| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Risikohåndtering og risikokommunikation

5 Erfaringer fra caseanalyser

Hvordan man som myndighed håndterer en risikosag vil være forskellig fra sag til sag afhængig af hvem, der rejser sagen, hvilke vinkler medierne vælger at beskrive sagen med, hvordan risikoen bliver opfattet af forbrugeren osv. Derfor er det nødvendigt, at myndigheden fra sag til sag analyserer, hvilke muligheder man har for at handle, og hvordan kommunikationen til offentligheden og andre aktører skal lægges an.

I dette kapitel skitseres en model, der kan ligge til grund for en sådan analyse. Derefter analyseres tre konkrete sager med udgangspunkt i skitsen. En kronologisk gennemgang af de tre sager er medtaget i bilag B.

5.1 Skitse til analyser

Skitsen er bygget op over tre hovedtemaer, som er centrale for risikokommunikationen: Strategisk kommunikation, etablering og genetablering af troværdighed og tillid samt kommunikation i medierne.

Skitsen kan både bruges i en analyse af specifikke sager og som guide til håndtering af risikokommunikation.

5.2 Strategisk kommunikation

De indledende træk i en risikosag er afgørende for kommunikationens videre forløb – ikke mindst fordi der i denne fase er stor offentlig bevågenhed. Interesseorganisationerne har måske en sag, de kan profilere sig på, og medierne har stof til nyhedssektionen. Det er også i denne indledende fase, at parterne positionerer sig i forhold til hinanden som alliancepartnere eller modstandere. Derfor må den strategiske kommunikation afklares fra starten.

5.2.1 Søg dialog med sagens involverede parter

Konflikter og uenighed blandt organisationer, myndigheder og virksomheder slører kommunikationen til offentligheden. Derfor må det tages med i overvejelserne, hvordan man undgår ”slagmarken” – blandt andet ved at indlede dialog med sagens parter og kortlægge mulighederne for en løsning på problemet og de potentialer, der er i at føre en fælles kommunikation.

5.2.2 Kommuniker til offentligheden tidligt og løbende

Myndighedens primære opgave er at oplyse offentligheden på et sagligt grundlag – og ikke nødvendigvis at afmontere bekymringer. Dog må myndigheden sørge for at informere offentligheden om, hvordan myndigheden vurderer sagen, og hvordan man har tænkt sig at håndtere den. Denne kommunikationsindsats skal foregå så hurtigt som muligt efter, at sagen er opstået. Desuden skal myndigheden løbende sørge for at fortælle offentligheden, hvordan sagen udvikler sig.

Bliver myndigheden forsøgt taget som gidsel mellem forskellige interesser, må den skære igennem eventuelle beskyldninger om skjulte motiver og forklare sin rolle over for offentligheden.

5.2.3 Analyse af offentlighedens opfattelse af risikoen

I den indledende fase skal der foretages en analyse af, hvordan lægmand vil forventes at opfatte risikoen. Til dette arbejde kan listen ”Hvordan opfattes risikoen” under afsnit 4.3 benyttes. Analysen skal bruges til at tilrettelægge kommunikationsindsatsen: Er der behov for en pædagogisk, en holdningsmæssig eller en indsats baseret på dialog? Indsatsen kan også indeholde elementer af alle tre dele.

Som det fremgår af afsnit 4.3 er der forskel på, hvordan man oplever forskellige risici.

• Det er lettere at acceptere kendte og fortrolige risici end nye og ukendte.
• Det er lettere at acceptere risici, som man selv kan styre.
• Det er lettere at acceptere en risiko, hvor man selv har en direkte eller indirekte fordel.
• Det er sværere at acceptere en risiko, der rammer i flæng frem for en mere retfærdig fordeling af fordele og ulemper.
• Det er lettere at acceptere en risiko med en forsinket frem for en umiddelbar effekt.
• Det er sværere at acceptere en katastrofal og dødelig effekt med mindre sandsynlighed end en kronisk, snigende og ikke dødelig effekt med en større sandsynlighed.
• Der er (større) tillid til nationale myndigheder og kontrolsystemer og mistillid til marked og global produktion.
• Der er større tillid til det naturligt forekomne (ikke pillet ved) i modsætning til tilsætningsstoffer, hormoner, sprøjtemidler og genmodificering.

Listen kan benyttes på flere måder:

