalt i forhold til eksempelvis miljø- og sundhedsøkonomiske analyser.

Thomas Breck anfører i sin bog, at den tidligere opfattelse af risikokommunikation er forenklet og næppe i praksis vil virke – bortset fra i sjældne tilfælde. Nutidens mange konflikter om risiko kan ikke forstås meningsfuldt inden for et snævert objektivt risikobegreb og kan ikke løses gennem faktuel oplysning til befolkningen.

Hvis en risiko skal beregnes ud fra en teknisk-økonomisk tankegang – ud fra sandsynlighed og konsekvenser – forudsætter det dels. at man kan blive enige om, hvad der skal forstås ved uønskede hændelser, dels at man kan enes om, hvordan man skal måle dem, og hvor stor sandsynligheden er for, at den forekommer.

I de konflikter, som præger vore dages ”risikosamfund” er der jf. Thomas Breck meget ofte uenighed om begge dele. Han bruger gensplejsning af fødevarer som et eksempel.

De fleste er enige om, at det er en uønsket hændelse, hvis en gensplejset plante til fødevarer viser sig at være giftig for mennesker, eller hvis den vil være i stand til at sprede sig uhæmmet og udkonkurrere andre plantearter. Den slags hændelser er omfattet af den videnskabelige risikovurdering, der ligger til grund for en godkendelse hos myndighederne. Men der kan tænkes andre uønskede hændelser, fx hvis gensplejsede planter fastholder landbruget i afhængighed af kemikalier eller udgør en trussel mod økologisk landbrug. Hvor meget der skal med i en risikovurdering, er ikke kun et videnskabeligt, men også et værdimæssigt spørgsmål. Uenigheden om det værdimæssige grundlag er en væsentlig årsag til konflikter om risici. Alligevel fremstår det ofte som om, uenigheden kun gælder den videnskabelige del.

Selv når man er enige om, hvad der skal forstås ved uønskede hændelser, kan der stadig godt være uenighed om, hvor sandsynlige de er, og hvordan man skal måle og bestemme dem. Det handler om, hvor gode risikovurderinger er til at beskrive og forudsige virkeligheden. Risikovurderinger er baseret på antagelser og skøn og på modeller og fremskrivninger af hændelsesforløb, som medtager nogle faktorer og udelukker andre. Derfor er de ifølge Thomas Breck altid ufuldstændige eller – sagt på en anden måde – sande på visse betingelser. Der vil altid være en videnskabelig usikkerhed, som kan være stor eller lille. Eksperterne har ofte stor tiltro til de risikovurderinger, som de selv laver, men denne tiltro deles ikke altid af befolkningen. Måske fordi man mener, at de udelukkelser og valg, som er foretaget, ikke er de rigtige – dette kan være endnu en årsag til konflikter om risiko. Og måske fordi eksperternes troværdighed mere end en gang er blevet undergravet af, at det ”usandsynlige” uheld alligevel skete, at nogle kontrolmekanismer svigtede eller, at ny viden viser, at man tog fejl.

Der er ikke enighed om, hvornår en risiko er acceptabel for den enkelte og for samfundet. Eksperter, som ønsker at nedtone en risiko, forsøger ofte at henvise til, at dødsrisikoen er minimal, at det vil være uforholdsmæssigt dyrt at bringe en risiko længere ned eller, at man i forvejen accepterer lige så store eller større risici på andre områder. Men modsat eksperterne anlægger folk almindeligvis et bredere syn på risici. Vi accepterer risici hver dag på arbejdet, ved transport, når vi dyrker sport osv. Men der er ikke altid et ligefremt forhold mellem risikoens størrelse – målt i antal dødsfald – og vores accept af den.

En helt ny undersøgelse af eksperters og lægfolks syn på zoonoserisiko ^[11] understøtter, at der kan være stor forskel mellem eksperters og lægfolks syn på risikovurdering og syn på, hvordan der bør prioriteres. Undersøgelsen viser, at lægfolk umiddelbart rangordner risikoen og prioriteringerne efter alvorligheden af konsekvenserne – fx død værre end ikke-dødelig sygdom, og de ser i mindre grad på frekvenserne – fx at hyppigheden af antal mavetilfælde er langt større end hyppigheden af dødsfald. Eksperterne vurderer derimod, at et stort antal af infektioner kombineret med alvorligheden af infektionerne som en større trussel. ^[12]

Thomas Breck anfører, at vurderingen af, hvornår en risiko forekommer acceptabel bl.a. afhænger af, om vi er fortrolige med og har gavn af den risikofyldte aktivitet, og om vi har valgt den frivilligt eller, den påføres af andre. Risikoen ved at spise fed mad kan godt forekomme acceptabel, mens tilsætningsstoffer i maden ikke gør det. En risiko for egen vinding kan være acceptabel, mens en påført risiko for andres vinding ikke er acceptabel. Sådanne aspekter glemmer eksperter og offentlige myndigheder tit at medtage i deres risikovurdering og -kommunikation.

Thomas Breck peger ligesom Ulrich Beck på, at mange af nutidens risici er karakteriseret ved det – vi ikke ved om dem – snarere end det – vi ved. Forskellige videnskabelige forklaringer står over for hinanden, og parterne i samfundsdebatten kappes via medierne om at udlægge den videnskabelige usikkerhed og herigennem definere, hvad der er værd at frygte. Hertil kommer, at de nye risici i modsætning til tidligere tiders naturskabte farer og trusler i vid udstrækning er teknologi og samfundsskabte. Hvordan man skal træffe beslutninger under disse nye betingelser af produceret usikkerhed, er et aktuelt samfundsproblem.

Stillet over for komplekse problemer og videnskabelig usikkerhed bliver spørgsmålet om, hvem man skal tro, i høj grad et spørgsmål om tillid. Offentlige myndigheder, som har til opgave at informere om risici for sundhed og miljø på et videnskabeligt grundlag, oplever i disse år en svigtende tiltro fra befolkningens side til de råd og anbefalinger, de kommer med. Ikke sjældent tror folk mere på fx miljøgrupper end på myndighederne, og det finder mange blandt de sidstnævnte både frustrerende og uretfærdigt. Det er derfor ikke unaturligt, at de giver ”bekymringsindustrien” og medierne skylden for at overdrive risikoen og fordreje virkeligheden for politikerne og fremhæver behovet for øget oplysning om den faktiske risiko.

Men som Thomas Breck angiver, så holder dette billede ikke helt. De konflikter om risici, som i stigende grad fylder medierne og samfundsdebatten, handler ikke alene om risikoens faktiske størrelse – om videnskabelig vished og usikkerhed, men i lige så høj grad om svigtende tillid til de videnskabeligt baserede institutioner og om forskellige værdiopfattelser. Han angiver tre niveauer af konflikter om risiko – efter Ortwin Renn, 1998.

Der ligger en potentiel interessekonflikt i, at de videnskabelige risikovurderinger/analyser gennem de senere år får større og større betydning for de politiske beslutninger på en række områder. Fx er EUs godkendelse af tilsætningsstoffer til fødevarer, kemiske bekæmpelsesmidler og gensplejsede organismer alene baseret på en videnskabelig risikovurdering. Tendensen er endnu mere tydelig i de internationale

organer som fx Verdenshandelsorganisationen (WTO) og det internationale organ for fødevarestandarder (Codex Alimentarius), som i takt med globaliseringen får stigende indflydelse på godkendelse af fx tilsætningsstoffer og gensplejsede fødevarer. Her fokuseres der ifølge Thomas Breck ofte udelukkende på den videnskabelige risikovurdering, mens etiske og samfundsmæssige aspekter lades ude af betragtning – denne fremgangsmåde letter muligheden for bred international enighed.

Resultatet har imidlertid været, at den slags risikovurderinger langsomt, men sikkert mister deres legitimitet i befolkningen. Det peger på behovet for at få andre aspekter ind i risikovurderingen ved siden af de videnskabelige.

Gensplejsede fødevarer bruges igen som eksempel. Hvor det angives, at holdningsundersøgelser i EU viser, at over halvdelen af befolkningen er negativt indstillet over for gensplejsede fødevarer – i Danmark er det 60%. Hidtil har amerikanerne været mere positive – en tendens der ser ud til at vende, efter at forskere i 1999 offentliggjorde undersøgelser, der tyder på, at pollen fra majs, som var gensplejsede til at modstå insektangreb, også kunne skade larver fra den populære Monarch-sommerfugl. Godkendelsen af gensplejsede planter sker i dag (næsten) udelukkende på basis af en videnskabelig vurdering efter princippet, at hvis det ikke er farligt for natur eller miljø, så er det i orden. Derimod er det ikke tilstrækkeligt at hævde, at der kan være etiske eller samfundsmæssige problemer forbundet med dem.

Gruppeinterview med europæiske forbrugere viser, at mange anlægger et bredere risikobegreb, når de skal forklare deres modstand imod gensplejsede fødevarer. Det er i lige så høj grad overvejelser om moral og nytte, som spiller en rolle, som frygten for direkte skader på natur eller mennesker, dvs. en vægtning mellem nytte og acceptabel risiko. Samtidig er gensplejsning blevet en brik i en større diskussion om fremtidens landbrug og fødevareproduktion. Mange af de gensplejsede planter, som markedsføres, er tæt forbundet med det effektiviserede og industrialiserede landbrug, hvor det handler om at producere mere, hurtigere og billigere, også selvom det har nogle omkostninger for miljø, sundhed og dyrevelfærd. Men det effektive landbrug har i de senere år fået konkurrence fra økologisk landbrug, som lægger vægt på andre værdier og bl.a. derfor har valgt at sige nej til gensplejsning.

Da godkendelsen af gensplejsede fødevarer således er baseret på en videnskabelig risikovurdering, må man enten, som Thomas Breck anfører, spille med på det videnskabelige plan eller finde sig i at blive overhørt. Videnskabelige risikovurderinger har med andre ord en tendens til at skabe videnskabelige risikoargumenter omkring sig – og dermed indsnævre definitionen af uønskede hændelser.

Tendensen forstærkes af, at risikokommunikation ofte betragtes som noget, der kommer ind sidst i processen, når de videnskabelige eksperter og embedsmændene har overstået deres arbejde. En teknisk disciplin, som handler om at få resultatet – den acceptable risiko – kommunikeret til befolkningen på den mest effektive og overbevisende måde. Thomas Breck bruger det voksende antal konflikter om risici på områder som fødevarer, teknologi og miljø til at fremhæve, at denne opfattelse af risikokommunikation bør revideres. Der er behov for at se med andre øjne på risikokommunikation og for at inddrage befolkningen på et tidligere tidspunkt i beslutningsprocessen.

4.2.2 Borgernes dilemmaer

Næst efter mad, drikke og søvn har mennesket et basalt behov for sikkerhed. Opfattelsen af risiko indeholder derfor stærke følelsesmæssige aspekter. Det angives i DMUs rapport ”Risiko og usikkerhed – miljø og fødevarer”. ^[13]

I DMU-rapporten anføres det bl.a., at hvor det tidligere stort set kun var økonomiske parametre, som styrede produktion og salg af varer, mener mange forbrugere i dag, at det er vigtigt, at produktionen er acceptabel. Det vil sige, at maden, boligen, tøjet og andre produkter skal være fremstillet, så det lever op til krav, som ofte hviler på etiske kriterier. Mange forbrugere ser teknologien, udviklingen og økonomien som stærke fænomener, som det enkelte menneske ikke kan stille noget op i forhold til. Der er derfor hos mange en generel afmagt, hvor det er uklart, hvem der har ansvaret og står bag udviklingen, og hvor det enkelte individ føler sig frataget ansvar og handlemuligheder.

I rapporten anføres det også, at det er vanskeligt at kommunikere mellem borgere og fagfolk. Samfundet har åbenlyst vanskeligt ved at håndtere komplekse problemstillinger, og mediernes fremstilling er ofte forenklet, ensidig og sensationspræget. Det er med til at give borgene en anden opfattelse af risiko end eksperterne. Ofte vender borgerne ryggen til eksperternes belærende og saglige oplysninger. Som det anføres, er det ikke ualmindeligt at høre udsagn som:

• ”De leger gud. I dag er det soja, men hvem ved, hvad de splejser sammen i morgen?”
• ”Hvad skal jeg med gen-mad?”
• ”Salmonella, kogalskab og pesticider – det er snart umuligt at finde noget mad, som ikke er farligt.”
• ”Landmændene tænker kun på penge og ikke på miljøet.”
• ”Hvis de finder pesticider i mit drikkevand, så er jeg på Coca Cola.”
• ”Hvorfor propper de kemi i alting?”

Tilliden til industrien, landbruget, myndighederne og videnskaben er ikke længere en selvfølge. Borgere og eksperter skal blive bedre til at kommunikere med hinanden. Det kræver oplysning af borgerne, men det kræver også, at borgerne bliver taget mere alvorligt af eksperterne.

Teknologirådet har i mange år og i mange sammenhænge arbejdet med kommunikation mellem eksperter og borgere også omkring risikospørgsmål. Når fx lægfolk skal forholde sig til risiko, indebærer det, at de skal tage stilling til, hvorvidt de synes, at en given teknologi bør tages i brug, eller om den bør afvises, fordi den er for risikabel. Den rene afvisning findes sjældent. Der udtrykkes også forholdsvis sjældent direkte mistillid til virksomheder, myndigheder og eksperter. Det er ifølge Teknologirådet mere almindeligt, at lægfolkene ser pragmatisk på den teknologiske udvikling – a la ”nu er den der, så må vi hellere få det bedste ud af det”. ^[14]

Thomas Breck angiver, at lægfolk er nogenlunde lige så gode som eksperter til at rangordne den kvantitative dødelighed. Det er således ikke uvidenhed blandt lægfolk, der er årsagen til forskellige risikoopfattelser.

Men dilemmaet for borgerne er, at det i mange situationer i dag er svært eller umuligt at vurdere risikoen ved en given handling og dermed svært at træffe tilstrækkelige foranstaltninger. Borgerne bruger ofte andre parametre end eksperterne og myndighederne i deres vurdering af risici.

I det følgende vil der blive gengivet to eksempler fra DMUs temarapport om risiko og usikkerhed, som viser to forskellige situationer, hvor borgerne skal vurdere risici. Det ene er et eksempel (brugen af en kniv), hvor alle stort set selv kan vurdere risikoen og træffe foranstaltninger, og det andet et eksempel (brugen af benzin), hvor det kræver fagligt indsigt at vurdere risikoen.

En kniv er farlig, fordi man kan skære sig på den, og visse knive er forbudte for at begrænse deres brug som våben. Knive er nyttige, fordi man kan skære med den. Denne nytte er vigtigere end faren ved knivens skær. Derfor accepteres knivens farlighed, i det mindste af voksne, som har lært at håndtere en kniv. Erfaringer med knive fortælles videre fra voksne til børn. Denne kommunikation kan både være belærende (envejs) eller foregå som en dialog mellem den voksne og barnet (tovejs). Ved at kommunikere om faren ved at bruge knive, bliver sandsynligheden for, at man skærer sig, mindre. Dette udtrykkes ved, at risikoen kan formindskes ved fornuftig brug af knive. Risikoen er således sammensat af sandsynligheden for, at noget sker og af konsekvenserne af hændelsen. Jo større sandsynlig, desto større risiko. Og jo alvorligere konsekvenser hændelsen indebærer, desto større risiko. En skarp kniv medfører alt andet lige en større risiko end den sløve for at skære sig, men såret heles hurtigere. Det er centralt, at stort set alle er i stand til at vurdere, om risikoen ved at bruge en bestemt kniv i en given situation er større eller mindre – og eventuelt er ubetydelig, nemlig hvis der træffes tilstrækkelige foranstaltninger.

Kemiske stoffer vækker bekymring hos de fleste mennesker. Der anvendes mange tusinder forskellige kemiske stoffer i Danmark. Hovedparten giver ifølge DMU-rapporten ingen problemer, men en del af stofferne er giftige for mennesker og miljø og enkelte meget giftige. Giftige, brandfarlige eller ætsende stoffer er farlige. Benzin er meget brandfarligt og kan eksplodere. De fleste kemiske stoffer optræder i produkter, som kan indeholde mange forskellige kemiske stoffer. Hver dag bruger de fleste mennesker farlige stoffer uden egentligt at tænke over det. Fx er benzin en blanding af farlige kemiske stoffer. Stofferne kan optages i lungerne samt gennem huden, hvis benzin spildes på hænderne, når bilen bliver tanket. Tidligere indeholdt al benzin stoffer med det giftige tungmetal bly, som blev spredt i store mængder med udstødningsgasserne. Hvis der spildes benzin på asfalten, vil de giftige komponenter i benzin kunne fordampe og forurene luften, men også kunne skylles ud i kloakken og via renseanlægget nå vandmiljøet, eller stofferne vil kunne sive ned til grundvandet gennem jorden. I benzinen er der mange giftige stoffer, bl.a. det kræftfremkaldende benzen, som let fordamper.

