Evaluering af Miljøstøtte til Arktis for årene 1993 - 2003

I dette kapitel præsenteres evalueringens resultater på henholdsvis delprogram- og projektniveau.

Kapitel 3 er struktureret efter de anvendte evalueringskriterier: relevans, effektivitet (målopfyldelse), effekt (impact), efficiens (omkostningseffektivitet og nytte) samt levedygtighed. Hvert delprogram vil blive evalueret særskilt for hvert evalueringskriterium.

3.1 Relevans, sammenhæng og målopfyldelse

Hver af de fire delprogrammer anses for værende relevante i forhold til de problemstillinger og behov, delprogrammerne er adresseret mod. Der er desuden generelt set en relativt høj grad af sammenhæng mellem delprogrammerne. Denne sammenhæng vurderes imidlertid at være mere tvetydig, hvad angår AMP-K og dette delprograms sammenhæng til de andre delprogrammer.

Det vurderes ligeledes, at der er sket en høj grad af målopfyldelse på projekt- og delprogramniveau både i kvantitativ og kvalitativ forstand. Analyser og vurderinger af 'effekterne' af miljøpåvirkningerne under AEPS/AMAP har derimod været mindre i fokus, hvorfor der ikke kan argumenteres for en 100 pct. målopfyldelse.

3.1.1 AEPS/AMAP

Det er evaluators vurdering, at AEPS/AMAP har været og er relevant som delprogram, eftersom AEPS/AMAP har fungeret som løftestang for, at Danmark har kunnet leve op til sine internationale forpligtigelser vedrørende overvågning af den grænseoverskridende forurening. Herudover har delprogrammet muliggjort, at Danmark har kunnet deltage i den internationale proces på miljøområdet og haft indflydelse på indholdet heri (nye konventioner, klima, biodiversitet mm.).

Som delprogram har AEPS/AMAP gennemgået en udviklingsproces hen imod et mere logisk internt sammenhængende delprogram. Således synes de igangsatte projekter og initiativer i dag at være mere sammenhængende og integrerede end ved programmets begyndelse. Det er af flere respondenter blevet anført, at de første projekter blev igangsat mere vilkårligt, end det er tilfældet i dag, hvor Miljøstyrelsen senere i programperioden har forsøgt at holde projekterne inden for de definerede indsatsområder. Hvorvidt det nuværende indhold og vægtning er hensigtsmæssig i et fremadrettet perspektiv kan diskuteres, idet det vurderes, at forholdsvis mange ressourcer har været centreret om den grundlæggende konceptudvikling, erfaringsopsamling og indkøb af udstyr samt monitorering indenfor specifikke forskningsfelter eksempelvis miljø/sundhed.

Intentionen om etablering af internationale arbejdsgrupper indenfor hvert af AEPS/AMAP-områderne - marint miljø, ferskvand, terrestrisk miljø, sundhed samt atmosfæren - med henblik på skabelse af netværk, vidensdeling mm. synes at være relevant i sig selv. Evalueringen har dog vist, at ikke alle arbejdsgrupperne har fungeret optimalt i praksis. Undtagelsen er arbejdsgruppen vedrørende sundhed, som har været aktiv siden programmets begyndelse. Arbejdsgruppen for sundhed har i kraft af, at Danmark her har formandsfunktionen modtaget støtte til dækning af sekretariatsudgifter mm. Det kan dermed ikke udelukkes, at den økonomiske støtte hertil er en væsentlig forklaringsfaktor til arbejdsgruppens aktivitetsniveau. En anden tænkelig forklaring på den manglende aktivitet i de andre arbejdsgrupper er, at der allerede eksisterer tilsvarende arbejdsgrupper for disse indsatsområder eksempelvis miljø og natur udenfor AEPS/AMAP, og at vurdering af effekter i AMAP regi har foregået i arbejdsgrupper, som har været baseret på typen af forureninger (tungmetaller, POP'er, radioaktivitet) i stedet for medier. Nogle af AEPS/AMAP arbejdsgrupperne fremstår således som overlappende i forhold arbejdsgrupperne vedr. medier.

Vurderes sammenhængen mellem AEPS/AMAP og de andre tre delprogrammer, står det klart, at sammenhængen til AMP-V både indholdsmæssigt og i forhold til internationale forpligtigelser er til stede. Det samme kan konkluderes i forhold til delprogrammet vedrørende Oprindelige Folk og internationale forpligtigelser i den henseende (Århus Konventionen³). Der er ligeledes en indholdsmæssig sammenhæng til Oprindelige Folk, om end i mindre synlig grad end hvad der gælder for de andre to delprogrammer.

Sammenhængen til AMP-K afhænger af de enkelte projekters indhold og karakter. Nogle projekter har ophæng til internationale konventioner og vidensopbygning og er dermed i sammenhæng til AEPS/AMAP, mens sammenhængen er fraværende i andre typer af projekter, fx etablering af affaldsforbrændingsanlæg og andre projekter der mere har karakter af lokal miljøforvaltning.

Det er ligeledes evaluators vurdering, at der er sket en høj grad af målopfyldelse både i kvantitativ forstand i form af antallet af rapporter og i kvalitativ forstand (det videnskabelige niveau) i relation til kortlægning af forureningsniveauer. Analyser og vurderinger af effekterne af den grænseoverskridende forurening har derimod fået allokeret relativt få ressourcer. Derfor er der ikke tale om en 100 pct. målopfyldelse, idet det overordnede formål med AEPS/AMAP også indeholder målsætninger om vurdering af effekter af forureningen, jf. forrige kapitel.

3.1.2 Det Arktiske Miljøprogram - Videnopbygning

Det Arktiske Miljøprogram om Videnopbygning (AMP-V) vurderes at være fagligt relevant, og det anses for at understøtte AEPS/AMAP. De igangsatte tiltag synes relevante set i lyset af behovene i Grønland og på Færøerne såvel som i Danmark i forhold til at opbygge kapacitet og viden på bl.a. miljø og naturområdet.

Heraf følger samtidig en høj grad af målopfyldelse i form af videnopbygning såvel i rapporter, afhandlinger mm., som i kraft af medarbejdere. Denne videnopbygning er væsentlig, eftersom den er en forudsætning for, at Grønland og Færøerne kan agere på egen hånd i form af nye initiativer og videreførelse af eksisterende aktiviteter.

