Evaluering af Miljøstøtte til Arktis for årene 1993 - 2003 – 2 Miljøstøtten til Arktis

Som opfølgning på Danmarks tilslutning til Den Arktiske Miljøbeskyttelsesstrategi (AEPS) på et ministermøde i Rovaniemi i Finland i juni 1991, blev Miljøstøtten til Arktis etableret i 1994. Udover Danmark deltog de arktiske stater Rusland, USA, Canada, Sverige, Norge, Finland og Island i AEPS samarbejdet.

Delstrategien fra 1994 'vedrørende indsatser til beskyttelse af det arktiske miljø' blev vedtaget som følge af Danmarks tilslutning til AEPS. Formålene fra AEPS er integreret i delstrategien fra 1994 og lyder som følger:

Med vedtagelsen af AEPS anerkendte de 8 regeringer desuden formelt betydningen af at inddrage oprindelige folk i nord som aktive deltagere i den politiske proces angående miljøforhold.

Det overordnede formål er med andre ord at sikre en miljømæssig bæredygtig erhvervs- og samfundsudvikling, naturbevarelse og bæredygtig udnyttelse af naturressourcerne, såvel at overvåge, forebygge som at begrænse forureningen af luft, vand og jord i Arktis, samt inddrage oprindelige folk i beslutningsprocesserne.

Sammenlignet med de fleste andre dele af verden udgør de arktiske egne fortsat et miljømæssigt 'rent' område. En kombination af forskellige faktorer gør imidlertid de arktiske økosystemer og befolkningsgrupper særligt sårbare over for den grænseoverskridende luft- og havforurening, hvilket har givet og giver anledning til bekymring. Et internationalt samarbejde for at begrænse den grænseoverskridende forurening, der i vid udstrækning stammer fra industrialiserede lande uden for Arktis, var/er derfor en forudsætning for et godt miljø i Arktis.

Intentionen med delstrategien for Arktis var, at Danmark hermed kunne yde et bidrag til implementering af internationale foranstaltninger i de fora, det var muligt. Dette være sig eksempelvis i forbindelse med forebyggelse af arktisk havforurening og beredskabsforanstaltninger til imødegåelse af akutte miljøtruende hændelser.

I Rigsfællesskabet er Grønland klimatisk set det eneste arktiske område, og aktiviteter i miljøstøtteprogrammet skulle derfor primært relateres hertil. I henhold til Hjemmestyreordningen er Rigsfællesskabet, hvilket vil sige Danmark, ansvarlig for internationale aftaler vedrørende den grænseoverskridende forurening samt forurening af hav og luft uden for '3 sømil grænsen'. Grønlands Hjemmestyre har derimod ansvaret for miljøforhold på land og inden for '3 sømil grænsen'.

Miljøstøtten til Arktis skal ligeledes ses som en del af den danske opfølgning på Rio-deklarationen fra 1992 om miljø og udvikling. Et væsentligt formål med AEPS er at rådgive regeringerne om påkrævede tiltag for at forbedre tilstanden for miljø og natur i Arktis. Denne rådgivning skal være videnskabelig baseret og skal primært tilvejebringes gennem et fælles arktisk miljøovervågnings- og vurderingsprogram (AMAP - Arctic Monitoring and Assessment Programme). Hvert land er derfor ansvarligt for at gennemføre dette i sit arktiske område, hvorfor Danmark er ansvarlig for gennemførelsen af AEPS/AMAP i de arktiske områder inden for Rigsfællesskabet. AMAP er et af syv underprogrammer under Den Arktiske Miljøstrategi (AEPS)¹.

I 1996 etablerede de arktiske lande Arktisk Råd. Rådet fungerer som et forum, hvor de arktiske regeringer behandler arktiske anliggender. AEPS initiativerne er lagt ind under Arktisk Råd. De øvrige initiativer under Arktisk Råd er PAME, ACAP, SDWG, EPPR, ACIA, og CAFF. Udenrigsministeriet repræsenterer Danmark i Arktisk Råd, men med miljøfaglig bistand fra Miljøministeriet. Se boks 1 nedenfor.

