| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet – Bind III

Kapitel 1
Afgrænsningen af ”myndighedsudøvelse” - bidrag fra teorien

1.1 Dansk ret
   1.1.1 Alf Ross
   1.1.2 Poul Andersen
   1.1.3 Bent Christensen
   1.1.4 Hans Gammeltoft-Hansen m.fl.
   1.1.5 Claus Haagen Jensen og Carl Aage Nørgaard
   1.1.6 Karsten Revsbech
   1.1.7 Jens Garde
   1.1.8 Orla Friis Jensen
   1.1.9 Steen Rønsholdt
   1.1.10 Steen Rønsholt og Kirsten Ketscher
1.2 Norsk ret
   1.2.1 Eivind Smiths reviderede udgave af Torstein Eckhoff's
   Forvaltningsrett
   1.2.2 Jan Fridthjof Bernt
   1.2.3 Erik Boe
   1.2.4 Hans Petter Graver
1.3 Svensk ret
   1.3.1 Håkan Strömberg
   1.3.2 Hans Ragnemalm
   1.3.3 Bertil Bengtsson
   1.3.4 Lena Marcusson

1.1 Dansk ret

Myndighedsudøvelsesbegrebet anvendes ikke i den danske lovgivning - når der bortses fra persondatalovens § 6 til gennemførelse af EU lovgivning og udliciteringscirkulæret. Begrebets indhold er heller ikke forklaret i lovforarbejder. Den konkrete fastlæggelse af begrebet må primært ske med basis i retsteori, idet også retspraksis på området er særdeles beskeden.

1.1.1 Alf Ross

Alf Ross har været med til at præge den nordiske forståelse for, hvordan retlige begreber kan være uden selvstændig mening, idet de alene tjener et fremstillingsteknisk formål.¹ Det gælder også i relation til begrebet myndighedsudøvelse.

Alf Ross fremhæver i “Statsretlige Studier”,² at udtryk som “magt” og “myndighed” i almindelighed anvendes såvel som betegnelse for et organ som for en funktion eller kompetence. Den udøvende magt afgrænses negativt som den fuldbyrdende magt, der ikke er dømmende.³ Ross fremhæver, at begreberne “bærer af offentlig magt” og “offentlig interesse” ikke har noget selvstændigt indhold, og at en begrebsfastlæggelse - eksempelvis med hensyn til myndighedsudøvelse - må foretages ud fra den til enhver tid gældende offentlige ret.⁴ Derfor vil Ross's teori føre til en meget bred afgrænsning af myndighedsbegrebet. I modsætning til hans teori står derfor den del af retsteorien, der primært fokuserer på indgrebene og deres intensitet.

Ross definerer i det for retsteorien så central værk “Om Ret og Retfærdighed” begrebet “myndighed” som en social funktion. Kompetencer til myndighedsudøvelse er ikke givet til varetagelse af egen-interesse, men til varetagelse af et fællesskabs interesser. Retsfunktionelt ytrer dette sig dels med hensyn til kompetencens udøvelse, dels med hensyn til dens indhold. Ross skriver:⁵

”Med hensyn til udøvelsen: medens den individuelle kompetence kan udøves efter frit forgodtbefindende, er derimod udøvelsen af social kompetence en pligt, et embede i videst forstand, ligesom der gælder mere eller mindre præcise pligter med hensyn til den måde, hvorpå kompetencen udøves, hvortil knytter sig dels sanktioner, dels kontrolforanstaltninger til omgørelse af urigtig kompetenceudøvelse. (Disse pligter og denne kontrol må ikke sammenblandes med spørgsmålet om overskridelse af kompetencens grænser og den deraf betingede ugyldighed).

Med hensyn til indholdet: medens den individuelle kompetence er autonom, dvs. begrænset til en magt til at forpligte sig selv eller andre med disses samtykke, er myndighed heteronom, d.v.s. magt til at forpligte andre ubetinget af deres tilslutning.

Denne forskel mellem den individuelle-diskretionære-autonome og den sociale-pligtbundne-heteronome kompetence udtrykkes kort ved at sige, at den første tilkommer subjektet i dets kapacitet som individ, den sidste i dets kapacitet som organ for et fællesskab.

En myndighed kaldes offentlig, når den tjener det omfattende suveræne fællesskab, vi kalder staten (og dets underordnede dele, fx kommunerne). I modsætning hertil står den private myndighed, der tilkommer forældrene i familien og organerne i selskaber og foreninger af forskellig art.

Den offentlige ret kan herefter defineres som retten om de offentlige myndigheders retsstilling: deres konstitution, kompetence og pligter.

Den offentlige ret udgøres derfor alene af kompetencenormer og forholdsnormer i forbindelse hermed, d.v.s. om udøvelse af kompetence. ....

Til kompetencenormerne slutter sig mere eller mindre præcise forholdsnormer der foreskriver organerne visse pligter ved udøvelse af deres offentlige myndighed. ... Udover
sådanne forskrifter gælder den almindelige standard, at al offentlig myndighed skal udøves i fællesskabets ånd på grundlag af “saglige”, “almene” vurderinger (“lighedsprincip”, “magtfordrejning”).

Alf Ross kritiserer en personificering af staten og kommuner⁶ - dvs. at han ikke interesserer sig for det ansvarsaspekt, som i dag er en central del af den retlige stillingtagen til konsekvenserne af myndighedsudøvelse.

1.1.2 Poul Andersen

Poul Andersen behandler ikke myndighedsudøvelsesbegrebet i standardværket “Dansk Forvaltningsret”. Han tager i stedet for udgangspunkt i begrebet “forvaltningskompetencer” og “forvaltningssubjekter”.⁷ I sidstnævnte betydning menes de juridiske personer, som staten og kommunerne hver især udgør - herunder med de særegne forhold som deres varetagelse af almene interesser indebærer. Der tages udgangspunkt i et behov for at betragte stat og kommuner som juridiske personer, når de indgår aftaler/kontrakter, hvad enten aftalerne er privatretlige eller offentligretlige. Det er også ved gennemførelse af retssager, hvori stat eller kommune er part, nødvendigt at betragte dem som retssubjekt. Det er efter Poul Andersen givet, at erstatningsansvaret følger interessen - derfor bliver det for ham (i modsætning til Ross) centralt et interessere sig for personificeringen af stat og kommune.⁸

Der blev med Poul Andersen som formand for udvalget i 1959 afgivet en dansk betænkning om “Statens og kommunernes erstatningsansvar”,⁹ indeholdende et udkast til en lov om statens og kommunernes erstatningsansvar, som aldrig blev realiseret i en særlig lovgivning. Betænkningen var begrundet i fællesnordiske bestræbelser på at koordinere lovgivningen, jf. om den svenske lovgivningen, der anvender begrebet myndighedsudøvelse, nedenfor under
1.3. Betænkningen, der behandler myndighedsudøvelsesbegrebet og offentligretlige forhold ctr. privatretlige forhold, fortæller lidt om afgrænsningen mellem det, der i en erstatningsretlig sammenhæng falder inden for den offentlige forvaltning henholdsvis det, der falder uden for. Med hensyn til den materielle afgrænsning af dette offentligretlige erstatningsretlige område over for den almindelige erstatningsret - som afgrænsede lovforslagets anvendelsesområde efter forslagets § 8 “Erstatningsansvaret i privatretlige forhold falder uden for lovens bestemmelser” - fastslår betænkningen:¹⁰

“Hele den offentligretlige myndighedsudøvelse, som finder sted gennem retsforbindende afgørelser og beslutninger, er således klart af offentligretlig karakter, medens f.eks. afslutning af kontrakter om køb og salg, opførelse af bygninger o.s.v. lige så klart er af privatretlig karakter.

Visse efter formålet karakteristiske områder af den offentlige forvaltningsvirksomhed (“forvaltningsvæsener”) må i det hele anses for henhørende under den privatretlige erstatningsret, f.eks. kommunale kørsels- og håndværkerafdelinger, kommunale folkekøkkener, opførelse og drift af kommunale beboelsesejendomme.

Andre forvaltningsvirksomheder er i deres helhed af offentligretlig karakter. Dette er
f.eks. tilfældet med det offentliges varetagelse af brandslukningstjeneste, både hvad angår pligten til indretning af og opretholdelse af en brandslukningstjeneste, og hvad angår selve brandslukningsarbejdet.

Mange på ovennævnte måde karakteriserede forvaltningsvirksomheder er imidlertid i den omhandlede henseende af blandet beskaffenhed....”

Hverken denne betænkning eller den danske forvaltningsretlige teori om det offentliges erstatningsansvar tillægger myndighedsudøvelsesbegrebet nogen central betydning.

1.1.3 Bent Christensen

I Bent Christensens “Forvaltningsret. Opgaver. Hjemmel. Organisation” anvendes begrebet myndighedsudøvelse således ikke som et centralt begreb.

I den lille folder, som Bent Christensen udarbejdede for Udliciteringsrådet i 1997, kan man læse, at begrebet “myndighedsudøvelse” ikke har en traditionel og veldefineret betydning i dansk ret.¹¹ Det fremhæves, at der findes eksempler på, at betegnelsen bruges til at karakterisere en opgave, som et forvaltningsorgan skal foretage i modsætning til opgaver, som det står organet frit for at udføre.

Bent Christensen henviser - i sine bestræbelser på at afgrænse og præcisere myndighedsbegrebet - til svensk ret, der har en mere klar definition af begrebet på grund af grundlovens forbud mod delegation af myndighedsudøvelse uden lovhjemmel. Endvidere er det erstatningsretlige ansvar for det svenske offentliges myndighedsudøvelse strengere efter loven om erstatningsansvar end ved udøvelse af anden forvaltningsvirksomhed. Endelig gælder dele af den svenske forvaltningslov kun for myndighedsudøvelse, jf. herom nedenfor i afsnit 1.3.

Ved stillingtagen til funktioner, der ligger i gråzonen inddrager Christensen de forskelle, der er på, om en opgave udføres af den offentlige forvaltning henholdsvis af en privat. Det vil sige de betænkeligheder, der er knyttet til overladelse af kompetencer/opgaver til private.¹² I relation til betaling af gebyrer for ikke-personlige tjenesteydelser, som eksempelvis renovation, synes Christensen at sondre mellem (1) pålæggelse af pligten til at aftage ydelsen, og (2) den løbende levering mod vederlag. Han skriver:¹³

“Det står fast, at den løbende levering ikke er “myndighedsudøvelse”. Det hænger formentlig sammen med, at gældende ret ved regler om priskontrol, ved grundsætningen om ligevægt mellem pris og omkostninger (“hvile i sig selvprincippet”) eller på anden måde, beskytter den underlegne part.”

Det synes at kunne udlægges som en tilkendegivelse om, at den konkrete fastsættelse af betalingen (gebyrudmålingen) efter Bent Christensens opfattelse ikke kan betragtes som en myndighedsudøvelse.

1.1.4 Hans Gammeltoft-Hansen m.fl.

Den forvaltningsretlige fremstilling “Forvaltningsret”, som er udarbejdet af Folketingets Ombudsmand, Hans Gammeltoft-Hansen, og af de ved ombudsmandsinstitutionen ansatte, lægger heller ikke vægt på myndighedsudøvelsesbegrebet som centralt.