DMU og andre har målt, at byluften indeholder dampe af benzen. Stort set alle mennesker indånder hver dag små mængder af benzen og andre kræftfremkaldende stoffer, som findes i benzin. Hertil kommer forbrændingsprodukter og delvis uforbrændte produkter fra bilernes udstødning. Der er med andre ord en risiko ved at anvende benzin (og diesel) som brændstof.

De fleste mennesker mener, at denne risiko opvejes mere end rigeligt af fordelen ved at køre i bil. Man kan anføre, at risikoen ved at bruge benzin som brændstof generelt er accepteret – dog mest af bilisterne og i mindre grad af borgere uden bil. Myndighederne og mange borgere er i høj grad opmærksomme på disse forhold og bestræber sig på, at sundhedsfaren og forureningen fra bilerne bliver reduceret mest muligt. Samfundet og myndighederne har valgt at håndtere risikoen ved hjælp af regler og love, bl.a. om benzinens sammensætning og krav om katalysatorer på bilerne. Samfundet har også – forgæves – forsøgt at formindske biltrafikken. Risikoen ved at bruge benzin og risikoen ved den luftforurening, som følger heraf, er kompliceret. Vurderingen af risikoen foretages af eksperter, som har en lang uddannelse og lang erfaring på området, og denne vurdering er stort set umulig at gennemskue for den almindelige borger, som må tro på eksperterne.

4.2.3 Forsigtighedsprincippet – mens vi venter på bevis

Et andet eksempel på kemikalier, som vi omgås i dagligdagen, er de hormonlignende stoffer, der beskrives af Thomas Breck. De findes i en lang række produkter som plastiklegetøj, kosmetik, rengøringsmidler, maling og kemiske bekæmpelsesmidler. For de hormonlignende stoffer kan videnskaben ikke give os svar på risikoens størrelse, dens konsekvenser eller frekvenser. Stofferne kan måske selv i små mængder bevirke hormonforstyrrelser hos mennesker og dyr. For eksempel mistænkes de for at kunne efterligne det kvindelige kønshormon østrogen og dermed måske være årsag til kønsforstyrrelser blandt visse dyrearter, fx alligatorer, eller være årsag til mænds faldende sædkvalitet. Den sidste hypotese er bl.a. fremsat af en dansk professor fra Rigshospitalet i København.

Thomas Breck refererer til en amerikansk forsker, der peger på, hvordan et fokus på undersøgelse af en risiko, nemlig stoffernes kræftfremkaldende egenskaber, har fjernet opmærksomheden fra en anden, den hormonforstyrrende effekt. Det samme har forestillingen om, at der er en lineær sammenhæng mellem dosis og respons (jo lavere dosis des mindre effekt), og om der findes et no–effect–level (et niveau, hvorunder der ingen effekter er). Begge dele udfordres, fordi de hormonlignende stoffer har effekter selv ved meget lave koncentrationer.

I England har andre forskere sandsynliggjort, at hormonlignende stoffer kan udgøre en risiko for mennesker, ikke mindst i forhold til ufødte børn. Der er ikke noget klart bevis, men tale om stærke indicier. Der er ikke et klart overblik over virkningsmekanismer for en eventuel skadepåvirkning. Problemet er, som det hævdes af bekymrede forskere, at hvis vi venter på det endelige gyldige videnskabelige bevis, kan skaden være sket med uoverskuelige konsekvenser for dyre- og menneskeliv. Derfor er vi tvunget til at handle på et usikkert videnskabeligt grundlag og gøre brug af forsigtighedsprincippet, dvs. lade den videnskabelige usikkerhed og tvivl komme miljøet og sundheden til gode.

Forsigtighedsprincippet drejer sig grundlæggende om, hvor sikre vi vil være, før vi beslutter at gribe ind over for et miljøproblem, fx et problematisk kemisk stof. Skal vi have et endegyldigt bevis for et mistænkt stofs skadelige virkning, eller er det nok, at vi har en begrundet mistanke? ^[15]

Forsigtighedsprincippet har i de seneste år været på vej til at blive integreret i dansk, europæisk og international politik på forskellige områder, bl.a. miljø, fødevaresikkerhed og genteknologi. Det er en politisk strategi for, hvordan man vil håndtere situationer, hvor videnskaben ikke kan give tilstrækkelig sikker viden til, at der kan foretages en fuldgyldig risikovurdering. Men som Thomas Breck anfører, er der stridigheder om, hvordan og hvornår forsigtighedsprincippet skal bruges i en række verserende konflikter om miljø og fødevarer i EU og mellem Europa og USA inden for den internationale handelsorganisation WTO.

Forsigtighedsprincippet er åben over for fortolkninger, fordi nogle skal afgøre, hvornår mistanken om farlighed er stor nok til, om princippet skal anvendes, og hvilken konsekvens det skal have. Nogle vil bedømme hypotesen om, at de hormonlignende stoffer kan forårsage nedsat sædkvalitet hos mænd, tilstrækkelig til at forbyde stofferne. Andre mener, at dokumentationen ikke er tilstrækkelig i forhold til nytteværdien af stofferne.

Forsigtighedsprincippet løser ikke risikokonflikten, men den flytter uenigheden et nyt sted hen, hvor værdier kan få en mere legitim indflydelse. Trods forsigtighedsprincippet står forskellige udlægninger stadig over for hinanden, og det vil ofte være afgørende, hvilke institutioner eller aktører man har tillid til.

4.2.4 Troværdighed forudsætter tillid

Men selvom borgerne mangler fx den kemiske viden, og det er svært at tage stilling, så kan vi sjældent tillade os at være ligeglade, som Thomas Breck angiver, da vi hver dag tvinges til at tage stilling til nye risici gennem vores levemåde og forbrugsvalg. For at komme igennem en hverdag præget af ambivalente situationer er borgerne som tidligere anført i stigende grad afhængige af andre, som de må vælge at have tillid til. Det kan fx være eksperter, myndigheder, organisationer eller mærkningsordninger. Men tilliden er ofte kun til låns, hvis den svigtes, flytter den rundt.

Flere kilder angiver, at befolkningens tillid til myndighedernes vurderinger og anbefalinger er dalende. Thomas Breck gengiver en undersøgelse af befolkningens tillid i spørgsmål om gensplejsning, der viser, at tilliden til myndighederne var lav sammenlignet med tilliden til NGOer som Forbrugerrådet, Danmarks Naturfredningsforening eller Greenpeace. Forklaringen kan ifølge Thomas Breck være, at myndighederne traditionelt støtter deres vurderinger og udtalelser på videnskabelige argumenter og dermed låner troværdighed fra især naturvidenskaben. Når den mister autoritet, som det har været tilfældet i de senere årtier, vil det påvirke de videnskabeligt baserede institutioner. Videnskab er ikke nok til at sikre myndigheden legitimitet. Der skal oparbejdes tillid, som hele tiden skal fornyes og vedligeholdes.

I risikodebatten er mange myndigheder og eksperter tilbøjelig til at give borgernes (eller modpartens) uvidenhed skylden for en mislykket kommunikation frem for en erkendelse af en tillidsbrist.

Myndighederne og andre videnskabeligt baserede institutioner bør efter Thomas Brecks udsagn påtage sig ansvaret for at genopbygge og vedligeholde den tillid i befolkningen, som er nødvendig for, at risikokommunikationen er mulig. Et godt udgangspunkt angives at være åbenhed over for de valg og præmisser, som ligger til grund for de videnskabelige påstande og åbenhed over for andre, som ser anderledes på sagen, fx miljøorganisationer, forbrugere eller pressen. Tilliden må bygges op på et moralsk snarere end et videnskabeligt grundlag dvs., at der må stræbes mod enighed om præmisserne for, hvordan den videnskabelige viden bliver til og bruges, snarere end om den videnskabelige påstand om en risiko er sand eller ej.

Det angives, at tilliden bør bygges op løbende, dvs. også i tiden mellem de konkrete sager eller uheld, som dukker op i medierne og stiller krav om risikokommunikation her og nu. Det foreslås af Thomas Breck gennem en kontinuerlig dialog med offentligheden og i særlig grad med de grupper, som er berørt af eller har interesse i myndighedens konkrete sagsområde.

Ved at åbne op gør myndighederne sig sårbare over for angreb og risikerer at miste noget af den videnskabelige autoritet. Pointen er imidlertid, at det er værre at lade være, fordi den tillid, man genvinder gennem åbenhed, er større end tabet ved at fastholde en blind tro på videnskabens objektivitet, som for længst er væk i befolkningen.

4.2.5 Opsamling om risikosamfundet og interesser

Vi lever i et samfund, hvor risiko er en uomgængelig dimension ved vores forbrug og levevis. Risici er blevet de uventede og uforudsete følger af produktionen, teknologien og videnskaben.

Der er i mange tilfælde begrænset viden om de konkrete risikofaktorer, og det er nærmest et paradoks, hvor jo mere viden man har og får, desto større usikkerhed oplever man. Samtidig er videnskaben ikke rent objektiv, men præges af den kontekst, som omgiver de enkelte videnskabelige undersøgelser.

Risici er blevet globale dvs., at de krydser på tværs af landegrænser. De er ofte usynlige, og de er svære at afgrænse. Risici er komplicerede forhold, som er svære at forholde sig til og beskytte sig imod, og de har ofte uoprettelige skader.

Risici kan ikke i dag fastsættes ud fra entydige objektive parametre, hvor årsagsvirkning er kendt. Risici er blevet sociale konstruktioner. Konflikterne om risici kan inddeles i tre typer:

• Faktuelle – om beviser, sandsynligheder og reel eller manglende viden.
• Tillid – til institutioner, videnskaben, eksperter og egne erfaringer.
• Værdibaserede – sociale og kulturelle normer, etik, ideologi og livsanskuelser.

Eksperters og lægfolks opfattelse af risici er oftest meget forskellig. Eksperterne har mistet autoritet og tillid hos store dele af befolkningen. Men samtidig står lægfolk i det dilemma, at de er afhængige af eksperternes udmeldinger om risici, da de i mange tilfælde er umulige selv at vurdere.

I erkendelse af, at det ofte er vanskeligt at gennemføre en risikovurdering, fordi man ofte har begrænset viden, arbejder man både i Danmark, EU og bredere internationalt med et ”forsigtighedsprincip”. Forsigtighedsprincippet handler om, hvilken grad af videnskabelig sikkerhed samfundet ønsker, før der gribes ind over for fx et kemisk stof, der er mistænkt for skadelige effekter, men som også har nyttige egenskaber.

Med forsigtighedsprincippet erkender man, at langtidseffekter af teknologier og kemikalier er vanskelige at forudsige og ofte umulige at bevise. Det erkendes også, at mange teknologier og kemikalier historisk set har vist sig at føre til alvorlige og ofte uoprettelige skader på menneskets sundhed og miljøet.

Forsigtighedsprincippet løser ikke konflikterne om risici, men den flytter diskussionerne, så bredere værdier kan indgå. Det er stadig en ”kamp” om, hvilke aktører der kan fremføre de stærkeste argumenter, og hvilken tillid man har til de forskellige aktører.

I debatten om risiko har myndighederne og eksperterne en tendens til at mene, at uenighed om risici skyldes manglende viden og mislykket kommunikation til borgerne. De har ofte svært ved at erkende, at vurderingen af en risiko i høj grad handler om andre værdier og om tillidsbrist.

4.3 Opfattelse/oplevelse af risiko og risikoaccept

Risici opleves og opfattes forskelligt af lægfolk og eksperter. Spørgsmålet er , hvorfor folk tilsyneladende accepterer visse former for risici, men afviser andre, der objektivt set er langt mindre farlige – et spørgsmål der er aktuelt i en tid, hvor mange frivilligt opsøger risikoen inden for ekstreme sportsgrene, indtager farlige stimulanser som alkohol, tobak og ecstacy og hyppigt overskrider fartgrænserne, mens de samtidig væmmes ved tanken om gensplejset mad, kyllinger med salmonella og rester af pesticider i drikkevandet. Det kan lyde irrationelt, og nogle naturvidenskabelige eksperter er ikke sene til at udlægge det som ren og skær inkonsekvens og dobbeltmoral. Men, som Thomas Breck angiver, er der måske en anden forklaring, som er rationel nok.

4.3.1 Oplevelsen af risiko

Risikoen for, at en bestemt miljøfaktor vil kunne skade helbredet, kan opleves forskelligt. Det betyder, at nogle mennesker vil være mere bekymrede end andre i de samme situationer.

Når almindelige mennesker danner deres egen mening om en risiko, supplerer de eksperternes kvantitative risiko med en række kvalitative faktorer. Således har flere forhold betydning for, hvordan den enkelte oplever risikoen for en potentiel skadelig miljøfaktor. Hvis man ser på tværs af de forskellige kilder om risikokommunikation, fremgår det, at det bl.a. handler om:

• den enkeltes viden om risiko for mere eller mindre alvorlige helbredsskader
• tillid til eksperter, myndigheder, industri m.fl.
• man ser en synlig nytteværdi af risikofaktoren
• udsættelsen for miljøfaktoren kan kontrolleres af den enkelte
• risikoen påføres frivilligt eller ufrivilligt
• risikoen ses som en egentlig trussel, og om den er velkendt eller ukendt
• risikoen forekommer naturligt eller unaturligt/menneskeskabt
• de moralske og etiske forhold omkring risikoen – er den retfærdig?
• personens generelle og individuelle tærskel for bekymring
• det er en selv eller andre, der udsættes for en miljøfaktor
• afvejning i forhold til andre risici (fx vurderes udsættelse af helbredstrussel i arbejdsmiljø i forhold til evt. risiko for arbejdsløshed).

4.3.1.1 Oplevelse af risiko ved forskellige miljøfaktorer
Statens Institut for Folkesundhed har stået bag opsamlingen på en undersøgelse af, hvordan befolkningen oplever risikoen for eget helbred ved miljøpåvirkninger. Det er en del af en større undersøgelse i forbindelse med sundheds- og sygelighedsundersøgelsen 2000. ^[16] Her er for første gang i Danmark ved en stor national stikprøve undersøgt, hvordan voksne danskere oplever risiko for eget helbred fra forskellige slags miljøfaktorer hhv. i og omkring boligen, på arbejdspladsen og i mad og drikkevand.

Undersøgelsen viser, at der er store forskelle på oplevelsen af risiko for eget helbred ved forskellige slags miljøfaktorer og i forskellige grupper af befolkningen.

Undersøgelsen viser, at bekymringen i befolkningen er mindre for miljøfaktorer i og omkring boligen og arbejdspladsen end for maden og drikkevandet.

Bakterier eller anden forurening i mad eller drikkevand eller tilsætningsstoffer i mad er den gruppe af miljøfaktorer, hvor flest (29%) angiver at være meget urolige for, at et eller flere af forholdene kan skade deres helbred. Set i forhold til enkeltfaktorer er halvdelen af befolkningen ifølge undersøgelsen bekymret (summen af lidt og meget urolig) for forurenet drikkevand, mens op mod 70% er bekymret for maden. Bekymringen i forhold til enkeltfaktorer i fødevarer er angivet i tabel 4.1.

I forhold til miljøfaktorer omkring eller i boligen og i arbejdsmiljøet viser undersøgelsen, at ca. 12% af den voksne befolkning er meget urolige for, at et eller flere forhold i eller omkring boligen kan skade deres helbred, mens ca. 8% af de erhvervsaktive (16-66 årige) angiver, at de er meget urolige for, at forhold i forbindelse med deres arbejde – fx støj, andres tobaksrøg på arbejdspladsen eller luftforurening fra arbejdsprocesser – kan skade deres helbred.

For miljøfaktorer i og omkring boligen er det især andres tobaksrøg, luftforurening fra trafik og forurening fra industri, som flest er lidt eller meget urolige for (ca. 20-25%). I arbejdsmiljøet er en tilsvarende andel cirka 20% lidt eller meget urolige for, at andres tobaksrøg, luftforurening fra arbejdsprocesser samt støj kan skade deres helbred.

Bekymringen hos befolkningen for enkeltfaktorer i og omkring hhv. boligen eller arbejdsmiljøet er gengivet i tabel 4.2 og 4.3.

I rapporten fra undersøgelsen anføres det, at den større bekymring for fødevarer og drikkevandet kan hænge sammen med, at mad og drikkevand hører til basale behov, og at mange har hørt om, at maden og drikkevandet kan indeholde potentielt skadelige kemiske stoffer og mikroorganismer. Dette kan opleves som vanskeligt eller umuligt at kontrollere for den enkelte.