På den anden side kan der argumenteres for, at AMP-V i relation til sin målsætning indeholder et paradoks, idet delprogrammet sigter på at styrke ressourcebasen og opbygge viden og kapacitet blandt institutioner og aktører her inden for. Samtidig kan det også konstateres, at det er få aktører, der nyder godt af denne kapacitetsopbygning. Evalueringen har vist, at støtten er centreret om 8-10 institutioner og omkring 70 projektholdere. Da disse institutioner i vid udstrækning rent faktisk udgør ressourcebasen og repræsenterer de nødvendige videnmæssige forudsætninger for at kunne drage fordel af programmet, så er det naturligvis også vanskeligt at sprede delprogrammets midler uden for kredsen alene for at gøre ressourcebasen bredere. Der sker med andre ord en styrkelse af eksisterende miljøer, hvor den kritiske masse allerede er til stede i forvejen.

Et andet forhold, der bør nævnes i denne forbindelse, er manglende kontinuitet blandt medarbejdere i visse af institutionerne i Grønland. Mange af projekterne/områderne har oplevet/oplever en høj udskiftningsgrad blandt medarbejdere, hvilket ret beset vanskeliggør opbygningen af en institutionel hukommelse. En undtagelse er her indsatsen på sundhedsområdet, hvor man oplever en høj grad af kontinuitet blandt medarbejdere involveret i Danceaprojekter. Denne diskussion uddybes i afsnittet om effektivitet.

3.1.3 Det Arktiske Miljøprogram – Konkrete tiltag

Relevansen af de konkrete miljøtiltag (AMP-K) som delprogram er tvetydig i forhold til den overordnede programmålsætning om at adressere den grænseoverskridende forurening. Ifølge Dancea-årsrapporterne er AMP-K rettet mod effekterne af den sociale og erhvervsmæssige udvikling i Grønland, som med andre ord kan betegnes som egne regionalt/lokalt skabte forureningskilder. I forhold hertil vurderes hovedparten af de igangsatte projekter at være relevante og sammenhængende, mens del-programmet og projekterne ikke fuldt ud er relevante i forhold til programmålsætninger med relation til Danmarks internationale forpligtigelser.

Dette kan konkretiseres med følgende: Tiltag med ophæng i internationale konventioner eksempelvis 'ansøgning til UNESCO om optagelse af Illussat Isfjord som Verdensarvområde' har en høj grad af relevans, mens tiltag i form af et affaldsforbrændingsanlæg eller restaurering af Hvalsey kirke i den sammenhæng har en mindre grad af relevans jf. boks 2 nedenfor.

Projektet virker i høj grad relevant i forhold til behovet for affaldshåndtering i Grønland. Den hidtidige affaldshåndtering har været et synligt fysisk problem udover de skjulte effekter der kan være af åben deponering af miljøfarligt affald. Relevansen af projektet er også høj i forhold til AMP-K delprogrammet og det støtter det lokale miljø, fremmer miljøbevidstheden og miljøindsatsen og sikrer en bæredygtig erhvervsog samfundsudvikling. Projektet er desuden en del af gennemførelsen af den udarbejdede handlingsplan for affaldshåndtering fra 1996. Projektet er derimod ikke relevant i forhold til Danceas overordnede formål om grænseoverskridende forurening og oprindelige folk. Relevansen af projektet er endelig ikke optimal, idet der ved gennemførelsen af projektet ikke er taget hensyn til den videre skæbne for den producerede flyveaske. Dette følgeproblem er dog planlagt adresseret i et senere projekt.

En sådan relevansdiskussion afspejler i sig selv ikke, hvorvidt de konkrete tiltag anses at være relevante af den lokale befolkning. Dette indikerer de gennemførte interviews og projektbesøg imidlertid.

Som en konsekvens af den anførte relevans- og sammenhængsdiskussion, vil graden af målopfyldelse ligeledes variere fra projekt til projekt, og dermed vil graden af målopfyldelse for delprogrammet som sådan også blive påvirket. Det vurderes dog, at de enkelte projekter isoleret anskuet har en høj grad af intern målopfyldelse.

Sammenhængen til de andre delprogrammer afspejler igen en tvetydighed, idet der i nogle henseender kan identificeres en klar sammenhæng til AEPS/AMAP og AMP-V, mens sammenhængen i andre projektsammenhænge er fraværende. Hvorvidt der er en direkte sammenhæng til Oprindelig Folk delprogrammet vil afhænge af, hvorvidt der sker en inddragelse af oprindelige folk i det enkelte projekt.

3.1.4 Programmet for Oprindelige Folk

Det sidste af delprogrammerne omhandler Oprindelige Folk. Det er evaluators vurdering, at programmet er relevant i forhold til en varetagelse af internationale forpligtigelser bl.a. Århus konventionen. Herudover er støtten til forskellige sekretariatsfunktioner herunder Indigenous peoples' Secretariat (IPS) og Inuit Circumpolar Conference (ICC) relevante, idet man derigennem støtter projekter rettet mod delprogrammets målsætning om øget indflydelse til oprindelige folk.

Som anført tidligere, vurderes der at være en indholdsmæssig sammenhæng til såvel AEPS/AMAP som AMP-V, mens sammenhængen til AMP-K er mere tvetydig alt afhængigt af, hvilke typer af projekter under AMP-K, der henføres til.

Det vurderes desuden, at der er en høj grad af målopfyldelse , idet oprindelige folk er blevet inddraget i forhandlinger og udformninger af miljøtiltag. Et eksempel er forhandlingerne i Stockholm vedrørende konventionen for POP'er, (Persistent Organic Pollutants). Her forsøgte oprindelige folks organisationer at præge forhandlingerne til at omhandle andet end økonomi og tal.

Udover at være repræsenteret i Arktisk Råd, indtager oprindelige folk p.t. en aktiv rolle i forbindelse med udformningen af en rapport om 'the Arctic Climate Impact Assessment', som forventes færdiggjort til næste år. I denne vil der bl.a. være et kapitel omhandlende oprindelig folks viden om og erfaringer med klimaændringer.

