| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet – Bind III

Kapitel 2
Delegationsadgang og -forbud: Bidrag fra teorien og de forarbejder, der er til kommunestyrelsesloven

2.1 Kommunestyrelseslovens ordlyd, historie m.v.
   2.1.1 Den kommunale styrelseslovs § 2
   2.1.2 Kommunestyrelsesstyrelseslovene fra 1933
   2.1.3 Kommunestyrelsesloven fra 1968
   2.1.4 1980-betænkning om kommunale styrelsesformer m.v.
   2.1.5 Indføjelsen af § 61c i styrelsesloven 1984
   2.1.6 Ændringen af § 2 i 1989
2.2 Sondringen mellem delegation og kompetenceoverførelse
2.3 Dansk teori om delegationsadgang/-forbud m.v.
   2.3.1 Poul Andersen
   2.3.2 Bent Christensen
   2.3.3 Claus Haagen Jensen og Carl Aage Nørgaard
   2.3.4 Jens Garde, Carl Aage Nørgaard og Karsten Revsbech
   2.3.5 Karsten Loiborg
   2.3.6 Morten Engberg
   2.3.7 Steen Rønsholt
   2.3.8 Jørgen Mathiassen
   2.3.9 Preben Espersen
   2.3.10 Emil le Maire
      2.3.10.1 Nærdemokratibetænkningen
      2.3.10.2 Emil le Maires anmeldelse af betænkningen
   2.3.11 Emil le Maire og Niels Preisler
2.4 Norsk teori
   2.4.1 Torstein Eckhoff
   2.4.2 Eckhoff og Smith
   2.4.3 Eivind Smith
   2.4.4 Hans Petter Graver
   2.4.5 Inge Lorange Backer
2.5 Svensk ret
   2.5.1 Lena Marcusson
   2.5.2 Håkan Strömberg
2.6 Bertil Bengtsson

2.1 Kommunestyrelseslovens ordlyd, historie m.v.

Det er ved en belysning af kommunernes udførelse af deres affaldsopgaver - og adgangen til at overlade opgaveudførelsen til andre - centralt at være opmærksom på, at kommunerne i en vis udstrækning skal opfattes som en foreningslignende ordning, hvor borgernes løser de fælles lokale opgaver ved anvendelse af midlerne fra den fælles kasse. Fællesforvaltning og myndighedsforvaltning vil ofte indgå i et samspil.¹

2.1.1 Den kommunale styrelseslovs § 2

En forståelse af den kommunale styrelseslovs § 2's betydning for adgangen til at delegere må baseres på en retlig analyse af bestemmelsen, herunder den historiske baggrund.

Kommunestyrelseslovens § 2 har sin oprindelse i lov om landkommunernes styrelse af 6. juli 1867 og lov om købstadkommunernes styrelse af 26. maj 1868. Lovene fastlagde en ny struktur for kommunestyret.²

I lov om landkommunernes styrelse er kompetencen til at handle på sognekommunens vegne tillagt sognerådet, jf. Landkommunalloven af 6. juli 1867:

§ 1, stk. 1.”Paa Landet bestyres de kommunale Anliggender af et Sogneraad for hver Sognekommune.

§ 15:”Sogneraadet bestyrer under Amtsraadets Tilsyn Sognekredsens Fattig-, Skole-, og Vejvæsen samt øvrige kommunale Anliggender.”

For amtskommunale anliggender var kompetencen tillagt amtsrådene. De var overordnet kommunalbestyrelse for amtets sognekommuner, jf. Landkommunalloven af 6. juli 1867:

§ 34, stk. 1:”Amternes kommunale Anliggender bestyres af et Amtsraad for hvert Amt, der tillige er overordnet Kommunalbestyrelse for Amtets Sognekommuner.”

De kommunale fællesskaber eksisterede allerede ved denne omstrukturering af kommunestyret. Det var muligt at oprette nye. I forbindelse med omordningen af kommunestyret i 1867-1868 skulle sognerådene indsende ønske til amtsrådet om, hvorvidt de ønskede, at evt. fælles indretninger skulle fortsætte. Kun indenfor kategorien skoler og lignende institutioner skulle oprettelsen godkendes af amtsrådet, jf. § 19 i Landkommunalloven af 6. juli 1867

§ 19:” … Naar en Kommune eller en Del af samme har Skole eller anden Ejendom eller Indretning fælles med en anden Kommune eller en Del af denne, have Sogneraadene i begge Kommuner inden den 15. November 1867 til Amtsraadets Afgørelse at indsende deres forslag, om saadant Fællesskab skal bevares eller ikke … Nyt Fællesskab mellem to eller flere Kommuner i Henseende til Skole eller andre lignende Indretninger kan for Fremtiden kun indføres med Amtsraadets Samtykke.”

For amtsrådenes vedkommende havde man mulighed for at have fælles tingog arresthuse, tvangsarbejdsanstalter, sygehuse m.v. Sådanne fælles institutioner kunne vedblive at bestå. Ønskede man et nyt fællesskab, skulle dette godkendes af indenrigsministeren, jf. § 49, stk. 5 i Landkommunalloven af 6. juli 1867,

“Have tvende Amtsraadskredse eller Dele af samme fælles Ting- og Arresthuse, Tvangsarbejdsanstalter, Sygehuse o.desl., kan Fællesskabet vedblive, naar begge Amtsraad træffe en Overenskomst om, i hvilket Forhold den Amtsraadskreds, hvori Bygningen er beliggende, har Krav paa Bidrag fra den anden Kreds til de Udgifter, den paagældende Anstalt medfører… Nyt Fællesskab mellem en Købstad og en Amtsraadskreds eller mellem to Amtsraadskredse om saadanne Indretninger kan for Fremtiden kun indføres med Indenrigsministerens Samtykke…”

Lov om Kjøbstadkommunernes Styrelse af 26. maj 1868, § 2:

“Kjøbstadkommunernes Anliggender styres af et Byraad, som bestaar af valgte Medlemmer, og indtil en almindelig Omordning af Rets- og Administrationsforholdene har fundet sted, af en af Kongen beskikket Borgmester som formand.”

Hvad angik fællesskaber var der mulighed for at etablere de samme institutioner/anstalter, som amtsrådene kunne etablere i landområderne. Det var de samme krav om samtykke, der skulle respekteres, jf. § 20 i Købstadkommunalloven af 26. Maj 1868:

“… Ligeledes udfordres Indenrigsministerens Samtykke til Stiftelsen af et nyt Fællesskab imellem en Købstadskommune og en Amtsraadskreds eller imellem flere Købstæder indbyrdes i Henseende til Benyttelsen af Ting- og Arresthuse, Tvangsarbejdsanstalter, Sygehus og lignende Indretninger…”

2.1.2 Kommunestyrelsesstyrelseslovene fra 1933

I forbindelse med vedtagelsen af lov nr. 88 af 25. marts 1933 om landkommunernes styrelse og lov nr. 87 af 25. marts 1933 om købstadkommunernes styrelse fastholdes det, at kompetencen i forhold til kommunale anliggender ligger hos henholdsvis sogne-/amtsråd og byråd som sådan, og ikke hos fælleskommunale organer. Bestemmelserne om fælleskommunale løsninger/selskaber er stort set uændrede, jf. Betænkning nr.420/1966 om Kommuner og Kommunestyre afgivet af Kommunallovskommissionen:³

”Allerede styrelseslovene af 1867 og 1868 forudsatte, at kommuner i et vist omfang kunne indgå i aftaler om løsning af kommunale opgaver i fællesskab, og bestemmelserne herom blev i det store og hele uændret gentaget i købstadkommunalloven og landkommunalloven af 1933, henholdsvis i § 22, stk. 6 og §§ 13 og 25, stk. 2, hvor det er fastslået, at indgåelse af sådanne fællesskaber i almindelighed kræver tilsynsmyndighedens godkendelse.”

Det fastslås som et generelt princip i betænkningen, at de kommunale styrelseslove kun skal anses som de overordnede rammer, der indeholder de grundlæggende principper. De detaljerede regler forudsættes udformet i styrelsesvedtægten for det enkelte fællesskab.⁴

2.1.3 Kommunestyrelsesloven fra 1968

I 1958 blev Kommunallovskommissionen nedsat bl.a. for at forsøge at ensarte styrelsen af land- og købstadskommuner via et forslag til ny lovgivning om kommunernes styrelse. Det resulterede i Kommunallovskommissionens betænkning 420/1966 om kommuner og kommunestyre. Den “nye” kommunale styrelseslov blev gennemført som lov nr. 223 af 31. maj 1968 om kommunernes styrelse.

Rent materielt fastholdt man udgangspunktet om, at det var kommunalbestyrelserne, der skulle varetage de kommunale opgaver. De fælleskommunale samarbejder skulle betragtes som subsidiære:⁵

“Udgangspunktet for en nærmere analyse af området for interkommunalt samarbejde må være, at den danske kommunalordning hviler på det princip, at det i første række er de enkelte kommuner ved deres kommunalbestyrelser, der skal varetage løsningen af de kommunale opgaver, jfr. Købstadkommunallovens § 2, hvorefter købstadkommunernes anliggender styres af byrådet og landkommunallovens §§ 1 og 21, hvorefter sogneråd og amtsråd bestyrer henholdsvis sognekommunernes og amtskommunernes anliggender. I overensstemmelse med det nævnte princip må det interkommunale samarbejde opfattes som et subsidiært hjælpemiddel til opnåelse af en effektiv løsning af de kommunale opgaver, om end det samtidig må understreges, der er tale om et hjælpemiddel, der kan være meget værdifuldt og i visse tilfælde nærmest uundværligt.”

Det anbefales, at der indsættes en regel om tilsynets godkendelse af aftalen.⁶ Det fastslås:⁷

“Konklusionen af det anførte må være, at det for på den ene side at sikre, at styrelseslovens regler ikke vilkårligt tilsidesættes gennem samarbejdsaftaler mellem kommunerne og for på den anden side at sikre den fornødne smidighed med hensyn til muligheden for etablering af kommunalt samarbejde, vil være mest hensigtsmæssigt, at der i styrelsesloven optages en bestemmelse om, at samarbejde, der vil medføre afvigelser fra styrelseslovens bestemmelser, kræver tilsynsmyndighedens godkendelse. En sådan bestemmelse vil ikke være af ganske samme karakter som styrelseslovens regler om nødvendigheden af approbation på visse af kommunalbestyrelsens konkrete beslutninger, men må snarere opfattes som en hjemmel for indenrigsministeren eller tilsynet til i visse tilfælde at dispensere fra styrelseslovens bestemmelser.”

I bemærkningerne til udkast til forslag til lov om kommunernes styrelse anføres i forbindelse med omtalen af den bestemmelse, der i dag er den kommunale styrelseslovs § 2, at princippet om, at kommunalbestyrelsen styrer de kommunale anliggender, opretholdes:⁸

“At også nærværende lovforslag indeholder forskrifter om ordningen af den udøvende myndighed i kommunen, betegner ikke nogen fravigelse i princippet om, at kommunalbestyrelsen styrer de kommunale anliggender. Dette princip er da også fastslået i § 2, stk. 1.”

