Evaluering af Miljøstøtte til Arktis for årene 1993 - 2003

Evaluering af Miljøstøtte til Arktis for årene 1993 - 2003

Sammenfatning og konklusioner

Evalueringens formål
Evalueringens konklusioner
Anbefalinger

Evalueringens formål

Denne rapport indeholder resultaterne af evalueringen af Miljøstøtten til Arktis fra 1994 til 2003. Evalueringen er gennemført af Kvistgaard Consult.

Det overordnede formål med evalueringen er at gennemføre en analyse af Miljøstøtten til Arktis og administrationen af denne; herunder:

- at evaluere resultaterne af programindsatsen fra 1994 til 2003 med henblik på evt. at justere mål, midler, ressourceindsats og prioriteter; og
- at vurdere hensigtsmæssigheden af programadministrationen med henblik på justeringer heraf.

Evalueringens konklusioner

Miljøstøtten til Arktis er samlet set gennemført tilfredsstillende. Dette baseres på en tværgående vurdering af de evalueringskriterier, der er anvendt i analysen.

Programmet vurderes i sin helhed som meget relevant, idet Danmark via Miljøstøtten til Arktis lever op til sine internationale forpligtigelser på miljøområdet, ligesom oprindelige folk støttes. De fire delprogrammer er overvejende relevante hver for sig, hvorimod opdelingen i fire delprogrammer og sammenhængen mellem delprogrammerne ikke er optimal. Modsat indeholder delstrategien fra 1994 ikke et eksplicit krav om, at det skal være et sammenhængende program, hvor delprogrammerne sammen bidrager til en overordnet målopfyldelse. Det skønnes imidlertid, at et samlet program vil gøre det muligt at opnå højere grad af additionalitet end et program bestående af fire ikke-sammenhængene delprogrammer.

Internt i de enkelte delprogrammer, primært AEPS/AMAP og AMP-V, kan der identificeres en vis grad af sammenhæng, idet flere af de gennemgåede projekter bygger videre på tidligere projekter eller projektresultater. Additionalitet mellem delprogrammerne - især AEPS/AMAP og AMP-V - kan ligeledes konstateres. En tilsvarende additionalitet kan ikke på samme vis identificeres mellem eksempelvis AMP-V og delprogrammet for Oprindelige Folk.

Programmets målopfyldelse vurderes at være meget tilfredsstillende. Den nuværende formulering af den overordnede målsætning vurderes dog at være meget bred, hvorfor målopfyldelsen for hele programmet følgelig er tilsvarende upræcis.

Derimod vurderes programmets effekter samlet som værende mindre tilfredsstillende, desuagtet der kan konstateres en række mere eller mindre veldokumenterede effekter af indsatsen, men generelt er dokumentation af effekterne et problem for den hidtidige programindsats. Dette gør sig også gældende for vurderingen af programmets efficiens, der ligeledes vurderes som mindre tilfredsstillende.

Endelig vurderes resultaterne af programindsatsen som tilfredsstillende, hvad angår levedygtigheden af disse resultater.

Den samlede nytteværdi for både Grønland, Færøerne og Danmark af den videnskabelige forskning vurderes endvidere at være stor. Det er ligeledes vurderingen, at omfanget af de allokerede midler siden programmets begyndelse har været tilstrækkeligt. Ved de seneste ansøgningsrunder har der været et øget fokus på de arktiske miljøstøttemidler og dermed flere ansøgninger, hvilket bl.a. kan skyldes en omprioritering på andre områder.

Hvad angår de overordnede linier, synes der at være belæg for at påpege, at programmålsætningerne ikke fremstår tilstrækkeligt klart og tydeligt formulerede. Det kan også konstateres, at der er behov for at forstærke de programinterne målhierarkier, samt som en konsekvens heraf kravet om projektspecifikke målhierarkier og relaterede indikatorer med henblik på at styrke projekterne i forhold til indfrielse af programmålsætningerne.

Som programmet er indrettet i dag allokeres langt størstedelen af midlerne til projekter i Grønland, mens Færøerne og den arktiske del af Rusland i mindre omfang har modtaget støtte under Dancea.

Hvert af de fire delprogrammer – Forpligtigelser i henhold til AEPS (den arktiske miljøstrategi (herunder AMAP), Det Arktiske Miljøprogram – videnopbygning (AMP-V), Det Arktiske Miljøprogram – Konkrete tiltag (AMP-K) og Oprindelige Folk – vurderes at være relevante i forhold til de problemstillinger og behov, Miljøstøtten til Arktis har til formål at adressere. Det vurderes ligeledes, at der generelt set er en vis grad af sammenhæng mellem delprogrammerne. Denne sammenhæng vurderes imidlertid at være mindre tydelig hvad angår AMP-K og dette delprograms sammenhæng til de andre delprogrammer.

Det er ligeledes evalueringens vurdering, at der er sket en høj grad af målopfyldelse på såvel projekt- som delprogramniveau. Målopfyldelsen kommer bl.a. til udtryk i form af rapporter og artikler (kvantitativt), samt i forhold til det videnskabelige niveau (kvalitativ), som projekterne er gennemført på. Modsat står analyser og vurderinger af effekterne af miljøpåvirkningerne under AEPS/AMAP omfangsmæssigt ikke så stærkt i billedet, hvorfor der ikke kan argumenteres for en 100 pct. målopfyldelse i den henseende.