1. Hvis det i forbindelse med en sag vurderes, at befolkningen ikke er udsat for en reel risiko, men at der stadig hersker en frygt eller usikkerhed blandt folk, vil kommunikationen have både et pædagogisk og et oplysende sigte. Saglig information og argumentation gør det ikke alene.
2. Derfor kan det overvejes at udsende en pressemeddelelse, der er vinklet med afsæt i punkterne til oplevelse af risiko, som angivet ovenfor: Hvilke punkter kan anses for at være årsag til forbrugerens bekymringer? Derefter tilbagevises risiko- og fejlopfattelser punkt for punkt med myndighedens faglige vurderinger som belæg. Findes der illustrationer, data eller andet, som kan bruges til at anskueliggøre pointerne, kan disse vedlægges pressemeddelelsen. Desuden angives en kontaktperson, som journalisterne kan henvende sig til for yderligere information. Dertil bør myndighedens hjemmeside være opdateret med hensyn til den pågældende sag. Pressemeddelelsen skrives i en klar, ikke-faglig sprogtone.
3. Det kan i øvrigt overvejes at følge pressemeddelelsen op af en telefonisk kontakt til udvalgte journalister i både den skrevne og den elektroniske presse med henblik på at etablere et egentligt samarbejde om formidling af budskaberne.
4. Der kan forekomme sager, hvor myndigheden vurderer, at der ikke er en reel risiko, men at sagen er rejst på baggrund af mere eller mindre bevidste fordrejninger af fakta eller skjulte motiver og dagsordener (fx en miljø- eller forbrugerorganisation, som vil pleje eget image eller en institution, der vil rejse midler til forskning). I sådanne sager vil det ofte være den part, der har rejst sagen, som nyder den største troværdighed i offentligheden, hvorfor myndigheden skal vise, at man er interesseret i at udrede sagen gennem en åben dialog med den eller de parter, der har rejst sagen. En for hurtig afvisning af en forbrugerorganisation eller en forskningsinstitution vil virke utroværdig på offentligheden, og reaktionen vil som oftest blot være, at sagen kører videre, men nu med myndigheden som erklæret bureaukratisk modspiller.

Har myndigheden til gengæld fra starten udvist lydhørhed, proaktivitet og udvist interesse i at indgå i dialog, vil man have en langt mere solid ”tillidsplatform” at kommunikere fra. Når en sådan dialog er påbegyndt, vil myndighedens udmeldinger (fx via pressemeddelelser) nu både kunne tage højde for befolkningens opfattelse af risikoen i den konkrete sag, de data initiativtageren til sagen bygger sin argumentation på samt myndighedens egen faglige vurdering. Pressemeddelelsen kan derefter vinkles ud fra et ”ind–til–benet” princip, dvs. at man trækker hovedproblematikken i sagen frem og med faglige belæg tilbageviser påstande og fejlvurderinger punkt for punkt.

5.2.4 Hvem er sagens aktører og hvilke dagsordener har de?

Alle sager vil have forskellige interesser repræsenteret. Særligt i de sager, hvor der er mange forskellige aktører indblandet, vil det være hensigtsmæssigt at kortlægge disse aktører og deres forventede interesser. En sådan analyse vil blandt andet kunne bruges til at afsløre, hvilke potentialer og faldgruber der ligger i at kommunikere om sagen. Samtidig vil håndteringen af medierne kunne udspringe af denne afdækning – dvs. udvælgelse af talsperson(er), formulering af budskaber samt en forventning om, hvordan de forskellige medier kunne tænkes at dække sagen.

Formålet med en aktøranalyse er at identificere aktørerne, deres primære synspunkter og holdninger samt deres valg af argumentation for på forhånd at vide, hvem man er på hold med, og hvem der er på modstanderens hold. En aktøranalyse bør derfor kunne beskrive den primære modtager af Miljøstyrelsens kommunikation samt de øvrige aktører, der blander sig i debatten. En sådan analyse bør besvare:

• Hvem er modtagerne af kommunikationen?
• Hvad er deres interesse i emnet?
• Hvad ved de, og hvad ved de ikke? – ved vi noget om deres forhåndskendskab?
• Er de positive over for Miljøstyrelsen?
• Hvem optræder på modtagernes vegne?
• Hvem er de øvrige aktører? Og hvad er deres stilling og/eller uddannelse, position?
• Hvilke holdninger giver aktørerne udtryk for i forhold til Miljøstyrelsens beslutning og håndtering af sagen?
• Hvad er aktørernes motiv for at gå ind i sagen?
• Hvad er aktørernes forventning til handling?
• Hvilke typer af argumentation benytter de sig af?
• Hvilke medier bruger aktørerne – og hvordan?

Argumentationstyperne fordeler sig på fire hovedområder. Argumenterne vil typisk indeholde elementer fra flere af hovedargumenttyperne samtidig.

Regelargumentation
Man argumenterer primært med lovgivningsmæssige og principielle belæg

(fx ”..lovgivningen siger...2”, eller ”...forsigtighedsprincippet bør tages i brug...”).

Emotionel argumentation
Man argumenterer primært med følelsesmæssige belæg

(fx ”...det er synd for forbrugerne, at der skal være en risiko ved at købe dagligdagsprodukter...”).

Saglig argumentation
Man argumenterer primært med saglige/faglige belæg

(fx ”...vores undersøgelser viser...”).

Nytteargumentation
Man argumenterer primært med belæg, der går på, at nogen opnår/mister fordele (sparer/tjener eller mister ressourcer)

(fx ”...virksomhederne tjener på Miljøstyrelsens håndtering af sagen...”).

Aktører dækker de, som har været fremme i debatten enten gennem de trykte medier, hjemmesider eller tv-programmer. De kan fx kategoriseres i følgende aktørgrupper: Videnskabsfolk, borgere, politikere, embedsmænd, journalister, NGOer og erhvervsinteresser. Nedenfor er præsenteret et skema, som kan bruges til at strukturere viden om aktørerne.