Det præciseres:⁹

”Den danske kommunallovgivning bygger på det grundprincip, at den enkelte folkevalgte kommunalbestyrelse er den kompetente og ansvarlige myndighed for kommunens anliggender, dog således at kommunalbestyrelsens virksomhed er underkastet et vist tilsyn fra statsmagtens side. For på den ene side at sikre den fornødne smidighed med hensyn til muligheden for etablering af samarbejde mellem kommuner og på den anden side skabe sikkerhed for, at kommunallovgivningens regler ikke vilkårligt tilsidesættes gennem aftaler om samarbejde eller fællesskaber, hvorved den enkelte kommunalbestyrelses eller tilsynsmyndighedernes beføjelser begrænses, er det i overensstemmelse med princippet i den hidtil gældende lovgivning foreslået, at visse samarbejdsaftalers indgåelse kræver tilsynsmyndighedens godkendelse ...

Kravet om tilsynsmyndighedens godkendelse gælder alene aftaler, der for en eller flere af deltagernes vedkommende vil medføre indskrænkning i de beføjelser, som efter styrelsesloven eller dens forudsætninger tilkommer kommunalbestyrelsen som besluttende og udøvende myndighed i kommunens anliggender.”

I betænkningen til forslag til lov om kommunernes styrelse forudsættes det klart, at et kommunalt fællesskab kan indgå retshandler med tredjemand.¹⁰

2.1.4 1980-betænkning om kommunale styrelsesformer m.v.

I betænkning nr. 894/1980 om kommunernes styrelsesformer m.v. fastslås det, at der gælder et forbud mod delegation på tværs af styrelsesvedtægtens kompetencefordeling - herunder et forbud mod at delegere til et særligt udvalg nedsat efter styrelseslovens § 17, stk. 4.

Delegationsforbudet er begrundet i, at medlemmerne i henhold til styrelsesvedtægterne har et almindeligt ansvar for et forvaltningsområde, ligesom det er begrundet i, at der ved tilladelse til kompetencedelegation på tværs af styrelsesvedtægtens bestemmelser vil kunne opstå muligheder for magtfordrejning.¹¹

2.1.5 Indføjelsen af § 61c i styrelsesloven 1984

Den 10. juli 1981 nedsatte indenrigsministeren et udvalg med den opgave at overveje behovet for ændringer i lovgivningen om ansvarsplacering og retlige reaktionsmuligheder i kommunestyret. Formålet med betænkningen og den efterfølgende lovændring var bl.a. at opstille klare regler om placeringen af ansvar, og dermed også for hvorledes de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer kunne frigøre sig for et eventuelt ansvar. Det var endvidere også målsætningen at udvide ansvarsgrundlaget og sanktionsmulighederne med henblik på at kunne ramme de politikere, der groft tilsidesætter reglerne.

Det fastslås i betænkningen, at der kan blive tale om et ansvar for undladelse i situationer, hvor der foreligger en handlepligt.¹²

“I kommunestyret er udgangspunktet for ansvaret for undladelser kommunalbestyrelsens generelle overordnede ansvar for kommunernes anliggender. Bestemmelsen i KSL § 2, stk. 1, hvorefter kommunernes anliggender styres af kommunalbestyrelsen, indebærer, at det overordnede ansvar for hele den kommunale organisation ligger hos kommunalbestyrelsen, som har pligt til at drage omsorg for og føre tilsyn med, at forvaltningen og dennes øverste leder, borgmesteren, virker tilfredsstillende....”

I betænkningen defineres bl.a. “kommunale fællesselskaber”¹³ som “samarbejdsaftaler, som er omfattet af KSL § 60”. Det præciseres, at kravet om tilsynets godkendelse af oprettelse af et kommunalt fællesskab kun er gældende, hvor en kommunalbestyrelses beføjelser i forbindelse med oprettelsen af selskabet indskrænkes.¹⁴

”Godkendelseskravet gælder kun aftaler, der for én eller flere deltageres vedkommende medfører indskrænkninger i de beføjelser, som efter styrelsesloven eller dens forudsætninger tilkommer kommunalbestyrelsen. I sådanne tilfælde sker der nemlig et brud med grundprincippet i KSL § 2, hvorefter kommunalbestyrelsen er den kompetente og ansvarlige myndighed for alle kommunens anliggender…

Der er ikke i lovteksten foretaget nogen afgrænsning af, hvilke aftalebestemmelser der kan medføre en sådan indskrænkning i kommunalbestyrelsens beføjelser, at godkendelse er påkrævet …

Godkendelseskravet omfatter i hvert fald aftaler, hvorefter et særligt fællesskabsorgan tillægges kompetence til at træffe beslutninger, som forpligter de deltagende kommuner i økonomisk henseende, ...

Endvidere kræves der godkendelse af aftaler, hvorefter én eller flere af de deltagende kommuner påtager sig vedvarende forpligtelser, uden at aftalen indeholder adgang til opsigelse inden for et kortere åremål. Som eksempel kan nævnes aftaler om fælles levnedsmiddelkontrol, hvor administrationen varetages af en af kommunerne, og hvor opsigelse skal ske med 5-6 års varsel ...”

Da kommunale fællesskaber er selvstændige retssubjekter. De har fået overført kompetence fra kommunalbestyrelsen. Kommunalbestyrelsen fritages for ansvar i forbindelse med etablering af selskabet, da kommunalbestyrelsen ikke længere er kompetent til at gribe ind i selskabets førelse. Det beskrives på følgende måde:¹⁵

”Det har stedse været indenrigsministeriets opfattelse, at kommunale fællesskaber er juridiske personer med selvstændig retssubjektivitet… I den juridiske teori er det da også opfattelsen, at kommunale fællesskaber er juridiske personer med selvstændig retssubjektivitet … Indenrigsministeriets og den juridiske teoris opfattelse er begrundet i, at de deltagende kommunalbestyrelser ved oprettelsen af fællesskabet afgiver kompetence for det sagsområde, fællesskabet angår. De må hermed også fritages for ansvaret for det pågældende sagsområde. Ansvaret må herefter påhvile fællesskabet ........ Et kommu
nalt fællesskab må derfor kunne ifalde ansvar i samme omfang og efter samme principper og regler som de enkelte kommuner.”

Med lov nr. 210 af 16. maj 1984 om ændring af den kommunale styrelseslov blev der indføjet en ny § 61, § 61a, § 61b og § 61c. Lovændringen var bl.a. en opfølgning af Betænkning 996/1983 om Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret.

2.1.6 Ændringen af § 2 i 1989

Ved lov nr. 220 af 5. april 1989 ændres kommunestyrelsesloven § 2, stk. 2-4 for så vidt angår indenrigsministerens stadfæstelseskrav af kommunale styrelsesvedtægter og vedtægtsændringer. Baggrunden herfor er et ønske om afbureaukratisering i den offentlige forvaltning. Med lovforslaget vil der ske en yderligere decentralisering således, at den enkelte kommunalbestyrelse i endnu højere grad selv kan bestemme, hvordan kommunestyret skal indrettes, så det passer til kommunens ønsker og behov, jf. bemærkninger til lovforslaget.¹⁶

2.2 Sondringen mellem delegation og kompetenceoverførelse

Det er centralt ved stillingtagen til kommmunernes adgang til at overføre kompetencer til de kommunale fællesskaber at være opmærksom på, at der ikke er tale om delegation i retlig forstand.

I relation til forståelsen af den kommunale styrelseslovs § 2, og de begrænsninger bestemmelsen indebærer i relation til ekstern delegation bl.a. til kommunale fællesskaber, skriver Preben Esbersen:¹⁷

“Kommunalbestyrelsen kan heller ikke delegere sine beføjelser til kommunale fællesskaber. Hvis et kommunalt fællesskab skal optræde på en kommunes vegne, må det ske ved en overførelse af selve kompetencen i overensstemmelse med reglerne i styrelseslovens § 60.”

Se tilsvarende Emil le Maire og Niels Preisler,¹⁸

“Det antages, at en kommunalbestyrelse ikke kan delegere beføjelser til et kommunalt fællesskab. Hvis et kommunalt fællesskab skal optræde på en kommunes vegne, må det ske ved en overførelse af selve kompetencen i overensstemmelse med reglerne i § 60.”

2.3 Dansk teori om delegationsadgang/-forbud m.v.

Det er oftest delegation fra statslige myndigheder - og ikke kompetenceoverførelse ved en § 60-godkendelse fra kommunale myndigheder - der er udgangspunkt i de teoretiske fremstillinger. Der er ikke tale om fuldstændig enighed i teorien m.h.t. adgangen til at foretage ekstern delegation - heller ikke i den danske teori. Tilbage i 1950'erne og 60'erne tog Poul Andersen udgangspunkt i, at der var tale om et delegationsforbud. Han fastslog, at delegation skal have hjemmel i lovgivningen. Poul Meyer¹⁹ og Max Sørensen havde et anderledes udgangspunkt. De tog udgangspunkt i, at delegation var tilladt, medmindre andet fulgte af lovgivningen. Det er de to sidstnævntes mere pragmatiske holdning til delegationsadgangen, der præger retsopfattelsen i dag.

2.3.1 Poul Andersen

Med hensyn til delegation forudsætter Poul Andersen, at spørgsmålet alene har betydning i relation til konkrete afgørelser (forvaltningsakten) i modsætning til “handlinger, hvis øjemed ikke er retsvirkninger”. Som eksempel på sådanne offentligretlige funktioner, hvor delegationsspørgsmålet - og det dermed sammenhørende hjemmelskrav - ikke er relevant, nævner Poul Andersen faktiske handlinger, hvor han eksempelvis nævner “Vedligeholdelse og Renholdelse af offentlige Lokaliteter”.

“Saadanne Handlinger er vel i mange henseender af retlig Betydning, idet der kan spørges, om Handlingen er pligtmæssig udført, om den medfører et Ansvar for den handlende eller Staten (Kommune) overfor den, som Handlingen maatte have forvoldt en Skade, o.s.v., men deres Formaal er fremkaldelse af “faktiske” Virkninger”.

Uden for delegationsspørgsmålet holder Poul Andersen også det offentliges privatretlige retsakter, som eksempelvis køb og salg, entreprise og leverancekontrakter.

Poul Andersen skriver videre om delegation af forvaltningskompetencer:²⁰

“Intern delegation behøver ikke positiv Lovhjemmel....

Det principielle Udgangspunkt maa være, at Regler, som fastsætter Forvaltningsmyndighedernes Kompetence ikke kan fraviges ved Delegation. Naar Loven bestemmer, at de og de Anliggender henhører under de og de Myndigheder, følger det allerede af almindelige Retskildeprincipper, at der maa foreligge en særlig Begrundelse, t.eks. Holdepunkter i Lovens Forarbejder, for at det tør antages, at Lovens Kompetenceordning kan fraviges ved Delegation. Dertil kommer, at Fordelingen af Forvaltningsanliggender til Besørgelse af forskellige Forvaltningsmyndigheder finder Sted under Hensyn til disse Myndigheders Organisation, Personellets faglige Uddannelse og Erfaring m.v. (intuitu personæ). Man kan ogsaa sige, at Kompetencen er Udtryk for et Indbegreb af Pligter overfor det offentlige, og at den forpligtede ligesaa lidt her som i privatretlige Forhold kan sætte en anden i sit Sted.