3.2 Effekter

Effekterne af AMP-V kan deles op i lokale og internationale effekter, hvor førstnævnte omhandler en ændret adfærd blandt befolkninger, mens de internationale effekter er relateret til anvendelse af resultater i internationale fora.

De internationale effekter under AMP-V understøtter på mange måder de opnåede effekter under AEPS/AMAP med henblik på en fortsat monitorering.

Under AMP-K kan der, som under AMP-V, identificeres 'bløde' effekter i form af viden og kapacitetsopbygning. Herudover er der opnået en række fysiske effekter i form af fem affaldsforbrændingsanlæg.

De primære effekter af delprogrammet for Oprindelige Folk er den understøttende funktion som IPS og andre sekretariater har forestået i forhold til at fremme oprindelige folks inddragelse i miljøpolitiske tiltag.

3.2.1 Aktiviteter i relation til AEPS/ AMAP

De primære effekter af aktiviteter i relation til AEPS/AMAP kan deles op i 'lokale' og 'internationale' effekter. De lokale effekter er en reaktion på eksterne faktorers påvirkning indad til i Grønland og på Færøerne. Denne reaktion har affødt adfærdsændringer i form af ændrede kostvaner samt en højere miljøbevidsthed i takt med, at miljøet i højere grad er kommet på den politiske dagsorden i eksempelvis Grønland.

Som en direkte effekt af sundhedsresultaterne under AEPS/AMAP og publikationen 'Det Arktiske Dilemma' fra 1995 oprettede man i Grønland et Ernæringsråd, samt kostvejledning primært rettet mod gravide og ammende kvinder. Rådet har ligget underdrejet i et stykke tid, men er på nuværende tidspunkt genetableret. På Færøerne er der ligeledes udarbejdet kostvejledninger. Blandt andet på baggrund heraf er der registreret en ændret adfærd i befolkningen i form af nye spisevaner, hvilket imidlertid har vist sig ikke nødvendigvis at være uproblematisk jf. boks 3.

En af de effekter, der kan konstateres af Dancea-finansierede projekter, er en ændret adfærd i Grønland. Mange har ændret kostvaner på baggrund af information om sundhedsværdien af den grønlandske kost. Især blandt gravide kvinder kan der identificeres en høj grad af ændrede kostvaner, idet mange af disse i dag kun spiser grønlandsk kost 1-2 gange om måneden.

Den viden og information, der er genereret via AEPS/AMAP og AMP-V, har med andre ord medført, at forskerne i dag på et forbedret grundlag kan informere lokale befolkninger og politikere om eksempelvis forskellige miljøstoffers indflydelse på dyr og mennesker.

De internationale effekter af AEPS/AMAP er primært relateret til offentliggørelse og anvendelse af forskningsresultater i internationale fora, og er derfor udtryk for en mere proaktiv og fremadrettet indsats.

Det kan endvidere fremhæves, at mange af resultaterne er blevet anvendt i den politiske debat. Her har nogle respondenter imidlertid givet udtryk for, at de politiske udmeldinger ikke altid står mål med, hvad forskningsresultaterne har kunnet bære både i forhold til resultaterne i sig selv og i forhold til vigtigheden eller betydningen af den gennemførte forskning. Dette er blevet fremført af respondenter inden for AEPS/AMAP sundhed. Andre forskningsområder indenfor eksempelvis sundhed er således i en større sammenhæng mindst lige så vigtige som miljørelaterede sygdomme, eksempelvis velfærdssygdomme som overvægt og diabetes.

Generelt må det dog anføres, at AEPS/AMAP både som delprogram og hvad angår de igangsatte projekter fagligt kan stå for sig selv. En væsentlig effekt af den metodeudvikling og videnopbygning, der har fundet sted, er et solidt fagligt fundament for det videre monitoreringsarbejde. Det er af flere respondenter blevet fremhævet, at monitoreringsarbejdet på visse forskningsfelter, hvor metodikken og redskaberne er på plads og den nødvendige "værktøjskasse" er til rådighed, fremover fagligt kan varetages internt af de enkelte institutioner.

3.2.2 Det Arktiske Miljøprogram – Videnopbygning

Formålet med AMP-V er, som anført i kapitel 2, at opbygge ny viden om miljø- og naturrelaterede forhold i Arktis i danske såvel som i grønlandske og færøske institutioner og myndigheder.

Dette er eksempelvis sket i forbindelse med optælling af hvidhvaler jf. boks 4.

Grønlands Naturinstitut har under AMP-V modtaget støtte til et projekt vedrørende 'forvaltningsrelaterede undersøgelser af hvidhvaler' (1998 og 1999). Formålet med projektet har været at opnå en fremtidig fælles forvaltning mellem fangere, biologer og administration i forbindelse med forvaltningstiltag vedr. hvidhvaler. Det ønskes således at der opnås en forståelse mellem fangere og biologer om de kritiske spørgsmål vedrørende hvidhvalernes udbredelse, antal og vandringer. Herudover er det et formål at tilvejebringe et bedre videnmæssigt grundlag for forvaltningen, samt bl.a. at informere bredt i Grønland om hvidhvalernes situation.

En væsentlig effekt af Dancea-støtten er en basisviden omkring hvidhval populationerne og deres udbredelse. Samtidig hermed er selve metodeudviklingen og analyserammen for et videre moniteringsforløb blevet udviklet, hvorfor den fremtidige monitorering forventes at kunne gennemføres for 'egen' hånd.

Boksen udtrykker med andre ord, at internationale forpligtigelser i visse henseende kan efterkommes rent fagligt uden en fortsat forskningsorienteret programindsats, men i stedet kan varetages på mere rutinemæssige vilkår og evt. med lavere tidsmæssig frekvens, end det hidtil har været tilfældet. Der vil naturligvis fortsat være behov for at finansiere de fortsatte monitoreringsaktiviteter på driftslignende vilkår.