Det anføres endvidere, at arbejdsmiljøpåvirkninger i mange tilfælde opleves som ufrivillige og måske vanskelige at reagere på i det daglige, hvis man er bange for at få problemer med sin ledelse.

Når relativt mange er urolige for andres tobaksrøg forklares det i rapporten med, at det er almindeligt kendt, at både rygning og passiv rygning er helbredsskadeligt. Rygning er i modsætning til fx radon en synlig miljøfaktor. Radon kan hverken ses eller lugtes, og det er ikke almindeligt at få målt radonindholdet i indeluften. På trods af, at der er oplysninger fremme om, at radon kan være medvirkende til lungekræft, er der formodentligt en del, som fortrænger dette.

I undersøgelsen ses visse forskelle blandt forskellige grupper. Således konkluderes det, at der for miljøfaktorerne, bortset fra arbejdsmiljøfaktorerne, er flere kvinder, som angiver, at de er urolige for deres helbred. Det anføres, at dette er på linie med resultaterne fra andre undersøgelser. Det gives flere forslag til forklaringer. En af forklaringerne på forskellen mellem mænd og kvinders forskellige oplevelse af risici ved miljøfaktorer kan være, at kvinder påvirkes af, at de har (eller har haft) ansvaret for familiens sundhed og trivsel i boligen og for den mad, familien får at spise. En anden forklaring kan være forskelle i politiske holdninger til miljøet. Det angives, at andre undersøgelser viser, at kvinder generelt er mere interesserede og bekymrede for miljøet og tager mere aktivt del i miljødebatten.

Det anføres, at der blandt de 25-44 årige er de største andele med uro for, at forskellige miljøfaktorer kan skade deres helbred. Da det typisk er i denne aldersgruppe, at mange har små børn og ansvar for familien, kan det tyde på, at disse personer generelt er mere opmærksomme på miljøforholds betydning for helbredet. Dette til trods for, at der i undersøgelsen alene spørges til eget helbred og ikke generelt. Undersøgelsen viser dog, at også dem uden børn er mere urolige i denne aldersgruppe.

Undersøgelsen viser, at personer med kortere uddannelser i større omfang er urolige, når det gælder forurening i mad og drikkevand. Det bliver til dels forklaret med, at dem med længere uddannelser i højere grad har skabt, kontrolleret og haft økonomisk gevinst af de teknologier og aktiviteter, der er forbundet med risici. Det anføres også, at personer med længere uddannelse måske er mere opmærksomme på de muligheder, der er for ved egen adfærd at begrænse risikoen for at blive syg af bakterier i maden, og at de også ved mere om, at der næppe er større risiko for helbredet fx ved de aktuelle niveauer af forurening i drikkevandet. Den uddannelsesmæssige forskel ses ikke i denne undersøgelse i forhold til de andre miljøfaktorer.

For flere af miljøfaktorerne er andelen af urolige større i Københavnsområdet end i resten af landet. Det forklares med, at der er en større udsættelse for forurening i omgivelserne her.

Risikooplevelsen blandt mediefolk, politikere, administratorer og forskere har indflydelse på, hvordan kommunikationen om risici foregår herunder, hvilke faktorer og forhold det politisk prioriteres at gøre noget ved, og hvilke sammenhænge mellem fx miljø og sundhed der forskes i.

”Den foreliggende dokumentation om arten og størrelsen af forskellige helbredsrisici fra miljøfaktorer bliver ikke altid anvendt til en prioritering af indsatser over for de pågældende miljøfaktorer, der svarer til fx, hvor stor en del af befolkningen, der risikerer at få en alvorlig sygdom ved at blive eksponeret. En arbejdsgruppe under Sundhedsministeriets Miljømedicinske Forskningscenter har konkluderet, at der er behov for øget opmærksomhed om risikooplevelse, idet denne er af afgørende betydning for den enkeltes reaktion på konkrete risici og på forskellige former for oplysning om risici”. (Citat fra Miljøfaktorer i danskernes hverdag, Lis Keiding, Statens Institut for Folkesundhed m.fl., der henviser til Grandjean et al. 2001 ^[17]).

4.3.2 Risikoaccept

Der er forskel på, hvilke risici der opfattes som acceptable for den enkelte og for samfundet, og der er langt fra enighed om risikoaccepten mellem myndigheder, eksperter, organisationer og grupper af befolkningen.

Ifølge Thomas Breck er der nogle væsentlige forudsætninger for eksperterne og myndighedernes risikofastsættelser, fx at der findes en almengyldig rationalitet i form af et sæt metoder og normer, som risikoen kan beskrives med på en ensartet måde, og som alle bør kunne blive enige om – en fælles interesse, der er en slags neutralt ståsted. Det antages, at der kan opnås en fuldstændig viden, hvor man kan redegøre for årsager og virkningsforhold eller trække på tidligere erfaringer. Det antages også, at sandsynligheden for visse risici er så lille, at der kan ses bort fra den, og at forskellige risici kan sammenlignes. Endelig antages det, at individer tænker og handler rationelt og til enhver tid vil vælge den mest fordelagtige løsning ud fra en afvejning af fordel og risici – og at individer såvel som samfund først og fremmest vil interessere sig for de risici, der objektivt set er størst (giver anledning til flest dødsfald), og sætte ind der, hvor der kan reddes flest liv for penge (mest miljø for pengene).

Selvom disse antagelser forekommer besnærende, angiver Thomas Breck dog også, hvorfor de kan være problematiske. Han peger på, at der ikke findes en universel rationalitet, som alle kan erklære sig enig i, men flere forskellige rationaliteter, som har betydning for, hvilke risici folk vælger at betragte som betydningsfulde. Ingen eksperter tør påstå, at det altid er muligt at opnå en fuldstændig viden om risikoens størrelse og konsekvenser – for mange af de nyopdukkede miljø- og sundhedsrisici er der ikke en erfaringsbaseret viden om risikoen. Usikkerhed og manglende viden er ofte det almindelige. Det er heller ikke altid rimeligt at se bort fra små eller tilsyneladende ubetydelige risici, hvis disse fx har store, ukendte eller uoverskuelige konsekvenser, såfremt skaden sker. Der er en række subjektive forhold, som påvirker oplevelsen og accepten af risici, som gør, at de ikke bare kan sammenlignes, selvom de måske statistisk beregnet har samme dødsrate. I virkeligheden er der ikke hold i antagelsen om, at individuelle og samfundsmæssige valg altid sker på et rationelt grundlag. Hvilken rationalitet vil man for eksempel lægge til grund – en økonomisk, en videnskabelig eller en social rationalitet?

Myndighederne og politikerne definerer en acceptabel risiko, når de fx fastsætter grænseværdier for tilsætningsstoffer i fødevarer, fartgrænser osv. Det sker ud fra risk-cost-benefit-betragtninger. Spørgsmålet er, hvem der skal bestemme, hvornår en risiko er acceptabel – er der eksperterne, politikerne, brugerne, skatteyderne eller de mest udsatte?

Thomas Breck bruger et eksempel fra en togulykke i 2000, hvor tre personer omkom. Her udtalte trafikdirektøren fra Banestyrelsen, at trods ulykken finder han sikkerheden på strækningen, hvor ulykken skete, fuldt forsvarlig. Det kan – set fra systemets side – ikke betale sig fx at ofre mange millioner på en bedre sikring ved brug af det elektroniske ATC (Automatic Train Control) i forhold til det antal dødsfald, man vil kunne forhindre. Risikoen er altså – trods den tragiske ulykke – inden for systemets logik acceptabel. Man kan godt tænke sig, at de efterladte til de omkomne ser anderledes på dette, ligesom pendlere, der daglig benytter strækningen, måske gør. I den konkrete sag skiftede ”systemet” senere mening og gik ind for ATC. Det var ikke så meget for at nedsætte den objektive risiko for at dø ved en togulykke, som i forvejen er meget lille, men primært fordi det vil øge passagernes oplevelse af sikkerhed – det subjektive element i risikobegrebet. Betydningen og accepten af en risiko vil altid afhænge af, hvem der oplever den, hvorfra den opleves, og hvornår den opleves.

Risikoaccept betragtes som noget, der ikke alene er baseret på viden, men også på værdier og holdninger. ^[18] Forbrugernes reaktioner i forhold til forskellige typer af risici kan karakteriseres ved, at: ^[19], ^[20]

• det er lettere at acceptere kendte og fortrolige risici end nye og ukendte
• det er lettere at acceptere risici, som man selv kan styre
• det er lettere at acceptere en risiko, hvor man selv har en direkte eller indirekte fordel
• det er sværere at acceptere en risiko, der rammer i flæng frem for en mere retfærdig fordeling af fordele og ulemper
• det er lettere at acceptere en risiko med en forsinket frem for en umiddelbar effekt
• det er sværere at acceptere en katastrofal og dødelig effekt med mindre sandsynlighed end en kronisk, snigende og ikke dødelig effekt med en større sandsynlighed
• der er (større) tillid til nationale myndigheder og kontrolsystemer og mistillid til marked og global produktion.
• der er større tillid til det naturligt forekomne (ikke pillet ved) i modsætning til tilsætningsstoffer, hormoner, sprøjtemidler og genmodificering.

Erkendelsen af de subjektive risikofaktorer har, som Thomas Breck beskriver, ofte ført til den konklusion, at det er eksperternes risikoopfattelse, som er den rigtige, mens lægfolkenes er den forkerte. Målet har derfor været for eksperter og myndigheder, at befolkningen skal informeres og korrigeres, så borgerne kommer til at ”frygte det rigtige” – altså det der objektivt set er mest grund til at frygte. Her ses den objektive risiko som en videnskabelig kvantificerbar størrelse – en slag facitliste. Mens den subjektive – forkerte risiko – ses som en vrangforestilling, der skyldes nogle kvalitative og emotionelle tillæg til den objektive risiko, som man kan studere og komme til at forstå bedre, men ikke bør acceptere som sand viden på linje med den objektive risiko.

Den subjektive risiko – som beskriver den oplevede risiko – uddyber risikoforståelsen, men den rummer ifølge Thomas Brecks gennemgang ikke den fulde forståelse. Her er man også nødt til at medtage en social forståelse. Risici er ikke noget, som bare findes som fysiske genstande eller fænomener eller i det enkelte individ. De opstår eller konstrueres efter behov i bestemte sociale og kulturelle situationer. De forhold, der ses som risikable, er udvalgt på en sådan måde, at de fastholder de veletablerede kulturelle normer og praksis, og de understøtter de sociale relationer i en gruppe. Vi vælger at udnævne bestemte genstande og fænomener til risici, fordi det tjener et socialt og kulturelt formål, men uden at vi selv er bevidste om det.

Der angives eksempler med forskellige risikoopfattelser mellem forskellige kulturer. Fx angives forskellen mellem europæernes og amerikanernes opfattelse af risiko ved at bruge hormoner i oksekødsproduktionen eller ved, at pollen fra gensplejsede planter udgør en trussel for økologiske landmænd, men ikke i konventionelt landbrug. Der er også forskel på jordforureningskriterier i Danmark og Sverige – et læs forurenet jord i Danmark vil være rent i Sverige, mens en ”ren” dansk bilist i betydningen ikke spirituspåvirket, vil være kriminel i Sverige. Disse forskelle beror på forskellige risikoopfattelser, ligesom de afspejler en status for forskellige interessers gennemslagskraft.

Definitioner af risici er, som anført i Thomas Brecks bog, resultatet af en social proces, hvor den ene udlægning ikke automatisk kan hæves over for den anden. Det er derfor altid et spørgsmål om forhandling, hvilken risikoaccept der opnås. I disse forhandlinger vil videnskabelige argumenter ofte have stor vægt, men da de jo ikke nødvendigvis er universelle og sande, kan deres underliggende antagelser og værdi-mæssige prioriteringer og valg altid være til diskussion.

Naturvidenskaben er langt fra en objektiv afdækning af kendsgerninger om verden, men en proces, hvor bestemte repræsentationer eller beskrivelser af virkeligheden vælges ud og gøres til sandheder, hvorved andre måske forbliver ukendte og usande. Naturvidenskabelige risikovurderinger vil altid være gældende under bestemte antagelser. Hvis disse antagelser er forkerte, eller forudsætningerne ændrer sig, vil den videnskabelige beskrivelse af risiko også ændres. Det vil betyde nye risikovurderinger og ny risikoopfattelse/-accept.

4.3.3 Opsamling om oplevelse og opfattelse af risiko

Risikooplevelse og risikoaccept beror ikke kun på videnskabelige objektive kvantitative data, men suppleres i hver enkelt situation af værdier og holdninger.

Det gælder generelt, at:

• det er lettere at acceptere kendte og fortrolige risici end nye og ukendte
• det er lettere at acceptere risici, som man selv kan styre
• det er lettere at acceptere en risiko, hvor man selv har en direkte eller indirekte fordel
• det er sværere at acceptere en risiko, der rammer i flæng frem for en mere retfærdig fordeling af fordele og ulemper
• det er lettere at acceptere en risiko med en forsinket frem for en umiddelbar effekt
• det er sværere at acceptere en katastrofal og dødelig effekt med mindre sandsynlighed end en kronisk, snigende og ikke dødelig effekt med en større sandsynlighed
• der er (større) tillid til nationale myndigheder og kontrolsystemer og mistillid til marked og global produktion¨
• der er større tillid til det naturligt forekomne (ikke pillet ved) i modsætning til tilsætningsstoffer, hormoner, sprøjtemidler og genmodificering.

Der ses desuden forskellige risikoopfattelser og -accept hos forskellige kulturer, som også baserer sig på en social forståelse. Oplevelsen og opfattelsen af risiko kan dermed ændre sig over tid og sted i forhold til ændringer i de forudsætninger og antagelser, der ligger bag.

Et aktuelt eksempel, hvor man møder meget forskellige risikoopfattelser, er i debatten om konsekvenserne er de øgede hastighedsgrænser på motorveje, som er besluttet skal gælde fra 1. maj 2004. Politikerne bag beslutningen mener ikke, at der fx vil ske flere dødsfald bl.a., fordi beslutningen følges op af forbedringer af sikkerhed. Men bl.a. Rådet for Større Færdselssikkerhed har advaret kraftigt imod de højere hastigheder, da de mener, det vil betyde flere døde og flere kvæstede i den danske trafik.

4.4 Risikoforståelse og kommunikation

Risici kan ifølge nogle af de forskere, som Thomas Breck har analyseret, erkendes på to forskellige måder. Enten ved at videnskaben bliver klogere, hvorefter den nye viden formidles til befolkningen og samfundet eller ved, at befolkningen bliver klogere, og deres erfaringsbaserede viden formidles til og anerkendes af de videnskabelige eksperter.

Parallelt med forståelsen af risiko har opfattelsen af risikokommunikation også gennemløbet en udvikling fra en pædagogisk fase via en PR-fase hen imod en dialog- og netværksfase. Denne fremgår af Thomas Brecks gennemgang om effektiv risikokommunikation. Modellerne har forskellige billeder af modtageren.

Den pædagogiske fase hænger sammen med den tekniske og naturvidenskabelige forståelse af risiko, hvor god kommunikation består i at informere befolkningen og politikerne om, hvad eksperterne når frem til i en risikovurdering, fx sandsynligheden for en ulykke eller farligheden af et kemisk stof samt foranstaltninger om sikkerhed, så folk kan træffe de rigtige beslutninger. Der er et ideal om ”korrekt” information, hvor de rigtige tal og oplysninger om sandsynligheder og konsekvenser via de rigtige kanaler og uden for meget støj i kommunikationen når frem i tide til modtagerne. Billedet er, at lægfolk tager fejl, hvis deres risikoopfattelse afviger fra eksperternes/myndighedernes, og det skyldes først og fremmest manglende viden. Målet er, at lægfolkenes opfattelse skal laves om.

PR-fasen bygger på, at befolkningen ikke altid deler eksperternes risikoopfattelse eller følger deres råd, enten fordi de ikke stoler på eksperternes vurdering eller, de tillægger risikoen en anden betydning. Under hensyn til den individuelle oplevelse af risiko bliver idealet her at sikre ”effektiv og målrettet” kommunikation. Her prøver man at tage højde for modtagernes anderledes forudsætninger og oplevelse af risici ved at målrette budskabet og benytte forskellige virkemidler til at nå målgruppen. I denne strategi gør man brug af sprog og virkemidler fra reklameverden, hvor man bl.a. ikke ser befolkningen under ét, men som forskellige segmenter efter deres værdier og livsstil. Dette ligger fx bag de kampagner, som skal få befolkningen til at følge gode råd om kost, livsstil og adfærd, som efter myndighedernes og eksperternes opfattelse er mindre risikable for dem selv og andre og måske mindre udgiftskrævende for samfundet. Her er billedet, at befolkningen har en forkert opfattelse, som ikke skyldes uvidenhed, men at de vurderer andre forhold end eksperterne. Her skal man både informere og påvirke befolkningen.