Myndighedsbehandling opdeles i hovedkategorierne forvaltningsakter (forvaltningsafgørelser) henholdsvis faktisk forvaltningsvirksomhed. Efter en opridsning af den traditionelle sondring, hvor faktisk forvaltningsvirksomhed er et residualbegreb for den del af forvaltningens virksomhed, der ikke går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde, fastslår Hans Gammeltoft-Hansen:

”Umiddelbart kan sondringen synes klar; men i praksis viser den sig problematisk. Alt for ofte forekommer det vilkårligt, hvorvidt en myndighedshandling rubriceres som en afgørelse eller som en faktisk handling. ...

Mangfoldige ... eksempler kan anføres, hvor skillelinjen tilsyneladende snarere drages efter, om myndighedsindgrebet er mere eller mindre væsentligt, end om hvorvidt der er tale om en bindende beslutning, en afgørelse. ...

Som anført skal problemets udspring formentlig søges i forestillingen om, at afgørelsesbegrebet, med visse mindre korrektioner, er knyttet til forvaltningsakten. Da den klassiske forståelse af forvaltningsakten er behæftet med både analytisk og praktisk uklarhed, vil også forvaltningslovens afgørelsesbegreb være bundet til en sådan uklarhed.”

Væsentlighedskriteriet er det centrale grundkriterium.¹⁴

Under henvisning til Poul Andersens traditionelle definition af forvaltningsakten som “en offentlig myndigheds tilkendegivelse af konkret indhold gående ud på at bestemme hvad der er eller skal være ret i det foreliggende tilfælde” indkredser Gammeltoft-Hansen herefter problemet til at vedrøre det led i definitionen, som fastslår, at tilkendegivelsens indhold skal angå, hvad der er eller skal være ret. Den klassiske teori finder grundlaget for dette “helt afgørende skelnemærke” i formålene med forvaltningens handlinger. Hvis formålet er fremkaldelse af “faktiske” virkninger, er der ikke tale om afgørelser, mens dette er tilfældet for så vidt angår “udtalelser, hvis formål er at fremkalde abstrakte eller konkrete retsvirkninger, der svarer til udtalelsens indhold”.¹⁵ Om denne traditionelle sondring skriver Gammeltoft-Hansen:

”Ved at føje dette led ind i forhold til de øvrige elementer i definitionen skabes der en afgørende uklarhed, som får vidtrækkende konsekvenser for forståelsen og anvendelsen af begrebet “forvaltningsakt” og dermed for afgørelsesbegrebet. Sagen er, at når en offentlig myndighed konsekvent bestemmer (dvs. ensidigt fastsætter) noget i forhold til en eller flere borgere, så vil dette altid være at betragte som en “retsakt”; og enhver retsakt vil altid have et faktisk øjemed forstået som adfærdsdirektion, normalt i form af pligt til at foretage handlinger eller iagttage undladelser.

At en offentlig myndighed bestemmer noget over for en borger – og i givet fald vil kunne gennemtvinge det – er således i sig selv en “retsakt” der i højere eller lavere grad dirigerer den pågældendes handlemuligheder. Og dette gælder ganske uanset om der er tale om en intensiv eller en bagatelagtig indgriben, eller om det sker i “retligt prægede former” eller på helt dagligdags og uformel vis.

Begrebsmæssigt er lærerens ordre til en skoleelev om at tilbringe resten af timen uden for døren eller sygeplejerskens besked om, at patienten først kan få hjælp til toiletbesøg om et kvarter, lige så meget “retsakter” som bortvisning af eleven for stedse eller nægtelse af kaution for hospitalsindlæggelse. Indholdsmæssigt er der i alle de nævnte tilfælde tale om offentlig myndighedsudøvelse, hvorved der ensidigt fastsættes nogle rammer for borgerens handlemuligheder; forskellen består alene i, at indgrebene eller begrænsningerne i nogle af tilfældene er langt mere væsentlige for borgeren end i andre.”

Hans Gammeltoft-Hansen fremhæver ved stillingtagen til sagsbehandling en central sondring, som bør inddrages ved vurdering af, om - og på hvilke betingelser - sagsbehandlingsaktiviteter kan delegeres til affaldsselskaberne:¹⁶

”Alt hvad en offentlig myndighed (og herunder en myndighedsperson) ensidigt tilkendegiver med bindende virkning for borgeren, må anses for retsakter og danner dermed udgangspunkt for fastlæggelsen af afgørelsesbegrebet.

Tilbage bliver de tilkendegivelser og handlinger der ikke har eller tillægges bindende virkning. De falder i to grupper. Den ene er sådanne aktiviteter mv., der indgår i et sagsforløb som munder ud i (eller vil kunne munde ud i) bestemmende tilkendegivelser, altså i retsakter. ...

Den anden og resterende gruppe er så den faktiske forvaltningsvirksomhed, der dermed stadig fastlægges som et residualbegreb. Den omfatter et væld af forskelligartede aktiviteter fra bygge- og anlægsvirksomhed, rengøring og vedligeholdelse af offentlige institutioner af områder over udførelse af renovation og anden offentlig servicevirksomhed til meddelelse af undervisning, kulturformidling, udførelse af sygdomsbehandling, udsendelse af oplysningsmateriale etc. Det fælles kendetegn for denne mangfoldighed af offentlige aktiviteter er, at der ikke er tale om handlinger, hvorved noget bestemmes med bindende virkning over for borgeren (retsakter), eller om tilkendegivelser mv. til forberedelse heraf (procesbeslutninger og indstillinger mv.). I det omfang de aktiviteter, der udgør den faktiske forvaltningsvirksomhed, overhovedet retter sig direkte til borgeren, vil de således have karakter af service, tjenesteydelser, oplysning og lignende.

Som det ses af de ovenfor anførte eksempler, vil der under udførelsen af den borgerrettede del af den faktiske forvaltningsvirksomhed regelmæssigt blive tale om at træffe bestemmelser, altså udføre retsakter. I praksis vil det ofte dreje sig om retsakter der ligger i den lavere ende af væsentlighedsskalaen i henseende til betydningen for den enkelte borger.”

Om afgrænsningen af afgørelsesbegrebet over for faktisk forvaltningsvirksomhed fastslår Gammeltoft-Hansen bl.a. under henvisning til forvaltningslovens forarbejder:¹⁷

“....... karakteristikken af afgørelsessagerne (knyttes) tæt til det klassiske begreb “for
valtningsakter«, dvs. beslutninger der træffes af forvaltningsorganer, og som i forhold til en enkelt eller en bestemt flerhed af borgere (eller juridiske personer) tilsigter at fastslå retstilstanden i det konkrete tilfælde. ...

Denne sammenkobling af afgørelsesbegrebet og forvaltningsakten er imidlertid uheldig, hvilket især viser sig i forhold til afgrænsningen mellem afgørelser og faktisk forvaltningsvirksomhed ..........”

Den manglende fokusering på myndighedsudøvelsesbegrebet gælder også for Morten Engbergs behandlingen af spørgsmålet om delegation fra kommunalbestyrelsen.¹⁸

1.1.5 Claus Haagen Jensen og Carl Aage Nørgaard

I 3. udgave af “Administration og Borger” beskrives myndighedsudøvelse på følgende måde:¹⁹

“Traditionelt kan den centrale del af forvaltningsorganernes virksomhed i forhold til borgerne betegnes som myndighedsudøvelse. Forvaltningens myndighedsudøvelse forekommer i to forskellige former, som dog har nøje sammenhæng, afgørelser og tvangsanvendelse. I begge tilfælde er der tale om, at forvaltningsorganet udøver en magt, som praktisk taget ikke kendes inden for den private sektor ..................”

Der lægges ved vurderingen således primært vægt på den særlige magtsituation, som det offentlige kan udnytte. Samtidig fremhæves det, at der ikke er tale om klare opgavekategorier:²⁰

“Opdelingen i myndighedsudøvelse og servicefunktioner er kun klar m.h.t. udgangspunktet: Ved myndighedsudøvelse ligger hovedvægten på tvang i forhold til private, medens servicefunktionen betegner et tilbud til borgeren. Han kan udnytte ydelsen eller lade være. Hvis sondringen søges konsekvent gennemført, vil man se, at den er meget langt fra skarp. Visse funktioner må henregnes til begge kategorier, ligheden er i adskillige henseender stor og i mange tilfælde indgår begge funktionstyper næsten uadskilleligt i forvaltningens indsats .....

Borgernes frivillighed m.h.t. udnyttelsen, der som udgangspunkt præger servicefunktionerne, kan også være mere eller mindre begrænset. Dette kan skyldes, at loven har givet offentlige myndigheder monopol på ydelser af den pågældende karakter, ...., eller at
det offentlige rent faktisk har et sådant monopol.Tilslutningen til et kommunalt elektricitetsværks net sker ved aftale, men praktisk set er den enkeltes frivillighed oftest nær nul.

På mange punkter indgår myndighedsudøvelse og ydelser i et nøje samspil ....

Sammenfattende er der ud fra et retligt synspunkt formentlig mest grund til at hæfte sig ved, at forvaltningsfunktionerne i meget stor udstrækning består i udøvelse af en særlig magt. Dette gælder myndighedsudøvelse, men også en væsentlig del af servicefunktionen. Den særlige magt begrunder, at forvaltningens virksomhed er underkastet en række specielle bånd, som ikke eller kun delvis kendes i forhold til de enkeltes privatretlige dispositioner ...”

1.1.6 Karsten Revsbech

I fremstillingen “Forvaltningsret. Almindelige emner”, der er lærebog bl.a. på Aarhus Universitet, er myndighedsudøvelsesbegrebet heller ikke centralt. Begrebet kan findes enkelte steder i fremstillingen. Ved en indkredsning af de retlige særpræg for forvaltningens virksomhed anfører Karsten Revsbech to forhold. For det første, at forvaltningens virksomhed kræver hjemmel – i det mindste i en bevilling. Herefter anføres:²¹

“Det andet retlige særpræg for forvaltningen kan samles under betegnelsen myndighedsudøvelse. Heri ligger en kombination af afgørelser og tvangsanvendelse i forhold til borgerne, der giver forvaltningen en magt, som praktisk taget ikke findes inden for den private sektor.

Forvaltningens afgørelser består af en udtalelse (dvs. en tilkendegivelse i sproglig form), der tilsigter at fremkalde retsvirkninger i overensstemmelse med sit indhold. Udtalelsen kan være af generel eller konkret karakter. Det er noget karakteristisk, at den fastsættelse af, hvad der skal være ret, som sker ved forvaltningsafgørelsen, foretages ensidigt af forvaltningsorganet. Heri ligger en afgørende forskel fra privatretten, hvor den gensidige aftale er den centrale retsaktstype. Endelig er det kendetegnende, at forvaltningens afgørelser kan håndhæves med retlige midler (sanktioner), i sidste ende fysisk, faktisk tvang.

Det sidste berører den anden del af myndighedsudøvelsen, nemlig tvangsanvendelsen. Forvaltningen udøver det offentliges monopol på fysisk faktisk magtanvendelse til endelig gennemtvingelse af forvaltningsafgørelser og andre retlige afgørelser, i sidste ende gennem politiet. […]

Myndighedsudøvelsen, som den er beskrevet ovenfor, er primært forbundet med den retlige regulering. Det er tvivlsomt, om der til ydelserne er knyttet noget retligt særpræg ud over det allerede nævnte om hjemmelskravet. Det offentlige har ofte et monopol på de pågældende ydelser, og en sådan monopolstilling medfører naturligvis nogle retlige krav til virksomheden. Men dette er næppe væsenforskelligt fra, hvad der gælder for private enheder med monopolstillinger.”