Arktisk Råd er et højniveau inter-govermentalt forum, hvor formålet er at finde fælles løsninger og holdninger til arktiske problemstillinger. Rådet blev oprettet i 1996 og deklarationen, der blev underskrevet samme år, binder Danmark/Grønland, USA, Canada, Island, Norge, Sverige, Finland og Rusland til at samarbejde om udviklingen i Arktis. Færøerne har senere defineret sig som et arktisk land og er kommet med senere som en del af Rigsfællesskabet.

Foruden samarbejdet om miljøforhold er Arktisk Råd et forum for samarbejde om emner såsom bæredygtig økonomisk udvikling, infrastruktur, uddannelse og telemedicin.

Seks oprindelige folks organisationer har status som permanente deltagere i Arktisk Råd. Der er tale om ICC (Inuit Circumpolar Conference), RAIPON (Russian Association of Indigenous Peoples of the North), Samerådet, Aleuterne, Athabaskanerne og Gwitch'in. Desuden har en række NGO'ere og andre organisationer observatørstatus.

2.2 Miljøstøtten til Arktis – Dancea-programmet

Dancea-programmet (Danish Cooperation for Environment in the Arctic) er baseret på omtalte delstrategi fra 1994 samt en redegørelse til Folketinget af 14. januar 1999 om den hidtidige anvendelse af Miljø- og Katastroferammen og den fremtidige anvendelse af Miljø-, Freds-, og Stabilitetsrammen. Det nuværende miljøstøtteprogram for Arktis omhandler en række indsatsområder, som ifølge Årsrapporten for 2001 er følgende:

1. Forpligtigelser i henhold til AEPS (herunder AMAP);
2. Det Arktiske Miljøprogram – Videnopbygning (AMP-V);
3. Det Arktiske Miljøprogram – Konkrete miljøtiltag (AMP-K); og
4. Støtte til Oprindelige Folk.

Formålene med AEPS er 1) at beskytte det arktiske økosystem, herunder mennesker; 2) at sørge for beskyttelse og genoprettelse af miljøkvaliteten og bæredygtig udnyttelse af naturressourcerne, herunder de lokale befolkninger og indfødte folkeslags udnyttelse af disse i Arktis; 3) at anerkende, og så vidt muligt, søge at indpasse de indfødte befolkningers traditionelle og kulturelle behov, værdier og levevis på deres egne præmisser, til beskyttelsen af det arktiske miljø; 4) at overvåge tilstanden af det arktiske miljø; og 5) at identificere, reducere og som det endelige mål eliminere forureningen af Arktis. Det vigtigste initiativ under AEPS er AMAP, som har til formål at overvåge omfanget af menneskeskabt forurening, at vurdere dens effekter i alle dele af det arktiske miljø samt vurdere effekterne for befolkningens sundhed. Resultaterne skal anvendes som grundlag for rådgivning af regeringerne om, hvilke tiltag, der er nødvendige for at forbedre tilstanden i det arktiske miljø.

Formålet med AMP-V er at opbygge ny viden om miljø- og naturrelaterede forhold i Arktis i danske såvel som i grønlandske og færøske institutioner og myndigheder, med andre ord at udvide den på daværende tidspunkt snævre ressourcebase.

Delprogrammet AMP-V blev oprettet på baggrund af et identificeret behov for at styrke danske forskningsinstitutioner i at forestå vidensopbygningen om Arktis. Det blev anset for væsentligt at støtte en sådan vidensopbygningsproces, idet der på daværende tidspunkt var en relativt begrænset interesse blandt forskere i at beskæftige sig med arktiske spørgsmål. Samtidig oplevede man på universiteterne et generationsskifte. Resultatet var, at viden på såvel den naturvidenskabelige front som på den tekniske front var under pres og langsomt forsvandt fra institutionerne, dels på grund af, at forskere forlod arbejdsmarkedet, dels på grund af svigt i opstarten af nye forskningsaktiviteter på området. Der var med andre ord en politisk erkendelse i Danmark og i Grønland af, at der ikke var tilstrækkelig viden, hverken i Grønland eller i Danmark til at leve op til forpligtigelserne i det arktiske samarbejde.

På den ene side er det problematisk med en lille ressourcebase, hvorfor formålet med delprogrammet synes yderst relevant, modsat kan det også være en fordel at kompetencerne er koncentreret i nogle få faglige miljøer. Den optimale model vil være at finde en balance herimellem, hvilket alt andet lige tilmed vil sikre at man får mest muligt for pengene i form af en velfungerende ressourcebase. På kort sigt vil en etablering af nye forskningsenheder højest sandsynligt medføre en stigning i omkostningerne, mens det på sigt vil afføde økonomiske gevinster i form af en mindre sårbar og mere stabil ressourcebase. Desuden vil konkurrence – alt andet lige – afføde mere efficiente løsninger/projekter.