Undertiden maa Delegation af mere specielle Grunde anses for udelukket ....... Naar
ifølge Kommuneskattelov § 39 Afgørelse om Eftergivelse af personlig Skat til Kommunen træffes af Kommunalbestyrelsen i et af sammes Møder, er det uforeneligt hermed, at en kommunalbestyrelse bemyndiger ......

Hvor en Lov indeholder Hjemmel for Delegation i nogle angivne Tilfælde, maa det ofte antages, at Delegation i andre Tilfælde er udelukket ....

Delegation til en privat Mand eller Sammenslutning maa under alle Omstændigheder anses for ulovlig i Mangel af særlig Hjemmel.

Der er dem der mener, at Forvaltningsmyndighederne, navnlig Ministrene, har en almindelig Adgang til Delegation ....

Det er rigtigt, at Delegation i ret stor Udstrækning finder Sted uden Lovhjemmel eller sædvaneretlig Hjemmel ...... Oftest angaar Delegationer Meddelelse af Dispensationer
og andre Tilladelser. At man har ment at kunne se bort fra Kravet om Lovhjemmel er ikke uden Forbindelse med, at legalitetsspørgsmaal paa Grund af Centraladministrationens voksende Magtposition kan blive anset for noget underordnet, hvorimod der lægges afgørende Vægt paa saglig og politisk “Smidighed” ........ Delegation kan være
et egnet Middel til at tilpasse Kompetenceforhold efter indvundne Erfaringer, men skaber p.d.a.S. yderligere Usikkerhed m.H.t. de administrative Kompetencer, som selv bortset fra Delegationer er særdeles indviklede. Denne usikkerhed er saa meget desto større, som Delegationer i mange Tilfælde ikke bringes til Offentlighedens Kundskab.
..”.

Poul Andersens meget strenge lære vedrørende delegation har ikke længere tilslutning i den danske forvaltningsretlige teori.

2.3.2 Bent Christensen

Bent Christensen tager udgangspunkt i den praktiske virkelighed og den ansvarlige myndigheds udøvelse af sin organisationsmagt. Han skriver bl.a.:²¹

“Den helt selvfølgelige kerne i legalitetsprincippet er sætningen om, at forvaltningen ikke på egen hånd kan ændre en lov. .... En lignende regel gælder - med en undtagelse for
så vidt angår dispensation - for anordninger. En anordning kan ligeledes kun ændres ved anordning.

Lægger man ovenstående til grund, er følgende slutning nærliggende: Følgen af, at lovgivningsmagten i en lov eller via en anordning har udøvet organisationsmagt og henlagt en opgave til et i loven eller anordningen benævnt forvaltningsorgan eller en benævnt forvaltningsstilling, er, at lige netop det benævnte organ eller den benævnte stilling skal udføre opgaven, indtil loven eller anordningen ændres.

Sådan opfører forvaltningen sig imidlertid langtfra altid. Der er langvarig og udbredt praksis for, at det forvaltningsorgan eller den forvaltningsstilling, som loven eller anordningen henlægger en opgave til, ikke udfører den, men fordeler opgaven til andre
......

Når man står over for en lov eller anordning, der henlægger en opgave til et organ eller en stilling, er det første spørgsmål, man må stille sig, dette: Har loven eller anordningen udtømt udøvelsen af organisationsmagten, således at opgaven virkelig skal udføres af netop den, loven eller anordningen peger på? Eller har loven eller anordningen blot udøvet en - oftest lille - del af organisationsmagten ved at pege på den eller dem, der i overensstemmelse med den almindelige regel om organisationsmagt kan udøve resten af organisationsmagten?”

I relation til delegationsadgang skriver Bent Christensen, at de fleste og vigtigste begrænsninger i organisationsmagtens udøvelse inden for kommunalforvaltningen beror på den kommunale styrelseslov, vedkommende kommunes styrelsesvedtægt og nogle almindelige retsgrundsætninger.²² Han fastslår endvidere, at gældende ret er kompliceret og ikke særlig klar. Han skriver vedrørende delegation fra kommunalbestyrelsen:²³

“Begrænsningerne i organisationsmagten falder vistnok i 3 grupper, der kan være vanskelige at holde ude fra hinanden. Inden for hver gruppe beror begrænsningerne dels på positive bestemmelser især i styrelsesloven og styrelsesvedtægten, dels på mere vage retsgrundsætninger.

Den første gruppe begrænsninger angår politikernes dominans. Organisationsmagten inden for kommunalfuldmagten skal udøves således, at de grundlæggende og de politisk vigtigste beslutninger bliver truffet af kommunalpolitikerne.

Dette mål søges først og fremmest opnået ved, at styrelsesloven foreskriver, at nogle særligt vigtige opgaver skal udøves af kommunalbestyrelsen og/eller økonomiudvalget.

Som eksempler kan henvises til bestemmelserne i KSL §§ 37, 38, 40, stk. 2, 41, §§ 41a og 45.

Disse præcise bestemmelser suppleres med nogle meget vage grundsætninger om, at beslutninger, der er principielle, eller som er politisk særligt betydningsfulde, herunder for mindretal i kommunalbestyrelsen, bør træffes af kommunalpolitiske organer. En beslutnings betydning for en adressat uden for kommunalforvaltningen, altså en borger, kan også have betydning. Grundsætningernes retlige virkninger er imidlertid tvivlsom.

Den anden gruppe begrænsninger bygger på det - temmelig selvfølgelige - grundsynspunkt, at den, der udøver organisationsmagt i kommunalforvaltningen, skal respektere de grundtræk i den kommunale organisation, som følger af den kommunale styrelseslov og vedtægten. Som udslag af denne grundsætning kan nævnes, at kommunalbestyrelsen ikke kan røre de beføjelser, som borgmesteren og udvalgsformanden har i henhold til styrelseslovens §§ 31 og 22, til at afgøre sager, der ikke tåler opsættelse eller giver anledning til tvivl. Styrelseslovens § 17, stk. 1 om nedsættelse af et eller flere stående udvalg til varetagelse af den umiddelbare forvaltning indeholder ligeledes en forudsætning om en kerne af opgaver, som ikke kan fratages udvalget eller udvalgene. Og ved organisationsmagtens udøvelse må den udvalgsstruktur, der er fastlagt i vedtægten, respekteres.

Den tredje gruppe begrænsninger hænger sammen med, at de kommunalpolitiske organer er kollegiale. Som eksempel på de grænser, kollegialiteten sætter, kan nævnes, at de stående udvalg ikke kan henlægge beslutninger - men nok forberedelsen - til underudvalg. Kommunalbestyrelsen og udvalgene kan heller ikke tildele beføjelser til andre enkeltmedlemmer af hhv. kommunalbestyrelsen og udvalgene end formanden. Og formanden kan ikke tillægges beføjelser til at træffe andre afgørelser end dem, der er omfattet af §§ 31 og 22, medmindre den kollegiale forsamling enstemmig beslutter dette. Den politiske ligevægt, som reglerne om valg til udvalg .... tilstræber, ville ellers kom
promitteres.

Med en vis tilspidsning kan man vistnok konkludere således: Den, der efter udgangspunktet har organisationsmagten inden for kommunalforvaltningen, står meget frit ved opgavefordelingen mellem de ansatte. Der er retlige grænser for opgavefordelingen mellem politikere og ansatte, men de er - bortset fra et fåtal udtrykkelige bestemmelser - ikke snærende. Derimod er grænserne for opgavefordelingen mellem politikerne følelige.”

2.3.3 Claus Haagen Jensen og Carl Aage Nørgaard

Udgangspunktet er igen mere pragmatisk end det, der findes hos Poul Andersen. Det fastslås, at adgangen til at delegere som udgangspunkt må vurderes ud fra en konkret fortolkning. Lovgivningen indeholder i en vis udstrækning delegationsforbud. Som eksempel herpå nævnes den kommunale styrelseslovs § 40, hvorefter “bevillingsmyndigheden er hos kommunalbestyrelsen”, og hvorefter foranstaltninger, der vil medføre indtægter eller udgifter, som ikke er bevilget i forbindelse med vedtagelsen af årsbudgettet, ikke må iværksættes, før kommunalbestyrelsen har meddelt den fornødne bevilling.²⁴ Behovet for delegation henholdsvis betænkelighederne ved delegation fremhæves at være de kriterier, der skal være bestemmende for vurderingen.²⁵ De konkluderer bl.a., at der ved den retlige vurdering af betænkelighederne ved delegation må fokuseres på:

• arten af de beføjelser, der delegeres,
• omfanget af delegationen og
• egenskaberne hos den der delegerer henholdsvis den, der modtager delegationen.

Haagen Jensen og Nørgaard finder, at der nok generelt er en mere begrænset adgang til at delegere fra nævn, som omfatter interesserepræsentanter og særligt sagkyndige, end fra kommunale råd til andre kommunale organer.²⁶ Sammenlignes en forvaltningsmyndighed og private personer eller institutioner, er forskellen så stor, at delegation efter sædvanlig opfattelse forudsætter udtrykkelig lovstøtte.²⁷ Det fremhæves afslutningsvis, at delegationsmulighederne i høj grad bestemmes af den delegerendes kontrolmuligheder.²⁸

2.3.4 Jens Garde, Carl Aage Nørgaard og Karsten Revsbech

I forfatternes diskussion om, hvorvidt der kan opstilles en almindelig regel om, at delegation skal have hjemmel i lovgivningen, fremhæves:²⁹

”Delegation af forvaltningsmyndighed har som nævnt undertiden hjemmel i lovgivningen, og på den anden side indeholder lovgivningen undertiden forbud mod delegation. De lovregler, der giver hjemmel til delegation, er imidlertid så spredte og i nogle tilfælde båret af særlige hensyn, at man ikke på grundlag af disse – hverken ved en analogi- eller modsætningsslutning – kan opstille nogen almindelig regel om, hvorvidt delegation kan ske på områder, hvor spørgsmålet ikke er reguleret. Heller ikke de spredte delegationsforbud, som findes i lovgivningen, giver mulighed for opstilling af en almindelig regel.”

På baggrund af en kort opridsning af dele af den danske teori fastslås følgende:

”De hovedsynspunkter, som kan anføres til støtte for de principielt forskellige udgangspunkter, er på den ene side, at når lovgivningsmagten har fastlagt en kompetencefordeling, er de forvaltningsmyndigheder, som har fået en kompetence tillagt, pligtige at varetage de pågældende opgaver. Myndighederne er bundet og kan ikke uden videre overdrage opgaverne til andre normalt underordnede myndigheder, medmindre det må antages, at lovgivningsmagten har accepteret en sådan delegation, hvilket da måtte fremgå af forarbejderne.