Hjemmelskravet angives i det citerede at være det centrale karakteristika for myndighedsudøvelsen. Også i denne fremstilling fremhæves ligheder mellem monopolstatus og kompetence til myndighedsudøvelse.

Myndighedsudøvelse og forvaltningsvirksomhed er til sammen det, der udgør de offentligretlige funktioner. Som en residualkategori omfatter begrebet den forvaltningsvirksomhed, som ikke er af (overvejende) retlig karakter, eksempelvis den rent fysiske aktivitet, der skal til for at producere ydelser til borgerne.

Afgrænsningen af forvaltningsvirksomhed over for retlig regulering er imidlertid ikke klar. Det understreges også i denne fremstilling, at det i nogle tilfælde kan være vanskeligt at drage grænsen mellem faktiske handlinger og retsakter, fordi der ofte indgår visse beslutninger i de førstnævnte.²²

1.1.7 Jens Garde

Jens Garde fremhæver, at legalitetsprincippets og dets sammenhæng med indgrebsteorien ikke er upåvirket af de udviklinger, der generelt præger den offentlige ret. Indgrebsteorien er central ved den traditionelle stillingtagen til myndighedsudøvelsesbegrebet. Han skriver bl.a.:²³

”I den forfatningsretlige teori har afgrænsningen af det område, som er dækket af hjemmelskravet, givet anledning til diskussion. Ifølge den traditionelle opfattelse afgrænses lovgivningsmagtens enekompetence ved hjælp af et materielt begreb, hvorefter der ikke uden lovhjemmel kan gøres indgreb i borgernes retsforhold, medmindre der er tale om et anstaltsforhold, eller der foreligger sædvanemæssig hjemmel. Den klassiske formulering af det materielle lovbegreb er, at indgreb i frihed og ejendom kræver lovhjemmel.”

Forvaltningens interne virksomhed og faktiske handlinger i forbindelse med sagstilrettelæggelsen kan også forudsætte lovhjemmel. Det beskrives bl.a. på følgende måde:²⁴

”For så vidt angår den del af forvaltningens virksomhed, der består i at stille ydelser til rådighed for borgerne (servicevirksomhed, herunder anstaltsforhold), kræves i hvert fald bevillingsmæssig hjemmel […], hvorimod det er tvivlsomt, i hvilket omfang der ved siden heraf kan kræves materiel hjemmel. Billedet kompliceres dog af det nære samspil mellem ydelser og retlig regulering. Endvidere vil der i visse tilfælde kunne tales om indirekte væsentlige indgreb, f.eks. hvor den private sektor påføres konkurrence som følge af ydelsen.

Det skal endelig i forbindelse med omtalen af den traditionelle afgrænsning nævnes, at der er enighed om, at visse faktiske indgreb kræver lovhjemmel. Det gælder således indgreb i den fysiske integritet .......

Det skal tilføjes, at også faktiske indgreb, der er i strid med almindelige retsgrundsætninger eller andre uskrevne retsregler, vil kræve lovhjemmel.”

1.1.8 Orla Friis Jensen

Som det fremgår nedenfor i afsnittet om svensk ret, er spørgsmålet om erstatningsansvarets grundlag, når det offentlige udfører myndighedsopgaver, genstand for en særlig regulering i Sverige. Ovenfor under Poul Andersen er det omtalt, at der i Danmark i 1950'erne var nedsat en kommission, der havde til opgave at vurdere, om der - som led i en harmonisering af den nordiske lovgivning - skulle gennemføres særlige regler i Danmark om erstatningsansvar for myndighedsudøvelse. Der blev ikke gennemført en sådan dansk lovgivning.

I “Forvaltningsret. Almindelige emner” er der også en stillingtagen til, om den danske retsstilling kan sammenlignes med den, der i Sverige ved lov er fastlagt om det offentliges erstatningsansvar for myndighedsudøvelse.

Ved behandlingen af det offentliges ertstatningsansvar fokuserer Friis Jensen på opgaver af offentligretlig karakter (i modsætning til opgaver af privatretlige karakter). Orla Friis Jensen anvender kun myndighedsudøvelsesbegrebet som et retsteknisk begreb:²⁵

“Som foran omtalt slutter den til myndighedsudøvelse knyttede erstatningsordning sig nært til den almindelige erstatningsret. Alligevel er det klart, at der er behov for at foretage en nærmere undersøgelse af erstatningsreglernes indhold for så vidt angår myndighedsudøvelse. Det må i denne forbindelse være tilstrækkeligt at pege på, at det offentliges adgang til at benytte tvang, dets monopolstilling med hensyn til begunstigende handlinger m.v. fremkalder skadessituationer, som helt savner deres modstykke i privatretten. ......."

I den svenske lovgivning er der udtrykkelige regler om et strengt principalansvar for staten eller/og kommunen ved fejl begået af det organ eller den person, der i henhold til delegation udfører myndighedsopgaver. Friis Jensen rejser spørgsmålet, om der er grundlag for en skærpelse af principalansvaret, hvor der sker delegation af egentlig myndighedsudøvelse til private personer eller sammenslutninger. Han konkluderer, at der ikke er behov for en sådan ansvarsskærpelse:²⁶

“Myndighedsudøvelse – om noget – må anses for et naturligt led i forvaltningens virksomhed, og det forekommer derfor som udgangspunkt ikke rimeligt, at delegationen kan påvirke skadelidtes ret til erstatning.“

Under behandlingen af det offentliges principalansvar, fremhæves det i øvrigt, at erstatningsansvaret kun kan komme på tale, hvis skaden/tabet indtræder som en konsekvens af den udførendes varetagelse af den opgave, der er overført/delegeret (jf. kausalitetskravet).

1.1.9 Steen Rønsholdt

I relation til forvaltningslovens anvendelsesområde behandler Rønsholdt sondringen mellem afgørelse/retsakt (myndighedsudøvelse i traditionel forstand) og faktisk forvaltningsvirksomhed.²⁷ Rønsholdt anvender et “udvidet afgørelsesbegreb”, som befinder sig i overgangen mellem de traditionelle afgrænsninger af afgørelsesbegrebet og faktisk forvaltningvirksomhed. Han udtrykker en vis kritik af det traditionelle grundlag:²⁸

”....... afgrænsning af sondringsgrundlaget retsafgørelse/faktisk forvaltningsvirksom
hed [vil] være udtryk for en overordentlig grov opdeling af forvaltningens virksomhedsområde. Dette kommer klart til udtryk i det forhold, at begrebet faktisk forvaltningsvirksomhed ikke blot omfatter fysisk faktiske ydelser og aktiviteter .... Begrebet
omfatter herudover også beslutninger af mere retlig karakter såsom udarbejdelse af indstillinger, tjenestebefalinger og beslutninger om indgåelse af kontrakt, fremsættelse af eller behandling af erstatningskrav på ulovbestemt grundlag. Det er i forhold til sådanne afgørelseslignende beslutninger, at spørgsmålet om afgrænsning af forvaltningslovens anvendelsesområde presser sig på.”

I relation til rubriceringen af sagsbehandlingsaktiviteter skriver Rønsholt om anvendeligheden af forvaltningslovens regler:²⁹

”Usikkerheden melder sig først i forhold til virksomhed, som har karakter af sagsbehandling, men hvor sagsbehandlingens slutprodukt nok er en beslutning, som imidlertid ikke har karakter af en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Faktisk forvaltningsvirksomhed kan således både forekomme i form af sagsbehandling som fører frem til beslutninger, og som fysisk faktisk adfærd uden karakter af sagsbehandling med tilhørende beslutning. Det er alene i forhold til førstnævnte variant, at spørgsmålet om anvendelse af forvaltningsloven har interesse.

I forhold til samtlige de nævnte arter af virksomhed kan der således også forekomme egentlig sagsbehandling, som fører frem til en beslutning om den pågældende virksomheds eller ydelses art, omfang og gennemførelse. .... Sådanne beslutninger – med tilhø
rende sagsbehandling – har ikke karakter af (rets)afgørelse i forvaltningslovens forstand, da de ikke går ud på at bestemme, hvad der skal være ret. Alligevel kan der for den enkelte være knyttet nok så væsentlige og helt sammenlignelige (retssikkerheds)interesser til udførelsen af denne form for faktisk forvaltningsvirksomhed med tilhørende sagsbehandling og beslutning.”

Steen Rønsholt konstaterer herefter:³⁰

”Der kan således være klart behov for at udvide forvaltningslovens rækkevidde ud over, hvad sondringen retsafgørelse/faktisk forvaltningsvirksomhed rent begrebsanalytisk anskuet kan give grundlag for ....”

Det drøftes herefter, om og hvorledes en sådan fortolkningsmæssig udvidelse kan ske inden for rammerne af forvaltningslovens ordlyd og forarbejder. Der redegøres under henvisning til ombudsmandspraksis for, at dette er muligt (og faktisk er anvendt af ombudsmanden) gennem en “udvidende formålsbestemt fortolkningsstil”, som tager højde for behovet for at kunne opnå forvaltningslovens beskyttelse (og dermed realisere de retssikkerhedsmæssige hensyn, forvaltningsloven sigter mod), men også for de modhensyn, der i den konkrete situation måtte være i forhold til lovens anvendelse (f.eks. ressourcehensyn). Fortolkningsstilen beskrives med et citat fra FOB 1998.296, hvor der direkte tales om valget mellem to forskellige fortolkningsprincipper. Det ene princip lægger vægt på det traditionelle retsafgørelses-/retsaktsbegreb, mens det andet lægger vægt på en væsentlighedsvurdering af samme karakter, som den, der findes i Hans Gammeltoft-Hansens ovennævnte betragtninger. Rønsholt anbefaler at:

”lade forvaltningslovens regler finde anvendelse ved myndighedsudøvelse af besluttende karakter, dersom beslutningen er af en sådan art, at der for de berørte parter normalt vil bestå et væsentligt behov for at få tillagt lovens beføjelser, og disse beføjelser i øvrigt vil være egnede til at tilgodese borgernes interesser i henseende til at øve indflydelse på myndighedens beslutningsprocesser”.³¹

1.1.10 Steen Rønsholt og Kirsten Ketscher

Som grov kategorisering af det offentliges virksomhed fastslår Kirsten Ketscher og Steen Rønsholt,³² at al offentlig virksomhed principielt i sidste instans er retligt reguleret (men ikke al offentlig virksomhed har karakter af retsanvendelse). De redegør for den historiske udvikling af velfærdsstaten og fremhæver:³³

”Den omstændighed, at retssikkerhedstankens primære sigte oprindelig har været forholdet mellem stat og borger, afspejler sig i, at fokus sættes på den offentlige virksomhed, som udøves i retsaktens form, d.v.s. forvaltningsafgørelser og regeludstedelse, der er retsforbindende for borgeren.“

Udviklingen af velfærdsstaten, og i forbindelse hermed den voldsomme ekspansion af det offentliges virksomhed, har imidlertid rykket ved det traditionelle udgangspunkt, og relationen stat/borger er nu ganske anderledes sammensat. Rønsholt og Ketcher fastslår:

”Det offentliges virksomhed udøves nu i mange andre former end retsafgørelsens. Således tegner faktisk forvaltningsvirksomhed i form af (service)ydelser sig for en forholdsmæssigt stigende del af offentlig virksomhed, og myndighedsudøvelse udgør i forhold hertil en faldende del af det offentliges virksomhed, skønt denne del i absolut omfang også er vokset.