Dialog– og netværkskommunikation er et middel til at udbrede kredsen af aktører og personer i vurdering af risici – det er en gensidig social læreproces som grundlag for at løse risikokonflikter. Den afspejler, at definitionen af risici ikke kan overlades til eksperter og myndigheder. Betydningen af forskellige risici må være til løbende debat i samfundet, hvor diskussionen i vid udstrækning føres i medierne. Her kommer de forskellige risikoopfattelser frem, og usikkerhed og ambivalens er et grundvilkår for beslutninger og valg. Her er tillid mellem aktørerne en afgørende faktor, hvis der skal nås en fælles risikoopfattelse. Hovedprodukter er ikke så meget overførsel af information, men kvaliteten af de sociale relationer – såsom tillid og gensidig respekt – der skabes ved processen. Det er et demokratisk ideal om risikokommunikation. Herunder hører bl.a. konsensuskonferencer, borgerpaneler, fremtidsværksteder og folkehøringer. Ved denne model er billedet ikke blot at konstatere, at folks opfattelse kan være anderledes end eksperternes, men også at anerkende, at lægfolks viden og erfaringer rummer væsentlige kilder til problemløsning, som ignoreres i de andre to modeller.

Thomas Breck anfører, at der er en tendens til at starte forfra på de tre faser, hver gang man står over for et nyt kommunikationsproblem. Dvs. at man starter med at se problemet som et spørgsmål om at formidle korrekt viden. Hvis det ikke løser konflikten, sætter man ind med en mere målrettet og reklamepræget indsats. Hvis det heller ikke lykkes, kan man evt. forsøge sig med mere dialogprægede metoder.

De tre idealer om risikokommunikation udelukker ikke hinanden. Hvilken strategi, man bør vælge, afhænger af budskabet og situationen. Pointen er, som Thomas Breck anfører, at det er nødvendigt at overveje, hvad der egner sig bedst.

Hos myndigheder og andre, der arbejder med risikokommunikation – særligt hvor der er mange teknikere og naturvidenskabsfolk – kan man få det indtryk, at deres ideal og praksis mere eller mindre ureflekteret afspejler en teknisk/økonomisk og objektiv forståelse af risiko. Her trives en forestilling om, at befolkningens anderledes risikoopfattelse skyldes, at de mangler den viden og indsigt, som eksperterne har. Her kan man have svært ved at forstå og acceptere de mediebårne konflikter og risiko og usikkerhed, som præger den offentlige debat, og som er med til at sætte den politiske dagsorden. De kan give ”bekymringsindustrien” og mediernes sensationshunger skylden for, at folk tilsyneladende frygter det forkerte. Som Thomas Breck påpeger, så er spørgsmålet, ”hvordan man som offentlig myndighed eller risikokommunikatør kan komme ud over denne tilstand af hovedrysten og frustration og nærme sig en mere nuanceret forståelse af befolkningens og mediernes omgang med risiko uden, at det går ud over seriøsiteten og fagligheden.”

En pointe i forhold til dialogmodellen er, at lægfolk kan være bærere af en objektiv og sand viden (en slags eksperter), mens videnskabelige eksperter kan være subjektive og usaglige. Frem for at tillægge henholdsvis eksperter og lægfolk særlige motiver, må man betragte dem som bærende på hver sin form for viden og rationalitet, hver især med deres indbyggede begrænsninger. I risikokommunikationen er der behov for en fordomsfri dialog – en gensidig social læreproces – mellem eksperter og lægfolk og mellem forskellige rationaliteter som grundlag for politiske beslutninger om risiko.

Definitionen af en risiko er ikke givet på forhånd, men er snarere udfaldet af en konstant dialog eller kamp mellem forskellige grupper med forskellige etiske og kulturelle normer og værdiopfattelser.

”I risikokommunikationen i forbindelse med nye sager bevæger medierne sig ofte fra det oprørske og vurderende til det nøgternt beskrivende.” ^[21]

”Den øgede fokus på risiko betyder, at myndighederne skal lære at blive mediatorer frem for kommunikatorer i fremtiden. Altså at tage del i en dialog i offentligheden om det usikre i spørgsmål, hvor svaret ikke er givet på forhånd. Det er bedre at gå ud og være ærlig om sin usikkerhed end at vente på 110% sikkerhed. Og give en kvalificeret fortolkning, som må stå sin prøve i offentligheden over for andre fortolkninger. Ellers risikerer man at gå glip af debatten.” ^[22]

4.4.1 Valg af kommunikationsstrategi

De tre faser af risikokommunikation er gengivet i nedenstående skema. Spørgsmålet er, hvornår man skal bruge de forskellige metoder, og hvordan virker de på befolkningen. Thomas Breck giver nogle eksempler, som videregives her.

Ved en ulykke kan det handle om at få korrekt information frem til tiden til de berørte. Det er både i myndighedernes og borgernes interesse.

Ved en alvorlig brand i en lagerbygning hos et firma, som fremstiller kontorartikler, var der grund til at advare beboerne i området (Bantex, den 31. maj 2000). Der var blandt andet tale om, at det var PVC-produkter, som brændte. Når PVC brænder udvikles en giftig røg, der indeholder saltsyre, som kan give vejrtrækningsproblemer. Under særlige omstændigheder kan der også dannes giftstoffet dioxin.

Beboerne blev advaret umiddelbart efter, at brandfolkene var ankommet til stedet. Men mange fulgte ikke advarslen om at gå inden døre og lukke op for radioen. Mange tog hen til ulykkesstedet, nogle nysgerrige og andre for at hente deres børn i en nærliggende daginstitution af angst for deres helbred.

En repræsentant fra Falck beklagede, at mange tilsyneladende nu om dage blæser på myndighedernes advarsler og påbud i den slags situationer. Men det kan samtidig være svært for befolkningen at agere hensigtsmæssigt, når myndighederne udsender modstridende signaler.

I første omgang blev der ved en fejl udsendt advarselssignal ud i hele Hillerød Politikreds og ikke kun i området omkring fabrikken. Dette blev dog senere korrigeret. Fabrikken ligger tæt ved Allerød Station, og man besluttede derfor ret hurtigt, at togene ikke skulle standse dér for ikke at udsætte passagerne for fare. Det betød, at ventende passagerer hobede sig op, fordi de ikke kunne komme fra stedet. Så måtte togene standse ved stationen igen. Informationen til offentligheden skete via lokalradioen, som jævnligt afbrød programmerne for at udsende advarsler og informere om ulykken. Budskabet om at gå inden døre nåede derfor kun ud til dem, som hørte radio. Man kan derfor formode, at mange, som allerede var udendørs, ikke hørte radio og advarslerne. Budskaberne blev senere suppleret med, at folk skulle lukke for deres ventilationsanlæg, som ellers ville suge den giftige røg ind i husene. Men fx i moderne etagebyggeri er der ofte et centralt ventilationsanlæg, som beboerne ikke selv kan slå til og fra. Eksemplet her viser, hvordan budskaber og forholdsregler, som myndigheden opfatter som logiske og rationelle, ikke nødvendigvis ser sådan ud for befolkningen.

Dioxinfaren blev slet ikke nævnt under selve branden. Det var først dagen efter, at medierne begyndte at fortælle, at der foruden den akutte giftfare også kunne være dannet dioxin ved branden. En repræsentant fra Greenpeace, som selv var på stedet for at tage prøver, kritiserede myndighederne for ikke at oplyse om dioxinfaren og advare mod at spise grøntsager fra haven. Myndighederne tog også prøver, som blev sendt til analyse, og indtil resultatet forelå, blev der af de kommunale myndigheder og embedslægen opfordret til at undgå direkte kontakt med græs, buske og jord, undlade at spise grøntsager fra urtehaven og holde børn væk fra legepladserne. Det viste sig senere, at prøverne ikke indeholdt dioxin i mængder, der af Miljøstyrelsen og Fødevaredirektoratet ansås for farlige. Dette blev meddelt på et lokalt borgermøde en måned efter ulykken, og de særlige forholdsregler kunne ophæves.

Eksemplet viser, at det er svært effektivt at nå til ud til de rette med korrekt information. Det er vanskeligt, når forskellige myndigheder skal samarbejde og koordinere deres information i en presset situation, og når forskellige råd strider mod hinanden. Myndighederne har siden ulykken besluttet at styrke samarbejdet for at kunne imødegå fremtidige ulykker.

Folk opfører sig ikke altid rationelt ved en ulykke. De forskrækkede forældre, som hentede deres børn, udsatte sig selv for en risiko. Ifølge redningsfolkene er respekten for myndighedernes påbud og advarsler ved den slags ulykker generelt for nedadgående. Tilliden til autoriteterne kan ikke tages for givet. Mange foretrækker selv at vælge, også selvom det for myndighederne kan se ulogisk ud.

Når myndighederne ikke i første omgang valgte at oplyse om dioxinfaren, var det muligvis for ikke at skræmme folk unødigt. Mens faren for røgforgiftning var kendt og synlig, er muligheden for dioxinudvikling ved PVC-brande en kompliceret affære, som afhænger af temperatur og andre forhold. Der kan kun siges, at muligheden var til stede. Når myndighederne i første omgang undlod at sige dette, har det sandsynligvis været med til at øge befolkningens mistillid og styrke tilliden til Greenpeace, som hurtigt satte navn på dioxinrisikoen. Myndighederne var derfor i en svær situation, da de skulle fremlægge de beroligende målinger på borgermødet. Kunne man tro dem?

Myndigheders og andre aktørers udtalelser i konkrete situationer som denne spiller en stor rolle for befolkningens opfattelse af risici. Betydningen kan, som Thomas Breck anfører, være langt større end det indtryk, der efterlades af oplysningskampagner og anden målrettet og effektiv kommunikation.

Ser man på de stort anlagte oplysningskampagner i massemedierne, er det i dag ifølge Thomas Breck en udbredt opfattelse i kommunikationsfaglige miljøer, at de kun har en ringe effekt. Med det store udbud af medier og informationer er det ikke som tidligere muligt gennem få kanaler at komme i kontakt med store målgrupper. Det er samtidigt meget svært at få folk til at ændre holdning og adfærd gennem bredt anlagte kampagner. I bedste fald kan de være med til at skabe opmærksomhed om et problem og derved fungere som støtte for andre initiativer. I værste fald drukner budskaberne i informationsstrømmen.

Koncentrerede og gentagne oplysningskampagner samtidigt i mange forskellige medier kan dog godt have en vis effekt. Her nævner Thomas Breck som eksempel kampagnen med Minna og Gunnar, som skulle få os til at spise mere fisk , fordi ”det er der ingen ben i”. Det lykkedes ved en kombination af tv–spots, stremaers, reklamer, opskrifter og meget mere at få danskerne til at spise mere fisk.

Det tager ofte lang tid at opbygge tilliden til en bestemt fødevare eller et kostråd, men den kan nedbrydes på få minutter. Hvilket kan ærgre og bekymre dem, som arbejder med risikokommunikation.

Et enkelt indslag i tv-avisen med en forsker fra DMU, der sår tvivl om, hvorvidt vi overhovedet kan spise fisk fra Østersøen på grund af indholdet af det giftige stof tri-butyl–tin (TBT – fra bl.a. skibsmaling), kan sætte hele effekten fra fiskekampagnen overstyr.

Det viste sig, at forskeren var fejlciteret af Ritzaus Bureau, og DMU forsøgte med en pressemeddelelse at rette op på fejlen, ligesom Fødevaredirektoratet understregede, at det stadig er sundere at spise fisk end at lade være. Men skaden var sket, og myndighedernes pressemeddelelser kunne ikke fjerne tvivlen. Siden har flere undersøgelser vist, at der er kraftig forurening af Østersøen med en række giftstoffer. Det har fået de svenske myndigheder til at advare gravide og kvinder i den fødedygtige alder mod at spise fisk mere end én gang om måneden.

4.4.2 Mediernes rolle

Mediernes rolle skitseres af Thomas Breck efter to modeller: Oplysningsmodellen og arenamodellen.

Oplysningsmodellen ser medierne som en central kilde til oplysning af befolkningen og politikerne, så de bliver i stand til at træffe rationelle beslutninger. Den afspejler en opfattelse af medierne som en slags overfyldt opslagstavle, hvor det gælder om at få hængt sine budskaber op ved siden af alle andres, så de bliver læst og forstået af offentligheden. Fordi der er trængsel om pladsen, gælder det om at have korte budskaber, skrive med store typer og sikre sig en central placering på tavlen.

I arenamodellen er mediernes rolle ikke at viderebringe korrekte beskrivelser af eksempelvis risiko. Her er medierne også aktive medskabere af budskaberne, og i samspil med andre aktører er de med til at sætte dagsordenen for den samfundsmæssige debat om risiko. De er dermed med til at påvirke offentlighedens billede af, hvad der er værd at frygte. Medierne er blevet det sted, hvor påstande om risici fremsættes, prøves og imødegås for i sidste ende at blive omsat til politisk handling.

Det er, som Thomas Breck skriver, en ny situation i forhold til den objektive risiko, der defineres af videnskaben, og som via medierne kommunikeres ud til folk. Med medierne som medskabere tegner der sig et billede af, at risici først får deres eksistens ved mediernes kommunikation af dem. Arenamodellen afspejler, at ”sandheden” om en given risiko ikke er veldefineret på forhånd. Når der er videnskabelig usikkerhed forbundet med miljø- og sundhedsmæssige risici betyder det, at der er et forholdsvis stort rum for fortolkning både blandt videnskabsfolk og i offentligheden. I dette fortolkningsrum kan de forskellige interessenter eller sociale entreprenører, som Thomas Breck vælger at kalde dem, bruge både de videnskabelig ”kendsgerninger” og den videnskabelige usikkerhed til at underbygge en bestemt vinkling af problemerne – en bestemt risikoopfattelse – og dermed deres ståsted i debatten. Greenpeace er en af de organisationer, der er kendt for deres meget bevidste brug af medierne, hvilket eksemplet i afsnit 4.4.1 om branden på Bantex understreger.

Uanset model har medierne stor indflydelse på den offentlige mening og det politiske udfald af debatter og konflikter om risici. Miljø- og sundhedsrisici findes ikke ”bare”, som Thomas Breck anfører, men de bliver virkelige gennem en social proces, hvor sociale entreprenører med bestemte interesser, værdier og hensigter sætter ord på problemer ved brug af medierne.

Mediernes rolle er også præget af deres kommercielle interesser, hvor de skal klare sig i konkurrencen om borgernes opmærksomhed. Det betyder, at indlæg og historier ikke kun skal have et faktuelt indhold, men også skal være fængende og underholdende – dette fører til de sensationsprægede overskrifter og indlæg. Det betyder et opgør med forestillingen om, at der er en objektiv sandhed om risici, som medierne bør videregive på en saglig og neutral måde. Denne erkendelse har det lettest i arenamodellen.

Mødet mellem videnskaben og journalistikken afspejler forskellige kulturer og normer, hvor forskere og journalister ofte taler forskelligt sprog. Det kan være kilden til misforståelser og fejlagtige udlægninger. Mediernes sensationshistorier kan give forvrængede billeder og indtryk af sagerne, og hvad videnskabeligt arbejde kan bruges til. Det kan ofte være svært for den almindelige borger at forstå, hvad forskerne siger. Journalisterne er lettere at forstå, men de forkorter, forenkler og strammer budskaberne, så de fremstår mere skråsikkert, end forskerne kan redegøre for. I nogle situationer får det forskerne til at fremstå med udsagn, som de er uenige i, og som de hævder, at de aldrig har fremført. I andre situationer er det i orden med forskerne, men de kan blot ikke selv udtale sig så skråsikret.

Der er ifølge Thomas Breck behov for, at forskerne og journalisterne kommer hinanden i møde i risikodebatten. Forskerne må forstå journalisternes arbejdsvilkår med korte deadlines, klare budskaber og lidt plads. Mens journalisterne på den anden side må have større forståelse for normer og regler om grundighed, præcision og usikkerhed, som gælder i forskningsverden.

Forskernes og journalisternes arbejdsbetingelser kan dog minde om hinanden, idet de begge i tilfælde, hvor der er et ufuldstændigt vidensgrundlag, søger at sandsynliggøre og/eller betvivle en påstand om risiko og dermed skabe grundlag for, at de ansvarlige politikere og myndigheder kan handle.

Forskernes og mediernes rolle har ændret sig med udviklingen. En stadig større del af forskningen er, som Thomas Breck anfører, tæt knyttet til samfundsmæssige interesser. Det gælder nationale og EU-støttede forskningsprogrammer, virksomhedsstøttet forskning og forskning for interesseorganisationer, fx Greenpeace. Denne forskning vil oftere være præget af bestemte hensigter og forventninger til resultaterne. Fra denne del af forskningsverden er der mange, som gerne optræder i medierne, så resultaterne bliver kendt og sat til debat.