På den anden side kan det anføres, at delegation i praksis sker uden lovhjemmel eller udtrykkelig accept i lovens forarbejder med den begrundelse, at praktiske arbejdsmæssige forhold kræver det, og der ikke herved tilsidesættes nogen retssikkerhedsgaranti. Forholdet er nemlig det, at en almindelig adgang til delegation giver forvaltningen en bedre mulighed for en forsvarlig tilrettelæggelse af arbejdet, hvorved den bedst mulige behandling af sagernes sikres. Endvidere vil en afgørelse truffet i kraft af en delegation til en underordnet statsmyndighed kunne påklages til den oprindeligt kompetente myndighed, ligesom denne myndighed altid vil kunne tilbagekalde delegationen såvel for en enkelt sag som generelt.”³⁰

Under den særskilte behandling af spørgsmålet om ekstern delegation konkluderer forfatterne, at ekstern delegation i praksis forekommer i væsentligt videre omfang end direkte hjemlet i lovgivningen.³¹ For så vidt angår ekstern delegation til eller fra kommunerne anføres det generelt, at en sådan delegation i almindelighed kræver udtrykkelig lovhjemmel.³² Der sondres i denne forbindelse mellem overladelse af afgørelseskompetence og faktisk forvaltningsvirksomhed. Med hensyn til delegation til private er udgangspunktet:³³

”Uden udtrykkelig hjemmel er delegation til private af kompetence til at træffe afgørelser udelukket. Dette gælder i al fald delegation til private enkeltpersoner, men formentlig også delegation til selskaber, brancheorganisationer, foreninger i øvrigt o.l.”

Med hensyn til udstrækningen af kravet om lovhjemmel fastslås:³⁴

”Forbudet imod delegation til private omfatter kun myndighedsudøvelse (afgørelseskompetence). Der er en friere adgang til privatisering af offentlige serviceopgaver m.v. (faktisk forvaltningsvirksomhed).”

Forfatterne opregner herefter en række momenter, der må inddrages ved vurderingen af, om ekstern delegation må anses for lovlig ud fra forholdets natur og den eksisterende delegationspraksis:

”Det fremgår allerede af det ovenfor anførte, at det har betydning, fra hvilken og til hvilken myndighed der delegeres, og herunder må der lægges vægt på, om den myndighed, der skal modtage delegationen, er egnet og kvalificeret til at modtage den.

Ved delegation inden for det administrative hierarki vil instrukser om, hvorledes den underordnede myndighed skal udøve de delegerede beføjelser, kunne gøre delegationen mere forsvarlig, og der må også her antages at være en vis mulighed for gennem vejledende hovedregler at normere det skøn, der skal udøves af den myndighed, der træffer afgørelserne. Herudover må der lægges vægt på, om delegationen af praktiske og arbejdsmæssige grunde er nødvendig og på afgørelsernes art, herunder navnlig på, om afgørelserne er af indgribende betydning for de berørte borgere.”

Der er som en forklarende note til den nævnte tekst indføjet note 72:

”En kommune, som overlader serviceopgaver til private, har gennem indsigt i foreningsvedtægter, kontrol med regnskaber m.v. pligt til at sikre sig, at borgerne har lige adgang til de pågældende ydelser efter saglige kriterier, og at kommunale tilskud anvendes til udførelsen af den pågældende opgave, jf. Karsten Loiborg i Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, s. 485.”

2.3.5 Karsten Loiborg

Karsten Loiborg anfører fire kriterier, der kan lægges vægt på, når tilladeligheden af en ikke-lovhjemlet delegation skal vurderes:³⁵

”1) hvem (hvilken myndighed eller hvilket led inden for en myndighed) der delegeres fra og til (og herunder modtagerens kvalifikationer),

2) om den der afgiver opgaven, har udnyttet en eventuel styrings- (og herunder instruktions-) beføjelse over for opgavemodtageren,

3) om delegationen af praktiske og arbejdsmæssige grunde er nødvendig, og

4) den delegerede opgaves art (f.eks. faktisk forvaltningsvirksomhed, sagsforberedelse, afgørelse af enkle og for borgeren ikke indgribende sager eller afgørelse af komplicerede sager af indgribende og vidtrækkende betydning).”

Generelt for ekstern delegation anføres herefter, at det afgørende for hjemmelskravet i denne forbindelse er spørgsmålet om, hvilke myndighedstyper, der er involveret i opgaveoverførslen. Kun undtagelsesvist må det antages, at der eksisterer et egentligt delegationsforbud, eksempelvis

”må det antages at opgavefordelingen ikke kan ændres uden samtidig ændring af loven/bekendtgørelsen dersom opgaverne på et givet forvaltningsområde er fordelt nøje ved lov og/eller bekendtgørelse ud fra overvejelser om hvilke myndigheder der mest hensigtsmæssigt vil kunne udføre de forskellige opgaver”.³⁶

Om delegation til eller fra uafhængige organer fastslås det:³⁷

”Uden lovhjemmel kan opgaver hverken føres til eller fra uafhængige kollegiale organer. Dette skyldes bl.a. at disse ikke indgår i et administrativt hierarki, og at der derfor hverken til eller fra disse er almindelige ulovbestemte styringsbeføjelser.”

Og i forhold til kommunal delegation:³⁸

“Delegation til eller fra en (amts)kommune kræver lovhjemmel hvad enten den oprindeligt kompetente myndighed er en statsmyndighed eller en anden (amts)kommune. Dette skyldes, at (amts)kommunerne ikke indgår i noget almindeligt hierarki; (amts)kommunerne har derfor ingen fælles overordnet myndighed. .....

Delegation til eller fra (amts)kommuner kræver normalt lovhjemmel, men kan dog undtagelsesvist ske på andet grundlag.”

For så vidt angår delegation til private anføres først det almindelige udgangspunkt, at sådan delegation kræver lovhjemmel. I tilknytning hertil anføres:³⁹

“Drejer det sig om delegation af kompetence til at træffe afgørelse i forhold til borgerne, jf. forvaltningslovens § 2, stk. 1 ... , må der kræves klar og udtrykkelig lovhjemmel. Overladelse af (dele af) sagsforberedelsen i afgørelsessager til private ... kan efter omstændighederne være ganske betænkelig uden et klart hjemmelsgrundlag. Drejer det sig derimod om udførelsen af visse former for faktisk forvaltningsvirksomhed – f.eks. rent teknisk service i forhold til borgerne – vil der formentlig kunne slækkes noget på hjemmelskravet.”

Retstilstanden illustreres med eksempler fra praksis,⁴⁰ som trækker snævre grænser for delegationsadgangen til private.

2.3.6 Morten Engberg

Om overladelse af opgaver til kommunale fællesskaber i medfør af kommunestyrelseslovens § 60 fastslår Morten Engberg:⁴¹

”Kommunestyrelsesloven indeholder ingen bestemmelser om, hvilke opgaver, der kan overdrages til et kommunalt fællesskab, men det må antages at kommunale opgaver, der har karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed over for borgerne, kan overdrages til et kommunalt fællesskab, medmindre andet fremgår af den lovgivning, som gælder på det konkrete område.

...........

Forholdet er anderledes ved de kommunale opgaver, der består i såkaldt myndighedsudøvelse, altså den virksomhed der består enten i at forberede og træffe afgørelser eller i at udøve tvang over for borgerne. For sådanne opgaver vil lovgivningen på området normalt forudsætte, at opgaven varetages af kommunen selv, og at der ikke er mulighed for at afgive opgaven til et organ uden for kommunalbestyrelsens myndighed.”

I tilknytning til det ovenfor anførte om ekstern delegation og kommunale fællesskaber, anfører Morten Engberg i sin gennemgang af kommunalfuldmagten bl.a.:⁴²

”Det er ikke alle kommunale opgaver som kan overlades til private. Ved afgørelsen af om en kommune lovligt kan overlade en opgave til private, sondres der normalt mellem myndighedsudøvelse og faktisk forvaltningsvirksomhed. Ved myndighedsudøvelse forstås i almindelighed dels den virksomhed der består i at forberede og træffe afgørelser, dels udøvelsen af tvang over for borgerne. Generelt kan myndighedsudøvelse ikke uden særlig lovhjemmel overlades til private. Forholdet er antagelig det modsatte når en kommune overlader til private at varetage faktisk forvaltningsvirksomhed, f.eks. børnepasning, ældrepleje og undervisning. .....

Ofte er kommunernes opgaver sammensat af elementer af både myndighedsudøvelse og faktisk forvaltningsvirksomhed. Det indebærer at en kommune eksempelvis kan overlade det til et privat firma at administrere kommunens lønudbetalinger, men hvis der skal træffes afgørelse ........ må kommunen selv træde til.

Udgangspunktet hvorefter en kommune lovligt kan overlade varetagelsen af faktisk forvaltningsvirksomhed til private, kan naturligvis fraviges ved lov. Det kan f.eks. være tilfældet hvor lovgivningen indeholder særlige regler om kommunens styrelse af området, eller hvor det udtrykkeligt er anført at opgaven skal løses af personale ansat af kommunen. .........

Er der tale om en opgave som ikke er lovbestemt, men udføres med hjemmel i kommunalfuldmagten, kan kommunen frit beslutte om opgaven skal udføres af en kommunal institution eller af private.”

2.3.7 Steen Rønsholt

Generelt vedrørende delegation fastslår Steen Rønsholt i sin “Forvaltningsret” under henvisning til den organisationsmagtproblematik, som bl.a. Bent Christensen har taget udgangspunkt i:⁴³

”Som udgangspunkt må lovens bestemmelser om kompetencens placering respekteres.
.......

Imidlertid er der netop i forhold til spørgsmålet om kompetenceregulering en vis tradition for ikke at opfatte lovens bestemmelser om opgavefordeling som bogstavelige direktiver om, hvem der faktisk skal udføre opgaven. Sådanne bestemmelser ses med rette som en angivelse af, hvem det tilkommer at udøve organisationsmagt i forhold til den af loven hjemlede opgave. Dette giver myndigheden en vis adgang til at videregive kompetencens udøvelse til anden myndighed eller stilling ........

Spørgsmålet om hvorvidt kompetenceregler fastsat ved lov i det enkelte tilfælde skal forstås bogstaveligt eller alene som angivelse af organisationsmagtens placering – med heraf følgende mulighed for videregivelse af kompetencen – må bero på fortolkning eller udfyldning. Hvor resultatet heraf bliver, at lovgiver faktisk har tilsigtet kompetencen udøvet af den i loven nævnte myndighed eller stilling, er delegation naturligvis udelukket. Men også hvor den enkelte lovbestemte kompetenceregel ikke i sig selv fører til dette resultat, er adgangen til delegation ikke ganske fri, idet der på uskrevent grundlag er nogle retlige grænser for udøvelse af organisationsmagt og delegation.

Som afgørende hensyn for denne afgrænsning peges på ”delegationens praktiske nødvendighed i sammenhæng med reglen om, at den delegerende myndighed fastholdes på sit ansvar for kompetencens udøvelse”.⁴⁴

Rønsholt fremhæver fem hensyn og kriterier, som er af betydning ved bedømmelsen og afgørelsen af adgangen til at foretage delegation:⁴⁵

”1. Om den modtagende myndighed eller stilling er egnet til opgaven bedømt på grundlag af de hensyn og kriterier, som i øvrigt ligger til grund for den oprindelige kompetenceordning, herunder hensyn til retssikkerhed, sagkundskab, stedkendskab, repræsentation, folkeligt mandat etc. .......

2. Arten af den overladte kompetence. Om den overladte kompetence har karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed eller udstedelse af afgørelser. .........