AMP-K omhandler konkrete miljøtiltag og omfatter tilskud til aktiviteter, der sigter på at fremme en miljømæssigt bæredygtig samfundsudvikling, naturbevarelse og bæredygtig udnyttelse af naturressourcerne, herunder at forebygge og begrænse forureningen af luft, vand og jord. Initiativerne kan have karakter af vidensopbygning, fysiske anlæg, informationsaktiviteter, administrative værktøjer m.v.

Formålet med delprogrammet Oprindelige Folk er i overensstemmelse med Rio-deklarationen, og dermed at yde tilskud til aktiviteter, der sikrer, at de oprindelige folk i Arktis har indflydelse på deres egen situation. Mere konkret er formålet at inddrage dem i relevant internationalt miljøsamarbejde og lokalt miljøarbejde

2.3 Udvikling i programmet

Delprogrammerne er blevet operationaliseret i en række indsatsområder jf. ovenfor. Fordelingen af tilskud fordelt på indsatsområder 1994-2002 fremgår af tabel 3 nedenfor.

Kilde: Baseret på årsberetninger 1994-2001for miljøstøtten til Arktis, tal fra udkast til årsberetning for 2002, samt tal fra Miljøstyrelsens tilskudsstyringssystem (TAS)

Som led i udviklingen har støtten været udmøntet i en række delprogrammer, nemlig de føromtalte AEPS/AMAP, AMP-V, AMP-K og Støtte til oprindelige folk. Fordelingen af tilskud fordelt på delprogrammer i perioden 1994 til 2002 fremgår af tabel 4.

Kilde: Baseret på tal fra årsberetninger 1994-2001 for miljøstøtten til Arktis, tal fra udkast til årsberetning for 2002, samt tal fra Miljøstyrelsens tilskudsstyringssystem (TAS).

Som det ses af ovenstående tabel, blev der i de første år anvendt en væsentlig andel af midlerne til etablering og opbygning af AEPS/AMAP herunder støtte til bl.a. etablering af luftmålestation i Nordgrønland, danske eksperters deltagelse i udarbejdelse af statusrapporter vedr. det arktiske miljøs tilstand, russiske forskeres deltagelse i AEPS/AMAP, støtte til løsning af globale miljøog naturproblemer i det arktiske miljø.

I forbindelse med redegørelsen til Folketinget af 14. januar 1999 om den hidtidige anvendelse af Miljø- og Katastroferammen, og den fremtidige anvendelse af Miljø, Freds-, og Stabilitetsrammen, og i henhold til Folketingets vedtagelse af 4. maj 1999 (V 79) blev lovhjemlen udvidet og nye aktiviteter blev medtaget.

Der er bl.a. ydet støtte til projektering og etablering af affaldsforbrændingsanlæg og modtagestationer for farligt affald samt til kortlægning, vidensopbygning om løsning af miljømæssige problemer, bæredygtig udnyttelse af naturressourcer m.v.

Miljøstøtten til Arktis har fra sin begyndelse været administreret af Miljøstyrelsen under Miljøministeriet. I administrationen af bevillingen har Miljøstyrelsen været bistået af koordinationsudvalget for AMAP og Det Rådgivende Udvalg for Arktis (DRUFA). Herudover blev Dansk Polarcenter inddraget i visse dele af administrationen af programmet.

Fodnoter

1 De andre underprogrammer er PAME (Protection of the Arctic Marine Environment), ACAP (Arctic Council Action Plan to Eliminate Pollution), SDWG (Sustainable Development Working Group), EPPR (Emergency Prevention, Preparedness and Response), ACIA (Arctic Climate Impact Assessment), CAFF (Conservation of Arctic Flora and Fauna).

2 Årsagen til, at givne tilsagn nogle år og i alt er større end tilsagnsbevillingen er tilbageførte midler.

2 Miljøstøtten til Arktis – baggrund, formål, indhold og udvikling

2.1 Baggrund og formål

2.2 Miljøstøtten til Arktis – Dancea-programmet

2.3 Udvikling i programmet

Fodnoter