5.2.5 Etablering og genetablering af troværdighed

Myndighedens troværdighed – blandt andet i form af kompetence, ærlighed og åbenhed – er afgørende for, om kommunikationen til offentligheden lykkes. Myndighedens troværdighed er således den platform, der skal kommunikeres fra. I modsætning til tidligere kan tilliden til de videnskabelige institutioner dog ikke tages for givet, men skal hele tiden tilkæmpes og genskabes, fordi den ikke længere er knyttet til videnskaben eller myndigheden selv. Tillid er ofte kun til låns, hvis den svigtes, flytter den rundt. Troværdighed og tillid er altså svær at opnå, nem at tabe og endnu sværere at genvinde. Opbygning af tillid og troværdighed foregår således både, mens den konkrete sag løber og mellem sagerne – dvs. den måde myndigheden handler og kommunikerer på generelt.

5.2.6 Vær ærlig, åben og pragmatisk

Et kardinalpunkt i risikokommunikationen er, at myndigheden udviser ærlighed og åbenhed. Dette indebærer blandt andet, at man erkender den del af ansvaret, som påhviler myndigheden (hvis det er tilfældet) i stedet for pr. refleks at skubbe hele ansvaret videre. I tilfælde, hvor ansvaret faktisk kan placeres et andet sted, må det straks følges op af ”pragmatisk proaktivitet” – dvs. at myndigheden går aktivt ind i sagen for at finde en løsning med saglighed og lovgivning i ryggen.

5.2.7 Tal klart

Forklaringer, budskaber og erklæringer skal formidles i en klar og ubureaukratisk sprogstil. Formidlingskompetence øger troværdigheden – det viser overskud og professionalisme at kunne kommunikere klart og forståeligt om teknisk komplicerede emner som fx risici ved et produkt eller en hændelse. For mange detaljer, statistik og fagjargon slører derimod kommunikationen til offentligheden. Desuden skal formidlingen have modtagerrelevans – dvs. at den skal tage højde for, hvilke spørgsmål offentligheden gerne vil have svar på.

5.2.8 Udvis medfølelse

Nogle sager er oplagte ”human interest”-historier, dvs. at der er ansigt på ofrene. Denne type historier er som skræddersyet til tv-kanalernes nyhedsudsendelser, hvor historierne ofte er afhængige af billederne samt formiddagsbladene, der ynder at bygge deres historier op omkring mennesker, som ”kunne være din nabo”. Derfor må det altid overvejes, hvordan man i den slags sager udviser medfølelse for ofrene – uden dog at give køb på sin saglige og pragmatiske attitude.

5.3 Kommunikation i medierne

Medierne er i høj grad medskabere af budskaber og er med til at påvirke offentlighedens billede af, hvad der er værd at frygte. Medierne er blevet det sted, hvor påstande om risici fremsættes, prøves og imødegås for i sidste ende at blive omsat til politisk handling.

Nogle medier vil dække sagen så objektivt som muligt med det formål at give offentligheden de nødvendige oplysninger. Andre vil gå mere aktivt ind i sagen og producere historier med en ”human interest”-vinkel, tage befolkningens synsvinkel, stille spørgsmål, som lægger op til ja/nej svar eller sikkert/usikkert svar, og lægge mere vægt på dårlige end på gode nyheder.

5.3.1 Beredskab

For at være bedst muligt rustet til at kommunikere troværdigt i og med medierne, må myndighedens talsperson overveje følgende:

• Vær forberedt – deltag ikke i interview i den elektroniske presse uden at have forberedt budskaberne.
• Bed altid gerne om lidt tid til at undersøge og tjekke oplysninger og svar (den gyldne time).
• Gentag dine budskaber.
• Gør opmærksom på de muligheder, der er for at handle.
• Lyt til journalistens spørgsmål og giv korte og fokuserede svar – medieinterviewet levner sjældent plads til længere udredninger og nuanceringer af en problemstilling. Elektroniske medier: 10-12 ord. Trykte medier: 1-3 liniers citat.
• I debatter: Afbryd ikke modparten eller journalisten.
• Undgå personangreb – gå altid efter sagen.
• Bevar roen og selvkontrollen – lad dig ikke rive med af følelsesladede udfald mod dig eller din organisation.
• Løfter og garantier – udsted ingen løfter og garantier medmindre, de kan overholdes.

5.3.2 Verbale faldgruber

Som nævnt tidligere levner medieinterviewet sjældent tid til længere udredninger. Det betyder, at sproget skal være klart og konkret:

• Fagjargon – alle fagfolk benytter sig af en særlig jargon, som kun forstås af særligt indviede.
• Humor – kan let misforstås og findes upassende.
• Negative ord og vendinger vendes til neutrale eller positive formuleringer.
• Stol ikke på ord alene – er der mulighed for det, bør kommunikationen støttes med illustrationer eller andet anskuet materiale.
• Abstrakter – sproget skal så langt ned af abstraktionsstigen som muligt (fra ”graveredskab” til ”spade”).
• Tekniske detaljer – tekniske begreber og vendinger støjer.
• Sammenligninger kan være en god metode til at anskueliggøre en given problemstilling eller sag – men den skal være planlagt og gennemtænkt. En uheldig sammenligning vil give anledning til utilsigtede forestillinger.

5.4 Analyser af tre cases

Følgende tre analyser tager udgangspunkt i analyseskitsen.