3. Kompetencens betydning for borgerens interesser herunder retssikkerhedsmæssige position, som denne kommer til udtryk i retsgrundlagets regelbundne eller skønsmæssige karakter, muligheden for retlig efterprøvelse, afgørelsens bebyrdende/begunstigende karakter, afgørelsens indgribende rækkevidde i øvrigt. Kompetenceoverladelsens større eller mindre betydning i øvrigt.

4. Om og i bekræftende fald i hvilket omfang den delegerende myndighed har udnyttet eksisterende styringsmuligheder med hensyn til den delegerede opgaves tilrettelæggelse, udførelse og resultat. [...] Sådanne styringsmuligheder forudsætter normalt eksistensen af et over/under-ordnelsesforhold.

5. Om delegationen er nødvendig af arbejdsmæssige, funktionstekniske, ressourcemæssige grunde.”

Særligt om kommunal delegation anføres det,⁴⁶ at der i meget vidt omfang er adgang til – og eksisterer en forudsætning om – intern delegation. Begrænsninger heri sættes navnlig af hensynet til det folkelige mandat og dermed den pågældende beslutnings kommunalpolitiske betydning i delvis sammenhæng med beslutningens karakter og indhold. Om ekstern delegation siges imidlertid:

”Ekstern delegation, dvs. overladelse af beføjelser til organer eller stillinger, som ligger udenfor den af kommunestyrelsesloven omfattede struktur ........ kræver lovhjemmel.

Som eksempel herpå kan nævnes overladelse af opgaver og beføjelser til de såkaldte lokale råd, hvis funktionsfelt er begrænset til dele af kommunens geografiske område.”

Om ekstern delegation til andre myndigheder anføres bl.a:⁴⁷

”Hvor lovligheden af intern delegation nærmest har formodningen for sig ........., må
udgangspunktet for videregivelse af kompetence til en anden myndighed være omfattet af snævrere retlige rammer.

Denne forskel gør sig først og fremmest gældende, hvor spørgsmålet vedrører delegation til myndigheder, som ikke befinder sig i et hierarkist underordnelsesforhold til den delegerende myndighed, med de deraf følgende begrænsninger i styrings- og kontrolmuligheder. ..........

I jo højere grad den pågældende kompetencefordeling ved lov er reguleret i detaljen, og i jo højere grad denne lovregulering faktisk bygger på udtømmende overvejelser over, hvilke myndigheder der er bedst egnede til at udføre den pågældende opgave, jo stærkere er formodningen imod ulovhjemlet delegation. ... Hvor der ikke af loven kan udledes
sådanne særlige forudsætninger om kompetencens placering, bliver der plads for delegation på uskrevent grundlag.”

For så vidt angår delegation til private anføres:⁴⁸

”Delegation til private kræver ubetinget lovhjemmel. I forhold til sådan delegation svigter – som udgangspunkt – samtlige de retlige forudsætninger, som er knyttet til udøvelse af offentlig myndighed.”

Der er dog trods denne formulering alene tale om et udgangspunkt:

”Hvor der ikke er tale om egentlig afgørelseskompetence – og i forbindelse hermed væsentlige sagsbehandlingsskridt – men om faktisk forvaltningsvirksomhed, kan dette udgangspunkt modificeres, alt afhængig af om genstanden for den omhandlede virksomhed er forvaltningen selv eller borgerne.”

Rønsholt henviser i øvrigt til en sag om lovligheden af Farum kommunes udlicitering af administrative opgaver til et privat firma, der blev afgjort af Frederiksborg Amts Tilsynsråd (j.nr. 1999-951/325 af 11. januar 2001), hvor Told & Skattestyrelsen som argumentation for ordningens ulovlighed henviste til, at det var tale om

”generel udlicitering af lovbestemt myndighedskompetence, jf. vurderingslovens § 39A og skattestyrelseslovens § 11, der til forskel for faktisk forvaltningsvirksomhed udøves i tæt tilknytning til den forvaltningsretlige afgørelsesvirksomhed, der er placeret hos henholdsvis vurderingsrådene og skatteankenævnene”.⁴⁹

Efter Told & Skattestyrelsens opfattelse var der således ikke hjemmel til at overlade opgaver, ”som er forbundet med direkte myndighedsudøvelse, til private personer eller virksomheder”. Tilsynsrådet anså kommunalbestyrelsens beslutning som ulovlig, men havde ikke mulighed for at annullere, da beslutningen allerede var bragt til udførelse, jf. den kommunale styrelseslovs § 61, stk. 1.

Afslutningsvist anfører forfatteren:

”Hvor der er tale om levering af ydelser til myndighedernes eget forbrug, er der – med respekt af sædvanlige saglighedskrav – og med respekt af bevillingssystemet – frihed for myndigheden til at rekvirere ydelser fra private i form af f.eks. rengøring, reparation, vedligeholdelse, kantinedrift etc.

Hvor der derimod er tale om udførelse af faktisk forvaltningsvirksomhed i forhold til borgerne kan problemstillingen i det enkelte tilfælde nærme sig det anførte om egentlig afgørelsesvirksomhed.”

2.3.8 Jørgen Mathiassen

I sin disputats om “Aftaler i Forvaltningsretten”⁵⁰ angiver Jørgen Mathiassen de situationer, hvor der kan aftales delegation - herunder ved en koncession, som den der af Københavns Kommune og Frederiksberg Kommune i 1972 er tilldelt R98.

Det fastslås, at det kan være forbudt at indgå delegationsaftaler, men at der ofte vil være hjemmel, og at der øjensynlig forekommer hjemmel til at overdrage betjeningen af indretninger og formidlingen af vare- og tjenesteydelser til private, langt hyppigere end der forekommer hjemmel til at delegere kompetence til at udstede forbud og påbud, tilladelser osv.⁵¹ Han fremhæver, at det er ganske hyppigt forekommende, at der uden hjemmel i lov overlades forvaltningsopgaver til private. Herefter skriver han:⁵²

“Tendensen i retning af aftale kan i hvert fald for visse ydelsers vedkommende hænge sammen med, at private i kraft af den virksomhed, de udøver på eget initiativ, ofte vil opfylde forudsætningerne for at træde i forvaltningsmyndighedens sted. Noget tilsvarende vil der kun undtagelsesvis være tale om, når det gælder udfærdigelsen af retlige direktiver. I øvrigt er grænsen imellem de forskellige former for delegation ganske uskarp, og det almindelige krav om udtrykkelig hjemmel for delegation af kompetence til private må antagelig også danne udgangspunkt for en bedømmelse af de tilfælde, hvor det er adgangen til at præstere en ydelse, som er overdraget til den private. Skal hjemmelskravet slækkes, må det formentlig blive ud fra betragtningen, at overdragelsessituationen kan tilrettelægges sådan, at tyngdepunktet åbenbart kommer til at ligge i beføjelsen til at forestå en løbende distribution af de ydelser, det drejer sig om. De mere principielle afgørelser kan den kompetente forvaltningsmyndighed have truffet forud for overdragelsen eller som led i delegationsaftalen, således at det retlige grundlag for de afgørelser, der i øvrigt skal træffes af den private, på forhånd er fastlagt, eventuelt i form af meget præcise regler, hvorefter en ydelse f.eks. skal tilfalde alle, eller (kun) skal tilkomme dem, der betaler en nærmere bestemt pris. Igennem kontrolbeføjelser, godkendelseskrav o.l. kan det yderligere sikres, at indsats og ydelse bliver tilfredsstillende, og et krav om udtrykkelig hjemmel træder tilsvarende i baggrunden. ...”

2.3.9 Preben Espersen

Preben Espersen skriver i sin disputats, at det i relation til sammensætningen af fællesorganer for de kommunale fællesskaber og for samarbejdsaftaler må udledes af den kommunale styrelseslovs § 2, stk. 1, hvorefter kommunernes anliggender styres af kommunalbestyrelser, at det er en klar forudsætning, at kompetencen skal ligge hos organer bestående udelukkende af kommunalbestyrelsesmedlemmer, jf. således den kommunale styrelseslovs § 19, hvorefter medlemmerne af de stående udvalg skal vælges blandt kommunalbestyrelsens medlemmer.⁵³

Flere steder i de redegørelser, der er for begrænsningerne m.h.t. overførelse af kompetencer til de kommunale fællesskaber refereres der som grundlag for en antagelse af et forbud mod delegation af kompetencer fra kommunalbestyrelser til kommunale fællesskaber til fremstillingen i Preben Espersen “Delegation i kommunestyret”:⁵⁴

”Efter styrelsesloven § 2 styres kommunernes anliggender af kommunalbestyrelser, der vælges efter reglerne i den kommunale valglov. Det må følge af denne bestemmelse og kommunens almindelige stilling som decentraliseret enhed, at kommunalbestyrelsen ikke kan overlade udøvelsen af sine beføjelser til statslige myndigheder eller til andre kommuner… Kommunalbestyrelsen kan heller ikke delegere sine beføjelser til kommunale fællesskaber. Hvis et kommunalt fællesskab skal optræde på en kommunes vegne, må det ske ved en overførsel af selve kompetencen i overensstemmelse med reglerne i styrelseslovens § 60.”

Delrapport om visse EU-retlige spørgsmål vedrørende danske kommuners samarbejde om affaldsbortskaffelse afgivet i december 1997 af Justitsministeriets tværministerielle embedsmandsudvalg om fælleskommunale selskaber inddrages den nævnte forudsætning om et delegationsforbud:⁵⁵

”Ved den kommunale tilsynsmyndigheds godkendelse af oprettelsen af det kommunale fællesskab, godkendes det, at reglerne i den kommunale styrelseslov fraviges, således at de deltagende kommunernes anliggender for fremtiden varetages af fællesskabets styrelsesorgan, som hermed bliver den kompetente og ansvarlige myndighed på det pågældende opgaveområde. Det kommunale fællesskab udøver derfor ikke funktioner på kommunernes vegne i henhold til delegation, men fællesskabet har en selvstændig kompetence.”

2.3.10 Emil le Maire

I en artikel i Juristen & Økonomen 1978 om “Nærdemokrati og delegation” redegør Emil le Maire for de betragtninger, der er i Betænkning nr. 798/1977 om “Kommunalt nærdemokrati” vedrørende delegation.⁵⁶ Betænkningen er baseret på en forudsætning om, at delegationsspørgsmålet må ses i lyset af, hvilke typer af beslutninger og virksomhed, der konkret er tale om. Det fremhæves i betænkningen, at kommunerne i stadigt stigende omfang varetager forskellige former for servicevirksomhed over for borgerne, hvorfor kravet om lovhjemmel til delegation til private formentlig alene kan gælde, hvor der er tale om en ved loven tillagt kompetence.