Men selv om faktisk forvaltningsvirksomhed ikke udføres i retsafgørelsens form, og selv om traditionelle retssikkerhedsmidler derfor ikke uden videre er anvendelige, kan der for den enkelte være knyttet væsentlige interesser hertil.”

De fremhæver de retssikkerhedsmæssige tilfældigheder, som følger af den traditionelle myndighedsteori, som er baseret på indgrebsteorien. Denne forskydning har ikke afspejlet sig i retsudviklingen, som stadig er præget af den traditionelle forvaltningsafgørelses form. Rønsholt og Ketcher påpeger at:

”Der er en høj grad af vilkårlighed i retssikkerhedsmæssig henseende knyttet til sondringen mellem retsafgørelse og anden offentlig virksomhed af faktisk karakter. Til trods herfor fokuserer aktuelle retssikkerhedsorienterede tiltag stadig i høj grad på retsafgørelsen. Således hedder det i forarbejderne til den danske forvaltningslov, at lovgivningsmagten på en lang række områder har tillagt den offentlige forvaltning beføjelse til at træffe afgørelser, “der ofte er af vidtrækkende betydning for de enkelte borgere og erhvervsvirksomheder”. Denne udvikling har medført krav om gennemførelse af lovmæssig regulering med henblik på at forbedre sagsbehandlingen i den offentlige forvaltning “og sikre den enkeltes retsstilling i forhold til den offentlige forvaltning ......

Uden for lovens anvendelsesområde falder derimod faktisk forvaltningsvirksomhed, som netop ikke sigter på “at træffe retligt bindende afgørelser i forhold til de implicerede enkeltpersoner”.

1.2 Norsk ret

Norsk forvaltningsret er på mange måder parallel med dansk forvaltningsret. Ingen af de to systemer har udtrykkelige regler om myndighedsudøvelse - begge tager de i stedet i forvaltningslovgivningen udgangspunkt i afgørelsesbegrebet. Den norske forvaltningsretlige teori udmærker sig ved en meget grundig analyse af retsbegreber. Teorien er ikke fokuseret på myndighedsudøvelsesbegrebet. Det fremgår af citaterne fra de centrale norske forvaltningsretlige fremstillinger, der er gengivet i det følgende, at det ikke er muligt at sondre skarpt mellem myndighedsudøvelse og andre offentligretlige funktioner.

1.2.1 Eivind Smiths reviderede udgave af Torstein Eckhoff's Forvaltningsrett

Smith opdeler forvaltningens virksomhed i tre hovedkategorier; “myndighetsutøvelse”, “næringsvirksomhet” og “tjenesteytelser”. Særligt om myndighedsudøvelse siges det:³⁴

“Myndighetsutøvelse (kompetanceutøvelse) sikter for det første til det å treffe bestemmelser i kraft av “statens høyhetsrett” over borgerne [...] forvaltningen har omfattende kompetanse til å treffe generelle (f.eks. forskrifter) og individuelle bestemmelser om privates rettigheter eller plikter. Men også avgjørelser om å tildele visse goder (f.eks. sosialhjelp) regnes som myndighetsutøvelse, selv om det ikke er tale om å utøve “høyhetsrett”.

Det fremføres i tilknytning hertil, at myndighedsudøvelse kan indgå i et samspil med de to øvrige hovedkategorier:

”Både næringsvirksomhet og tjenesteytelse kan på forskjellige måter være kombinert med myndighedsutøvelse. Universiteter driver f.eks. ikke bare undervisning, men treffer også vedtak om hvem som skal få eksamen og dermed rett til å utøve de yrker som krever den aktuelle utdannelse. Psykiatriske sykehus behandler ikke bare pasienter, men treffer også vedtak om at noen mot sin vilje skal legges inn eller holdes tilbake på sykehuset. Og det som er myndighetsutøvelse overfor noen, kan ha preg af tjenesteytelse til andre, f.eks. trafikkontroll og bekjempelse av kriminalitet.“

Myndighedsudøvelsesbegrebet behandles nærmere - ligesom i en række danske fremstillinger - ved afgrænsningen af begrebet afgørelser (“vedtak”). Det er efter den norske forvaltningslov (der forkortes til fvl.) en betingelse for, at en handling falder ind under dette begreb, at den foretages under “utøving av offentlig myndighet”.³⁵ Det anføres:

”Rent språklig antyder dette uttrykket nærmest at det må være tale om utøvelse af det som ofte omtales som ”statens høyhetsrett” .... Avgjørelser som bygger på slik kompe
tanse, hører naturligvis med (f.eks. forbud eller dispensasjoner fra forbud). Men grensene for hva som skal regnes som ”vedtak”, må trekkes langt videre ....

Ved kriteriet ”utøving av offentlig myndighet” er vedtaksbegrepet avgrenset mot disposisjoner av privatrettslig karakter, f.eks. avtaler om kjøp, salg, leie eller lån. Også ved slike disposisjoner treffes det jo avgjørelser om rettigheter og plikter (fvl. kap II og III får anvendelse når et organ for stat eller kommune foretar slike disposisjoner ...). Men slike avgjørelser betraktes altså ikke som ”vedtak” og omfattes derfor ikke av fvl. kap. IV flg.

Privatrettslige disposisjoner er som oftest gjensidig bebyrdende, mens den typiske myndighetsutøvelse består av ensidige påbud, forbud eller tillatelser. Men om disposisjoner er ensidige eller tosidige, er ikke avgjørende for om de faller i den ene eller andre kategori. Ensidige privatrettslige disposisjoner (f.eks. gaveløfter) forekommer. På den annen side inngår stat og kommuner en rekke avtaler med et sterkere eller svakere preg av myndighetsutøvelse. Hvor sterkt dette preget må være for at avtalen skal anses for å inneholde ”vedtak”, er usikkert.”

Om det offentliges afgørelser om indkøb og bestilling af varer og tjenesteydelser siges det:³⁶

”Det offentlige avgjørelser og innkjøp og bestilling av varer og tjenester faller utenfor begrepet ”vedtak”. Det gjelder også når anbudsreglene får anvendelse. Men grensen vil kunne være uklar. Selv om de gjelder økonomiske ytelser for legetjenester, er det f.eks. grunn til å anse avtaler mellom kommunen og et utvalg av legespesialister om driftstilskudd som enkeltvedtak .... Avtalene ivaretar en offentlig styringsfunksjon, innebærer
bl.a. tillatelse til å rekvirere refusion fra folketrygden og har stor betydning for både den enkelte lege og pasientene.”

Det vil sige, at de kommunale selskabers varetagelse af beslutningskompetencen i forbindelse med udbud af affaldsopgaver ikke som udgangspunkt,³⁷ men dog efter omstændighederne, kan anses for omfattet af myndighedsudøvelsesbegrebet.

1.2.2 Jan Fridthjof Bernt

Jan Fridthjof Bernt har sammen med David R. Doublet angivet en afgrænsning af myndighedsudøvelse. Det fastslås, at det er tvivlsomt, om der er tale om myndighedsudøvelse, når der er tale om tjenesteydelser fra det offentlige som f.eks. renovation, der tilbydes mod betaling.³⁸ Det fremhæves, at grænsen over for ren forretningsvirksomhed er flydende.

I den nyeste udgave af “Frihagens Forvaltningsrett”, Bind I skriver Jan Fridthof Bernt og Ørnulf Rasmussen, at der traditionelt sondres mellem på den ene side ordinær privatretlig virksomhed, hvor forvaltningen påtager sig aftalemæssige forpligtelser og udøver sin ejerrådighed på samme måde som private borgere og selskaber, og på den anden side offentlig myndighedsudøvelse, hvor forvaltningen - som det angives i forvaltningslovens § 2 - optræder som et offentligt styringsorgan og ensidigt træffer beslutninger, som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheder og pligter til private personer.³⁹ De angiver en række eksempler på traditionel myndighedsudøvelse. Med hensyn til de mere tvivlsomme situationer, hvor der er tale om tjenesteydelser og støtte, skriver de:⁴⁰

“Tildeling av slike velferdsstatslige goder er en sentral del av det offentliges oppgaver. Måten denne kompetensen utøves på, kan være av avgjørende betydning for de enkeltpersoner avgjørelsene angår, og det er derfor naturligt å se dete som en del av det offentliges myndighetsutøvning på linje med inngrep og tillatelser. I Forvaltningsloven er derfor enkeltvedtak og forskrifter definert som avgjørelser ....

Kravet om hjemmel i lov gjelder ikke for denne type myndighetsudøvning, men i praksis trenger vi et rammeverk av generelle regler for slike beslutninger for å kunne styre tildelingskriteriene og sikre ligebehandling av borgerne ....”⁴¹

I forhold til enkelte former for tjenesteydelser fra det offentliges side overfor borgerne vil der kunne oppstå tvivl om dette skal anses som utøvning av offentlig myndighet i den vide forstand Forvaltningsloven bruker dette begrepet, slik at de særlige reglene om saksbehandlingen som gjelder i slike saker, gjelder her. Er der tale om ydelser som fordeles etter bestemmelser som gir borgerne rettskrav på dette, eller etter konkrete behovsvurdering, som sosial- og helsetjenester, plass i institusjoner ..... er det tålelig opplagt at
vi har å gjøre med forvaltningsvirksomhet hvor borgernes rettssikkerhet vil kunne være en sentral problemstilling, og hvor disse retssikkerhetsgarantierne må gjelde. Mer uskarp blir grensen mot privatrettslige forhold hvor det offentlige tilbyr ytelser eller tjenester mot betaling; strøm, telefon, vann- og kloakktilknytning, renovasjon, barnehageplass med mer, eller opptrer som kjøper av varer eller tjenester på et privat marked.
...

Disse eksemplene viser at det vil kunne være en flytende grense mellem offentlig virksomhet som kan ses som myndighetsutøvning i videre forstand, fordi den har å gjøre med fordeling af goder til borgerne, og det som må anses som ren forretningsvirksomhet som ikke skiller seg synlig ut fra tilsvarende virksomhet som drives av private.”⁴²

1.2.3 Erik Boe

Erik Boe beskrev i sin disputats “Distriktenes utbyggningsfond” fra 1979,⁴³ hvordan økonomisk støtte bør vurderes som en myndighedsudøvelse på trods af, at der er tale om økonomisk hjælp til egnsudvikling. Om den terminologi, der er tale om, skriver han:

“Etterson avhandlingen rommer både juridiske og samfundsvitenskapelige sider, får vi starte med grunnbegrepene “kompetanse”, “myndighed” og “magt”. De to første blir brukt om hverandre om evnen DUF har etter gjeldende rett til å foreta handlinger med tilsiktede rettsvirkninger. Myndighet til å gi lån og tilskudd på vegne av staten, betyr at støttetilsagnene binder staten. Den som har fått et lån, kan forlange å få det betalt, om nødvendigt med domstolenes hjelp. Kompetansen gir evnen til å innvilge statsstøtte, bruken av den skaper konkrete rettigheter og pligter.