5.4.1 Case 1: Plastrør-sagen

5.4.1.1 Introduktion til sagen
Sagen handler om plastrør, der afgiver farlige kemikalier, som kan have hormonforstyrrende effekter til drikkevandet i vandforsyningen. Den starter, da forskere fra DTU finder ud af, at vandet bliver forurenet på vej til forbrugeren, da plastmaterialerne afgiver nogle kemiske stoffer, der overskrider grænseværdierne. Det efterfølges med det samme af en større artikelserie i Danske Kommuner samt en del omtale i pressen. Den radikale miljøordfører Elsebeth Gerner Nielsen kræver et midlertidigt forbud og vil have sat gang i nærmere undersøgelser. Danva (Dansk Vand og Spildevandsforening) går også ind i sagen. De er imod et landsdækkende forbud, men mener dog, at risikoen skal undersøges til bunds. De er dog ikke specielt alarmeret, da man i længere tid har vidst, at der var en vis afsmitning. Miljøstyrelsen oplyser, at de vandrør der bruges, har myndighedernes blå stempel, at de har eksterne eksperter til at vurdere dem, og at de ikke har fundet hormonforstyrrende effekt af stofferne. Ligeledes påpeger de, at tilsynet med vandrørene er kommunernes pligt. Miljøminister Hans Christian Schmidt vil som udgangspunkt ikke foretage sig noget i sagen, da han mener, at standarderne, der bruges (fastsat af Dansk Standard), er gode nok, men beder dog alligevel Miljøstyrelsen om at undersøge sagen nærmere sidst i januar 2003. Det er vigtigt i denne sag at skelne mellem rørenes afgivelse af stoffer og gennemtrængningen af kemikalier fra forurenet jord.

Sagen starter sidst i november 2002 og kører til sommeren 2003.

Miljøstyrelsens risikokommunikation er det vanskelig at give en grundig analyse af i denne sag. Det hænger blandt andet sammen med, at der i analysematerialet ikke foreligger videooptagelser i form af indslag fra de landsdækkende tv-kanaler, der er danskernes primære nyhedskilder.

5.4.1.2 Miljøstyrelsens håndtering af sagen
Sagen om plastrørene er omfattet af flere problemstillinger. I løbet af den periode, sagen kører i offentligheden, kan følgende opregnes:

• Plasticrør afgiver fenollignende stoffer til drikkevandet.
• Kemikalier kan trænge igennem plastrør og forurene drikkevandet.
• Bakterier hober sig op i vandrørene.
• Der stilles spørgsmål ved de generelle testmetoder for afgivelse af stoffer fra vandrør, om de afspejler den reelle brugssituation.
• Problemet negligeres (miljøministeren) ved at sammenligne med anden brug af plastmaterialer til fødevarer og drikkevarer.
• Miljøministeren anklages for at give urigtige oplysninger.

Samtidig er der mange forskellige aktører indblandet, der både tæller forskere, erhvervsinteresser, politikere, embedsfolk og journalister.

Dette bevirker, at der er forhøjet risiko for, at sagen om plastrørene bliver uigennemsigtig for den almindelige borger, der må formodes at være interesseret i først og fremmest 2 informationer: Er det farligt eller er det ikke farligt at drikke vandet fra hanen, og skal der tages særlige forholdsregler? Denne klare information synes fra starten at drukne i en debat, der mere kommer til at handle om analysemetoder, grænseværdier og spørgsmål om ansvarets placering. En egentlig risikokommunikation – med udgangspunkt i borgernes spørgsmål og bekymringer – bliver således ikke sat i værk.

I stedet for en klar udmelding fra Miljøstyrelsen er det derfor overskrifter som denne fra MetroXpress den 28.11.02, der kommer til at tegne sagen i forbrugerens bevidsthed: ”Vandet i hanen er fuldt af kemi” og denne fra Urban: ”Plastrør forurener drikkevand”.

I det foreliggende analysemateriale findes der ikke en sådan pressemeddelelse, som kort opridser situationen, hvilke initiativer Miljøstyrelsen vil sætte i gang, og hvordan man som forbruger skal forholde sig. Til gengæld udsender Ritzau følgende telegram den 28. november 2002:

København, torsdag/Ritzau
”De vandrør af plast, der bruges til det danske vandforsyningsnet, har forinden fået myndighedernes blå stempel, oplyser Miljøstyrelsen.

Vi godkender plastrørene og har eksperter til at vurdere dem. Det bliver undersøgt, hvilke kemikalier der tilsættes, og hvor meget der frigives, siger souschef i Miljøstyrelsens kontor for spildevand og vandforsyning, Christian Ammitsøe, til Ritzau.

Han oplyser, at Miljøstyrelsen ikke har fundet hormonforstyrrende effekt af de stoffer, som Danmarks Tekniske Universitet har undersøgt”.

Argumentationen er her knyttet til godkendelsesprocedurer og regler, og intentionen synes at være at holde Miljøstyrelsen fri for ansvar. Man læner sig op ad en faglig troværdighed.

Typisk er det dog den part, som rejser sagerne, der har den største sympati blandt borgerne, og forskerne fra DTU har generelt – ifølge fokusgrupperne – en højere faglig troværdighed end embedsfolkene i Miljøstyrelsen. Dette hænger sammen med, at Miljøstyrelsen opfattes som en regulerende og kontrollerende myndighed, der primært er mere interesseret i at overholde reglerne. Denne opfattelse forstærkes af den type argumentation, der benyttes i telegrammet fra Ritzau.