2.3.10.1 Nærdemokratibetænkningen

I betænkningen skriver man - med en henvisning til Poul Andersens fremstilling i Dansk Forvaltningsret”, Carl Aage Nørgaard “Sagsbehandling” og Preben Espersen “De kommunale Beslutninger” - at teorien ikke tager højde for de udviklingstendenser, der er tale om, og at det afgørende for, om delegation forudsætter lovhjemmel må være, om kompetencen, der skal delegeres, er tillagt ved loven. Man skriver:⁵⁷

“Inden for den forvaltningsretlige teori er det almindeligt antaget, at delegation af kompetence til private kræver lovhjemmel, og denne grundsætning antages ligeledes at gælde inden for kommunalforvaltningen. Der er imidlertid grund til at være opmærksom på, at der ikke i den forvaltningsretlige teori har været sondret mellem de forskellige former for kommunal forvaltningsvirksomhed, hvilket formentlig hænger sammen med, at overladelse af kompetence til private ikke har været aktuelt. Desuden bestod den altovervejende del af kommunal virksomhed tidligere i med hjemmel i lov at udstede konkrete forvaltningsakter, altså en retlig regulering af borgernes retsforhold. I dag varetager kommunerne i stadig stigende omfang forskellige former for servicevirksomhed over for borgerne, og de retssikkerhedsmæssige betænkeligheder, der er forbundet med delegation til private, gør sig ikke i så høj grad gældende på dette område. Uden betydning er retssikkerhedsgarantier dog ikke. Dels vil retsafgørelser hyppigt være en forudsætning for at præstere en serviceydelse, dels indgår retsafgørelser som nødvendige led i driften af institutioner. Uden for de nævnte tilfælde er retssikkerhedshensyn imidlertid mindre fremtrædende.

De betænkeligheder, der kan gøre sig gældende ved delegation af kompetence til private inden for serviceområdet beror i højere grad på, at det kan være vanskeligt for kommunalbestyrelsen at føre kontrol med, at de privates råden over skatteudskrevne midler finder sted til realisering af lovlige kommunale formål, og at midlerne anvendes på en økonomisk forsvarlig måde. Det vil således være hensyn af denne karakter, der i første række er afgørende for tilladeligheden af en overførelse af kommunalbestyrelsens kompetence.

Retstilstanden med hensyn til kommunalbestyrelsens delegation til private må derfor nok beskrives således, at det der forudsætter lovhjemmel, er en overdragelse til private af en af kommunalbestyrelsen i loven tillagt forvaltningskompetence. Der vil i sådanne tilfælde ofte være tale om overdragelse af myndighedsudøvelse, som begrebsmæssigt sker og har retsvirkninger for borgerne. Derimod vil der med hensyn til kommunale institutioner være tale om en overladelse af beføjelser, der er forbundet med selve institutionen eller anlægget og typisk vedrører økonomiske dispositioner. I disse tilfælde vil der ikke være samme retssikkerhedsmæssige betænkeligheder ved en delegation, der herefter på visse nærmere vilkår må anses for lovlig.

Inden for særlovgivningens område må det bero på en fortolkning, om delegation overhovedet er muligt, men de almindelige betingelser, der må kræves opfyldt for at delegation kan finde sted, vil tillige her have en vis vejledende værdi.”

2.3.10.2 Emil le Maires anmeldelse af betænkningen

Emil le Maire er enig i, at teorien ikke tager stilling til service- og institutionsområdet. Han fremhæver, at delegationsbegrebet er uklart, men at det i dansk ret synes forudsat, at begrebet kun anvendes ved overdragelse af afgørelseskompetencer fra en forvaltningsmyndighed (“offentlig myndighed”) til en anden. Han skriver:

“Uanset at det er klart, at institutionsbestyrelse normalt vil være forbundet med visse retsafgørelser, er det nok temmelig sikkert, at der ikke er tænkt på denne slags afgørelser i den kommunale forvaltning (institutions- og servicevirksomhed)”.⁵⁸

Emil le Maire når frem til, at mindre betydelige forvaltningsopgaver, der er uden forbindelse med myndighedsudøvelse, kan overlades til private. Med henvisning til Jørgen Mathiassen “Aftaler i forvaltningsretten” antager Emil le Maire, at det altid må kræves,⁵⁹

• at kommunalbestyrelsen bevarer den øverste myndighed,
• at kompetencen til at træffe beslutninger er nøje afgrænset, og
• at kommunalbestyrelsen fører et stadigt tilsyn med de privates administration af det kommunale anliggende.

2.3.11 Emil le Maire og Niels Preisler

I den kommenterede udgave af den kommunale styrelseslov skriver Emil le Maire og Niels Preisler følgende om delegationsforbud:⁶⁰

”Det forhold, at kommunalbestyrelsen er angivet som det kompetente organ i lovgivningen, indebærer ikke, at kommunalbestyrelsen er afskåret fra at overlade udøvelsen af sin kompetence til udvalg og den kommunale administration, medmindre andet er fastsat eller forudsat i lovgivningen. Kompetencen bliver hos kommunalbestyrelsen, som også har det endelige ansvar.” ⁶¹

”Kommunale fællesskaber har selvstændig kompetence og udøver ikke funktioner på kommunernes vegne i henhold til delegation. De opgaver, som ved aftalen om etablering af et kommunalt fællesskab er overført til dette, er overført til selvstændig varetagelse af fællesskabet.”⁶²

” Der er ikke i bestemmelsen (§ 60) foretaget nogen nærmere afgrænsning af, hvilke aftalebestemmelser der medfører en indskrænkning i de beføjelser, som efter styrelsesloven eller dens forudsætninger tilkommer kommunalbestyrelsen som besluttende og udøvende myndighed i kommunens anliggender…”⁶³

” … det afgørende er, at de deltagende kommunalbestyrelser ved godkendelsen af fællesskabet har afgivet kompetence til fællesskabsorganet…”⁶⁴

2.4 Norsk teori

Den norske forvaltningsretlige delegationslære er helt parallel med den danske. Der er i denne nogle retlige analyser, som med fordel kan inddrages ved vurdering af de danske delegationsspørgsmål.

2.4.1 Torstein Eckhoff

Torstein Eckhoff, har behandlet de gråzoneområder, som aktualiseres ved stillingtagen til kommunernes opgaver inden for affaldssektoren. Eckhoff skrev i artiklen “Delegasjon av avgjørelsesmyndighet i forvaltningen”, at der ikke kan delegeres kompetence til myndighedsudøvelse til private personer, udvalg eller organisationer, medmindre det har hjemmel i lovgivningen.⁶⁵ Eckhoff fremhævede, at bl.a. priskontrol er et relevant virkemiddel ved en stillingtagen til, om der kan overlades opgaver til andre i de situationer, hvor det er uklart, om der er tale om myndighedsudøvelse. Han skriver:

“Legalitetsprincippet har det ikke været vanlig å føre i marken på dette felt. Utgangspunktet har vært at det offentlige – like så lite som andre – trenger hjemmel i lov for den maktutøvelse som skjer ved å inngå avtaler, disponere over egen eiendom eller yte bidrag eller tjenester. Som utgangspunkt må vi vel holde fast ved dette, men det kan forekomme tilfelle hvor de privarettslige synsmåter må vike for offentligrettslige betraktninger, slik at legalitetsprinsippet kommer inn i bildet – undertiden i samspill med misbrukslæren.” ⁶⁶

“Staten og kommunene har mange bedrifter som driver vanlig erhvervsvirksomhet – ofte i konkurrense med private bedrifter av samme art. I slike tilfelle får hverken misbrukslæren eller legalitetsprincippet anvendelse. Det er imidlertid flytende overgange mellem erhvervsvirksomhet og myndighetsutøvelse, og det byr på atskillig tvivl hvordan en skal avgrense de nævnte princippers anvendelsesområder. Hvorvidt det offentlige tager vederlag for sine ytelser, kan ikke være afgjørende. .... Heller ikke kan det
være avgjørende om virksomheten er lagt under det ordinære forvaltningsapparat eller til et statslig eller kommunalt selskap eller annet selvstendig rettssubjekt. Hvorvidt det offentlige har monopol på ytelsene, er derimot et moment av vesentlig betydning. Særlig ved rettslige monopoler, men også i noen grad ved faktiske, vil det ofte foreligge hensyn som tilsier, at den forvaltningsrettslige misbrukslære får anvendelse, og dermed kan også legalitetsprincippet få aktualitet. Hva slags ytelse det drejer sig om, har også stor betydning. Hvis det drejer seg om goder som vi mener at alle bør få del i – f.eks. ytelser fra skoler og sykehus, vann- og elektrisitetsverk, kommunikationsmidler etc. – vil det være større gruun enn ellers for at de offentligrettlige prinsipper skal få anvendelse. Og hvis det er pålagt pligt til å ta imot ytelserne, som f.eks. når det gjelder kvalitetskontroll med fisk- og jordbruksvarer, vil preget av myndighetsudøvelse som regel være helt klar.

Undertiden får det relativt liten praktisk betydning hvor man vil trekke de nevnte grenser, fordi prinsipper som også gjelder for privat virksomhed – f.eks. om misbruk av rett, kontraheringsplikt, prislovens § 23, etc. – kan gjøre det mulig å komme til de samme resultater som man vil ha nådd ved å bygge på læren om myndighetsmisbruk.”⁶⁷

”I mange tilfelle krever det offentlige en eller annen slags motydelse for de verdier og tjenester det stiller til rådighet. .... Helt klart er at f.eks. kommunale vannverk, elektri
sitetsverk og sporveier ikke trenger lovhjemmel for å kreve vederlag for sine ydelser. Det samme må gjelde statsbanerne. telegrafverket og postverket. Visse likhetsprinsipper må imidlertid følges ved fastsættelsen av vederlagets størrelse, så lenge en ikke har hjemmel i nov for noe annet.

...... Lovhjemmel er i hvert fall nødvendig når den tjeneste det skal betales for, er på
budt...... ”⁶⁸

2.4.2 Eckhoff og Smith

For så vidt angår spørgsmålet om delegation gøres indledningsvist rede for, at der op gennem historien har været en løbende diskussion i den juridiske teori om, hvorvidt der eksisterer en delegationsadgang. Dette spørgsmål er blevet besvaret bekræftende af nogen ud fra analogier fra privatretten, men det fremhæves dog⁶⁹:

“Mot denne tendens til sammenblanding av privat og offentlig rett har det vært opstillt et generelt prinsipp om at det ikke er adgang til delegasjon ("delegatus non delegare protest", jfr. Ernst Andersen, Forfatning og Sædvane (København 1947) s. 49-53). Tross sitt utgangspunkt har disse forfattere – mer eller mindre motstrebende – godtatt visse tilfelle av delegasjon. Men det har budt på problemer å begrunne den. Vanlige argumenter for å godta delegasjon uten uttrykkelig hjemmel har vært festnet praksis eller praktiske behov (jfr. i noen grad Castberg, Statsforfatning II s. 46-55 og Forvaltningsrett s. 53-58 og Andenæs, Statsforfatning s. 189 flg.)."“

Ovenstående synspunkt tilslutter forfatterne sig imidlertid ikke. De siger derimod:

“Her nevner vi bare at praktiske behov for delegasjon ikke i sig selv er noe afgjørende argument for at det er adgang til å delegere.”

Med hensyn til delegation fra andre organer (end regeringen og departementerne), herunder fra kommunerne, fastslås det, at der i modsætning til den formodning for delegationsadgang, der som ovenfor beskrevet antages i forhold til regeringen/departementerne, ikke gælder en fortolkningspræsumption for delegationsadgang på dette område:

”For andre forvaltningsorganer er hovedregelen at de ikke kan delegere uten at loven gir holdepunkter for det.”⁷⁰

Karakteren af den delegerede kompetences betydning:⁷¹

”Når det ikke er uttrykkelig delegasjonshjemmel, ligger det nær å tolke bestemmelser som gir kompetanse til å treffe individuelle vedtak, slik at den som er gitt myndigheten, må utøve den selv. Men hvis det dreier seg om kompetanse til å gi generelle bestemmelser, stiller saken seg noe annerledes. Det er vanlig at visse individuelle vedtak må til når generelle bestemmelser skal praktiseres. Å gi underordnede organer kompetanse til å treffe slike vedtak inngår derfor ofte som en så selvsagt del av den opgave å gi generelle bestemmelser, at det er rimelig å tolke loven slik at det skal være adgang til dette.”