Makt sikrer derimot ikke rettslige, men til faktiske forhold. Den kan ha grunnlag i kompetanse, men også i meget annet, f.eks. i økonomisk overlegenhet, militær styrke, kunnskapsrikdom m.v. Omvendt kan det godt tenkes kompetense som ikke gir makt (eks. statsoverhodenes stilling i Skandinavis) .... ..... Poenget er videre å vise ikke bare
hvordan makt/maktesløshet er fordelt, men også hvilken avmakt “typiske utkantklienter” kan oppleve i forhold til DUF. For klienter som ikke er vant til å ta seg fram i forvaltningen, kan møtet med DUF lett arte seg et møte med sin egen avmakt, formidlet gjennom en “materiellstruktur” som består av lover, reglementer og et for dem uangripelig byråkrati ...”

Det fremhæves, at fonden, der udøver myndigheden, ikke selv betragter det som myndighedsudøvelse.⁴⁴ I den fremstilling af området, som Erik Boe 10 år senere udsendte i bogen “Styring og støttemuligheter” fremhæves det,⁴⁵

“Bortsett fra etabelingskontroll er distriktutbyggningen en form for offentlig servicevirksomhet. “

I fremstillingen fremhæves - ligesom i disputatsen - de forvaltningsretlige krav, som også en servicevirksomhed er undergivet.

Erik Boe har endvidere fremhævet den lighed, der er mellem kravene, der gælder ved myndighedsudøvelse, og kravene der er begrundet i det offentliges mulighed for at udnytte en monopolstilling.⁴⁶

1.2.4 Hans Petter Graver

Fastlæggelsen af myndighedsudøvelsesbegrebet berøres af Hans Petter Graver bl.a. i forbindelse med afgrænsningen af begrebet “vedtak” (forvaltningsafgørelser) i forvaltningsloven, idet et væsentligt element heri er, at en afgørelse skal være truffet ”under utøving av offentlig myndighet”. Hans Petter Graver anføret om dette:⁴⁷

”Offentlig myndighetsutøvelse i formell forstand vil si at forvaltningen i kraft av statens høyhetsrett utøver myndighet over borgerne .... Forvaltningen er i dette perspektiv
øvrighet, borgerne undersåtter. Dette skiller myndighetsutøvelse fra de tilfelle hvor forvaltningen er tjenesteytende og borgerne klienter eller brukere, og fra de tilfelle hvor forvaltningen og borgerne er likeverdige kontraktspartnere. Myndighetsutøvelse innebærer med andre ord utøvelse av den særlige kompetanse som statsmakten har overfor sine borgere, og hvor forpliktelsen til å underkaste seg myndigheten følger av de almindelige forpliktelser man har som samfunnsborger i denne forbindelse”.

Graver foretager en analyse af forvaltningens rolle som øvrighed, dvs. som offentlig myndighedsudøver.⁴⁸ Han tager udgangpunkt i Eckhoff og Smith's “Forvaltningsrett”, samt Boe's “Innføring i juss” bind 2, 1993, der alle bestemmer offentlig myndighedsudøvelse rent formelt som en form for retlig (heteronom) kompetence,

”dvs. kompetanse til å fastsette pliktnormer for andre enn det offentlige selv, som ikke bygger på borgernes autonome kompetanse, dvs. på deres samtykke ...”.

Denne begrebsfastlæggelse betyder, at myndighedsudøvelse afgrænses ud fra en stillingtagen til, hvor langt de øvrige kompetancegrundlag - eksempelvis ejerforhold - som det offentlige kan have for sin virksomhed, kan påberåbes. Alt det som ikke kan støttes på ejerforhold og ageren som privatretlig aftalepart karakteriseres som “utøvelse av offentlig myndighet”.

Graver fastslår, at det ikke er muligt på et generelt grundlag at give en udtømmende beskrivelse eller en materiel definition af myndighedsudøvelsesbegrebet.⁴⁹ Han peger på de centrale former for myndighedsudøvelse ”generell og individuell normering, kontroll og sanksjonering”,⁵⁰ og i tilslutning hertil redegøres der for følgende:

”Forutsetningen for at det skal være tale om myndighetsutøvelse, er at forvaltningen ikke har et annet rettsgrunnlag for sine beslutninger. Det er altså ikke myndighetsutøvelse når forvaltningen f.eks. i kraft af en privat handleevne utøver myndighet. Det at Televerket stenger telefonen på grunn av manglende betaling av abonnementet i kraft av et vilkår i avtalen mellem Televerket og den enkelte abonnent, er ingen myndighet som utøves i kraft av statens høyhetsrett, men i kraft av en avtalerettslig forpliktelse som den enkelte har påtatt seg.

Hvorvidt noe er offentlig myndighetsutøvelse kan således i første omgang avgjøres formelt ut fra rettsgrunnlaget. ... Dersom en normering skjer ut fra en kompetanse som ik
ke er særskilt offentlig, dvs. avtalekompetansen eller eierrådigheten, så står vi ikke overfor offentlig myndighetsutøvelse. Og omvendt, dersom det offentlige har benyttet seg av et særskilt offentligrettslig grunnlag kan vi stå overfor myndighetsutøvelse selv om det samme kunne vært oppnådd gjennom bruk av f.eks. eierrådigheten.”

Graver peger imidlertid på, at der er tale om vanskelige afgrænsningstilfælde:⁵¹

”Forvaltningskomiteen nevnte på s. 2 flg. i sin innstilling en rekke eksempler på forhold som faller utenfor lovens vedtaksbegrep: Forretningsdrift og service skjer i kraft av den privatrettslige handleevne, og er derfor ikke myndighetsutøvelse. Grunnlaget for kompetansen er eiendomsretten til forskjellige goder, og kompetansen utøves i form av avtaleinngåelser eller ensidige ytelser fra det offentlige f.eks. i form av tjenester i forbindelse med undervisning, forskning og helsevesen. I den grad slike disposisjoner fører til at borgeren må underkaste seg forvaltningen, er grunnlaget for dette enten en avtale, eller oppfyllelsen av betingelser for å få de nevnte ytelser. I de tilfelle hvor borgeren faktisk ikke har noe valg, f.eks. fordi han må inngå avtale med det offentlige for å få telefon, eller hvor det offentlige yter sosialt viktige tjenester for borgeren som bostøtte, kan det reelt sett være liten forskjel på disse tilfellene, og de tilfellene hvor forvaltningen kan kreve lydighet med hjemmel i en lovbestemmelse. Men en begrunnelse for ikke å anse slike forhold som myndighetsutøvelse, er at borgeren i slike tilfelle kan forsvare sine rettigheter og interesser i kraft av privatrettslige regler.”

Graver påpeger, at det sidstnævnte argument ikke altid holder i praksis. Norges Højesteret (Rt. 1991 s. 858) har afvist at lade aftaleretlige regler anvende fuldt ud på offentlige tjenesteydelser, da et privatretligt grundlag vil kunne begrænse muligheden for politisk prioritering for meget.

I forhold til det offentliges tildeling af ydelser redegør Graver for, at serviceydelser som regel ikke betragtes som myndighedsudøvelse. Afgrænsningen er blevet kritiseret i teorien ud fra betragtninger om, at ydelserne har store betydning for modtagerne.

Graver understreger, at grænserne for myndighedsudøvelsesbegrebet er uklare:⁵²

”Det er ofte vanskelig å si om noe er utøvelse av offentlig myndighet eller om det er service, tjenester eller forretningsdrift. Det riktige er å holde fast ved de utgangspunkter jeg har nevnt, og i en drøftelse bare nevne momentene. Nå er det selvfølgelig en fordel å kjenne noe til praksis og trekke disse tilfellene inn i en avveining.”

Graver påpeger, at aftaler i tilknytning til – eller i stedet for – myndighedsudøvelse anvendes i forskellige sammenhænge, herunder ved offentlige udbud, som alternativ til at træffe afgørelser og som forhåndsbesked om (binding af) fremtidig udøvelse af forvaltningsmyndighed. I mange af disse situationer opstår der spørgsmål om, i hvilket omfang der kræves hjemmel til forvaltningens aftaler. Det er ligeledes relevant at vurdere, om der er tale om (frivillige) aftaler, eller der reelt er tale om myndighedsudøvelse.

For så vidt angår kommunale aftaler med private tjenesteydere fastslår Graver:⁵³

”Innenfor den kommunale sektor er det blitt vanligt å utsette offentlige oppgaver til utførelse av private, bl.a. innenfor renovasjon, ...... Felles for slike tiltak er at det offent
lige trekker private aktører inn i finansiering og utførelse av oppgaver som tilligger det offentlige etter lovgivningen eller andre politiske vedtak. Ofte omtales dette som privatisering eller konkurrenseutsetting av offentlig virksomhet eller overgang fra eierstyring til regulatorstyring.

Konkurranseutsetting skjer både i forhold til leveranser av varer og tjenester til det offentlig og ved utdeling av konsesjoner til å levere service til private. Kjøp av varer og tjenester som det offentlige foretar, er ikke utøvelse af offentlig myndighet, uansett hva varene skal brukes til. Annerledes er det hvor private etter avtale med det offentlige får tillatelse til å utføre en eller annen aktivitet som krever tillatelse. En ting som ofte skiller disse forholdene fra de rene kjøp av varer og tjenester som det offentlige foretar som ledd i sin virksomhet og på grunnlag av sin alminnelige avtalekompetanse, er forholdet mellom styring av virksomheten og hvem som har den økonomiske risiko for den.”

Der er tale om regulær køb af varer og tjenesteydelser i de tilfælde, hvor det offentlige styrer virksomheden og har den økonomiske risiko for den, idet det offentlige i disse tilfælde ikke påvirker de private aktørers optræden på anden måde end gennem køb af varer og tjenesteydelser fra dem. Situationen er anderledes, hvor den private part har en højere grad af selvstændighed og økonomisk risiko for “forretningen”:⁵⁴

”Hvis derimot private engasjeres slik at de får tillatelse til å utføre oppgaver som ledd i offentlige planer og konsesjonsordninger, men selv har den økonomiske risiko, blir tildeling av oppdraget mer av offentligrettslig karakter. Det offentlige fastsetter her rammebetingelsene og foretar utvelgelsen av hvem som skal utføre oppgavene..... Det å
fastsette rammebetingelsene for en virksomhet som drives som ledd i oppfyllelsen av politisk fastsatte mål, er en typisk offentlig oppgave, selv om detaljene utformes i samråd med private aktører eller avtalemekanismer brukes i valget av hvem som skal stå for oppgaven ....

Det her anførte har relevans ved stillingtagen til de enkelte affaldsopgavers karakter af offentligretlig henholdsvis privatretlige funktioner. Sondringen beskriver Graver bl.a. med følgende ord:⁵⁵

”Når vi skal trekke skillet mellom tildeling av oppdrag som er å betrakte som ett privatrettslig kjøp av varer og tjenester og tildelinger som er utslag av offentlig myndighetsutøvelse, må vi som ellers ta utgangspunkt i den kompetanse som beslutningen utøves i medhold av. ... Dette innebærer f.eks. at når kommunen engasjerer private til å
utføre den fysiske avfallsinnsamling, foreligger en privatrettslig avtale hvor kommunen kjøper en tjeneste for å oppfylle sin politikk. ... Når kommunen derimot gir tillatelse til
private til å samle inn forbruksavfall etter forurensningslovens § 30 trejde ledd annet punktum, utøves en særskilt lovbestemt kompetanse, og forholdet vil være å bedømme som utøvelse av offentlig myndighet. I førstnevnte tilfelle er det kommunen som organiserer og er økonomisk ansvarlig for avfallstjenesten, men kjøper f.eks. kjøretjenester av private. I sistnevnte tilfelle overlates organisering af drift, og dermed det økonomiske ansvaret for avfallstjenesten til en privat aktør.”