Miljøstyrelsens kommunikation kunne styrkes ved følgende udmeldinger:

• Et udsagn, der handler om, at Miljøstyrelsen ser drikkevandskvaliteten og beskyttelsen af borgeren som det væsentligste. Udsagnet vil vise myndighedens menneskelige ansigt.
• Hvilke initiativer Miljøstyrelsen vil sætte i værk?
• Vil man lytte/samarbejde med DTU – også selv om Miljøstyrelsen ikke mener, at der er et problem?
• En udmelding, der handler om, hvordan forbrugeren skal forholde sig.

Da disse udmeldinger ikke fremkommer, bliver det derfor forskerne fra DTU, der kommer til at føre ordet i pressen, mens Miljøstyrelsen kommer til at optræde som en bedrevidende myndighed, der ikke er åben for andres resultater og holdninger. Dette indtryk forstærkes af, at Miljøstyrelsen ikke indleder en dialog med forskerne fra DTU før senere i forløbet.

5.4.1.3 Hvordan opfattes risikoen?
Er der risiko ved at drikke vand fra hanen, vil det af forbrugeren blive betragtet som en væsentlig problemstilling, fordi danskerne har stor tiltro til, at drikkevandet er rent. Vi opfatter et glas vand tappet direkte fra hanen som en selvfølgelighed – en del af dagligdagen. Derfor er der al mulig grund til at kommunikere direkte til borgerne i denne sag – også selvom man i Miljøstyrelsen mener, at de nye undersøgelser ikke holder vand – om man så må sige.

Dertil har borgerne – ifølge resultater fra fokusgrupperne – en klar forventning om, at de danske myndigheder vil handle aktivt med beskyttelsen af borgeren i fokus, hvis folkesundheden er truet. Risikoen falder desuden inden for flere af de kategorier, som forbrugerne ikke er tilbøjelige til at acceptere.

Det er ikke én bestemt gruppe, der udsættes for risikoen, men alle borgere. Risikoen bliver påført forbrugeren ufrivilligt, dvs. at den enkelte ingen mulighed har for at fravælge risikoen, som det fx er tilfældet i sagerne om olivenolien og hårfjerningsskummet Veet.

5.4.2 Case 2: Analyse af VEET- sagen

5.4.2.1 Introduktion til sagen
Sagen om hårfjerningsskummet Veet, der produceres af firmaet Reckitt Benckiser, starter i sommeren 2002, hvor Forbrugerrådet opfordrer Miljøstyrelsen til at vurdere produktet i relation til sundhed samt mærkningen af produktet. Sagen drejer sig om de bivirkninger, mange kvinder har fået ved at bruge Veet. Det handler bl.a. om svie, kløe, sår, forbrændinger, hudskader m.m.

Allerede dagen efter, at Miljøstyrelsen modtager henvendelsen fra Forbrugerrådet, udtages der prøver fra forretningerne. Analysen vil ligge færdig i løbet af august. Senere i juli meddeler Miljøstyrelsen, at man ville kortlægge hele markedet for kemiske hårfjerningsmidler.

I mellemtiden kræver Forbrugerrådet et midlertidigt salgsstop af Veet, hvilket Miljøstyrelsen ikke imødekommer med henvisning til, at man vil have analysen klar, inden man foretager sig yderligere. Dette afføder, at Miljøstyrelsen, i en artikel i Berlingske Tidende, bliver beskyldt for at tage mere hensyn til producenternes end til forbrugernes interesser. En påstand underdirektør Helle Pilsgaard reagerer på i samme avis den 6. august 2002.

Resultatet af undersøgelsen viser, at Veet ikke indeholder nogle ulovlige stoffer. Derfor er det ikke en mulighed at kræve produktet fjernet fra hylderne. Til gengæld stilles der krav til producenten om, at Veet skal ændre sin markedsføring således, at ordene ”blid”, ”mild” og ”skånsom” ikke må optræde på emballagen. Dertil offentliggør Miljøstyrelsen anbefalinger for hensigtsmæssig brug af hårfjerningsmidler på styrelsens egen hjemmeside.

5.4.2.2 Miljøstyrelsens håndtering af sagen
Sagen opstår på baggrund af en henvendelse fra Forbrugerrådet. Det betyder, at Miljøstyrelsen ved sagens begyndelse er tvunget til at handle hurtigt. Man reagerer da også fra Miljøstyrelsens side prompte på henvendelsen og sætter flere forskellige aktiviteter i gang:

• Allerede dagen efter henvendelsen fra Forbrugerrådet sættes en undersøgelse i gang.
• 3 uger senere besluttes det at kortlægge hele markedet for lignende produkter.
• Der udsendes en pressemeddelelse med anbefalinger i forbindelse med brug af hårfjerningsmidler.
• Miljøstyrelsen lægger brugsvejledningen på hjemmesiden.
• Reckitt Benckiser pålægges at lave en mere tydelig brugsanvisning på spraydåserne.

På trods af disse hurtige tiltag er kerneproblematikken, der rejses af Forbrugerrådet og medierne, stadig den samme: Hvorfor fjerner Miljøstyrelsen ikke produktet fra hylderne med det samme, når nu der er så mange levende beviser på, at produktet kan skade forbrugeren?