2.4.3 Eivind Smith

I en artikel med titlen “Delegasjon av forvaltningsmyndighet til private og til uavhengige organer”, gennemfører Eivind Smith en analyse af delegationsproblematikken. Artiklen vedrører ikke eksplicit kommunal delegation. Derfor må de argumenter og synspunkter, der anføres for en vidtgående delegationsadgang læses i lyset af dette.

De argumenter, der anvendes som grundlag for at antage et forbud mod delegation til private, angives på følgende måde:

“(A) Det er regelmessig nødvendig at kompetanse kombineres med pligt til å utøve kompetensen. Men private kan bare pålegges plikter med hjemmel i lov, altså kan delegasjon i disse tilfellene bare skje med slik hjemmel (“pliktargumentet”).

(B) Det organ som sitter med primærkompetensen kan ikke gi fra seg kontrollen med hvordan kompetensen utøves. Dette vil skje hvis kompetensen delegeres til private (“kontrollargumentet”).

(C) Delegasjon til private gir ikke “samme sikkerhet for at slike organer vil utøve virksomheten på en saklig og objektiv måte” (“retssikkerhetsargumentet”).

(D) Delegasjon til private vil representere for store avvik fra den vanlige ordning, den ordning lovgiverne har tenkt seg da de ga kompetensen (“avviksargumentet”).”

De nævnte argumenter samt en supplerende kategori (“E. Andre argumenter”) analyseres af Eivind Smith.

I relation til (A) - dvs. pligtargumentet - fremhæves det, at ressourcebetragtninger - herunder i forbindelse med tilsynskompetencer - kan være tilstrækkelig begrundelse for, at den ansvarlige myndighed ikke griber ind. Det vil sige, at der heller ikke for eksempelvis kommunalbestyrelserne som affaldsmyndigheder er en retlig pligt til at handle. Hvorfor skulle det så være afgørende at sikre, at den, der modtager delegationer, er pligtig til at handle?

Det fastslås, at der kan være tale om en pligt til forsvarlig sagsbehandling, når kompetencen faktisk bruges eller overvejes taget i brug. Men sådanne krav kan også pålægges den, der modtager en kompetence ved delegation.⁷²

Pligtargumentet - og dets sammenhæng med legalitetsprincippet - afvises herefter af Smith som værende formelt. Det fremhæves, at den ansvarlige myndighed - eksempelvis kommunalbestyrelsen - i forhold til offentligt ejede selskaber, der modtager en delegation, kan pålægge den modtagende at varetage de almene interesser. En sådan styring kan sikres gennem brug af den indflydelse, som er knyttet til ejerinteresse/-beføjelser. Der lægges endvidere, i argumentationen for at delegation ikke kan være udelukket, vægt på, at den der delegerer kompetencen, har adgang til at tilbagekalde delegationen.⁷³

I relation til kontrolargumentet fastslås det af Smith, at faktorer - så som organets type og opbygning, størrelse, niveau, afstanden (geografisk, fagligt etc.) til det kontrollerende organ og personalets sammensætning (skoling, ambitionsniveau osv.) - er vigtigere end dets karakter af “offentlig” eller “privat”.⁷⁴

I relation til retssikkerhedsargumentet fremhæves det af Smith, at en række forvaltningsretlige regler og princippet vil være gældende også i situationer, hvor private udfører delegerede offentligretlige kompetencer. Det fremhæves, at det nok er primært ved delegation til private interesseorganisationer, der er grund til at være forsigtig med at acceptere delegation. Det er risikoen for usaglig behandling samt risiko for, at der ikke vil kunne opnås tillid til den, der udøver kompetencen, som her er i fokus. Smith skriver vedrørende delegation af forvaltningsmynighed til interesseorganisationer:⁷⁵

“Innen denne gruppen er det igjen vesentlig én type tilfelle som må skilles ut: De hvor en interessegruppes organisasjon er gitt kompetense ikke bare over sine egne medlemmer, men også over individer eller grupper som ikke er medlemmer og med mer eller avvikende interesser. Her kan iallfall lett mistanke om fare for forskjellsbehandling etc. gjøre seg gjeldende, til skade for forvaltningen av vedkommende område. Men faren for misligheter og tilliten til en ordning avhenger av en rekke faktorer, ikke mindst den private myndighetsutøvers grad av rettslig og faktisk selvstendighet i forhold til ansvarlige offentlige organer... Det er kanskje også et generelt trekk at utradisjonelle løsninger som myndighetstildelinger av denne type særlig vil kunne forekomme i sektorer hvor problemerne, f.eks. i form af interessemotsetninger, allerede fra før er store...

Utenfor slike klare interessekollisjonstilfelle ... er det vanskeligt å akseptere at private generelt skulle være mindre egnet til å utøve forvaltning “på en saklig og objektiv måte” enn et hvilket som helst offentligt organ. Det springer tvert imot i øyjnene at en relativisering er det nødvendige og riktige. Fordeler og ulemper må vurderes i det enkelte tilfelle, under hensyn til bl.a. hva slags “privat” organ som er aktuelt som myndighedsutøver og hva slags myndighet det er tale om å delegere.”

Med hensyn til afvigerargumentet fastslår Smith, at der ved stillingtagen til delegation ud fra en vurdering af, om dette afviger fra det gængse, primært må fokuseres på lovgiverens forudsætninger. Det vil sige, at delegationsproblemet primært er et tolkningsspørgsmål.⁷⁶ Han fastslår konkluderende:⁷⁷

“Det som generelt kan sies om lovgivernes forutsetninger m.h.t. kompetensenivå er neppe mer enn at kompetensen skal utøves forsvarlig eller effektivt, under hensyn til de særlige behov denne kompetensen reiser o.l. Når dette stilles sammen med akseptert lære om at (særlig) Kongen og departementerne kan delegere til hvem de vil, med unntak av “uavhengige” og “private” organer, ser man kanskje hvor vilkårlig tesens begrensning er. Forutsatt at de reelle argumentene for tesen svikter, slik vi hevder i denne artikkelen, hvorfor skal ikke da en kompetense hvor f.eks. lokalkendskap eller særlig ekspertise er nødvendig kunne legges til det organ hvor denne kunnskap finnes, uansett om organet er av “offentlig” eller “privat” karakter, når ikke andre hensyn på avgjørende måte taler imot? Skulle ikke dette nettop være det som best svarte til lovgiverens forutsetninger?”

Under sidstnævnte supplerende kategori skriver Smith om de argumenter, der vedrører manglende træning i den offentligretlige tankegang hos private samt den risiko, der kan foreligge for sammenblanding af interesser.

Argumenterne, der anvendes her, er centrale ved en stillingtagen til fordele og ulemper ved samtidig varetagelse af myndigheds- og driftherreroller inden for affaldssektoren. Smith skriver bl.a. om et aspekt m.h.t., hvad den udførende har som hovedaktivitet og kvalitetskrav i forhold til det beslutningsgrundlag, som bør anvendes. Han skriver:

“Private organer vil regelmessig drive “privat” virksomhet ved siden av den offentlige myndighetsutøvelse de måtte være tillagt. Kanskje ligger hovedvekten på den første type funksjoner, f.eks. forretningsdrift eller interessegruppevirksomhet av forskjellig slags. Dette kan skape fare for sammenblanding av funksjonene, såvel innad som utad. For eksempel kan saksbehandlingen komme till å anta samme minimumsformer i begge typer virksomhet, slik at rettssikkerheten ved utøvelse av den offentlige myndighet blir svekket. Og det kan føre med seg at de berørte borgere ikke blir oppmerksom på hvor grensene går, slik at de f.eks. ikke vet når de må bøye seg for et påbud gitt i medhold av offentligrettslig kompetense og når de kan avslå eller ta opp til forhandlinger et tilbud i organets privatrettslige myndighetsdel.

Selv om synspunktet har vekt, vil igjen saksbehandlingsreglerne og informasjoner om dem, samt kontrollen med at de følges, være av sentral betydning ... Videre møter man også hos klart “offentlige” organer begge typer virksomhet, selv om den privatrettslige her regelmessig er av liten kvantitativ betydning ... Nærmere, og tildels inne i grenseområnen, ligger avtaler om utøvelse av forvaltningsmyndighet. De er særdeles praktiske fenomener. Samenblanding kan her skje bl.a. ved at i formen frivillige avtaler forhandles og inngås i bevisstheten om at den offentlige part har sin kompetense til ensidige tiltak i bakhånd.

Det som likevel må være hovedsvaret er igjen at en bedømmelse av hvert enkelt tilfelle må være avgjørende for om sammenblandingsfaren skal anses uakseptabel, slik at delegasjon ikke kan skje. Det er totalbildet som må avgjøre spørgsmålet, andre argumenter kan trekke i motsatt retning av det vi her behandler ......”

Smith vender sig herefter imod de positive argumenter for delegation, hvor hensynet til lokalkendskab og nærdemokrati, sagkyndig indsigt, tillid til den udførende m.v. er centrale. Det fremhæves, at betænkeligheder ved delegation kan imødegås ved at sikre, at myndighedsudøvelsen underkastes en ekstern kontrol.⁷⁸

2.4.4 Hans Petter Graver

Om hensynene for og imod adgang til delegation af afgørelsesmyndighed, anfører Graver bl.a.:⁷⁹

“.... en omfattende delegasjon tåkelegge ansvarsforholdene i forvaltningen ved at an
svaret for avgjørelserne pulveriseres. [...]”

Forfatteren peger på en liberaliserende holdningstendens i forhold til delegation:

“Tendensen gjennom årene har gått i retning av en mer liberal holdning til delegasjon og å tillate det i alle tilfeller hvor det ikke er uttrykkelig forbudt i vedkommende lov eller i andre regler. ....”

Graver redegør for hovedreglerne for delegationsadgang, herunder:⁸⁰

“Det allminnelige utgangspunkt er at Regjeringen kan delegere sin avgjørelsesmyndighet til departementene, og at departementene kan delegere til sine underordnede etater.
..........

Det var lenge oppfatningen i teorien at andre organer ikke kan delegere videre til underordnede organer uten hjemmel i loven eller delegasjonsvedtaket ..... Etter kjennelsen
i Rt. 1986 s. 46 kan det restriktive utgangspunktet neppe opprettholdes. Også når det gjelder delegasjon fra andre organer må utgangspunktet etter min mening være at de kan delegere sin myndighet dersom det er praktisk behov for det. ...

Delegasjon kan som den klare hovedregel bare skje til organer som er underordnet faglig eller administrativt. Det antas at sidelengs delegasjon er utelukket. Det samme er tilfellet med delegasjon til organer som ikke er underlagt det delegerende organets instruksjonsmyndighet.”