1.3 Svensk ret

Den svenske retsteori tager udgangspunkt i regelfortolkning, idet der i grundloven - Regeringsformens kapitel 11, § 6, stk. 3 - i forvaltningslovens § 3, stk. 1 og i loven om erstatningsansvars kapitel 3 § 2 udtrykkeligt er anvendt begrebet myndighedsudøvelse som retligt kriterium.

1.3.1 Håkan Strömberg

I relation til begrebet “myndighed” sondrer Håkan Strömberg mellem begrebets retsideologisk betydning, hvor fokus er rettet imod den offentlige magt, og den retsteknisk funktion, hvor begrebet anvendes som virkemiddel til at beskrive bestemte anvendelsesområder for det offentligretlige regelkompleks.⁵⁶ Fokus er rettet imod den offentlige magt, og den retstekniske funktion, hvor begrebet anvendes som virkemiddel til at beskrive bestemte anvendelsesområder for det offentligretlige regelkompleks.⁵⁷ Der henvises til de fortolkningsbidrag med forskellige nuancer, der er i lovmotiverne til forvaltningsloven (Förvaltningslagen), lov om erstaningsansvar (Skadeståndlagen), i betænkning om embedsansvar (“Ämbetsansvaret”) og i grundlovsbetænkninger om delegationsforbud/hjemmelskrav.⁵⁸ Begrebet tillægges ikke fuldt ud det samme indhold i de nævnte sammenhænge.

Det er Strömbergs opfattelse, at begrebet myndighedsudøvelse i relation til den svenske forvaltningslov kan defineres/afgrænses på følgende måde:

“Myndighetsutövningen säges ytterst vara ett uttryk för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Befogenheten till myndighetsutövning måste vara grundad på lag eller författning eller på annat sätt kunna härledas ur bemyndiganden från de högsta statsorganen. Myndighetsutövningen betraktas alltså som en yttring av statens härskarmakt.

Man kunde därfor kanske vänta sig, att till myndighetutövning hänfördes endast åtgärder, som otvetydigt har karaktären av maktutövning gentemot medborgarna: ålägganden att göra, underlåta eller tåla något (inklusive bestraffningsbeslut), samt faktiska atgärder som innebär ingrepp i enskild frihet eller egendom, antingen de grundas på formliga beslut eller ej. Men det är betydligt mera än detta, som hänföres till myndighetsutövning.

Förts och främst är det åtskilliga gynnande beslut, som betraktas som innefattande beslut, som betraktas som innefattande myndighetsutöning. Till de nyssnämnda åläggandena ansluter sig ju ganska naturligt tillstånd till eljest förbjuden verksamhet och befrielse från lagstadgade förpliktelser. Mera förvånande är kanske, att beslut om social förmåner och statsbidrag o.d. skall anses säges den enskilde stå i ett beroendeförhållande till det allmänna, som ensamt har möjlighet att tillmötesgå hans anspråk ock därigenom i viss mening kan sägas utöva makt gentemot honom.

Beslut, som inte i likhet med de hittills nämnda innehåller direkte handlingsmönster utan vilkas rättsverkningar är indirekta, omnämnes sparsamt i motiven til skadeståndlagen och i ämbetsansvarskommitténs betänkande men kanppast alls i motiven till förvaltningslagan. Meningen tycks vara, att til myndighetsutövning skall hänföras
t.ex. regeringsbeslut och beslut om utfärdande av legitimationshandlingar samt beslut i samband med obligatoriska kontrollverksamhet... Sannolikt är väl, att beslut vilkas väsentliga rättsverkan är den, att de skall läggas til grund för senare beslut som rör enskild, i princippet bör hänföras till myndighetsudövning. Ävan här kan den enskilde sägas vara beroende av myndigheterna, som ensamma har makten att fatta beslut med de ifrågavarande rättsverkningarna.

Utanför begreppet myndighetsutövning skal falla dels råd, upplysningar och oförbindande uttalanden samt remissyttranden, dels i princip ingående av avtal .. dels slutligen åtgärder som innebär tillämpning av avtal och av privaträttsliga lagregler.”

Det fremhæves af Strömberg, at begrebet myndighedsudøvelse i relation til erstatningsansvar og embedsansvar udlægges bredere i lovmotiverne.⁵⁹ I disse sammenhænge kan der efter motiverne foreligge myndighedsudøvelse

“även vid ingående av avtal, t.ex. vid offentlig upphandling, nämligen i den mån det allmännas avtalsfrihet är begränsad genom offentligrättsliga regler”.

Strömberg har følgende forslag til en definition (samtidig med at han tager forbehold vedrørende dets gyldighed):⁶⁰

“Till myndighetsutövning skulle man då kunne hänföra sådana åtgärder av offentliga organ, som har väsentliga verkningar gentemot den enskilde och som vidtas med stöd av och/eller med tillämpning av offentligrättsliga regler, vilka inte är av rent intern natur utan avser att reglera förhållandet mellam myndigheterna och medborgarna.”

Senere i 1972 beskrev han det, der kan betragtes som begrebet “offentlig magt” i grundlovens forstand:⁶¹

“Begreppet “offentlig makt” i RF är oprecist och bör säkert inte fattas alltför strikt. Som yttringar av den offentliga makten bör inte bara betraktes ensidigt förpliktande eller eljest betungande normer. RF:s normbegrepp omfattar uppenvbarligen även betättigande eller eljest gynnande regler, liksom regler som är neutrala eller likgiltiga ur den enskildes synspunkt. För att en norm skall behöva grundlagsstöd, bör man därför inte ställa några säslilda krav på dess innehåll. Det bör räcka med det formella kravet, att den är ensidigt dikterad.”

Han konkluderer, at for at begrebet “myndighedsudøvelse” skal anvendes retsteknisk til at afgrænse det område, hvor nærmere angivne retlige krav finder anvendelse, og at det skal have et nogenlunde præcist indhold. Hvis ikke man sikrer det et nærmere angivet præcist indhold, kommer begrebet i stedet til at referere til de diffuse ideologiske forestillinger, som er knyttet til begrebet “myndighed” i betydningen “offentlig magt”.⁶²

I 1985 skriver Håkan Strömberg som en reaktion på Ragnemalms sondring mellem myndighedsudøvelse og anden forvaltningsvirksomhed, at det stort set er muligt at beskrive, hvad der kan karakteriseres som myndighedsudøvelse, (selv om begrebet er uklart i visse henseender), og at begrebet har retlig relevans. Han henviser igen til de vejledende udtalelser, som findes i motiverne til flere svenske love.⁶³ Han konkluderer, at kriteriet “myndighedsudøvelse” samt kriterierne “statslig eller kommunalt organ” er det mest afgørende ved en stillingtagen til, hvilke frihedsgrader der er - herunder ved overladelse af opgaver til private.⁶⁴

1.3.2 Hans Ragnemalm

I en artikel om de retlige grænser for overladelse af forvaltningsopgaver til private efter den svenske grundlovsbestemmelse som indeholder en række betragtninger, der er nyttige i en dansk sammenhæng, skriver Ragnemalm om begrebet myndighedsudøvelse:⁶⁵

“Termen “myndighetsutövning” har sedan gammalt använts i den förvaltningsrättsliga litteraturen. Närmast leder begreppet tankarna till en verksamhet, varinom samhällsorganen aktivt ingriper mot medborgarna och med maktmedel genomdriver sina intentioner. På olika sätt sanktionerade förelägganden, förbud och ålägganden att tåla ingrepp utgör typiska utslag av myndighetsutövning i denna traditionella mening liksom faktiska åtgärder av motsvarande art. Uppfattad på detta sätt blir termen närmast en synonym till “maktutövning” eller i anspråktagande av “offentlig makt”. Den härskande mening synes också länge ha varit, att begreppet har denna begränsade innebörd.

Da i RF 11:6 3 st. stadgas att överföra av förvaltningsuppgift, som innefatter myndighetsutövning, kräver lagform, är det emellertid ett nytt och vidare myndighetsutövningsbegrepp som åsyftas ....”

I relation til begrebets anvendelse i den svenske forvaltningslovs (FL) § 3 skriver Ragnemalm i samme artikel, at der er tale om en sammenhæng med forvaltningsafgørelserne og deres direkte eller indirekte retlige konsekvenser for den enkelte. Forarbejderne til bestemmelsen fokuserer på det offentlige monopol på at give bestemte retlige fordele/rettigheder og forpligtelser, som kan gennemtvinges over for den enkelte. Ragnemalm konkluderer:⁶⁶

“Man kan alltså konstatera, att det i FL använda begreppet myndighetsutövning i viss mån vilar på samma maktutövningsföreställningar som traditionellt anknyter till detta begrepp och även till det vidare “öffentlig förvaltning” ... ; genom att även ärenden, som utmynnar i gynnande beslut, t.ex. beviljande av sociala förmåner, anses kunna innefatta utövning av “offentlig makt” har dock en väsentlig utvidgning åstadkommits. Även i ett annat och fundamentalt avseende finns en koppling til kriterier, som förekommit i diskussionen kring begrebet offentlig förvaltning: Myndighetsutövning säges nämligen skola grundas på författning .......... Med “författning” avses up
penbarligen därvid stadganden i den offentligrättsliga lagstiftningen, varemot tillämpning av avtal - det förhållandet, att befogenheten grundar sig på ett avtal, alltså ytterst på civiltättsliga regler - icke kan konstituera myndighetsutövning. Som framgått ovan, har som utmärkande för “offentlig förvaltning” pekats på att sådan verksamhet är underkastad en typisk rättslig reglering, som avviker från den som gäller för enskild verksamhet (Strömberg). Då FL:s myndighetsutövningsbegrepp baseras på tämligen uttunnade “maktföreställningar” och kravet på att verksamheten skall utmynna i ett “bindande” beslut är ganska obestämt, fremträder i själva verket förankringen i offentligrättsliga normer - jämte det förhållandet, att den enskildes personliga eller ekonomiska situation i väsentlig mån kan påverkas av verksamheten - som det avgörande kriterium. Att det emellertid vad gäller den förevarande framställning aktuella sektorn - “offentlig förvaltning genom enskilda” - ofta föreligger en blanding av offentligrättslig och privaträttslig regulering, som gör bedömningen komplicerad, har tidliga påpekats.”

Ragnemalm fremhæver de forskelle, der gør sig gældende i beskyttelseshensynet, når myndighedsbegrebet anvendes i forbindelse med loven om erstatningsansvar henholdsvis i relation til forvaltningsloven. I relation til erstatningsproblematikken er det kun de situationer, hvor myndighedsudøvelsen har negative virkninger for adressaten, at det strenge ansvar er begrundet. Til gengæld omfatter erstatningsloven også det, der på en eller anden måde sker i tilknytning til myndighedsudøvelse, uden at det behøver være en del af myndighedsudøvelsen. Erstatningsloven omfatter endvidere - i modsætning til forvaltningsloven - også de faktiske handlinger og indgåelse af aftaler, der kan karakteriseres som myndighedsudøvelse.⁶⁷ I forarbejderne til erstatningsloven er der - ligesom i forarbejderne til forvaltningsloven - udtrykkelige tilkendegivelser om, at det ikke er afgørende, om der er tale om noget, der i formen er formuleret i “magtsprog” over for den enkelte, hvis blot retsvirkningen af forvaltningens ageren er rettet imod/indtræder i forhold til den enkelte. Forarbejderne til begge love kritiseres for at være uklare. Fælles for de to loves forarbejder er det, at de beslutninger, som medfører positiv retskraft for enkelte, henregnes til begrebet myndighedsudøvelse.⁶⁸ Ragnemalm skriver:⁶⁹

“Utmynnar verksamheten i ett för den enskilde gynnande beslut av typ ekonomiskt bidrag eller tilstånd, säges tvångssituationen komma till uttryk i den monopolställning det allmänna intar och som innebär, att den enskilde för att komma i åtnjutande av “rättigheten” är tvungen att vända sig till samghällsorganen och därvid är helt beroende av att dessa på ett riktigt sätt tillämpar de offenträttsliga författningsbestämmelser som gäller på det aktuella området. Just denna beroendeställning förmenas utgöra “ett säreget inslag i den del av den offentliga verksamheten som avser myndighetsutövning”.