Dette stiller nye krav til de ”objektive” medier og til myndigheder og politikere om at søge bag om forskningsresultaterne og forskningspræmisserne.

4.4.3 Myndighedsrolle i risikokommunikation

Kommunikationen mellem borgerne og myndighederne befinder sig ifølge Thomas Breck i et skifte mellem formidling af korrekt og effektiv kommunikation til åbenhed, gennemsigtighed og inddragelse af offentligheden i en gensidig dialogproces. I Danmark sendes nye regler til høring hos berørte interessenter, fx erhvervs-, forbruger- og miljøorganisationer. Dette er en del af risikokommunikationen. Der kommer som regel et bedre resultat ud af, at alle involverede parter får et medansvar for resultatet.

Thomas Breck citerer fra Århus-konventionen fra 1998 om borgernes miljørettigheder om retten til korrekt og rettidig information, der fx kan gælde ved et udslip fra en fabrik, som Bantex, der er omtalt i afsnit 4.4.1.

”I tilfælde af overhængende trussel mod menneskelig sundhed eller miljøet, uanset om den skyldes menneskelig aktivitet eller naturlige årsager, meddeles alle oplysninger, der kan gøre offentligheden i stand til at træffe forholdsregler, der kan forebygge eller begrænse følgen af truslen, straks og uden ophold til den del af offentligheden, der risikerer at blive berørt af truslen.” (Fra Århus-Konventionen, artikel 5, stk. 1C).

Men som Thomas Breck angiver, kommer truslen imod miljø og sundhed ofte snigende og er kendetegnet ved mangel på videnskabelig vished, som fx for hormonlignende stoffer og drivhuseffekten. Det er ikke altid muligt at beskrive truslen i eksakte termer, men kun i form af modeller, hypoteser og mulige udfald. Der kan være mange forskellige udlægninger af risikoens størrelse og karakter, der hver for sig er legitime, men baseret på forskellige værdier. Det stiller andre krav til risikokommunikationen, som Thomas Breck underbygger med et andet citat fra Det Europæiske Miljøagentur fra Environmental issue series No. 9, 1999:

”(…) beslutningsprocessen på det miljøpolitiske område må indbefatte dialog imellem dem, som har en interesse i problemet og ønsker at bidrage til dets løsning (…) selve beslutningsprocessen kan her være lige så vigtig som det opnåede resultat.”

Spørgsmålet for mange, som arbejder med risikokommunikation, er, hvordan man bærer sig ad med at leve op til disse idealer om åbenhed, dialog og borgerdeltagelse.

Som afløsning for oplysningskampagner i massemedierne angiver Thomas Breck, at de fremsynede kommunikationsbureauer i dag arbejder med netværkskommunikation. Det er en kommunikationsform, hvor man aktiverer målgruppernes sociale netværk eller søger at skabe nye netværk, som kan medvirke til at fremme dialogen med en afgrænset målgruppe om et givent emne. Kernen i netværkskommunikation er, at viden, holdninger og praksis spredes mellem mennesker via de sociale netværk, som man indgår i – i familien, på arbejdspladsen, i lokalsamfundet eller i foreningslivet. Intentionen er, at man i netværkene kan komme i ligeværdig dialog om problemstillingerne i et forum, hvor der er eller kan etableres gensidig tillid. Kontakten til netværket kan ske gennem ambassadører, dvs. personer som målgruppen i forvejen kender og har tillid til.

Ved en gensidig dialog, hvor det handler om at ændre holdning eller adfærd, er det nødvendigt, at hverken problemet eller budskabet er endeligt fastlagt på forhånd, fordi målgruppen skal kunne påvirke og ændre det undervejs og samtidig opleve, at fx myndigheden også har en reel interesse i at høre målgruppens argumenter og erfaringer. Som Thomas Breck skitserer, så er netværkskommunikation et ideal om en styret og ønsket demokratisk dialog på lige fod med dem, man skal kommunikere med og til. Processen kan godt tage lang tid, og resultatet viser sig først hen ad vejen. Det stilles nye krav til ”kommunikatøren” om at tænke procesorienteret frem for produkt- og målorienteret.

Et andet aspekt i netværkskommunikationen er, at der med fordel kan være flere afsendere. Det betyder ikke, at en myndighed skal indgå i det skjulte, men at forskellige alliancepartnere kan indgå til fremme af tilliden og dermed få større succes med indsatsen.

Som Thomas Breck angiver bliver myndighedernes opgave i en bred risikokommunikation ikke længere at være garant for videnskabelig korrekthed og objektivitet. Myndighederne skal derimod være garant for en åben og redelig proces, hvor alle forhold bliver belyst på bedst mulig måde, så alle synspunkter fra berørte og bekymrede grupper bliver hørt og inddraget. I denne proces skal myndighederne gøre brug af relevant videnskabelig, juridisk, økonomisk og anden sagkundskab. Det er en ny rolle i risikokommunikationen, som myndighederne mange steder skal lære.

Thomas Breck nævner et eksempel fra Norge, hvor politikerne besluttede at gennemføre et kommunikationsprogram for at gøre medarbejderne i den offentlige forvaltning bedre til at forstå og kommunikere med befolkningen om risiko i forbindelse med maden. Landbruksdepartementet startede i 1996 programmet under titlen ”Trygg mat”. Programmet forsøger at gøre op med forestillingen om, at befolkningen er dum, når den ikke deler eksperternes opfattelse af risiko. I stedet for at opdrage befolkningen satset man på at uddanne den offentlige administration til at blive bedre til at varetage den ny myndighedsrolle. 150 ansatte fra landbrugs- og fødevaremyndigheder og en række interesseorganisationer har i perioden fra 1997 til 1999 været på kursus for at lære om risiko, kommunikation og medier. Kurserne har samtidig givet mulighed for at oprette personlige netværk på tværs af organisationer og medier.

Hovedformålet med kampagnen ”Trygg mat” har været at genoprette tillid til myndighederne bl.a. ved, at myndighederne skal blive bedre til at kommunikere åbent og ærligt – både om det man ved, og det man ikke ved – om fødevarerelateret risiko. Det handler også om, at myndighederne skal blive bevidste om de forskellige roller, som aktørerne spiller, og have respekt for, at andre aktører kan have en anderledes opfattelse af risiko uden, at den behøver at blive stemplet som ”forkert”. Det er forsøgt gennem opionsmålinger og kvalitative interview at kortlægge behovet for kommunikation og information om risici ved maden både hos forbrugerne, medierne, fødevareindustrien og de forskellige organisationer. Endelig har det været hensigten, at forbrugerne i fremtiden skal inddrages mere aktivt i myndighedernes risikokommunikation.

Programmet har, som Thomas Breck angiver, på mange måder været et pionérprojekt inden for myndighedernes håndtering af dialogorienteret risikokommunikation. Forskellige aktører har forskellige opfattelser af, hvorvidt det er lykkedes at nå målene i programmet. Nogle mente, det var de forkerte myndigheder, som deltog, fordi de var for afhængige af erhvervsinteresser og derfor mindre troværdige. Ligeledes fremgår det af Thomas Brecks eksempel, at en database om fødevarer og fødevarerelateret sygdomme måtte opgives, fordi der var for meget politik, og interesserne i at formulere indholdet var for forskellige.

Det sidste angiver, som Thomas Breck peger på, et dilemma for myndighederne, hvis man bevæger sig fra en opfattelse af risikokommunikation som korrektiv og effektiv kommunikation til en mere dialogpræget form, hvor størrelsen og betydningen af risiko er et mere åbent spørgsmål. Risikodefinitionskampe kan ikke undgå at blive politiske, fordi valg og accept af risiko afhænger af vores værdier og behov. Myndighederne opgiver på den ene side at være repræsentant for den objektive sande risiko, men de kan på den anden side ikke indtage rollen som politiske aktører på linje med de øvrige aktører. Myndighederne bliver en slags proceskonsulent, de skal være en garant for, at processen har været åben, ærlig og redelig snarere end en garant for produktet (den acceptable risiko).

4.4.4 Opsamling om risikoforståelse og risikokommunikation

Der opstilles tre faser eller strategier i risikokommunikationen, som afspejler en generel udvikling fra korrekt information til borgerne, over behov for holdningsændringer hos borgerne til involvering af borgerne.

Valget af strategi eller fase i risikokommunikation afspejler i høj grad den aktuelle risikoforståelse. De tre strategier eller faser udelukker dog ikke hinanden. Valget af strategi bør afhænge af budskabet og må vurderes i den konkrete situation.

Troværdighed er uanset strategi et af nøgleordene for at nå ud til modtagerne med den tiltænkte information. Der vil ofte være behov for at bruge flere medier samtidigt. Erfaringen siger således, at det er svært både med den pædagogiske og PR-strategien at nå tilstrækkeligt ud til målgrupperne med budskaberne, da stort anlagte oplysningskampagner har begrænset effekt.

I risikokommunikationen som i næsten al anden kommunikation mellem myndigheder og borgere er mediernes rolle helt central. Mediernes rolle skitseres i to modeller:

• Oplysningsmodellen – medierne er saglige formidlere af den ”objektive” risiko til borgere og politikere.
• Arenamodellen – medierne er arena for forskellige risikoopfattelser, der debatteres i et åbent forum mellem alle aktører.

Oplysningsmodellen afspejler i høj grad formidling af korte forenklede budskaber, mens arenamodellen giver plads til en større bredde i debatten.

Mediernes rolle er præget af kommercielle interesser, hvor de bl.a. baserer sig på fortællinger, dvs. historier der kan iscenesættes gerne med skurke og helte. Læserne bør derfor være opmærksom på, at der ikke altid er tale om saglig neutral formidling, og at medierne kan have egne budskaber, som de ønsker at få igennem.

Man må også være bevidst om de forskellige præmisser, der kendetegner forskernes og journalisternes måde at arbejde på. De grundige udredninger med forbehold for usikkerhed og manglende viden, som oftest er vilkårene for forskerne, kan ikke bruges i formidlingen gennem medierne, hvor budskaberne helst skal være få, klare og konkrete.

En vigtig og svær opgave for myndighederne består i, hvordan de får skabt praksis for arenamodellen ud fra dialog- og netværksstrategien. Hvordan udnytter og udbygger de eksisterende netværk til at sikre spredning af viden og dialogen om holdninger i forbindelse med risikosager. Det handler i høj grad om at finde alliancepartnere, der har den fornødne tillid, så der opnås større effekt af indsatsen.

Myndighederne kan dog ikke indtage rollen som politisk aktør i værdidiskussionerne, men må se sig selv som en slags proceskonsulenter, der er garant for en åben og ærlig proces frem til beslutningerne.

4.5 Miljøstyrelsens rolle

I forhold til at forstå Miljøstyrelsens håndtering og kommunikation i forbindelse med risikosager, er det væsentligt at præcisere Miljøstyrelsens myndighedsrolle. Miljøstyrelsens rolle skitseres i dette afsnit ud fra centrale aktuelle dokumenter med beskrivelser af Miljøstyrelsens arbejde for at indkredse, i hvilket omfang der er fastlagt retningslinier, som har indflydelse på, hvordan Miljøstyrelsen bør håndtere risikosager og risikokommunikation. Miljøstyrelsens kontaktperson i kommunikationsafdelingen har læst og kommenteret afsnittet for at sikre, at det er i overensstemmelse med de seneste ændringer af styrelsens virke.

De overordnede linier for Miljøstyrelsens mål og opgaver fremgår af ”Miljøstyrelsen år 2002 – visioner og perspektiver for en styrelse i udvikling” ^[23]. I Miljøstyrelsens seneste årsberetning ^[24] er også skitseret Miljøstyrelsens mission, vision, værdigrundlag og hovedopgaver. Endelig giver Miljøstyrelsens gennemgang af miljøreguleringen med fokus på sundhedsaspekter ^[25] et aktuelt billede af, dels miljølovgivningen i Danmark i forhold til sammenhængen mellem miljøfaktorer og sundhed samt aktører og virkemidler, dels en beskrivelse af målsætningerne og indsatsen inden for en række områder, herunder miljøfaktorer i luften, i jord, i drikkevand, i badevand, i svømmebassiner, i spildevand, i affald, kemiske stoffer i produkter og støj.

I afsnittet her medtages de overordnede målsætninger og retningslinier, mens de konkrete målsætninger og indsatsen for specifikke områder er beskrevet i bilag A.

4.5.1 Miljøstyrelsens mål og værdier

Miljøstyrelsen har i 1998 formuleret 4 overordnede mål, som stadig er gældende. Miljøstyrelsen skal således sikre:

• at modtageren er i fokus ved løsningen af alle opgaver. Det gør man bl.a. ved at skrive og tale, så det er let at forstå og ved at bruge en venlig tone
• at deres løsninger altid er miljøfagligt, juridisk og økonomisk underbyggede og koordineret med andre berørte – såvel eksternt som internt
• en enkel og smidig administration, og alle opgaver skal løses inden for en acceptabel tid, der afhænger af opgavens karakter. Der er sat konkrete mål for ”acceptabel tid” for udvalgte typer af opgaver
• et godt samarbejde med andre aktører, så man opnår de miljømæssigt og samlet set mest forsvarlige løsninger.

Af den seneste beretning fra Miljøstyrelsen fremgår det desuden, at:

”Det er Miljøstyrelsens mission at bidrage til beskyttelse af miljøet. Miljøstyrelsen har ansvaret for at administrere og bidrage til udformning af den danske miljølovgivning, EU-lovgivning, samt internationale aftaler om miljøbeskyttelse, der skal sikre rene produkter, ren luft, vand og jord og dermed gode levevilkår for mennesker, flora og fauna. Indsatsen rækker i stadig større grad ud over landets grænser.”

”Det er Miljøstyrelsens vision at spille en central rolle i arbejdet for en bæredygtig udvikling, hvor mennesker og miljø beskyttes mod forurening – først og fremmest ved en forebyggende indsats. Dette gælder såvel i Danmark som i forhold til andre lande.”

”Miljøstyrelsens værdigrundlag er, at styrelsen på grundlag af højt fagligt niveau skal være:

• en effektiv, omstillingsberedt og grøn virksomhed
• internationalt orienteret, og på udvalgte områder førende
• en åben virksomhed, der kommunikerer og samarbejder
• en attraktiv, mangfoldig og familievenlig arbejdsplads, hvor alle bidrager til at gøre en forskel”

Regering og Folketing har tidligere besluttet at gennemføre strategisk miljøplanlægning. Gennem strategisk miljøplanlægning er intentionen at skabe et redskab til vurdering af, om målene nås med de besluttede initiativer, og om der er behov for at justere indsatsen. Herved kan den samlede indsats gøres mere forebyggende og målrettet.

4.5.2 Miljøstyrelsens opgaver

Miljøstyrelsen løser en lang række meget forskellige opgaver. De kan deles op i følgende hovedopgaver:

• Betjening af minister og Folketing, lov- og regelforberedende arbejde samt administrative opgaver som udstedelse af godkendelser.
• På grundlag af ovennævnte love at behandle en række godkendelses- og klagesager samt rådgive amts- og primærkommunerne i form af cirkulærer, vejledninger m.v.
• Varetage strategiarbejde i udvikling af miljøbeskyttelsen.
• Deltage i internationalt samarbejde på miljøområdet, bl.a. EU, FN, OECD, WTO og i nordisk og arktisk regi samt i en række regionale og globale konventioner.

I opgavevaretagelsen gør Miljøstyrelsen brug af virkemidler som traditionel administrativ regulering, økonomiske virkemidler og kommunikation.

Miljøarbejdet spænder fagligt over mange områder, der omfatter: Begrænsning af forurening af vand, luft og jord, udvikling af bæredygtig produktion i de forskellige sektorer, regulering af affaldsproduktion, kemiske stoffer og bioteknologi, renere teknologi og oprydning efter fortidens synder.

Når Miljøstyrelsen udarbejder beslutningsgrundlag til minister, regering og Folketing, skal det underbygges og vægtes i forhold til miljøfaglige, tekniske, juridiske, økonomiske og samfundsmæssige aspekter. Derudover skal der tages hensyn til politiske prioriteringer og internationale forpligtelser.

Miljøstyrelsen skal sikre, at politisk trufne beslutninger føres ud i livet af lokale, regionale og centrale myndigheder eller følges op på internationalt plan.

Miljøstyrelsen skal fremme, at der bliver fastsat mål for miljøindsatsen på kort og lang sigt. Disse mål skal formidles på en sådan måde, at den enkelte aktør bedre bliver i stand til at agere miljørigtigt. Miljøstyrelsen skal fremme, at der tages miljøhensyn i andre sektorer i samfundet – og omvendt selv inddrage sektorhensyn i arbejdet med aktørerne i andre sektorer.