Udover den institutionsopbygning, der har fundet sted, nævnes det af flere respondenter, at AMP-V har haft en positiv effekt i forhold til, at grønlandske og færøske institutioner kan drage nytte af dansk ekspertise og viden fra eksempelvis universiteterne og Danmarks Miljøundersøgelser. Der er her tale om viden og information, de ikke selv er i besiddelse af, og som de ikke umiddelbart kan komme i besiddelse af på grund af for få ressourcer såvel økonomiske som mandskabsmæssige. Et tiltag for at udligne denne viden- og kompetenceskævhed, har bl.a. været gensidige udstationeringer mellem de involverede institutioner i Danmark og Grønland. Det vurderes derfor, at den positive styrkelse af de humane ressourcer, der har fundet sted i Grønland, er en nødvendig forudsætning for, at Grønland kan agere på egen hånd både med nye initiativer og med videreførelse af eksisterende aktiviteter inden for miljø- og naturområdet.

De politiske effekter af AMP-V kan ikke opgøres helt så entydigt. På den ene side afføder nogle projekter en relativ hurtig politisk opfølgning i form af lovgivning eller fastsættelse af grænseværdier, eksempelvis tungmetaller. Et andet eksempel er et projekt gennemført af Grønlands Naturinstitut, hvor et statusprojekt over fisk- og hvalressourcer i Baffins-bugten har beskrevet og dokumenteret hidtil ukendte forekomster af ressourcer, der kan udnyttes bæredygtigt. Informationer af denne type vurderes af evaluator, at være væsentlige i forhold til at rådgive politikere om eventuelle fremtidige tiltag. Se boks 5 nedenfor.

På den anden side har der i andre tilfælde været en politisk barriere i form af mangel på politisk vilje til at få denne viden omsat til handling, hvorfor et konkret tiltag i form af lovgivning eller andet kan være længe undervejs.

En ny lov er ved at blive udformet i Grønland på fugleområdet, herunder en regulering af fuglejagten. Tiltaget er affødt af de projekter, Grønlands Naturinstitut og Danmarks Miljøundersøgelser har forestået på fugleområdet.

Udover den opnåede politiske effekt, er der blevet opbygget en kapacitet og viden på fugleområdet i Grønland. Før 1995 havde man ikke fuglebiologer ansat i Grønland. Denne videnopbygningsproces er blevet initieret af Dancea, hvorfor Grønlands Naturinstitut i dag har to årsværk allokeret til fugleområdet.

De anførte positive effekter i form af kapacitetsopbygning i danske og grønlandske institutioner berører imidlertid en relativ lille kreds af aktører⁴. Som anført tidligere har omkring 8-10 institutioner modtaget støtte under henholdsvis AEPS/AMAP og AMP-V, heraf er hovedparten af midlerne gået til Danmarks Miljøundersøgelser. Der kan med andre ord argumenteres for, at AMP-V i relation til sin målsætning indeholder et paradoks, idet delprogrammet sigter på at opbygge viden og kapacitet blandt institutioner og aktører. På samme tid er det få aktører, der nyder godt af kapacitetsopbygningen. Denne diskussion uddybes under efficiens afsnittet

3.2.3 Det Arktiske Miljøprogram – Konkrete tiltag

En betydelig effekt af AMP-K er den vidensopbygning, der har fundet sted blandt administrative medarbejdere i kommuner og/eller i direktorater både i forhold til internationale konventioner, og i forhold til mere tekniske miljøproblemstillinger. Herunder er opbygningen af samarbejdet mellem danske og grønlandske institutioner en væsentlig effekt. Samarbejdet med danske institutioner fremhæves i særlig grad af Kommunernes Landsforening i Grønland (Kanukoka).

En anden umiddelbar effekt af AMP-K er oprettelsen af et vidensformidlingsog diskussionsforum for miljømedarbejdere i grønlandske kommuner. Her er det muligt at udveksle erfaringer og faglige informationer over nettet. Ved interview med medarbejdere i såvel Kanukoka som ved Sisimiut kommune blev dette fremhævet som et vigtigt instrument i det daglige arbejde. Diskussionsforumet har i høj grad fundet anvendelse i forbindelse med etablering af fem affaldsforbrændingsanlæg, men ofte anvendes det også af Kanukoka i forbindelse med høringer, formidling af projektresultater m.m. De enkelte miljømedarbejdere er ofte fagligt isoleret, dels fordi mange af kommunerne kun har kapacitet til en enkelt miljømedarbejder, dels grundet de store fysiske afstande i Grønland.

Af fysiske resultater er der siden 2001 opført affaldsforbrændingsanlæg i fem større byer, hvoraf tre på nuværende tidspunkt er færdige, mens de resterende to forventes færdige i den nærmeste fremtid. Det vurderes, at ovennævnte projekter, samt andre under AMP-K, har været med til at øge miljøbevidstheden blandt befolkningen samt medført adfærdsændringer på affaldsområdet. Dermed er målet ikke nået, eksempelvis kan der fortsat ske forbedringer i form af aflevering af gamle biler, kildesortering mm.

Endelig vurderes det, at der er opnået store miljøeffekter i form af en forbedret affaldshåndtering i Grønland, samt en reduceret luftforurening (partikler, organiske forbindelser, etc.).

I forbindelse med etableringen af affaldsforbrændingsanlæggene er der imidlertid fremkommet nye miljøproblemer som flyveaske og slagger, hvorfor man fremover står overfor nye miljøudfordringer, se case vedr. affald og boksen nedenfor.

Projektet har medført positive miljøeffekter og sundhedseffekter, idet den nuværende håndtering af affald til dels sikrer en mere miljøvenlig affaldshåndtering i form af mindre dumping, oliespild mm, dels giver en mere sundhedsmæssig acceptabel håndtering af farligt affald. En positiv effekt er salg af varme til byens fjernvarmesystem, hvor den kan substituere olie. Årligt erstattes herved ca. 1.000 tons fyringsolie med de positive miljøeffekter. Luftforureningen fra affaldsforbrændingen er reduceret væsentligt i forhold til den tidligere åbne afbrænding på affaldspladsen (dumpen). Nye problemer er dog flyveaske og slagger (i alt 800 til 1000 tons årligt) samt luftforurening. Det undersøges nu om flyveaske og slagger kan anvendes til f.eks. vejbyggeri. Hvis dette kun har mindre negative miljøeffekter, vil det løse det opståede problem. På nuværende tidspunkt, hvor værket er under indkøring, genereres der miljøeffekter på grund af hyppige starter og nedlukninger, herunder valgt model med weekendlukning. Samlet er der med andre ord opnået såvel positive, samt nogle negative følgeeffekter som p.t. er uløste.