Set i bakspejlet er der stor sandsynlighed for, at Miljøstyrelsens beslutning er svær at acceptere blandt forbrugere. Godt nok står det frit for forbrugerne, om de trods risikoen alligevel vælger at bruge hårfjerningsmidlet. Omvendt viser fokusgrupperne, at der hersker en udbredt (mis)opfattelse blandt forbrugerne af, at alle varer, der står på hylderne i en dansk forretning, forudgående er blevet godkendt af myndighederne. Dermed er der også en forventning om, at man som forbruger ikke behøver at påregne potentielle risici ved køb af produkter i dagligvarebutikker. Når medierne samtidig viser billeder af sårskader og interview med ”ofrene” for hårfjerningsskummet, vil sympatien ligge hos Forbrugerrådet og ”ofrene”, der i medierne blev interviewet og fremviste følgevirkningerne af at bruge hårfjerningsmidlet. Overskrifterne i medierne understøtter risikoen og stærke ord som ”ofre”, ”forbrændt” og ”farligt” går igen i overskrifterne:

”Flere ofre for hårfjerningsmidlet Veet”, Jydske Vestkysten

”Pas på når hårene skal fjernes”, Berlingske Tidende

”Kvinde forbrændt af hårfjerningsmiddel”, Politiken

"Kvinder lever livet farligt", Berlingske Tidende.

I kontrast til det billede, medierne tegner af risikoen, kan Miljøstyrelsens måde at håndtere sagen på nemt blive opfattet som, at man ganske tilsidesætter forbrugerens ve og vel og i stedet holder fast i regler og procedurer. Den kritik understreges af Kirsten Jensen fra Forbrugerrådet i et indslag i TV2 Nyhederne:

Indslag i TV2 Nyhederne
(Dækbilleder: pige der ser sig selv i spejlet + close–up af blærer på skulder).

Voice over:

”Dagligt må Malene Aldenburg pleje sin ryg og nakke. For 3 måneder siden kom der pludselig betændte blærer frem”.

(Interview med Malene Aldenburg)

”Det sved og kløede og ja, jeg kunne næsten ikke holde ud at have bluse på”.

(Dækbillede: Veet-produkter)

Voice over

”Malene Aldenburg havde brugt hårfjerningsmidlet Veet. Som 42 andre kvinder klagede hun, og i dag greb Miljøstyrelsen ind”.

(Interview: Lisbeth Seedorff, Miljøstyrelsen)

”Vi har bedt firmaet om at holde op med at vildlede forbrugerne til at tro, at der er tale om et blidt, skånsomt og mildt produkt”.

(Dækbillede)

Voice over:

”Og brugsanvisningen og advarsler på Veet hårfjerningsskum skal fra i dag stå tydeligere. Forbrugerrådet mener ikke, at det er nok. Flere kvinder har fået alvorlige ætsningsskader. Rådet kræver produktet væk fra markedet”.

(Interview Kirsten Jensen, Forbrugerrådet))

”Jeg synes, at Miljøstyrelsen er lidt for bureaukratisk her og bare taler om, at den ene eller anden regel er overholdt. Jeg synes, at der er en regel, der ikke er overholdt, nemlig at kosmetik ikke må skade. Og det har jo vist sig, at den her form for kosmetik kan skade kvinder”.

(Dækbilleder)

Voice over:

”Men Veet indeholder ingen ulovlige stoffer. Derfor bliver produktet på markedet bare med en ny mærkning”.

(Afmelding/studievært)

”Og Miljøstyrelsen er nu gået i gang med at undersøge samtlige hårfjerningsmidler på det danske marked”.

Indslaget følger den traditionelle opskrift for nyhedsindslag, hvor et ”offer” fortæller sin historie efterfulgt af to partsindlæg. Indslaget viser samtidig, hvor få ord man har til rådighed til at formulere sit budskab, hvorfor det er vigtigt, at det er planlagt på forhånd. Kirsten Jensen benytter sig af en sproglig stilfigur, nemlig antitesen – eller kontrasten, som er god til at forme budskaber over, fordi journalisten ikke har mulighed for at redigere i det: På den ene side klandrer hun Miljøstyrelsen for at være bureaukratisk – på den anden side siger hun, at der er en regel, der ikke er overholdt. Herefter kommer konklusionen: At Veet kan skade kvinder. Omvendt kunne Lisbet Seedorff have fået mere ud af indslaget (vinde sympati) ved at komme kritikken i forkøbet og desuden udvise medfølelse med de tilskadekomne kvinder samt ytre, at man fra Miljøstyrelsens side naturligvis vil gøre alt for, at forbrugerne ikke udsættes for risici, når man køber et dagligvareprodukt.

Da Miljøstyrelsen ikke følger Forbrugerrådets ønske om at trække Veet tilbage fra markedet, bliver styrelsen i en artikel i Berlingske Tidende beskyldt for primært at varetage virksomhedernes interesser. Få dage efter tager Helle Pilsgaard til genmæle i samme avis. Her gør hun, på en klar og velargumenteret facon, rede for Miljøstyrelsens rolle og bevæggrunde i sagen. Artiklen skærer – i et ligefremt ikke teknisk sprogbrug – ind til benet af problematikken og viser, at Miljøstyrelsen ved sine handlinger netop ønsker at beskytte forbrugeren bedst muligt, men at dette ikke gøres ved hovedløst at trække et produkt ned fra hylderne.