Miljøstyrelsen deler sammen med Danmarks Miljøundersøgelser ansvaret for at dokumentere de miljømæssige resultater. Danmarks Miljøundersøgelser overvåger miljøtilstanden i vand, i luft og på landjorden og er ansvarlig for dokumentationen i relation hertil. Miljøstyrelsen er ansvarlig for øvrige indsamling af data og information til brug for at dokumentere de miljømæssige resultater, som ikke er knyttet til en miljøtilstand. Miljøstyrelsen tager initiativ til forskning, forestår udvikling og udredning på en række vigtige områder og har en rolle i at sikre overvågning af miljøet, der så vidt muligt afspejler beslutningstagernes behov. Styrelsen skal kunne tolke resultater fra forskning, udredninger og overvågning samt udarbejde forslag til nødvendige initiativer.

Miljøstyrelsen skal have overblik over nationale og internationale miljøproblemer og kunne sætte disse ind i samfundsmæssige helheder samt anvise afbalancerede løsningsmuligheder.

Miljøstyrelsen skal udarbejde vejlednings– og oplysningsmateriale og formidle miljøviden til beslutningstagere, andre myndigheder, virksomheder og borgere. Miljøministeriets centrale informationscenter – Frontlinien – spiller en vigtig rolle i Miljøstyrelsens informationsarbejde.

Miljøstyrelsen har som vigtig målsætning, at miljøproblemerne ikke skal løses isoleret og enkeltvis – de skal altid vurderes i sammenhæng, så løsningen af ét miljøproblem ikke skaber et nyt.

Miljøstyrelsen skal understøtte udviklingen af et stort marked for renere produkter. Dette omfatter en indsats for at fremme den offentlige grønne indkøbspolitik. Erfaringer og værktøjer herfra skal spredes videre til private virksomheder. Miljøstyrelsen skal desuden medvirke til, at de miljømærkede produkter udbredes effektivt på markedet.

Rammerne for den danske indsats fastlægges af både danske og internationale regler. Derfor er det væsentligt at sikre danske indspil i de internationale sammenhæng, hvor vilkårene for markedsføring af produkter og krav til produkters miljø-egenskaber besluttes. Det gælder især i forbindelse med standardiseringskrav, EUs kemikalieregulering og udbudsdirektiver samt Verdenshandelsorganisationen WTO.

Det er væsentligt, at Miljøstyrelsens opgaver løses på et højt fagligt niveau. En forudsætning er, at der er et solidt vidensgrundlag om fx udviklingen i miljøtilstanden og de forurenende udledninger, miljøproblemer og deres årsager, holdningerne og forståelsen for miljøarbejdet, mulige midler og tekniske løsninger og deres forventede virkning, de økonomiske sammenhænge m.v.

Regelstyring spiller en væsentlig rolle i tilrettelæggelsen af miljøindsatsen – ligesom Miljøstyrelsen spiller en central rolle ved håndhævelse af reglerne. I stigende grad sætter internationaliseringen af handel, produktion og miljøpolitik dog rammerne for traditionel national regelstyring. Andre styringsmidler, der anvendes i forskellige sammenhænge, er fysisk planlægning, aftaler, information, miljøstyring m.v.

På informationssiden er målet, at ny viden kommer bedre ud til alle relevante målgrupper. I den sammenhæng arbejder Miljøstyrelsen løbende på at styrke og udvikle samspillet med pressen.

4.5.2.1 Miljøstyrelsens rolle relateret til risikohåndtering og risikokommunikation
I gennemgangen af ”miljøreguleringen med fokus på sundhedsaspekterne” er der en uddybet fremstilling af Miljøstyrelsens rolle set i forhold til indsatsen for risikohånd-tering og risikokommunikation. Rapporten beskriver de miljøfaktorer, der påvirker menneskets sundhed, og som findes i luft, jord, drikkevand, badevand, svømmebassiner, kemiske stoffer og produkter, affald, spildevand og støj.

I rapporten er det anført, at den egentlige påvirkning af folkesundheden fra de enkelte miljøfaktorer kan være vanskelig at vurdere, fordi eksponeringsbilledet er komplekst, og fordi det er vanskeligt at isolere påvirkningen fra én enkelt faktor. Historisk set er et af hovedformålene med den danske miljøregulering at beskytte befolkningen mod negative påvirkninger fra miljøfaktorer. Tiltag for at beskytte miljøet og folkesundheden er derfor i høj grad integreret i Miljøstyrelsens arbejde.

Det anføres også, at man generelt vurderer, at beskyttelsesniveauet på miljøområdet er højt, især i relation til jord, vand, affald og spildevand. Beskyttelsesniveauet i den nationale regulering af miljøfaktorer er generelt baseret på et forsigtighedsprincip, fx ved risikovurderinger, fastsættelse af kvalitetskriterier samt ved anvendelse af sikkerhedsfaktorer og hensyn til risikogrupper i fastsættelse af beskyttelsesniveauet.

Forsigtighedsprincippet er, som allerede omtalt i afsnit 4.2.3, et vigtigt politisk princip, som tages i anvendelse, når der er mistanke om skadelige effekter, men hvor det videnskabelige grundlag er utilstrækkeligt. Forsigtighedsprincippet anvendes både i Danmark og i EU. Danmark lægger vægt på, at princippet anvendes på områder, som reguleres af EU, fx kemikalier og pesticider.

Miljøstyrelsen taler om miljøfaktor i stedet for risikofaktor. En miljøfaktor er fysisk, kemisk eller biologisk og kan påvirke den menneskelige sundhed og velbefindende, fx mikroorganismer, støj, luftbårne partikler, pesticider, metaller eller stråling.

Miljøstyrelsen angiver definitionen fra Verdenssundhedsorganisationen (WHO) for sundhed som ”en tilstand af total fysisk, pysisk og social velvære og ikke blot fravær af sygdom eller skader”. Det er ikke anført specifikt, om Miljøstyrelsen og de danske myndigheder selv anvender denne definition.

I rapporten angives det, at alle mennesker eksponeres for miljøfaktorer gennem luften, vandet og kontakt med forskellige stoffer og produkter. Men vi eksponeres forskelligt på grund af forskelle i vores miljø og vores adfærd.

Ud over forskel i eksponeringen er der også forskel på følsomheden hos enkeltindivider og hos specielle grupper. For det samme individ kan følsomheden forandres afhængig af personens generelle sundhedstilstand og tilstedeværelse af andre stressfaktorer. Disse individuelle forskelle kan være svære at tage højde for ved regulerende tiltag, men hensyn til særlige risikogrupper er centralt i Danmark (og internationalt).

Børn bliver betragtet som en særlig risikogruppe i forbindelse med deres vækst og udvikling, og som følge af en særlig høj eksponering, herunder en forholdsvis større indånding af luft eller eksponering for jord samt på grund af deres adfærd under leg.

Gravide anses tilsvarende for en risikogruppe med hensyn til eksponering for kemiske miljøfaktorer, da fostret i dets forskellige udviklingsperioder anses for særligt følsomt over for kemiske påvirkninger.

4.5.3 Miljøfaktorer, effekter og beskyttelsesniveau

Det konkluderes i rapporten om miljøregulering i Danmark ud fra sundhedsaspekter, at der i de senere år har været øget opmærksomhed på miljøfaktorernes mulige indflydelse på sundheden i befolkningen. Inden for de seneste årtier er der fundet en øget forekomst af allergiske lidelser i befolkningen, hvor stigningen næppe kan forklares ud fra genetisk disposition alene, men hvor omgivelserne og miljøfaktorer vurderes at have stor betydning. Da grunden til allergiske lidelser lægges i barnealderen, har der især været fokus på at finde årsagen i forbindelse med påvirkninger af spædbørn og små børn, hvor man især fokuserer på forskellige miljøfaktorer som indeklima, luftforurening, fødevarer samt forskellige typer af kemiske påvirkninger.

Danmark har en af verdens højeste forekomst af testikelkræft, meget høj forekomst af misdannelser i de mandlige kønsorganer, ringe sædkvalitet hos mænd og hos kvinder en meget høj forekomst af brystkræft. Effekterne kan alle henledes til hormonsystemets funktion, og det er en nærliggende tanke, at miljøfaktorer med indflydelse på hormonbalancen og på hormonsystemets udvikling kan spille en rolle i denne sammenhæng. Især er man blevet opmærksom på, at der i bestemte perioder i fostre og børns udvikling er særligt følsomme tidspunkter, hvor påvirkning fra kemiske stoffer med hormonforstyrrende effekter kan have afgørende betydning for normal udvikling og funktion, især med hensyn til udviklingen af immunforsvaret, centralnervesystemet og kønsorganerne.

At kemiske stoffer kan påvirke forplantningsevnen ved høje niveauer er set hos dyr og organismer i miljøet samt hos mennesker i arbejdsmiljøet, hvorfor skadelige påvirkning fra miljøfaktorer på den generelle befolkning ikke er helt utænkelig. En række undersøgelser har således vist en sammenhæng mellem nedsat intelligens og manglende indlæringsevne hos børn, der gennem fosterperioden og/eller opvækstenhar været udsat for miljøfaktorer som bly, kviksølv, PCB og dioxiner.

Samtidig med denne øgede erkendelse er der i takt med monitering og analyse for miljøfaktorer i miljøet øget opmærksomhed på den omfattende eksponering for kemiske stoffer gennem jord, luft, vand, forbrugsvarer, fødevarer etc., hvor det er vanskeligt at forudsige de samlede sundhedsmæssige konsekvenser af de mangeartede eksponeringer.

Set i sammenhæng med de alvorlige konsekvenser som en forringelse af vort miljø kan medføre, er det vigtigt, at der i konkrete vurderinger og reguleringer tages udgangspunkt i forsigtighedsprincippet, så der handles, og mulige farer kan afværges, førend der foreligger et entydigt, videnskabeligt bevis for de ofte meget komplicerede sammenhænge.

I forbindelse med dansk miljøregulering er udgangspunktet generelt, at der skal opretholdes et bæredygtigt miljø, hvor der især må værnes om de basale medier jord, luft og vand. I forbindelse med beskyttelse af disse medier tolereres kun meget lav grad af påvirkning med miljøfaktorer fra menneskelig aktivitet. Ved fastsættelse af fx kvalitetskriterier for de forskellige medier er målsætningen således, at hele befolkningen beskyttes, dvs. at der tages hensyn til særligt følsomme og udsatte grupper i befolkningen (fx syge, svækkede, børn og gravide) samtidig med, at der under anvendelse af sikkerhedsfaktorer i udstrakt grad tages højde for de usikkerheder, der ligger i de sundhedsmæssige datagrundlag, der udgør basis for fastsættelse af kvalitetskriterier.

I forbindelse med forurening af de basale medier nævnes det, at man ved vurdering af tolerabelt dagligt indtag ofte kun accepterer, at en eksponering med 1-10% af denne dosis må finde sted gennem de basale medier som jord, luft og drikkevand, idet andre kilder og eksponeringsveje med samme stof kan være dominerende.

Det er således et generelt mål, at der skal være et højt beskyttelsesniveau i forbindelse med udmøntningen af den danske miljø- og kemikalielovgivning. I Danmark vurderes beskyttelsesniveauet i forbindelse med forskellige områder generelt at være højt, men der er ikke inden for alle områder samme muligheder for at opnå et beskyttelsesniveau uden sundhedsmæssige påvirkninger i befolkningen. I bilag A er angivet målsætningen og indsatsen i forhold til de konkrete miljømedier.

4.5.4 Miljøreguleringen i Danmark

Miljølovgivningen er generelt karakteriseret ved rammelovgivning. I loven fastsættes de generelle mål og principper, fordeling af kompetencer mellem myndigheder og procedurer. Rammelovgivningen udmøntes i bekendtgørelser og følges ofte op med vejledninger. Der er flere grundlæggende principper for miljøpolitikken i både Danmark og EU.

• Forureneren betaler princippet – er et udtryk for, at omkostningerne ved miljøforringelse, skade og oprensning bæres af forureneren og ikke af samfundet.
• Forebyggelsesprincippet – betyder, at der tages foranstaltninger, som kan hindre, at der opstår forringelser eller skade, frem for at udbedre skader og forringelser efterfølgende.
• Forsigtighedsprincippet – er et politisk princip, der anvendes, når der er mistanke om, at aktiviteter eller stoffer kan være til skade for miljøet eller menneskers sundhed, men hvor der ikke foreligger endeligt bevis.
• Substitutionsprincippet – vægter vigtigheden af, at produkters mulige risici og livscykler indgår i beslutningsprocessen, så der er mulighed for at vægte mindre skadelige stoffer eller produktionsprocesser.

Miljølovgivningen omfatter regulering af miljøfaktorer, som har betydning for sundheden, og er i høj grad en integreret del af, hvad der normalt forstås ved miljøregulering. Regulering har til formål at mindske eksponering af mennesker, dvs. reducere eller fjerne risikoen for samtidig tilstedeværelse af menneske og miljøfaktor. Regulering kan omfatte anvendelse af forbud, kvalitetskriterier, substitution m.v.

Mange miljøfaktorer kan udgøre en potentiel sundhedsrisiko for befolkningen, men forekomsten af skadelige effekter vil ofte være svær at påvise. Hvis reguleringen følger en epidemiologisk tankegang, giver det en tendens til at lade regulerende tiltag følge effekterne, og de vil være bagefter. Der bliver derfor gjort store anstrengelser for at udvikle information og regulering baseret på den forudsete risiko for at forebygge snarere end at basere indsatsen på retrospektiv viden. Risikoen vurderes på fx forudsigelser om effekten på mennesker baseret på erfaring, testresultater på forskellige forsøgsorganismer og viden om de fysiske og kemiske karakteristika for den enkelte miljøfaktor.

De miljøfaktorer, som vi forsøger at kontrollere, er dem, der påvirker menneskets sundhed og velbefindende. For at beskytte menneskets sundhed og velbefindende er det vigtigt at følge en miljøfaktors vej fra udledning til effekt for at kunne regulere eller forebygge mest effektivt. For at identificere systemets elementer mellem udledning og den mulige påvirkning af mennesker opereres med en ”livscyklusmodel” for en miljøfaktor:

Udleder:: Miljøfaktoren bliver genereret i en sektor og udledt fra kilden.

Bærer:: Ofte bæres miljøfaktorerne i produkter eller i affald

Medie: Miljøfaktoren er til stede i et medie som fx luft eller vand

Effekt: Sundhedsskadelige effekter ved eksponering af mennesker.

Den lineære model fra ”vugge til grav” giver ikke et fuldstændigt billede, da der kan forekomme ”sløjfer” for mange kemiske stoffer og produkter under produktion, ændring, bearbejdning, brug, bortskaffelse og genvinding, og fordi eksponeringen kan ske på alle stadier. Mennesker kan således eksponeres for miljøfaktorer i alle dele af forskellige sektorer, gennem kontakt med produkter eller affald, eller gennem et forurenet miljø. Tilsvarende kan reguleringen af miljøfaktorer finde sted i alle dele af systemet og påvirke alle spredningsveje. Normalt vil regulering ved kilden være mest effektiv til at begrænse efterfølgende eksponering.

Som eksempler på regulering i forskellige dele af systemer angiver Miljøstyrelsen:

Sektor/primær kilde: Udledningskontrol, forbud mod eller erstatning af konkrete kemikalier

Produkter og affald: Mærkning, forbud, substitution, affalds- og spildevandsregulering

Miljømæssige medier: Grænseværdier/kvalitetskriterier, måleprogrammer

Menneskelig adfærd: Badeforbud, råd/vejledning til mennesker, der bor på forurenede grunde.

Miljøfaktorer i forhold til forskellige medier og målsætningen for indsatsen gennemgås kort i bilag A.

4.5.5 Opsamling om Miljøstyrelsens rolle

De centrale formuleringer om Miljøstyrelsens rolle og virke ud fra et perspektiv for håndtering og kommunikation af risikosager sammenfattes her.

De overordnede mål er i denne sammenhæng yderst relevante, nemlig at:

• sætte modtageren i fokus ved bl.a. at formidle let forståeligt og venligt
• underbygge løsninger ud fra miljøfaglige, juridiske og økonomiske aspekter og koordinere med andre aktører.

Det sidste suppleres med, at beslutningsgrundlag skal underbygges og vægtes i forhold til miljøfaglige, tekniske, juridiske, økonomiske, samfundsmæssige og internationale aspekter. Miljøstyrelsen skal vurdere samfundsmæssige helheder og anvise afbalancerede løsningsmuligheder. Deres mål er, at miljøproblemer ikke ses isoleret og enkeltvis, men vurderes i sammenhæng.