Som ovan nämnts, har föreställningen om myndighetsutövningens karaktär av maktanvändning väsentligen tunnas ut, genom att beslut av denna art betraktas som resultat av myndighetsutövning. De beträffande denna form av myndighetsutövning anmärkta karakteristika - monopolställning och beroendeförhållandet - ger vid handen, att maktföreställningen skjutits i bakgrunden til förmån för uppfattningen, att myndighetsutövningen kännetecknas av de offentliga organens speciella ansvar för viss verksamhet.”

Ragnemalm afdækker også myndighedsudøvelsesbegrebet i relation til tjenestemandsretten, hvor lovgivningen omfatter ansvar for myndighedsmisbrug. Han fremhæver, at forarbejderne er præget af en temmelig kasuistisk fremstillingsform og føjer til:⁷⁰

“Grundläggande för begreppet är här som eljest, att myndighetsutövningen ytterst skall ha sin grund i lag eller annan författning av offentligrättslig typ.”Vad gällar kravet på att beslut, för att utgöra resultat av myndighetsutövning, skall medföra “rättslig verkan”, bör särskilt påpekas att ämbetsansvarskomittén i flera uttalanden - mot vilka DepCh ikke reagerat - understyker, att denna verkan icke behöver vara omedelbar karaktär. ....... Ett uttalande av ämbetsansvarskommitén, som synes ge ett mera gene-
rellt stöd för uppfattningen, att beslut, som medför rättskraft, innefattar myndighetsutövning, kan förtjäna att nämnas: “Till området för myndighetsutövning hör även sådana beslut som på ett eller annat sätt utgör förutsättning för ett senare, ofta förpliktanda beslut och som därigenom i varje fall medelbart ligger till grund för förpliktelsen ...”

Også i forhold til den svenske ombudsmandsinstitutions (Justitsombudsmännen i fremstilling forkortet som JO) kompetenceområde, som den blev fastlagt ved en lov fra 1975 er myndighedsudøvelsesbegrebet relevant. Ragnemalm fremhæver, at myndighedsudøvelsesbegrebet i forarbejderne til denne lov er uden nogen formel sammenhæng med den organisatoriske opbygning. Han skriver:⁷¹

“I den mån vederbörande utövar myndighet, är han alltså föremål för JO:s tillsyn, även om han icke är knuten till en myndighet i traditionell mening - en enhet inom den statsliga eller kommunala organisationen - utan verkan som eller genom ett enskilt rättssubjekt.”

Ragnemalm konkluderer, at begrebet myndighedsudøvelse er temmelig uskarpt. Uklarheden er en konsekvens af, at man har opgivet den traditionelle forudsætning om, at der skal være tale om en mere direkte og offensiv magtanvendelse.⁷²

1.3.3 Bertil Bengtsson

I relation til myndighedsudøvelsesbegrebet i den svenske erstatningslov, der indeholder en regel i kapitel 3 § 2 om ansvarsgrundlaget og betalingsforpligtelsen med hensyn til formuetab ved udøvelse af myndighed, er det især Bertil Bengtsson, der har bidraget til en afklaring.⁷³ Bengtsson skriver om forarbejderne til “Skadeståndslagen” (som SkL), der indeholder en særlig regel om et skærpet ansvarsgrundlag ved myndighedsudøvelse:⁷⁴

“I detta sammanhang kan framhållas, att förarbetena till SkL:s ursprungliga regler om ansvar vid myndighetsutövning tydligt präglats av ett skadeståndsrättsligt betraktelsesätt; det gäller i särskild grad propositionen, där den väsentliga utvidgningen av det allmännas ansvar sågs snarere som en del av den allmänna reformen av reglerna om arbejdsgivares ansvar än som ett led i det ökade förvaltningsrättsliga rättskyddet för den enskilde.“

Det nævnte bør naturligvis inddrages ved forsøg på at hente fortolkningsbidrag fra dette område ved en stillingtagen til de danske spørgsmål om tilrettelæggelse af den kommunale opgaveløsningen inden for affaldsområdet. Når det alligen inddrages i denne sammenhæg er årsagen hertil, at det kan bidrage til at beskrive begrebets retstekniske betydning.

Bengtsson skriver i bogen “Skadestånd vid myndighetsutövning I” om begrebets betydning ud fra de retlige konsekvenser, som en kategorisering indebærer efter den relevante lov. I relation til afgrænsningen af myndighedsudøvelse over for servicevirksomhed skriver Bengtsson under henvisning til lovens forarbejder, at der kan være tale om en så nær sammenhæng, at det bør behandles under ét som myndighedsudøvelse. Han skriver:⁷⁵

“Från reglen att serviceverksamhet faller utanför paragrafen räckvidd får dock åtskilla undanden i så nära samband med myndighetsutövande verksamhet att de får räknas som led i denna; ...

En situation, som kommer att uppmärksammas i flera sammenhang i det följande, är att den enskilde visserligen inte formellt men reelt är tvungen att använda sig av det allmännas tjänster; det är alltså fråga om en faktisk monopolsituation. I varje fall om han i praktiken inte kan få motsvarande prestation utan stora ekonomiska uppoffringar, synes hans beroendeställning lika påtaglig som om han var skyldig att vända sig till myndigheten i fråga. Beslutet, om service skall beviljas honom, kan då anses som myndighetsutövning, åtminstone när det allmännas skyldighet regleras i statslig författning .....”

Det er med andre ord et meget bredt myndighedsudøvelsesbegreb, der anvendes i relation til den svenske erstatningslovs regel om erstatningsansvar for myndighedsudøvelse. Bengtsson skriver i sin bog fra 1990 om de eksempler, der gives på myndighedsudøvelse i forarbejderne til erstatningsloven, at det unægteligt ville være enklere at forklare, hvad der ikke henregnes til begrebet. De serviceydelser, som borgerne er pligtige til at anvende, henregnes således til myndighedsudøvelse.⁷⁶

Bengtsson skriver mere generelt om de sammenblandinger og uklarheder, der er knyttet til begrebsafgrænsningen i de konkrete situationer, og om de forskelle, der er grund til at lægge ind i myndighedsudøvelsesbegrebet indhold alt efter, hvilken retsteknisk funktion, det har. Han skriver:⁷⁷

“I praktiken uppkommer emeltid en mängd komplikationer genom att verksamhet av ena slaget innehåller också moment av det andra: statslig eller kommunal affärsdrift eller serviceverksamhet kan i speciella fall te sig som en sorts maktutövning, myndighetsutövande verksamhet kan innebära service med ringa samband med myndighetens typiska beslut och åtgärder. Desutom är att märka att innebörden av begreppet myndighetsutövning i någon mån torde variera på olika områden. Det är t ex rimligt att tolka det mera restriktivt inom straffrätten, där det bestämmer området for straffansvaret vid bl.a. tjänstefel, än inom skadeståndsrätter; i det förra fallet går en sådan tolkning till den enskildes fördel, i det senare till hans nackdel. .... En helt överens
stämmande gränsdragning är alltså inte möjlig: man kan inte vara säker på att ett prejudikat på ena området måste följas på det andra.”

1.3.4 Lena Marcusson

Marcusson fastslår, at Ragnemalm og Strömberg er enige om, at myndighedsbegrebet er blevet mere uskarpt, idet forudsætningen om, at der skal være tale om noget, der er belastende for adressaten er blevet opgivet. De nævnte forfattere er enige i følgende definition, som en beskrivelse af kernen i myndighedsbegrebet:⁷⁸

“...sådana åtgärder av offentliga organ som har väsentliga verkningar gentemot den enskilde och som vidtas med stöd av och/eller med tilllämpning av offentligrättsliga regler, vilka inte är rent intern natur utan avser att reglera förhållandet mellam myndigheterna och medborgarna”.

Marcusson fremhæver, at den udlægning, der er i forarbejderne til den svenske forvaltningslovs regler, hvorefter myndighedsudøvelse kan beskrives som en

“myndighets ensidiga avgörande i kraft av en maktbefogenhet, varvid avgörandet kan vara både gynnande og betungande för enskild.”⁷⁹

er bredere end den, der følger af en traditionel udlægning, hvor fokus må være på rettigheder og pligter, som kan støttes på offentligretlige bestemmelser.

Marcusson oplyser, at det i relation til gebyrer og afgifter efter forarbejderne til forvaltningsloven er bestemmende, om der er tale om ensidige beslutninger fra myndighedernes side.⁸⁰ Denne opfattelse tilslutter hun sig. Det begrunder hun med de konsekvenser, som kategoriseringen har efter svensk ret bl.a. i relation til domstolsprøvelse. Som en stillingtagen til kategoriseringen af gebyrbetaling som myndighedsudøvelse skriver hun:⁸¹

“Det framstår som rimligast att uppfatta ... afgifter som den enskilde är rättsligt eller faktiskt tvingad att erlägga, samt s.k. frivilliga offentligrättsliga avgifter som myndighetsutövning, eftersom det är fråga om offentligrättsligt reglerade avgifter, som den enskilde är tvungen att erlägga, om han skall kunne utnyttja viss service. Ofta föreligger ett faktiskt tvång att ta emot prestation, t ex vid behov av sjukvård. I praktiken finns här inte utrymme för några förhandlingar om avtalets innehåll, när det gäller avgiftens storlek, för den enskilde.

Förankringen i offentligrättsliga normer är alttså grundläggande. För en offentligrättslig avgift kan inte allmänna avtalsvillkor vara avgörande för enskildas rättigheter og skyldigheter....

I de fall då direkt indrivning kan ske utan någon exekutionstitel från allmän domstol får det anses vara en presumtion för att avgiftsbeslutet innebär myndighetsudövning, eftersom beslutet blir omedelbart bindande för den enskilde. ...”

I Nordisk Administrativt Tidsskrift skriver Lena Marcusson og Olof Petersson under overskriften “Orienteringspunkter i den grå zonen”,⁸² at det er åbenbart, at myndighedsrollen ikke er entydig. De fremhæver, at det

“knappast (är) möjligt att sätta likhetstecken mellan myndighetsverksamhet och maktutöning eller myndighetsutövning”.

De fastslår, at den betydelige uklarhed kunne løses ved anvendelse af én af følgende to strategier. Den ene mulighed kunne være at vurdere de forskellige gråzonesituationer dels ud fra den offentlige ret og dels ud fra privatretten for herved at afdække konsekvenserne af en retlig kategorisering.⁸³ En anden strategi ville være at vurdere situationerne ud fra de flerdimensionale egenskaber.