3.2.4 Programmet for Oprindelige Folk

Programmet for Oprindelige Folk har opnået positive effekter i form af velfungerende sekretariatsfunktioner, hvorigennem mindre organisationer, der arbejder med oprindelige folk, understøttes. Med henblik på varetagelse af denne understøttende funktion, er der etableret et arktisk sekretariat i København for oprindelige folk (IPS). Ved at disse organisationer understøttes, er de oprindelige folks stemme blevet styrket, eksempelvis RAIPON.

Programmets effekt kan ligeledes identificeres i form af den information, IPS og andre organisationer er med til at videregive til oprindelige folk om bl.a. klimaændringer og sundhedsrisikoen ved visse kosttyper.

3.3 Omkostningseffektivitet/efficiens

Omkostningseffektiviteten af de fire delprogrammer lader sig kun vanskeligt og med store usikkerheder estimere, og på en række punkter vil det ej heller være relevant. Dette skyldes bl.a. de mange 'bløde' effekter under især AMP-V, AMP-K og delprogrammet for Oprindelige Folk.

En vurdering af omkostningseffektiviteten tyder imidlertid ikke på, at de gennemførte projekter kunne være gennemført mere omkostningseffektivt, end det er tilfældet. Modsat kan det ikke udelukkes, at projekter i fremtiden vil kunne gennemføres for færre ressourcer i kraft af hidtidig erfaringsopsamling, indkøb af udstyr mv.

3.3.1 AEPS/AMAP

I perioden fra 1994 til 2002 har der i gennemsnit været afsat omkring 14 mio. kr. om året til AEPS/AMAP programmet. Hermed tegner AEPS/AMAP som delprogram sig for hovedparten af de allokerede midler hvert år med undtagelse af 1999 hvor 8,6 mio. kr. af en samlet tilskudsramme på 26,4 mio. kr. var afsat til AEPS/AMAP mod 10,9 til AMP-V. I tabellen nedenfor er fordelingen af midler pr. år illustreret.

Kilde: Baseret på tal fra årsberetninger 1994-2001 for miljøstøtten for Arktis, tal fra udkast til årsberetning for 2002, samt tal fra Miljøstyrelsens tilskudssystem.

Et sted mellem 113 og 123⁵ projekter er siden 1994 gennemført under AEPS/AMAP, hvilket er lidt over 1 mio. kr. pr projekttilsagn. For disse midler er der, som nævnt, sket en faglig videnopbygning for en kreds af aktører i form af en generel opgradering af den faglige viden herunder udvikling/forbedringer af metoder til monitorering. Endvidere har ikke mindst Danmark kunnet leve op til sine internationale forpligtelser.

Hvorvidt resultaterne kunne være opnået mere omkostningseffektivt i form af samme resultater for færre ressourcer, er det umiddelbart svært at konkludere noget entydigt om, idet meget afhænger af de enkelte projekters indhold og formål jf. boks 7. Vurderet over en bred kam er der ikke noget der tilsiger, at ressourceanvendelsen i AEPS/AMAP-delprogrammet ikke har været omkostningseffektivt og dermed tilfredsstillende gennemført.

Modsat kan det ikke udelukkes, at fremtidige projekter indenfor nogle forskningsfelter kan gennemføres med en større grad af omkostningseffektivitet, idet erfaringer og læreprocesser, samt ikke mindst en væsentlig konceptudvikling fra de første 10 program-år, kan lette overvågningsaktiviteterne. Det taler med andre ord for, at overvågningsindsatsen kan blive billigere at gennemføre i de kommende år. Samtidig må det også erkendes, at den screeningsaktivitet, som programmet også repræsenterer, betyder, at nye stoffer skal indgå i overvågningen og

efterfølgende vil blive identificeret. Dette kan betyde, at overvågningen fortsat vil være omkostningskrævende, desuagtet de læreprocesser den forgangne programperiode rummer. Også øget opmærksomhed på effektvurderinger af den grænseoverskridende forurening vil være omkostningskrævende.

Det er også essentielt at fremhæve, at klimatiske såvel som geografiske forhold – alt andet lige – vil gøre det mere omkostningstungt at gennemføre projekter i Grønland såvel som i den resterende del af Arktis i forhold til, hvad tilsvarende projekter vil koste i andre dele af verden.

Boks 7: AEPS/AMAP – Tungmetaller og POP'er, effekter, effektivitet og efficiens

Det fremgår af evalueringen af fire projekter under AEPS/AMAP-programmet, at der for alle er opstillet konkrete mål. Projekterne har generelt karakter af indsamling af materiale, der gøres til genstand for analyse og har typisk karakter af en fortsættelse af tidligere projekter eller knytter an til andre igangværende projekter til overvågning af miljøtilstanden i Arktis.

Projekternes output udgør primært et omfattende grundlag for vurderinger af miljøtilstanden og påvisning af ændringer. En umiddelbar effekt af de enkelte projekter kan vanskeligt påpeges, idet projekterne generelt må karakteriseres som viden genererende i et internationalt regi og kun indirekte bidrager til handlinger i form af forureningsbegrænsende initiativer.

Omkostningerne ved projekterne i Case 5 om AEPS/AMAP tungmetaller og POP'er kan opgøres. Problemet ved at gennemføre en omkostningseffektivitetsanalyse eller en egentlig cost benefit analyse knytter sig til derimod til opgørelsen og værdisætningen af projekternes outputs og fordele. Det vurderes således ikke muligt, at udtrykke projekternes fordele i en kroneværdi. Der bliver således snarere tale om cost effectiveness betragtninger.

Størrelsen af de ansøgte projekter, der er evalueret, varierer i intervallet kr. 500.000 til kr. 13 mio. Den samlede årlige støtte til AEPS/AMAP udgør p.t. omkring 20 mio. kr.