I gennemgangen af Miljøstyrelsens rolle springer det i øjnene, at

• ”Miljøstyrelsens vision er at spille en central rolle i arbejdet for en bæredygtig udvikling, hvor mennesker og miljø beskyttes mod forurening – først og fremmest ved en forebyggende indsats, der skal sikre rene produkter, ren luft, vand og jord og dermed gode levevilkår for mennesker, flora og fauna”.
• ”Miljøstyrelsens mission er … at sikre rene produkter, ren luft, vand og jord og dermed gode levevilkår for mennesker, flora og fauna …”

Miljøstyrelsens mission og vision udtrykker en unuanceret beskyttelse af borgerne og miljøet mod forureningen, mens rammerne for beslutningsgrundlag afspejler en afvejning mellem forskellige aspekter, der bl.a. dækker en økonomisk afvejning.

Miljøstyrelsen skal udarbejde vejlednings- og oplysningsmaterialer og formidle miljøviden bredt i samfundet til beslutningstagere, andre myndigheder, virksomheder og borgere.

Miljøstyrelsen er opmærksom på, at eksponeringsbilledet i forhold til miljø- eller risikofaktorer er kompleks, og det derfor er vanskeligt at isolere og dokumentere påvirkningen fra en enkelt faktor.

Det er vigtigt for Miljøstyrelsen i konkrete vurderinger og reguleringer, hvor der kan være alvorlige konsekvenser for forringelse af miljø eller sundhed, at tage udgangspunkt i forsigtighedsprincippet. Det kan være nødvendigt at handle for at afvægre mulige farer, førend der foreligger et entydigt, videnskabeligt bevis.

Der er forskel på følsomheden hos enkeltindivider og specielle grupper. Disse forskelle kan det være svært at tage højde for i regulerende tiltag. Men hensynet til særlige risikogrupper er centralt i Danmark.

Flere effekter, fx allergiske lidelser og hormonforstyrrende effekter, kan grundlægges hos fostre, spædbørn eller små børn – gravide og børn udgør derfor særlige grupper, der skal beskyttes.

I den danske miljøregulering er udgangspunktet generelt, at der skal værnes om de basale medier: Luft, jord og vand. Der tolereres derfor kun meget lav grad af påvirkning fra miljøfaktorer fra menneskelig aktivitet. Ved fastsættelsen af kvalitetskriterier er målsætningen, at hele befolkningen skal beskyttes, dvs. også de særlige grupper, og der skal tages højde for usikkerhed ved en sikkerhedsfaktor.

I forbindelse med forurening af de basale medier (jord, vand og luft) fra menneskelige aktiviteter accepteres kun en eksponering svarende til 1-10% af tolerabelt dagligt dosis, da andre kilder og eksponeringsveje med samme stof kan være dominerende.

Miljøstyrelsen vurderer selv, at beskyttelsesniveauet generelt er højt i Danmark, men at det ikke inden for alle områder er muligt at opnå et beskyttelsesniveau uden sundhedsmæssige påvirkninger i befolkningen.

Miljøreguleringen i Danmark bygger på 4 grundlæggende principper. Foruden forsigtighedsprincippet er det principper om: Forureneren betaler, forebyggelse og substitution.

4.6 Eksempler fra litteraturen på risikosager og risikohåndtering

I det følgende gives forskellige eksempler på erkendelse og håndtering af risici, hvor der i forhold til de brugte referencer gives en analyse af debatten eller risikokommunikationen og aktørernes handlinger.

4.6.1 BSE i Danmark og England

Sagen om BSE bruges af Thomas Breck som eksempel gennem mange afsnit af hans bog. Her er eksemplet forsøgt trukket sammen.

I 1990erne er der en epidemi i England med BSE (kogalskab). Der er opstået en hypotese om, at denne sygdom kan overføres til mennesker i form af den dødelige Creutfeldt-Jakobs sygdom (vCJD).

Kogalskab er en epidemisk sygdom, som hverken skyldes en virus eller en bakterie, men derimod et fejlfoldet protein, som langsomt får nervevævet til at degenerere.

I februar 2002 blev der fundet et tilfælde af BSE blandt en mindre besætning af malkekøer på en gård i Himmerland.

4.6.1.1 Aktørerne
Myndighederne (Fødevareministeriet) kom i krisestemning og beordrede kvægbestanden slået ned, alt oksekød med rygben trukket tilbage fra markedet samt indførelse af nye slagtemetoder. Forbrugerne blev opfordret til at kassere kød fra køleskabe og frysere og undlade at lade kødaffaldet gå til genbrug.

Forbrugerrådet hilste det resolutte indgreb velkommen.

Medierne (Ugebladet Ingeniøren) anførte, at destruktionen af tonsvis af oksekød intet havde at gøre med den faktiske risiko for forbrugeren. I lederen skrev de: ”Hvorfor skal samfundskassen betale for at berolige nogle hysteriske kællinger og blødsødne mænd, hvis forhold til risiko er totalt ulogisk.” De kritiserede, at miljøpolitikken styres af personer med en grundløs bekymring for alverdens miljøproblemer, der forlanger milliarddyre indsatser, til trods for at de kun udgør en minimal risiko. ”Det må da være en barsk oplevelse for de selvsamme frygtsomme forbrugere at køre en tur på motorvejen, når man tænker på, hvor mange der bliver dræbt dér. Ja, de må jo næsten ryste af frygt. For slet ikke at tale om den risiko der er, når de tager en smøg”. (03.03.2000)

Fagfolk – eksperterne kritiserede indgrebet og beskyldte ministeren for at skræmme forbrugerne unødigt kun for at demonstrere politisk handlekraft.

I Berlingske Tidende erklærede en professor fra Hvidovre Hospital, at han personligt ikke ville vige tilbage for at spise en T-bone steak trods den ministrielt erklærede risiko, og Bjørn Lomborg (lektor fra Århus Universitet) udtalte, at ministerens indgreb var helt ude af proportioner, ”livstidsrisikoen i denne sag svarer til at cykle 1½ meter – man gør sig simpelthen ikke begreb om, hvor lidt farligt det er. Men det er da rimeligt at være bekymret over for eksportmarkederne”. (05.03.2000)

Formanden for Den Danske Dyrlægeforening opfordrede få dage senere ministeren til at melde klart ud, hvor mange dødsfald og sygedage man fra politisk side ville acceptere som følge af risici fra maden. Så skulle dyrlægerne nok indrette det hygiejniske niveau herefter, forsikrede formanden.

4.6.1.2 Risikofastlæggelse og indsats
BSE-eksemplet indeholder mange af de faktorer, der øger bekymringen for risikoen. BSE er en relativt ukendt sygdom, som hverken videnskaben eller forbrugerne er særlige fortrolige med. Man mener nu, den skyldes et fejlfoldet protein (et såkaldt prion), som ikke kan ses med det blotte øje, og hvis tilstedeværelse måske/måske ikke kan forårsage en alvorlig dødelig sygdom. Der er indtil oktober 2000 konstateret i alt 180.000 tilfælde af kogalskab i England samt et mindre antal i det øvrige Europa og omkring 80 dødsfald forårsaget af Creutzfeldt-Jakobs sygdom. Det totale omfang af katastrofen kendes imidlertid ikke. Herunder hvor mange tilfælde der vil dukke op i fremtiden, da latenstiden formentlig er meget lang, måske 10-20 år.

Når Lomborg og andre mener, at de politiske forholdsregler i forbindelse med det danske tilfælde er ude af proportioner med den faktiske risiko, så hævder de at kende sandheden om denne risiko. De foretager en værdimæssig vurdering, hvor de ser bort fra alt det, som videnskaben ikke ved om årsager til sygdommen og smitteveje. Problemet er, at de lader dette værdimæssige valg fremstå som objektive kendsgerninger.

Som almindelig borger eller forbruger har man ingen mulighed for selv at vælge eller kontrollere, om man udsættes for fare. Fra England meldes også om en vegetar, som blev smittet med vCJD – hvordan vides ikke, men materiale udvundet af køer har været anvendt vidt og bredt som tilsætningsstoffer til levnedsmidler. Hertil kommer, at fordelen af den tvivlsomme praksis med at fodre køer med benmel fra døde artsfæller primært ligger hos kødproducenterne – lige bortset fra, at forbrugeren måske har fået kødet lidt billigere. Risikoen kan derfor kun opfattes som påført af andre, ligesom den rammer i flæng og derfor uretfærdigt.

Den bekymring for kogalskab, der hersker blandt folk og politikere i kølvandet på BSE-sagen i England i midten af 1990erne, kan derfor ikke blot afskrives som irrationel og følelsesladet. Der var gode grunde til at frygte den slags risici, som videnskaben ikke kender til bunds, som er usynlige, og som anført rammer i flæng – i modsætning til cykling, som der sammenlignes med af eksperterne i debatten.

Forhistorien i BSE-sagen er, at myndighederne (i England) gennem længere tid nedtonende risikoen for overførsel af smitte fra køer til mennesker med henvisning til konventionel viden om, at eventuelle smittestoffer ville blive ødelagt ved opvarmning. Man overhørte advarsler fra kritiske videnskabsfolk så tidligt som i slutningen af 1980erne og udviste en skråsikkerhed og arrogance, som senere skulle vise sig at hvile på et falsk grundlag.

Læren af sagen. Da indrømmelsen kom, var skaden sket – foruden de menneskelige omkostninger og et gigantisk økonomisk tab for det engelske landbrug led myndighederne først i England og senere i det øvrige EU et stort prestigetab. BSE-sagen har medført en generel tillidskrise, som (måske) har betydning i spørgsmålet om sikkerheden ved gensplejsede fødevarer, og som vil påvirke forholdet mellem myndigheder og befolkningen, længe efter at de økonomiske virkninger af kogalskaben har fortaget sig.

BSE-sagen markerer et vendepunkt i den samfundsmæssige bevidsthed om risiko, som af Thomas Breck er sammenlignet med Minamatakatastrofen i Japan i 1950erne, Sevesokatastrofen i Norditalien i 1976 (dioxin) og Tjernobylkatastrofen i 1986 (atomkraft). Disse historier viser, at man ikke kan tro på, at videnskabens og teknologiens stadige udvikling automatisk også sikrer fremskridtet og mindsker risikoen. Eksemplerne viser, at videnskaben og teknologien samtidig med øget velfærd producerer nye risici, som med en vis forsinkelse vil dukke op i kølvandet på velfærd og fremskridt. De viser, at vi ikke kan stole på, at de samfundsmæssige institutioner og kontrolmekanismer, der er bygget op for at styre og kontrollere videnskaben og teknologien, altid kan sikre os effektivt mod uforudsete risici. De viser, at vi som almindelige mennesker ikke altid kan stole på den risikokommunikation, som praktiseres af disse instanser. Ikke fordi de bevidst manipulerer med virkeligheden, men fordi deres viden og udsyn altid vil være begrænset af administrative procedurer og regler og undergivet videnskabelig usikkerhed. Der var advarsler om mulig sammenhæng, men data var utilstrækkelige, og pres fra erhvervslivet gjorde, at myndigheder og politikerne i lang tid valgte at nedtone risikoen.

Med en risiko, som er usynlig for forbrugerne, er de afhængige af videnskabens og teknikkens hjælp og af de kontrolinstanser, der skal sørge for, at maden ikke er farlig. Problemet er, at de ofte ikke kan give et sikkert svar, fordi der er en stor grad af videnskabelig usikkerhed. Man kender stadig ikke årsag, spredningsveje og latenstid for den menneskelige variant af BSE til bunds. Der er tale om et eksperiment, hvor prognoserne for det forventede dødstal revideres i takt med den øgede viden.

Debatten afspejler en del af kampen i offentligheden om at definere risikoens omfang, grad og intensitet. Der er tale om en politisk håndtering af en situation med en høj grad af videnskabelig usikkerhed, med store økonomiske og sundhedsmæssige interesser på spil og med svigtende tillid i befolkningen til såvel myndigheder som eksperter.

Siden sagen i Danmark er der påvist flere tilfælde af kogalskab i Frankrig, Tyskland og Spanien. Dette udløste et forslag fra EU-kommissionen om et totalt forbud mod at bruge ikke blot kød- og benmel, men også fiskemel som dyrefoder. Danmark, der eksporterer store mængder af fiskemel, vendte sig mod forslaget, da det intet havde med BSE at gøre. EU-kommissionens argument var, at det kan være svært at undgå sammenblanding. Men derudover kan der ifølge nogle eksperter være god grund til at forbyde fiskemel som foder, fordi det indeholder dioxin. Her spiller forsigtighedsprincippet ind. Videnskabeligt er der ikke opnået betydelig større viden om BSE efter 1996, men usikkerheden vurderes anderledes. Der er sket et værdiskift snarere end et videnskabeligt gennembrud. Hver gang der er konstateret kogalskab i EU, har der været ønske om strammere forholdsregler. BSE-krisen er et eksempel på forhandlet risikovurdering. Der er ingen gyldig videnskabelig sandhed. Det øjeblikkelige billede af risikoen konstrueres og rekonstrueres i en proces i medierne med indflydelse af mange aktører, hvor nogle videnskabelige autoriteter indgår, mens andre udelades.

4.6.2 Akrylamid i fødevarer

25.4 2002: En helt ny risiko – en ny svensk undersøgelse viser, at nogle fødevarer har meget høje akrylamid-værdier i forhold til de retningslinier, som WHO har fastsat i forhold til drikkevand. (Eksempel fra Gertrud Øllgaard ^[26]).

4.6.2.1 Aktørerne
Myndighederne – det skal undersøges. Der skal skabes ro, og man skal undgå at forvirre forbrugerne.

Fødevaredirektoratet indkalder 25. maj (dvs. en måned senere) industrien, eksperter, Kræftens Bekæmpelse og Forbrugerrådet til diskussion, og de retter henvendelse til EU.

Forskerne – der skal forskes.

Industrien – vi tager det alvorligt og er velvillige over for acceptable løsninger.

NGOerne (forbruger- og miljøorganisationer) – der skal handles, og der skal være garanti for forbrugernes sikkerhed.

Forbrugerne – er forvirrede.

Medierne – bevæger sig fra det oprørske og vurderende til det nøgternt beskrivende.

Dag 1 (25. april 2002)

• Kræftfremkaldende stof i chips og brød (forsideoverskrift).
• Formodet kræftfremkaldende og kemisk giftstof akrylamid er fundet i stivelsesrige fødevarer som chips, pommesfrites, brød, småkager og knækbrød (artikel).
• Akrylamid for begyndere: Akrylamid er et kemisk highvolumen produkt, idet der årligt produceres over 100 tons af det. Det anvendes i plast-, bygge-, tekstil- og papirindustrien. Det er sandsynligvis kræftfremkaldende (inde i avisen).

Dag 2 (26. april 2002)

• Vides ikke, hvor meget man skal indtage, før der er øget risiko for kræft, og de WHO-værdier, der er blevet henvist til, gælder for vand ikke for faste fødevarer (leder).

Ca. en uge efter (30. april 2002)

• En ny problemstilling, der ikke har været belyst før (kræftforsker).

Ca. to uger efter (9. maj 2002)

• Det er ikke klarlagt, om fødevarer er farlige for mennesker (fødevareministeren).

Ca. en måned efter (30. juni 2002)

• Forekomsten af giftstoffet akrylamid i fødevarer er et yderst alvorligt problem, der skal løses hurtigst muligt (WHO).

Ca. 5 måneder efter (9. september 2002)

• Akrylamid i kaffebønner og i færdigbrygget kaffe.

Afrunding: Efterlyser faste og forståelige risikoberegninger fra myndighederne. Forskere og myndigheder bør generelt overveje deres kommunikationsstrategi og reservere advarslerne til de tilfælde, hvor der virkelig er fare på færde.

De sociale konsekvenser
Der er en risiko for alle forbrugere, der spiser brød, chips m.m. – også sunde fødevarer. Forvirring om, hvad kan/må man spise. Chokerende store mængder i mad, som alle med god samvittighed giver deres børn i sundhedens tegn. Forbrugerguide: Der findes ingen let vej til at mindske indtagelse af akrylamid. Vejledning om at koge frem for at stege maden og spise varieret.