Undersøgelse af hårfjerningsmidler (Citater fra Helle Pilsgaard)

”(...) Miljøstyrelsen ønsker at have en solid, faglig viden, før vi udtaler os om et produkt. Vi har ikke et tilstrækkeligt grundlag for at kræve Veet hårfjerningsskum fjernet fra butikkernes hylder, men har straks igangsat en nærmere undersøgelse af produktet”.

”Miljøstyrelsen tager Forbrugerrådets indberetning om hudskader ved brug af produktet meget alvorligt, og allerede dagen efter den første indberetning udtog Miljøstyrelsens Kemikalieinspektion produktet til nærmere undersøgelse”.

”Men undersøgelser tager nogen tid, hvis de skal laves ordentligt. Så for at beskytte forbrugerne og minimere risikoen for flere skader i mellemtiden, har Miljøstyrelsen meldt syv gode råd ud, som gælder ved brug af alle hårfjerningsmidler: Læs brugsanvisningen grundigt, inden brugen påbegyndes. Afprøv midlet på et lille stykke hud 24 timer før brug. Brug kun midlet, hvis der ikke er tegn på overfølsomhed eller irritation efter 24 timer. Brug ikke midlet på akne, åreknuder, skønhedspletter, vorter eller hud, som er skadet, irriteret, tynd eller tør. Se efter på brugsanvisningen, om midlet må anvendes i ansigtet, på brystet og ved bikinilinien. Lad aldrig midlet sidde længere tid på huden end brugsanvisningen tilråder – Brug kun midlet på helt ren og tør hud”.

”I løbet af august, når undersøgelsen er færdig, offentliggør vi resultatet. Indtil da anbefales forbrugerne at følge brugsanvisningen og Miljøstyrelsens gode råd nøje”.

Kommunikationen her er klart overbevisende og signalerer samtidig, at Miljøstyrelsen er andet og mere end et rigidt myndighedsapparat, der ser stort på forbrugerens sundhed.

5.4.2.3 Hvordan opfattes risikoen?
Først og fremmest er dette en sag, hvor der er synlige ”ofre” indblandet. Når dette er tilfældet vil det forstærke et krav om, at myndighederne må gribe ind. Som Forbrugerrådet argumenterer gennem hele sagen, kan det ikke være rimeligt, at forbrugerne kan risikere at komme til skade ved at anvende et produkt, der er købt i en dagligvarebutik. Omvendt er det frivilligt, om man vil købe produktet – dvs. at man som forbruger selv kan kontrollere risikoen, hvilket gør, at forbrugeren i højere grad er tilbøjelig til at acceptere risikoen, og at børn ikke er i farezonen.

5.4.3 Case 3: Olivenoliesagen

5.4.3.1 Sagen opstår
Olivenoliesagen starter i begyndelsen af juli 2001, da Fødevaredirektoratet oplyser at de, fra EU–kommissionen er blevet advaret om, at der er fundet en gruppe kræftfremkaldende stoffer (PAH) i billig spansk olivenolie. Olivenolie fremstillet af olivenmask kan altså være farlig. Hvis man vil være på den sikre side, skal man derfor kun anvende jomfruolivenolie, hvis man anvender olivenolie fra Spanien. Sagen kører i medierne, og Henrik G. Jensen fra Fødevaredirektoratet er meget aktiv. Midt i august kommer det frem, at det ikke kun er billig spansk olivenolie, der kan være farlig, nu gælder det også olivenolie fra Italien og Grækenland. Advarslen skal altså strækkes til alle de lande, Danmark modtager olivenolie fra. Detailhandlen bliver bedt om at trække den billige olivenolie ned fra hylderne, og FDB og Dansk Supermarked meddeler et par dage senere, at de kun fører olivenolie i jomfruoliekvalitet. Sidst i august beder Fødevaredirektoratet detailhandlen om at dokumentere, at olivenolien er ufarlig, da der i Norge er fundet PAH i olivenolie, der ifølge varebetegnelsen er af jomfruoliekvalitet, og dette sår tvivl om sikkerheden omkring olivenolie generelt. Derfor skal produkterne fjernes fra hylderne indtil, der foreligger tilstrækkelig dokumentation. Et par dage efter kommer den fornødne dokumentation, og olivenolien kommer tilbage på hylderne. Fødevaredirektoratet vurderer, at man nu kan købe olivenolie uden problemer. Efterfølgende er der en skarp dialog i Politiken mellem Tøger Seidenfaden og Fødevaredirektoratets Henrik G. Jensen. Politiken mener, at Fødevaredirektoratet har overdrevet, og at det er et angstprovokerende indgreb.

Sagen kører i ca. 2 måneder fra først i juli til først i september 2001. I december 2001 beslaglægger Fødevaredirektoratet dog nogle olivenolier fra mindre detailhandlere, og i marts 2002 bliver fødevareministeren stillet nogle spørgsmål i Folketingets udvalg for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri.