Evalueringen har ikke givet anledning til at betvivle, at de faktiske omkostninger til tilvejebringelse af det omfattende datamateriale står i et rimeligt forhold til det økonomiske input i form af støttemidler. Spørgsmålet kan være, i hvilken grad det vil forringe den faglige kvalitet i arbejdet at generere en mindre datamængde. Et minimum for indsatsen vil være den moniteringsindsats og effektvurdering, der netop vil være tilstrækkelig til at opfylde Danmarks forpligtelser i det internationale samarbejde samt overfor den grønlandske befolkning.

Et element i vurderingen af projekternes omkostningseffektivitet har været spørgsmålet om, i hvor høj grad projekterne opfylder behovet for vurderinger af miljøeffekter med henblik på udarbejdelse af anbefalinger til opnåelse af miljøforbedringer. I de projekter, der er gennemgået, er der imidlertid ikke i forbindelse med gennemgang af ansøgning og det efterfølgende tilsagn om støtte fundet grundlag for at tilkendegive manglende målopfyldelse for det enkelte projekt.

Sammenfattende konkluderes det, at de evaluerede projekter som helhed må betegnes som omkostningseffektive, idet den omfattende monitoreringsindsats vurderes at stå i et rimeligt forhold til det økonomiske input.

3.3.2 Det Arktiske Miljøprogram – Videnopbygning

AMP-V har siden programmets lancering i 1994 været attraktivt blandt ansøgere, hvilket er reflekteret i de afsatte ressourcer til delprogrammet. I 1994 var der afsat 4,1 mio. kr. til AMP-V. Dette beløb er siden blevet til omkring 10 mio. kr./år med undtagelse af 2002. I 1995 blev der ikke igangsat projekter under AMP-V, jf. tabellen nedenfor.

Kilde: Baseret på tal fra årsberetninger 1994-2001 for miljøstøtten for Arktis, tal fra udkast til årsberetning for 2002, samt tal fra Miljøstyrelsens tilskudssystem.

Hvor der ikke altid har været ansøgninger i et omfang til at modsvare tilsagnsrammen under nogle af de andre delprogrammer, har dette ikke været tilfældet for AMP-V. Ifølge flere respondenter har der næsten altid været flere ansøgninger under dette delprogram i forhold til de afsatte midler. Omkring 81 projekter har fået støtte under AMP-V siden 1994.

De allokerede ressourcer til AMP-V - i alt kr. 70,8 mio. kr. – vurderes at komme en relativ lille kreds af aktører til gode. De allokerede ressourcer svarer i gennemsnittet til ca. 7,8 mio. kr./år, hvilket kan omsættes til omkring 16 årsværk. Heraf estimeres det, at ca. 75 pct. af ressourcerne er gået til at opbygge kapaciteten i danske institutioner, mens de resterende 25 pct. er allokeret til institutioner i Grønland og på Færøerne.

Som anført tidligere behøver det ikke entydigt at være negativt, at AMP-V i praksis er rettet mod en relativ lille kreds af aktører, da der kan argumenteres for, at kvaliteten i en sådan vidensopbygningsproces øges, når et begrænset antal aktører involveres. I forhold til det relativt begrænsede forskningsområde vil det heller ikke være realistisk at sigte efter en meget stor ressourcebase.

Det bør dog overvejes, hvorvidt den opbyggede viden på længere sigt er tilstrækkelig. Det kan i denne forbindelse være vigtigt at der er opmærksomhed på muligheden for at udnytte eksperter med viden fra andre geografiske områder. Der kan f.eks. være eksperter på universiteter og andre forskningsinstitutioner med stor faglig viden og erfaring indenfor et specifikt forskningsområde, der ikke har været inddraget i projekterne pga. manglende erfaring fra arktis. Mange problemstillinger omkring forurening, autøkologi, ressource-udnyttelse kan have almen gyldighed, hvor det specifikke sted erfaringer stammer fra har mindre eller ingen betydning.

3.3.3 Det Arktiske Miljøprogram – Konkrete tiltag

AMP-K som delprogram er siden 1994 øget i omfang, hvilket bl.a. hænger sammen med opdateringen af delstrategien og den udvidede lovhjemmel i 1999. I tabellen nedenfor er udviklingen i tilskud til AMP-K anført. Delprogrammet er øget fra et budget på 0,5 mio. kr. i 1994 til 8,6 mio. kr. i 2002.

I juni 1999 indgik den daværende regering og Grønlands Hjemmestyre en aftale om et sektorprogram for renovationsindsatser på boligområdet i Grønland, hvorfor der for 2000 ikke var støttemidler til konkrete miljøprojekter udover de midler, der indgik i sektorprogrammet (Årsrapport for 2000, s, 73).

Kilde: Baseret på tal fra årsberetninger 1994-2001 for miljøstøtten for Arktis, tal fra udkast til årsberetning for 2002, samt tal fra Miljøstyrelsens tilskudssystem.

Der er givet tilsagn under AMP-K for i alt kr. 35,5 mio. Ressourcerne er bl.a. blevet anvendt til at støtte etableringen af en række affaldsforbrændingsanlæg, kortlægning, analyser, vidensopbygning m.m. til bug i den lokale grønlandske miljøforvaltning.

Affaldshåndtering har været højt prioriteret under AMP-K, hvorfor ca. 50 pct. af bevillingerne er gået til dette område. 13 mio. kr. er givet i tilskud i forbindelse med etablering af de 5 affaldsforbrændingsanlæg. Danceamidlerne anvendes i disse typer af projekter til at nedbringe de pågældende kommuners andel, idet halvdelen skal finansieres kommunalt, mens Hjemmestyret forestår den anden halvdel. Tilsagnene er, dels givet på baggrund af, at der i mange områder ikke var opbygget systemer til affaldshåndtering, hvilket gav store miljø- og sundhedsmæssige problemer, dels at befolkningens ønsker at have de samme standarder for affaldshåndtering som resten af Rigsfællesskabet.

Der er desuden givet tilsagn til andre projekter relateret til affald bl.a. en handlingsplan for affald i Grønland, en rammeaftale for implementering af løsninger for håndtering og bortskaffelse af affald, samt en analyse af deponering af flyveaske og slagger fra affaldsforbrændingsanlæg. De sidstnævnte tiltag udgør i alt bevillinger på 4,7 mio. kr.