Effekterne af AMP-V kan deles op i lokale og internationale effekter. De lokale effekter har udmøntet sig i en ændret adfærd blandt befolkninger i Grønland såvel som på Færøerne, mens de internationale effekter er relateret til anvendelse af resultater i internationale fora. Det vurderes, at de identificerede internationale effekter under AMP-V understøtter de opnåede effekter under AEPS/AMAP med henblik på en fortsat monitorering. For såvel AMP-K som for AMP-V er der opnået væsentlige 'bløde' effekter i form af videns- og kapacitetsopbygning i danske som grønlandske institutioner. Herudover har Miljøstøtten til Arktis fordret en række fysiske effekter i form af bl.a. fem affaldsforbrændingsanlæg i Grønland.

De primære effekter af delprogrammet for Oprindelige Folk er den understøttende funktion som Indigenous Peoples Secretariat (IPS) og andre sekretariater har forestået i relation til at fremme oprindelige folks inddragelse i miljøpolitiske tiltag, hvilket bl.a. er kommet til udtryk ved forhandlingerne i Stockholm om konventionen for POP'er (Persistent Organic Pollutants).

Omkostningseffektiviteten af de fire delprogrammer lader sig kun vanskeligt og med store usikkerheder estimere, og på en række punkter vil det ej heller være relevant. Dette skyldes bl.a. de mange 'bløde' effekter under især AMPV, AMP-K og delprogrammet for Oprindelige Folk. En vurdering af omkostningseffektiviteten tyder imidlertid ikke på, at de gennemførte AEPS/AMAP-projekter kunne være gennemført mere omkostningseffektivt, end det er tilfældet. Modsat kan det ikke udelukkes, at projekter i fremtiden vil kunne gennemføres for færre ressourcer i kraft af hidtidig erfaringsopsamling, indkøb af udstyr mv.

Overordnet anses AEPS/AMAP delprogrammets resultater for levedygtige i dobbelt forstand, dels er genererede overvågningsresultater anvendelige også i forhold til fremtidige målinger, dels kan den fremtidige monitorering rent fagligt for visse områders vedkommende varetages af de institutioner, der er ansvarlige herfor. Modsat vurderes det ikke, at hovedkomponenten i delprogrammet for Oprindelige Folk, nemlig IPS vil være levedygtig uden en eller anden form for finansiel støtte. Det samme kan anføres for nogle af AMP-K tiltagene. Levedygtigheden af resultaterne af AMP-V er positiv, idet viden er blevet opbygget blandt institutioner og personer.

Evalueringen af Dancea-programmets administration viser, at der generelt blandt respondenterne er en positiv holdning til Miljøstyrelsens administration af programmet. I den forbindelse viser evalueringen, at en forenklet administration uden direkte involvering af Dansk Polarcenter synes at være hensigtsmæssig. Samtidig viser evalueringen, at sagsbehandlingstiden med fordel kan nedkortes, ligesom der er behov for at øge kvalitetstjekkene af ansøgningerne. På dette punkt problematiseres Det Rådgivende Udvalg for Arktis's (DRUFA) rolle, og det kan overvejes at redefinere DRUFA's rolle til i højere grad at være program-rådgivende end projektrådgivende.

Anbefalinger

I forhold til den fremtidige indretning og hensigtsmæssighed af Miljøstøtte til Arktis leder evalueringen frem til følgende anbefalinger:

Der bør defineres klarere målsætninger for programmet, uanset udformningen af den fremtidige programmodel.
Det bør overvejes, at opløse den nuværende opbygning af programmet og forsøge at nytænke indsatsområder afledt af de danske internationale forpligtelser for Arktis og de to hjemmestyreområder.
Målsætninger for programmet bør i højere grad, end det er tilfældet i dag, gøres mere operationelle inklusive opstilling af indikatorer for effektmåling.
Det bør overvejes, om en ændret sammensætning af DRUFA med et nyt kommissorium vil være mere hensigtsmæssigt, eksempelvis i retning af en mere rådgivende funktion på programniveau frem for på projektniveau.
Det bør alternativt eller supplerende overvejes i hvilken grad og hvordan Grønland og Færøerne skal være medbestemmende ved projektudvælgelse evt. ved nedsættes et udvalg som kunne bestå af Miljøstyrelsen, Hjemmestyret, Færøerne og Skov- og Naturstyrelsen.
Det anbefales, at der gøres brug af udbudsmodellen i programadministrationen, og at der opstilles klarere kriterier for projektudvælgelse samt en øget information om disse kriterier.
Følges anbefalingen om at indrette programmet med ophæng i de internationale forpligtigelser, anbefales det, at den faglige støtte i samarbejdet med Færøerne prioriteres.
Samtidigt anbefales det, at støtten til oprindelige folk i Rusland bortfalder, idet Danmark ingen internationale forpligtigelser har i den henseende.