5.4.3.2 Fødevaredirektoratets håndtering af sagen
Sagen om olivenolien er beslægtet med Veet, idet der er tale om et dagligdags fødevareprodukt. Dog er der ingen direkte ”ofre” indblandet, men en potentiel risiko over tid for alle forbrugere, der bruger olie til madlavningen. Sagerne er også beslægtede, fordi de handler om, hvornår det er rigtigt at fjerne et produkt fra forretningernes hylder, inden det er endeligt bevist, at de ikke udgør en sundhedsrisiko for forbrugeren.

Fødevaredirektoratet reagerer hurtigt på rapporten – man hiver ikke olivenolien ned fra hylderne med det samme, men forvirringen øges efterhånden, som sagen kører:

1. Først advares der mod billig olivenolie fra Spanien.
2. Så advares der mod billig olivenolie generelt.
3. Dernæst skal alle billige olivenolier fjernes fra hylderne.
4. Hvorefter alt olivenolie skal fjernes fra hylderne indtil, der foreligger dokumentation for, at olierne ikke indeholder PAH.

I kommunikationsmæssig forstand har myndigheden (Fødevaredirektoratet) dog gode kort på hånden:

1. Det er myndigheden selv, der kommer med udspillet. Dermed undgår Fødevaredirektoratet, at det er andre parter som fx en NGO eller medierne, der tager sagen op. Samtidig ved vi fra fokusgrupperne, at forbrugernes sympati ofte ligger hos den part, der har startet sagen.
2. I den konkrete sag er der ringe sandsynlighed for, at nogen for alvor kan kritisere direktoratets beslutning om at føre en handlekraftig kurs over for olivenolierne. Det passer Forbrugerrådet fint, at man ikke venter på et undersøgelsesresultat, og detailhandlen følger trop, da de heller ikke er interesserede i at have ”farlige” produkter på hylderne.
3. Producenterne kan ikke forventes at gøre indsigelse mod Fødevaredirektoratets handlinger.

Fødevaredirektoratet udsender fem korte og informerende pressemeddelelser i perioden 5. juli til 31. august 2001. I pressemeddelelserne argumenterer Fødevaredirektoratet for, hvorfor man som myndighed handler, som man gør. Det gennemgående argument er, at PAH er kendt som et kræftfremkaldende stof, og at tvivlen derfor skal komme forbrugerne til gode. Det er forsigtighedsprincippet, der her tages i brug.

Undervejs i forløbet kompliceres sagen dog af , at der også findes en høj PAH-værdi i en jomfruolivenolie fundet i Norge. Fundet tvinger Fødevaredirektoratet til at træffe nye foranstaltninger over for detailhandlen, hvorfor også kommunikationen til offentligheden sløres til almindelig forvirring blandt forbrugerne. I et indslag i TV2 Nyhederne siger to forbrugere således:

”Det er meget svært at følge med. Der dukker hele tiden noget nyt op og så er det pludselig godkendt og sagen er vendt på en tallerken”. (Kvindelig studerende)”.

”Sidst der var noget, hvor de sprang ud med noget, der var farligt, så gik der ikke ret lang tid, før de sagde, at nu var det ikke farligt længere. Jeg tror, at man i første omgang ikke skal regne med, hvad de siger, men vente med at se, om de virkelig mener, at det er farligt”. (Kvindelig socialrådgiver).

”De” henviser her til myndighederne, og ”sidst” kan være en reference til sagen om solcreme, der kørte i medierne et par måneder tidligere. Men især det sidste citat viser, at der for hver enkelt sag er behov for grundige overvejelser, før produkter trækkes ned fra hylderne. Sker det for ofte, kan resultatet bliver, at der skabes præcedens for denne handlemåde med det resultat, at ingen længere tager myndighedernes udspil seriøst. På den anden side står brugen af forsigtighedsprincippets ”better safe than sorry”-logik.

Undervejs oplever Fødevaredirektoratet to angreb på troværdigheden. Det ene kommer fra FDBs centrallaboratorium, hvor man mener, at Fødevaredirektoratet fører en ”zigzagkurs” med hensyn til, hvilke krav olivenolierne skal leve op til. Det andet udfald kommer fra chefredaktør Tøger Seidenfaden, Dagbladet Politiken i form af en leder og en kommentar. Seidenfaden mener, at direktoratets reaktion har skabt unødig angst hos forbrugerne. Man falder jo ikke død om af at bruge olivenolierne til madlavning, mener han. Henrik G. Jensen fra Fødevaredirektoratet svarer på Seidenfadens ledende artikel og forsvarer direktoratets håndtering af sagen i en velskrevet kommentar: Fødevaredirektoratet har handlet udfra en faglig vurdering af problemstillingen og har desuden valgt en offensiv linie med størst mulig åbenhed med det formål at beskytte forbrugerne. Hellere en gang for meget end en gang for lidt, som artiklens overskrift hedder.

Henrik G. Jensen fremstår i det hele taget som en meget engageret og fagligt velfunderet – og dermed troværdig – talsmand for Fødevaredirektoratet.

5.4.3.3 Opfattelsen af risikoen
På den ene side er det frivilligt, om man som forbruger vil anvende olivenolie til madlavning. Det er altså frivilligt, og man har selv kontrol over risikoen. På den anden side indgår olivenolie som en fast del af mange danskeres madlavningsvaner, netop fordi sundhedsmyndighederne gennem tiden har anbefalet olie som erstatning for de mere fedende smør- og margarineprodukter.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 Februar 2004, © Miljøstyrelsen.