Herudover er der bevilliget ca. 2,2 mio. kr. til Basisprogram Zackenberg, som er et delelement i det samlede Zackenberg Zero-program, der har været i gang siden 1994. Programmet er rettet mod biodiversitet og monitorering. De resterende bevillinger er fordelt på tilskud til workshops, analyser og for - projekter.

De gennemførte aktiviteter vurderes generelt at være omkostningseffektivt gennemført, selv om de fysiske resultater i form af affaldsforbrændingsanlæg først i den nærmeste fremtid forventes 100 pct. funktionelle.

Efficiensen af affaldsforbrændingsanlæggene er imidlertid mere problematisk, idet der på den ene side dels er meget positive effekter i form af reduceret deponering af affald, dels er reducerede miljø- og sundhedsmæssige effekter, mens der på den anden side også er negative effekter i form af nye miljøproblemer som slagger, flyveaske og luftforurening. Dette er uddybet i boks 8 nedenfor.

Med en anlægsinvestering på 25,5 mio. kr., årlig drift skønnet til 2 mio. kr. og vedligeholdelse skønnet til 1,3 mio. kr. årligt, en afskrivningsperiode på 20 år og en simpel ikke diskonteret tilbagebetalingstid på samme 20 år fås en pris på ca. 1.100 kr. pr. tons affald ved en kapacitetsudnyttelse på 85 tons pr. uge i 50 uger årligt (ved femdages drift). Salg af varme kan give 700 kr. pr. ton, resulterende i en nettopris i omegnen af 400 kr. pr. tons. Det er kun lidt dyrere end i Danmark og anlæggets størrelse taget betragtning er det tilfredsstillende.

Relateres prisen til den mængde affald, der produceres i Sisimiut kommune, nemlig små 2.000 tons om året, bliver tallet naturligvis anderledes, nemlig 2.300 kr. pr tons affald. Fraregnes varmeindtægten, bliver omkostningen ca. 1.600 kr. pr. tons., hvilket er relativt bekosteligt, hvis der sammenlignes med affaldsforbrænding i Danmark. Dette hænger sammen med anlæggets kapacitet, hvor små anlæg har en høj enhedspris. Sammenlignes anlægget med eksempelvis et hospitalsaffaldsforbrændingsanlæg på samme større, bliver prisen acceptabel.

Efficiensen hænger også sammen med de utilsigtede og negative miljøeffekter, der genereres som konsekvens af driften. F.eks er der af investerings – og driftøkonomiske årsager bevidst valgt en relativ simpel røggasrensning. Det er således skønnet miljøøkonomisk mere hensigtsmæssigt at nedbringe miljøbelastningen forårsaget af ukontrolleret deponering af affald mod i stedet at skabe et miljøproblem med luftforurening, der med en i forhold til anlæggets størrelse meget høj skorsten på 48 meter forsøges spredt så meget som muligt.

Der opleves en positiv tilkendegivelse fra befolkningen i forhold til, at man har fået forbedret affaldshåndteringen. Boks 9 fortæller om andre typer af problemer forbundet med Sisimiut Affaldsforbrændingsanlæg

Etableringen af Sisimiut affaldsforbrændingsanlæg er blevet forsinket og besværliggjort, idet man har haft problemer med tilpasningen af den anvendte ovn. Problemet har været at tilpasse de tekniske løsninger til et affaldsforbrændingsanlæg i mindre skala. Projektet bliver bl.a. derfor dyrere end forventet og budgetteret.

Grundet den manglende erfaring fra tidligere tilsvarende typer af affaldsforbrændingsanlæg, har man måttet opbygge projektet fra grunden bl.a. mht. oplæring og uddannelse af personale, budgetberegninger mm. Det er både tids og ressourcekrævende. Et andet område, hvor man har stødt på problemer, er fastholdelse af kvalificerede medarbejdere. Efter oplæringsperioden har mange af medarbejderne let ved at finde andet og bedre betalt arbejde. Der kan argumenteres for, at det ovenfor anførte forhold er med til at gøre det vanskeligt at opnå efficiente løsninger. Det skal dog tilføjes, at fastholdelse af veluddannet arbejdskraft er et generelt problem i Grønland og ikke specifikt for dette projekt.

3.3.4 Programmet for Oprindelige Folk

Det er forholdsvis svært at opgøre nytten af dette delprogram. Det kan dog konstateres, at Danmark lever op til sine internationale forpligtigelser på dette område. Der er i alt givet kr. 60,1 mio. kr. til oprindelige folk siden 1994 under Dancea. Heraf er ca. 17 mio. kr. gået til IPS sekretariat i Danmark, som qua Miljøstøtten til Arktis har kunnet understøtte mindre organisationers arbejde for oprindelige folks rettigheder på miljøområdet.

Hvorvidt den understøttende funktion til oprindelige folks organisationer vil kunne opnås mere omkostningseffektivt ved en højere grad af koordination med Udenrigsministeriet og dennes strategi for oprindelige folk, er ikke helt klart, men det er vurderingen, at en bedre koordination i fremtiden er hensigtsmæssig for at optimere udbyttet af indsatsen.

3.4 Levedygtighed

Overordnet anses AEPS/AMAP delprogrammets resultater for levedygtige i dobbelt forstand, dels er genererede overvågningsresultater anvendelige også i forhold til fremtidige målinger, dels kan den fremtidige monitorering rent fagligt for visse områders vedkommende varetages af de institutioner, der er ansvarlige herfor.

Modsat vurderes det ikke, at hovedkomponenten i delprogrammet for Oprindelige Folk, nemlig IPS vil være levedygtig uden en eller anden form for støtte. Det samme kan anføres for nogle af AMP-K tiltagene. Levedygtigheden af resultaterne af AMP-V er positiv, idet viden er blevet opbygget blandt institutioner og personer.

3.4.1 AEPS/AMAP

Grundet AEPS/AMAP er nogle af de støttede forskningsfelter i dag levedygtige i den forstand, at den fremtidige monitorering rent fagligt vil kunne varetages af institutionerne selv, men der vil forsat være behov for støtte til driften heraf. Indenfor andre forskningsfelter såsom udvikling af indikatorer for påvirkning af naturtyper, eller samspillet (kumulative effekter eller krydseffekter) mellem forskellige forhold eksempelvis klimaændringers påvirkning på rensdyr og laver vurderes det, at der fortsat vil være behov for støtte til udvikling og raffinering af metoder.