Fodnoter

1. Alf Ross “Tû-Tû”, Festskrift til Henry Ussing, 1951 side 478ff. og Alf Ross “Om ret og retfærdighed”, Nyt Nordisk Forlag, 1971, side 247f.

2. Alf Ross “Statsretlige studier”, Nyt Nordisk Forlag, 1959, side 27.

3. Alf Ross “Dansk Statsforfatningsret”, Nyt Nordisk Forlag, 2, udgave, 1966, side 238ff.

4. Alf Ross “Sondringen mellem privat og offentlig ret”, TfR 1936, side 113 og s. 120ff. Se også “Statsretlige studier”, Nyt Nordisk Forlag, 1959, side 17ff.

5. Alf Ross “Om ret og retfærdighed”, Nyt Nordisk Forlag, 1971, side 247f.

6. Alf Ross “Virkelighed og Gyldighed i Retslæren”, Levin og Munksgaard1934, side 195.

7. Poul Andersen “Dansk Forvaltningret”, Gyldendals Forlag, 1963, side 58f. hhv. side 61f.f

8. Poul Andersen “Dansk Forvaltningret”, Gyldendals Forlag, 1965, side 62f.

9. Professor Poul Andersen var formand, udvalget havde endvidere et medlem fra Indenrigsministeriet og ét medlem fra Finansministeriet. De øvrige medlemmer var højesteretsdommer Jørgen Trolle og professor Henry Ussing.

10. Betænkning om statens og kommunernes erstatningsansvar afgivet af det ved Justitsministeriets skrivelse af 24. februar 1952 nedsatte udvalg, betænkning nr. 214/1959, side 19.

11. “Myndighedsopgaver og udlicitering. Responsum til Udliciteringsrådet”, Udliciteringsrådet, april 1997, side 7.

12. “Myndighedsopgaver og udlicitering. Responsum til Udliciteringsrådet”, Udliciteringsrådet, april 1997, side 7.

13. Myndighedsopgaver og udlicitering. Responsum til Udliciteringsrådet”, Udliciteringsrådet, april 1997, side 13.

14. Hans Gammeltoft-Hansen i Gammeltoft-Hansen m.fl. “Forvaltningsret”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2003, side 36ff.

15. Hans Gammeltoft-Hansen i Gammeltoft-Hansen m.fl. “Forvaltningsret”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2003, side 35 (med henvisninger til citat fra Poul Andersen “Dansk forvaltningsret”, 1965, side 247f.).

16. Gammeltoft-Hansen m.fl. “Forvaltningsret”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2003, side 35f.

17. Gammeltoft-Hansen m.fl. “Forvaltningsret”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2003, side 33ff.

18. Se herom Morten Engberg i Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. “Forvaltningsret”, 2003, side 729ff.

19. Claus Haagen Jensen og Carl Aage Nørgaard “Administration og Borger”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 3. udgave, 1988, side 81ff. Citatet er fra side 81. Servicefunktioner beskrives side 85.

20. Claus Haagen Jensen og Carl Aage Nørgaard “Administration og Borger”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 3. udgave, 1988, citatet er fra side 85f.

21. Karsten Revsbech i Garde m.fl. “Forvaltningsret – Almindelige emner”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1999, side 67f.

22. Karsten Revsbech i Garde m.fl. “Forvaltningsret – Almindelige emner”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1999, side 82.

23. Jens Garde i Garde m.fl. “Forvaltningsret – Almindelige emner”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1999, side 151.

24. Jens Garde m.fl. “Forvaltningsret – Almindelige emner”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1999, side 152.

25. Orla Friis Jensen i Garde m.fl. “Forvaltningsret – Almindelige emner”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1999, side 472.

26. Orla Friis Jensen i Garde m.fl. “Forvaltningsret – Almindelige emner”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1999, side 480f.

27. Steen Rønsholdt “Forvaltningsret – retssikkerhed, proces, sagsbehandling”, Thomson-GadJura, 2001, side 92ff.

28. Steen Rønsholdt “Forvaltningsret – retssikkerhed, proces, sagsbehandling”,Thomson-GadJura, 2001, side 93f.

29. Steen Rønsholdt “Forvaltningsret – retssikkerhed, proces, sagsbehandling”, Thomson-GadJura, 2001, side 97.

30. Steen Rønsholdt “Forvaltningsret – retssikkerhed, proces, sagsbehandling”, Thomson-GadJura, 2001, side98.

31. Rønsholdt “Forvaltningsret – retssikkerhed, proces, sagsbehandling”, Thomson-GadJura, 2001, side 99 – citat fra FOB 1998.296.

32. Kirsten Ketscher og Steen Rønsholdt “Offentlig ret: Retsanvendelse og retssikkerhed – En introduktion”, G.E.C. Gads Forlag, 1990, side 93.

33. Kirsten Ketscher og Steen Rønsholdt “Offentlig ret: Retsanvendelse og retssikkerhed – En introduktion”, G.E.C. Gads Forlag, 1990, side 94f.

34. Torstein Eckhoff og Eivind Smith “Forvaltningsrett”, Universitetsforlaget, 2003, side 6.

35. Torstein Eckhoff og Evind Smith “Forvaltningsrett”, 7. udgave , Universitetsforlaget, 2003, side 226f.

36. Torstein Eckhoff ogEvind Smith “Forvaltningsrett”, 7. udgave , Universitetsforlaget, 2003, side 228.

37. Torstein Eckhoff ogEvind Smith “Forvaltningsrett”, 7. udgave , Universitetsforlaget, 2003, side 228f.

38. Jan Fridthjof Bernt og David R. Doublet ”Juss, Samfunn og Rettsanvendelse”, ad Notam, Gyldendal, 1996, side 314ff.

39. Jan Friddtjof Bernt “Frihagens Forvaltningsrett”, Fagbokforlaget, 2003, side 23.

40. Jan Friddtjof Bernt “Frihagens Forvaltningsrett”, Fagbokforlaget, 2003, side 23ff.

41. Jan Friddtjof Bernt “Frihagens Forvaltningsrett”, Fagbokforlaget, 2003, side 26.

42. “Frihagens Forvaltningsrett”, Fagbokforlaget, 2003, side 26.

43. Erik Boe “Distriktenes utbyggningsfond” En fagbok fra Tanum. Jus, Oslo, 1979.

44. Erik Boe “Distriktenes utbyggningsfond” En fagbok fra Tanum. Jus, Oslo, 1979, side 29.

45. Erik Boe “Styring og støttemuligheter”, Tano, 1985, side 27.

46. Erik Boe ”Innføring i Juss. Statsrett og forvaltningsrett”, Bind 2, Tano, 1993, side 739f., side 796 og side 809f.

47. Graver “Alminnelig forvaltningsrett”, 2. udgave, Universitetsforlaget, 2002, side 360f.

48. Graver “Alminnelig forvaltningsrett”, 2. udgave, Universitetsforlaget, 2002, side 45ff.

49. Graver “Alminnelig forvaltningsrett”, 2. udgave, Universitetsforlaget, 2002, side 45.

50. Hans Petter Graver “Alminnelig forvaltningsrett”, 2. udgave, Universitetsforlaget, 2002, side 47 og side 361.

51. Hans Petter Graver “ Alminnelig forvaltningsrett,” 2. udgave, Universitetsforlaget, 2002, side 362.

52. Graver “ Alminnelig forvaltningsrett,” 2. udgave, Universitetsforlaget, 2002, side 365.

53. Graver “Alminnelig forvaltningsrett”, 2. udgave, Universitetsforlaget, 2002, side 231.

54. Graver “Alminnelig forvaltningsrett”, 2. udgave, Universitetsforlaget, 2002, side 231f.

55. Graver “Alminnelig forvaltningsrett”, 2. udgave, Universitetsforlaget, 2002, side 232.

56. Håkan Strömberg “Myndighet och Myndighetsutövning”, TfR 1972, side 233.

57. Håkan Strömberg “Myndighet och Myndighetsutövning”, TfR 1972, side 233.

58. Håkan Strömberg “Myndighet och Myndighetsutövning”, TfR 1972, side 247ff.

59. Håkan Strömberg “Myndighet och Myndighetsutövning”, TfR 1972, side 249.

60. Håkan Strömberg “Myndighet och Myndighetsutövning”, TfR 1972, side 251.

61. Håkan Strömberg “Några Reflexioner om normgivningsmakten i nya regeringsformen”, TfR 1976, side 53.

62. Håkan Strömberg “Myndighet och Myndighetsutövning”, TfR 1972, side 252f.

63. Håkan Strömberg “Allmänt” och “enskilt” i den offentliga rätten,TfR, 1985, side 57ff.

64. Håkan Strömberg “Allmänt” och “enskilt” i den offentliga rätten,TfR, 1985, side 63.

65. Hans Ragnemalm “Regeringsformen 11:6. Överlämnande av förvaltningsuppgift till enskilt subjekt”, i TfR 1976, side 112.

66. Hans Ragnemalm “Regeringsformen 11:6. Överlämnande av förvaltningsuppgift till enskilt subjekt”, i TfR 1976, side 115.

67. Hans Ragnemalm “Regeringsformen 11:6. Överlämnande av förvaltningsuppgift till enskilt subjekt”, i TfR 1976, side 119

68. Hans Ragnemalm “Regeringsformen 11:6. Överlämnande av förvaltningsuppgift till enskilt subjekt”, i TfR 1976, side 119.

69. Hans Ragnemalm “Regeringsformen 11:6. Överlämnande av förvaltningsuppgift till enskilt subjekt”, i TfR 1976, side 117f.

70. Hans Ragnemalm “Regeringsformen 11:6. Överlämnande av förvaltningsuppgift till enskilt subjekt”, i TfR 1976, side 120f.

71. Hans Ragnemalm “Regeringsformen 11:6. Överlämnande av förvaltningsuppgift till enskilt subjekt”, i TfR 1976, side 121f.

72. Hans Ragnemalm “Regeringsformen 11:6. Överlämnande av förvaltningsuppgift till enskilt subjekt”, i TfR 1976, side 142.

73. § 3:2 i den udgave, som er genstand for analyse i Bertil Bengtsson “Skadestånd vid myndighetsutövning I”, P.A. Norstedt & Söners Förlag, 1975, side 53ff., angiver retsfaktum som “vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarer”.

74. Se herom bl.a. Bertil Bengtsson i “Det allmännas ansvar. Enligt skadeståndslagen”, Nordstedts, 1990, side 29.

75. Bertil Bengtsson “Skadestånd vid myndighetsutövning I”, P.A. Norstedt & Söners Förlag, 1975, side 70f.

76. Bertil Bengtsson “Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen”, Norstedts, 1990, side 38.

77. Bertil Bengtsson “Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen”, Norstedts, 1990, side 39.

78. Lena Marcusson “Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet”, §Istus Förlag, 1989, side 188 , hvor der henvises til at citatet er fra Strömberg “Myndighet och Myndighetsutövning”, TfR 1972, side 251, og at Ragnemalm tilslutter sig dette i TfR 1977, side 31 og side 36.

79. Lena Marcusson “Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet”, §Istus Förlag, 1989, side 179ff.

80. Lena Marcusson “Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet”, §Istus Förlag, 1989, side 183f.

81. Citat fra Lena Marcusson “Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet”, §Istus Förlag, 1989, side 184.

82. NAT 1990, side 288ff. Citatet er fra side 288.

83. NAT 1990, side 293.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 September 2004, © Miljøstyrelsen.