Danske fædres reaktioner i et nordisk forskningsprojekt på akrylamid og andre risikofænomener:

1. Akrylamid
   • Hvad er det?
   • Jeg undersøger det, hvis jeg får en arbejdsopgave.
   • Kræft, chips, kemiske stoffer mange af de sygdomme, vi har, skyldes uden tvivl de tilsætningsstoffer, vi kommer i maden.
2. Bil
   • Nemt, nødvendigt, dyrt
   • Benzin, transport, Toyota
   • Udgifter, valgmuligheder, faren ved at køre bil
   • Afgifter, sikkerhed, forurening – Jo mere vi dæmper ned for forureningen jo bedre. Og sikkerhed, det gør man selvfølgelig meget ud af nu om dage – airbags må da redde liv. Man bliver småhysterisk med sikkerhed, når man får børn.
3. Solcreme
   • Faktor, Nivea og Matas – man køber solcreme efter faktoren, fordi det er faktoren, der bestemmer, hvor længe man kan blive ude i solen.
   • Debat og diskussion, rart når solen skinner – hvad må man bruge og ikke bruge? Bruger ikke selv, men smører min søn ind hver dag. Fulgte debatten, da den kørte. Skiftede mærke som følge af den.
   • Ferie, beskyttelse – sidste år var en sag, der skrottede vi en bestemt slags.
   • Reklame, ozonlaget, børnene – det er kommet mere op i tiden, der er mere fokus på det. Det er vigtigt med børnene.

4.6.3 Hormonforstyrrende stoffer i solcremer

Sagen om hormonforstyrrende stoffer i solcremer er beskrevet og analyseret af Claus Wilhelmsen i forbindelse med hans afsluttende speciale i kulturgeografi. ^[27]

En schweizisk undersøgelse rejste mistanke mod brugen af tre kunstige kemiske UV-filtre: Octyl methoxycinnamate (OMC), Benzophenone-3 (Bp-3) og 4-methyl-benzylidene camphor (4-MBC). De tre stoffer, som alle var tilladte i solcremer i EU, havde vist østrogenlignende effekter i reagensglasforsøg og i forsøg med rotter. Effekter der måske også kunne medføre langtidsskader på mennesker.

4.6.3.1 Aktørerne
Det uafhængige informationscenter Grøn Information (nu Informationscenter for Miljø og Sundhed) informerede Miljøstyrelsen samt offentligheden via en pressemeddelelse om undersøgelsen, som mistænker de tre UV-filtre for at være hormonforstyrrende. Grøn Information opfordrede samtidig producenter og detailhandlen til at fjerne produkter fra markedet, som indeholdt de tre UV-filtre. (22.4.2001).

Miljøstyrelsen bad dagen efter, som ansvarlig myndighed, offentligt om en ”time-out”, på baggrund af den mistanke, som undersøgelsen gav anledning til. Det betød, at Miljøstyrelsen anbefalede producenter, importører og detailhandlen om frivilligt at stoppe salget af produkter, der indeholdt et eller flere af de tre mistænkte solfiltre, indtil Miljøstyrelsen havde undersøgt, om der var grund til at lave et midlertidigt forbud.

Miljøstyrelsen var en uge efter færdig med undersøgelsen af to af stofferne (OMC og Bp-3), som de herefter frikendte. Derimod var der stadig grund til bekymring for det tredje stof (4-MBC), som foruden svage østrogenlignende effekter samtidig havde vist effekter på skjoldbruskkirtlen hos rotter. Det sidste stof skulle derfor undersøges nærmere. Vurderingen var færdig ca. 1½ måned senere. Miljøstyrelsens vurdering gik på, at solcremer med 4-MBC kunne bruges af voksne, mens børn under 12 år blev frarådet at bruge cremer med stoffet. Miljøstyrelsen opfordrede producenterne til en frivillig mærkningsordning af solcremer med stoffet. Miljøstyrelsen anbefaler på sin hjemmeside stadig, at man til børn under 12 år ikke bruger solcremer med 4-MBC ^[28].

Miljøstyrelsen blev gennem hele sagen fra en række aktører udsat for meget negativ kritik af deres håndtering af sagen. Kritikken lød på, at de misbrugte forsigtighedsprincippet, og at de overreagerede. Men Miljøstyrelsen fastholdt deres egen vurdering og brug af forsigtighedsprincippet, og de blev bl.a. bakket op af miljøminister Svend Auken og formanden for Folketingets miljøudvalg Jørn Jespersen.

DR Debatten lavede allerede i den første uge et program, hvor der deltog en lang række både kritikere og fortalere for Miljøstyrelsens håndtering og udmelding af sagen. (26.4.2001).

Flere medier bragte sagen med sædvanlig sensationspræg, men de var kort efter meget kritiske over for Miljøstyrelsens handlinger. I Politikens leder skrev chefredaktøren, at Miljøstyrelsen måtte have fået solstik. Chefredaktøren fra Jyllands-Posten skrev bl.a., at i den aktuelle sag er mange blevet skræmte og tør ikke anvende solbeskyttende cremer. Dermed udsætter de sig selv for risikoen for at pådrage sig hudkræft. I stedet burde myndighederne naturligvis have afventet resultatet af flere og mere grundige undersøgelser. Han skrev også, at hvis vi skulle være bange for disse stoffer på det foreliggende grundlag, kunne vi nedlægge det moderne samfund og være bekymret for stort set alt, hvad vi rører ved.

Detailhandlen fulgte Miljøstyrelsen opfordringer, men producenterne især var stærkt kritiske. Producenterne ville ikke følge opfordringen til en frivillig mærkningsordning for stoffet 4-MBC, bl.a. med begrundelse i, at produkterne kan købes i andre lande, og at det ikke er smart, at Danmark handler alene på dette område.

Detailhandlen følte sig lidt som gidsler i sagen, hvor underdirektøren i Brancheforeningen for de Samvirkende Købmænd udtalte, at når Miljøstyrelsen først har meldt ud, som de har gjort, er der ingen med respekt for sig selv, der vil sætte produkterne uden mærkning på hylderne igen.

FDB bakkede op om Miljøstyrelsen. Men Claus Wilhelmsen angiver, at FDB var klar med et produkt med et fysisk solfilter, hvor de fik en markedsfordel på et par uger i forhold til de andre producenter.

Direktøren for kosmetikforeningens brancheforening meldte i debatten ud med, at deres egne undersøgelser med fuldstændig sikkerhed kan sige, at de tre UV-filtre ikke er farlige. (DR Debatten 26.4.2001 m.fl.).

Lederen af Niveas produktudvikling udtalte, at det er fuldstændig hysterisk, at Danmark er gået i gang med at fjerne produkterne fra hylderne. Rapporten fra Schweiz byggede ikke på de kriterier, de internationale myndigheder på OECD-plan har anerkendt for at teste kemikalier. (25.4.2001).

En professor og ledende overlæge fra Bispebjerg Hospital udtalte sin bekymring for Miljøstyrelsens udmelding. Han anførte, at den schweiziske undersøgelse alene siger, at man bør gå videre med flere undersøgelser. Men at reagere på den måde ud fra en lille undersøgelse, når flere tusinde siger noget andet, er ikke fagligt funderet. (Bl.a. DR Debatten 26.4.2001).

Lederen af den schweiziske undersøgelse mener ikke selv, at den kan bruges til at afvise de tre UV-filtre. Hun siger, at hun selv under en to til tre ugers ferie fortsat ville bruge dem selv frem for at risikere hudkræft, så længe der ikke er større klarhed. Hun udtrykker, at der skal mere videnskabelige beviser til med risikovurdering for mennesker, førend der er grund til at ændre personlig adfærd. Hun melder efter et møde med 10 repræsentanter for store virksomheder som bl.a. BASF, L'Oreal og Nivea samt den tyske kosmetikbranches forbund ud, at de er blevet enige om, at Danmark har overfortolket undersøgelsen.

En for Miljøstyrelsen uvildig ekspert udtalte bl.a., at Miljøstyrelsen skød gråspurve med kanoner og har reageret komplet tumpet i denne sag. Der skal mere sikker viden til, førend der er grundlag for at gøre noget.

Forbrugerrådet, Danmarks Naturfredningsforening og Det Økologiske Råd (DØR) bakkede dog Miljøstyrelsen op i deres håndtering af sagen. En medarbejder fra DØR stillede spørgsmålet – hvad er beviser nok? Hun svarer selv, at i sagen om de hormonforstyrrende stoffer er problemet netop, at det er meget svært, hvis ikke umuligt at fremskaffe fuldstændige naturvidenskabelige beviser for en præcis årsagseffekt-sammenhæng. Valget står mellem at handle på baggrund af et naturvidenskabeligt usikkert grundlag – eller afvente mere forskning. Hun stiller endnu et spørgsmål, om vi hellere vil have en miljøstyrelse, der afventer forskningsrapport nr. 110, eller en miljøstyrelse, der handler politisk og holder produkterne væk fra hylderne indtil, de er undersøgt nærmere.

En professor i miljømedicin påpegede i kølvandet på sagen, at lignende sager skal undgås i fremtiden. Han anbefaler, at der i studierne til læger, ingeniører og mediefolk indgår uddannelse af risikooplevelse og risikokommunikation. Han peger også på, at der burde etableres et statsligt råd til risikovurdering på miljøområdet.

4.6.3.2 Risikofastlæggelse og indsats
Myndighederne har i årevis argumenteret for og opfordret til at bruge solcreme for at forhindre eller reducere risikoen for at få hudkræft ved at opholde sig i solen. De tre UV-filtre har været anvendt i de sidste 20 år, fordi de beskytter huden mod solens skadelige UVA- og UVB-stråler.

Grøn Information såede på baggrund af den schweiziske undersøgelse tvivl om uskadeligheden af de tre UV-filtre. Viden og forskningen om hormonforstyrrende effekter er på dette tidspunkt relativt begrænsede, og der arbejdes på at udvikle testmetoder. Hormonforstyrrende stoffer mistænkes for at kunne forårsage faldende sædkvalitet, bryst- og testikelkræft, ufrugtbarhed og for at kunne forstyrre kønsudviklingen hos fostre. Stofferne kan optages gennem fødevarer og gennem huden. Miljøet påvirkes af stofferne, bl.a., fordi solcremen skylles af kroppen, når man bader eller svømmer i havet eller søer.

Miljøstyrelsen så det som en alvorlig sag, hvorfor de kaldte sammen til møde meget hurtigt. De valgte at komme med opfordringen til ikke at bruge solcremer med de tre UV-filtre, indtil de havde mere viden. Miljøstyrelsen kunne på grund af EU-bindinger ikke udstede et decideret forbud.

Miljøstyrelsens direktør udtalte til DR Debatten (26.4), at det, at vi har fået en sådan undersøgelse, der er videnskabelig grundig og fra et anerkendt institut, der er offentliggjort i et anerkendt tidsskrift for en opgave bestilt af den schweiziske miljø-styrelse – gør, at vi må handle. I en anden sammenhæng sige han om den tidlige udmelding – tænk, hvilken kritik vi ville have mødt fra anden side, hvis vi valgte ikke at reagere. I en leder i Miljøstyrelsens eget blad (MiljøDanmark – 1.6.2001) skriver direktøren bl.a., at Miljøstyrelsen på den ene side melder ærligt og hurtigt ud med den viden og usikkerhed, som de har. På den anden side er der en forventning om, at myndighederne først siger noget, når de kan give et sikkert og præcist svar. Faktisk møder man ofte begge forventninger hos en og samme person, hvilket er meget forståeligt.

Miljøstyrelsens underdirektør udtrykte desuden, at børn og gravide er særligt udsatte. Derfor besluttede Miljøstyrelsen at bruge forsigtighedsprincippet og ikke afvente studier til at be- eller afkræfte mistanken – studier der kan tage flere år. Det ville jo være forfærdeligt, hvis stofferne virkelig påvirker forplantningsevnen og immunforsvaret.

Han udtalte senere i relation til forskningslederens udtalelse om selv at bruge filtrene på en kortere ferie, at danske børn bruger solcreme i mere end to-tre uger. Stoffet er desuden ikke kun i solcremer, men også i en række andre kosmetiske produkter fra dagcremer til deodoranter, hvilket betyder, at vi udsættes for stoffet hele året. Og til kritikken af, at grundlaget er for tyndt at reagere på, siger han, at det handler ganske enkelt om, hvor stor en risiko vi vil udsætte befolkningen for. Det er en politisk beslutning. Læger og andre fagfolk er gode til at vurdere en given risiko, men det er myndighedernes opgave at vurdere, hvad der skal gøres.

Miljøstyrelsens sagsbehandler afviste kritikken af metodikken i den schweiziske undersøgelse, idet hun udtalte, at der ikke findes OECD–guidelines, der er færdige endnu til at teste for østrogenlignende stoffer.

Claus Wilhelmsen peger på, at risikoen ved at bruge cremen ikke er afvejet mod risikoen ved at være i solen, men spørgsmålet er, hvem risikoen skal komme til gode. Miljøstyrelsen var opmærksom på dette, og de er selv efterfølgende klar over, at der desuden mangler en vurdering i forhold til alle de mange andre forhold, som vi udsættes for.

Fodnoter

[3] Kommunikation om risiko. Artikel fra Teknologirådet.

[4] Uddrag fra indlæg på Forbrugerinformationsdebatforum – forbrugerne i risikosamfundet: Afmagt eller forbrugermagt – Risiko er også ting. Af Gertrud Øllgaard, Advice Analyse.

[5] Miljørisikorådet er stiftet af Akademiet for de Tekniske Videnskaber (ATV) med det formål at yde et kvalificeret bidrag til vurdering og diskussion af risici, der berører sundhed og miljø i Danmark.

[6] Dialogen om det usikre – nye veje i risikokommunikation af Thomas Breck, Akademisk Forlag, 2001.

[7] Risiko og usikkerhed – miljø og fødevarer. Hans Løkke m. fl. Tema-rapport fra DMU, nr. 32. 2000.

[8] Risiko, politik og miljø i det moderne samfund – En antologi om en aktuel kontrovers af Kurt Aagaard Nielsen m.fl. Forlaget Sociologi. 1999.

[9] Risikosamfundet – På vej mod en ny modernitet. Af Ulrich Beck. Hans Reitzels Forlag. 1997.

[10] Risiko og usikkerhed – miljø og fødevarer. Hans Løkke m. fl. Tema-rapport fra DMU, nr. 32. 2000.

<[11] Zoonoserisiko er risikoen for, at sygdomme kan overføres fra dyr til mennesker.

[12] Fra indlæg af Karsten Klint Jensen fra Center for Bioetik & Risikovurdering, KVL på Levnedsmiddelselskabet (IDA) møde om ”Håndtering og kommunikation af risiko relateret til fødevarer”, oktober 2003.

[13] Risiko og usikkerhed – miljø og fødevarer. Hans Løkke m. fl. Tema-rapport fra DMU, nr. 32. 2000.

[14] Før teknologien løber løbsk – om lægfolks opfattelse af risiko – diskursanalyse af 15 slutdokumenter fra Teknologirådets konsensuskonferencer 1988 til 1997. Ursula Plesner. Teknologirådet.

[15] Generationsmålet: Nul problematiske stoffer i 2020 – hvordan når vi det?: Miljøstyrelsen. 2001.

[16] Miljøfaktorer i danskernes hverdag. Redigeret af Lis Keiding. Statens Institut for Folkesundhed. 2003.

[17] Fra ”Oplevelse af risici – rapport fra en arbejdsgruppe”, af Philippe Grandjean m.fl. Miljø og Sundhed, Sundhedsministeriets Miljømedicinske Forskningscenter, supplement nr. 1, maj 2001.

[18] Kommunikation om risiko: Lad lægfolk lægge grunden. Teknologirådet (nr. 127).

[19] Dialog om det usikre – nye veje i risikokommunikation. Af Thomas Breck. Akademisk Forlag. 2001.

[20] Uddrag fra indlæg på Forbrugerinformationsdebatforum – forbrugerne i risikosamfundet: Afmagt eller forbrugermagt – Risiko er også ting. Af Gertrud Øllgaard, Advice Analyse.

[21]Fra indlæg på Forbrugerinformationsdebatforum – forbrugerne i risikosamfundet: Afmagt eller forbrugermagt – Risiko er også ting. Af Gertrud Øllgaard, Advice Analyse

[22] Citat fra Thomas Breck ved Forbrugerinformations og Forbrugerstyrelsens debatmøde ”Risiko om ti år – mellem forsigtighedsprincip og risikovurdering”, 2002.

[23] ”Miljøstyrelsen år 2002 – visioner og perspektiver for en styrelsen i udvikling”, Miljø- og Energiministeriet, juni 1998.

[24] ”Miljøstyrelsens årsrapport 2002”.

[25] ”Gennemgang af miljøreguleringen med fokus på sundhedsaspekterne”, Miljøprojekt nr. 843, 2003.

[26] Uddrag fra indlæg på Forbrugerinformations Debatforum – forbrugerne i risikosamfundet: Afmagt eller forbrugermagt – Risiko er også ting. Af Gertrud Øllgaard, Advice Analyse.

[27] Kunstige kemiske stoffer – og deres (u)tilsigtede konsekvenser i det moderne risikosamfund af Claus Wilhelmsen. Geografisk Institut, Københavns Universitet, oktober 2001.

[28] Grønne Tips om solcreme, på , hentet den 5.11.2003.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 Februar 2004, © Miljøstyrelsen.