Det vurderes ligeledes, at der er behov for at flytte fokus mere mod effektmålinger indenfor nogle af forskningsfelterne såsom sundhed, hvormed der i et fremadrettet perspektiv kan iværksættes pilotprojekter og andre konkrete tiltag med AEPS/AMAP relevans.

3.4.2 Det Arktiske Miljøprogram – Videnopbygning

Som anført tidligere, indeholder udformningen af AMP-V et paradoks, idet formålet er at opbygge kapacitet og viden blandt danske, grønlandske og færøske institutioner. Den institutionelle opbygning er i praksis rettet mod 8-10 institutioner og få personer. Det skitserede dilemma går igen i forhold til at vurdere AMP-V delprogrammets levedygtighed. Er resultaterne af delprogrammet netop levedygtige fordi programmet er centreret om en relativt lille ressourcebase eller er det modsatte tilfælde? Dette spørgsmål er relevant i et fremadrettet perspektiv, hvor man bør vurdere håndtering af et generationsskifte og udskiftning af medarbejdere således, at man ikke ender i en tilsvarende situation, som var baggrunden for oprettelsen af AMP-V. Flere respondenter har endvidere problematiseret den hurtige udskiftning i personale i flere institutioner, hvilket har betydet problemer i forhold til den institutionelle hukommelse og dermed levedygtigheden. Dette forsøges modvirket af nogle institutioner ved hjælp af samarbejdsaftaler om gensidig udstationering.

3.4.3 Det Arktiske Miljøprogram – Konkrete tiltag

Flere respondenter har problematiseret den hurtige udskiftning i personale i flere institutioner, hvilket har betydet problemer i forhold til den institutionelle hukommelse og dermed levedygtigheden. Det kan dermed ikke udelukkes, at regler, retningsliner, overleveringer kan være mangelfulde også i forhold til de igangsatte projekter.

Den tekniske side af eksempelvis affaldsforbrændingsanlæggene anses overvejende for at være levedygtige. Driftssiden pålægges de enkelte kommuner, hvorfor det ikke er muligt at sige noget om levedygtighed i den henseende, men de vurderes ikke desto mindre til at være positive. De nye forureningstyper (flyveaske, slagger) trækker imidlertid den samlede vurdering af projektets levedygtighed ned.

3.4.4 Programmet for Oprindelige Folk

Det må forventes, at mange af sekretariatsfunktionerne vil forsvinde, hvis Dancea-midler bortfalder, og dermed også den understøttende effekt til organisationerne. Dette taler for en fortsat støtte til oprindelige folk enten under Miljøstøtten til Arktis eller i Udenrigsministerielt regi. Ved begge muligheder sikres det fortsat, at Danmark kan leve op til sine internationale forpligtigelser.

I delprogrammets nuværende indretning og udformning, forekommer der ingen koordinering med Udenrigsministeriet indsats og strategi for oprindelige folk, hvilket taler imod, at der er tale om et levedygtigt program.

3.5 Projektmatrix

Som grundlag for evalueringen er der gennemført en række projektevalueringer, jf. afsnit 1 om evalueringens metode. Disse projektevalueringer er rapporteret særskilt i bilag A, og opsummeres nedenfor.

Som det fremgår af tabellen, ligger den samlede vurdering af de 19 projekter fordelt på 5 temaer på karakteren 3, hvilket placerer de analyserede projekter i kategorien 'tilfredsstillende'. Som det fremgår af tabellen, varierer de enkelte karakterer mellem projekterne og internt i det enkelte projekt afhængigt af, hvilke evalueringskriterier, der henføres til. For en mere udførlig analyse af de enkelte projekter henvises der til bilag A.

Evalueringen af de enkelte projekter bidrager til såvel evaluering af delprogrammer ovenfor som det samlede program der præsenteres nedenfor.

Fodnoter

3 Århus konventionen er primært rettet mod europæiske lande, hvor befolkningsgrundlaget er relativt stort, hvorfor ikke alle konventionens aspekter er lige relevante for eksempelvis Grønland og Færøerne. Danmarks tilslutning og ratificering af konventionen inkluderer ikke Grønland og Færøerne i samtlige af konventionens punkter.

4 Aktører inkluderer i denne sammenhæng såvel individer som institutioner og organisationer

5 Alt efter hvilken kilde man anvender varierer tallene, i årsrapporterne summer det op til 113 projekter, mens projektlisterne fra Miljøstyrelsen indikerer, at 123 projekter har været igangsat.

6 Projekterne er på de enkelte evalueringskriterier vurderet udfra en fremtrin-skala: 1=Utilfredsstillende, 2= Mindre tilfredsstillende, 3=Tilfredsstillende, 4=Meget tilfredsstillende, 5= Særdeles tilfredsstillende

3 Delprogram- og projektniveau

3.1 Relevans, sammenhæng og målopfyldelse

3.1.1 AEPS/AMAP

3.1.2 Det Arktiske Miljøprogram - Videnopbygning

3.1.3 Det Arktiske Miljøprogram – Konkrete tiltag

3.1.4 Programmet for Oprindelige Folk

3.2 Effekter

3.2.1 Aktiviteter i relation til AEPS/ AMAP

3.2.2 Det Arktiske Miljøprogram – Videnopbygning

3.2.3 Det Arktiske Miljøprogram – Konkrete tiltag

3.2.4 Programmet for Oprindelige Folk

3.3 Omkostningseffektivitet/efficiens

3.3.1 AEPS/AMAP

3.3.2 Det Arktiske Miljøprogram – Videnopbygning

3.3.3 Det Arktiske Miljøprogram – Konkrete tiltag

3.3.4 Programmet for Oprindelige Folk

3.4 Levedygtighed

3.4.1 AEPS/AMAP

3.4.2 Det Arktiske Miljøprogram – Videnopbygning

3.4.3 Det Arktiske Miljøprogram – Konkrete tiltag

3.4.4 Programmet for Oprindelige Folk

3.5 Projektmatrix

Fodnoter