Om delegation til private anfører forfatteren under henvisning til Svein Engs artikel Plassering av offentlig kompetanse hos private – noen hensyn for og imot i Lov og Rett 1992, s. 544-551:⁸¹

”Når det gjelder delegasjon til private, var oppfatningen tidligere at dette ikke kunne skje uten hjemmel. I senere teori er det tatt til orde for at også dette spørgsmålet bør løses ut fra de reelle hensyn som gjør seg gjeldende, se Eng 1992 s. 544-551 med henvisninger. EØS-avtalens konkurranseregler vil imidlertid være til hinder for at det delegeres myndighet til organer som private kommersielle interesser har bestemmende innflytelse over ..........”

2.4.5 Inge Lorange Backer

I en artikel trykt i Tidsskrift for Retsvitenskap 1978 følger Inge Lorange Back- op på - og nuancerer samt delvist kritiserer - Eivind Smith's antagelse af, at der ikke gælder et forbud mod delegation til private.⁸² Han mener ikke, at der typisk vil kunne hentes mange fortolkningsbidrag i lovgivningen, hvorfor udlægningen af den udfyldende regel eller retningslinje må siges at være central.⁸³ Backer fremhæver endvidere, at de enkelte sagsområders karakter samt de relevante typer af myndighed må være af betydning for, hvordan den udfyldende regel skal formuleres. Netop derfor er der grund til ikke at tage for håndfast et udgangspunkt i enten et delegationsforbud eller en accept af delegation, medmindre andet konkret er udelukket. Han skriver bl.a.⁸⁴

“Ser vi på ulike former for myndighetsutøvelse, er det f.eks. lettere å godta delegasjon av myndighet til å treffe vedtak om pengebidrag enn om tvangsinngrep. Og selv om man finner det betenkelig å delegere konsesjonsmyndighet til private, kan det være gode grunner til å la private utøve tilsyn med at den koncessionerte virksomhet oppfyller gjeldende sikkerhetskrav. .... Når det gjelder de forskjellige typer private og halvoffent
lige organer, viser jeg til den oversikt Smit gir (l.c. s. 362-63). Jeg synes det er nokså klart at man bør være mer åpen for delegasjon til f.eks. kommunale og fylkeskommunale selskaper enn til aksjeselskaper domineret av rent private interesser. I praksis har man - uten uttrykkelig lovhjemmel - godtatt at myndighet når det gjelder avgiftsparkering er blitt delegert til et parkeringsselskap, som var oprettet som kommunal bedrift etter kommunestyrelovens § 25.

På den annen side må man ikke drive individualiseringen for langt. Det er nok visse hensyn som generelt gjør seg gjeldende. En helt konkret vurdering kan skape fare for at slike generelle synspunkter ikke altid får samme tyngde.”

Inge Loranges bekymringer ved Smith's antagelse af en meget vid adgang til delegation er især knyttet til ansvarsaspektet og kontrolaspekter.⁸⁵ Han fremhæver endvidere, at delegation til private vil medføre, at den offentlige og den private sektor bliver sammenblandet i stadig større grad, og at det kan gøre det vanskeligt for de folkevalgte organer at styre og kontrollere forvaltningen.

I relation til retssikkerhedsaspekter skriver Backer:⁸⁶

“For dem som utsettes for myndighetsutøvelsen, kan det være vanskelig å holde fra hverandre når den private myndighetsutøver opptrer på egne vegne, og når vedkommende utøver offentlig myndighet, med den følge at parterne har krav på at de forvaltningsrettslige retssikkerhetsgarantier blir overholdt. Fordi den private myndighetsutøver i stor utstrekning er beskjeftiget med andre oppgaver, må man regne med at han oftere enn en offentlig tjenestemann kan komme til å overse de forvaltningsrettslige regler som han må ta hensyn til ved utøvelse af offentlig myndighet. Man må også regne med at den private i noen grad vil ta med seg sine avgjørskriterier fra den private sfære og anvende dem ved myndighetsutøvelsen. Faren er nærliggende når myndighetsutøvelsen skjer på samme saksfelt som den privates øvrige virksomhet - jf. Smiths eksempel om fiskesalgslagenes myndighet efter råfiskloven. ....”

2.5 Svensk ret

Som nævnt tidligere er der i den svenske grundlov - Regeringsformens kapitel 11 § 6, stk. 3 - udtrykkeligt taget stilling til, at der skal være støtte i lovgivningen, før der kan foretages delegation til selvstændige retssubjekter.

2.5.1 Lena Marcusson

I rapporten “Myndighet eller market. Statsförvaltningens olika verksamhets- former”⁸⁷ skriver Lena Marcusson

“Till begreppet myndighetsutövning koplas viktiga rättsverkningar i bl.a. regeringsformen och förvaltningslagen. Myndighetsutövning används som avgörande kriterium vid bestämning av det offentliga skadesåndsansvaret och för att avgränsa det straffrättsliga ansvaret för offentliga funktionärer. I den mån JO:s och JK:s tilsyn utsträckts att gälla utanför myndighetsområdet, bestäms tilsynsområdet av begreppet myndighetsutövning. Begrebet återkommer i 1988 års lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.

Lagstiftaren har alltså i skilda sammenhang knutit an till begreppet myndighetsutövning utan att begreppet givits en exakt bestämning i lagtext. Begrebet avses ha väsentligen samme betydelse i de olika sammenhang, där det förekommer, även om de olika funktioner reglerna har naturligvis kommer att påverka tolkningen.”

Den nævnte lovgivningsmæssige fokusering på myndighedsudøvelsesbegrebet kendes ikke i dansk ret. Som det fremgår af det citerede, har den svenske lovgivning inddraget kriteriet ved udvidelse af forvaltningsretlige kontrolsystemer til organer, der falder uden for den traditionelle organisatoriske afgrænsning af den offentlige forvaltning - det vil sige hvor overførelse/delegation af myndighedsudøvelse til organer uden for forvaltningen findser sted.

I relation til delegationsspørgsmålet skriver Marcusson:⁸⁸

“Om nu det mesta av det som myndigheterna sysslar med utgör förvaltningsuppgifter, så innebär det att förvaltningsuppgifter bara utförs i myndighetssfären. Offentlig förvaltningsuppgift kan också överlåtas på enskilda rättssubjekt. En inte obetydlig del av den offentligt ägda och kanske också bildade just för det ändamål som ligger i den aktuella förvaltningsuppgiften. Men det kan också vara fråga om förvaltningsuppgifter som överlåtits på andra, fritstående ock privatägda rättssubjekt eller om från början rent privata verksamheter som mer och mer dragits in i den offentliga förvaltningen, t.ex. genom statsliga fåöreskrifter i samband med statsbidrag.

Företeelsen har grundlagsstöd i RF 11 kap 6 §:3 st där det foreskrivs att förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enkelt individ, samt att överlämnandet skall ske med stöd av lag om uppgiften innefatter myndighetsutövning.

Til gruppen privaträttsliga organ med offentligrättsliga särdrag här många av de statliga företagen, som har uppgifter i gränslandet mellam offentligt och privat. En annan stor grupp utgör de privaträttsliga organ som får olika former av statsligt stöd fåor sin verksamhet. “

Om det forsvarlige i en sådan sammenblanding af offentlig og privat organisation og funktion skriver Lena Marcusson, at det må bero bl.a. på muligheden for en offentligretlig kontrol ved rigsrevisionen (RRV) og rekurs, forvaltningsloven (FL) og offentlighedslovens anvendelighed, samt hvem der finansierer virksomheden. Hun skriver således:⁸⁹

“För att kunna jämföra dessa skilda verksamheter med den normala myndighedsorganisationen kan sex kriterier användas:

• Förekommer myndighetsutövning?
• Gäller offentlighetsprincippen?
• Har RRV rätt att granska verksamheten?
• Gäller FL i sin helhet, för ärenden eller för en viss del?
• Kan besluten överklagas?
• Sker finansieringen helt eller delvis gennem det allmänna?

Når privatsrättsliga organ med offentliga förvaltningsupgifter prövas mod de angivna kriterier framträder en splittrad bild. Det för rättssäkkerheten avgörande kriteriet förutsebarhet är när det gälder dessa organ inte alltid uppfyllt, eftersom det många gånger först i efterhand klarläggs vilka regelverk som är tillämpliga.

Inom den grå zonen förekommer olika grader av anknyttning till myndighetsområdet. Verksamheterna är ytterst skiftande och behovet av kontroll och rättsäkerhetsgarantier kan variera.

Företeelsen förekommer i många länder. .....

Enligt RF 11 kap 6 § 3 st får alltså enskilda organ medges besluta om offentliggrättsligt regleade förmåner och förpliktelser bara om beslutanderätten delegerats med stöd av lag. För att ett sådant överlämnande skall anses giltigt måste krävas att den överlämnade uppgiften beskrivs på ett korrekt sätt och även uppgiftsmottagaren tydligt anges .....

De olika typer av överlämnande myndighetsutövning som främst uppmärksammats enligt praxis efter grundlagens ikraftträden har delats upp i fem olika grupper:

• Offentlig provning
• Fördeling av offentliga medel
• Utseende av offentliga funktionärer
• Beslut om statsligt reglerade tjänster
• Beslut om medlemsskap och disciplinårgärder i offentligrättsliga korporationer.

..............”

2.5.2 Håkan Strömberg

Håkan Strömberg fastslår, at kriteriet “myndighedsudøvelse” samt kriterierne “statslig eller kommunalt organ” er de mest afgørende ved en stillingtagen til, hvilke frihedsgrader, der er med hensyn til de valgmuligheder, der er ved overladelse af opgaver til private.⁹⁰

Håkan Strömberg har som nævnt ovenfor i afsnit 1.3.1. fremhævet, at begrebet “myndighed” dels kan have en retsideologisk betydning, hvor fokus er rettet imod den offentlige magt, og dels kan have en retsteknisk funktion, hvor begrebet anvendes som virkemiddel til at beskrive bestemte anvendelsesområder for det offentligretlige regelkompleks.⁹¹ I relation til delegationsaspektet er det derfor vigtigt at være opmærksom på, hvad det er for et myndighedsbegreb, der er i fokus. Strömberg fastslår, at for at begrebet “myndighedsudøvelse” skal kunne anvendes retsteknisk til at afgrænse det område, hvor bl.a. delegationsbegrænsningerne skal respekteres, skal begrebet have et nogenlunde præcist indhold. Sikres det ikke, kan begrebet let få en mere diffus ideologisk betydning.⁹²

2.6 Bertil Bengtsson

Det fremhæves af Bentil Bengtsson med henvisning til Porop. 1972, side 321ff. og side 506ff. at det er en forudsætning for det objektive ansvar for kommunerne over for borgerne i situationer, hvor der foreligger en delegation, at den delegerede kompetence kan karakteriseres som myndighedsudøvelse.⁹³

I forarbejderne til loven fremhæves det, at myndighedsudøvelsesbegrebet skal fortolkes bredt. Dette udgangspunkt synes efter det, som Bertil Bengtsson fremhæver, ikke at være fulgt i den svenske retspraksis.⁹⁴

Bengtsson fastslår, at det afgørende må være formålet bag loven, nemlig at beskytte den enkelte imod at kommuner/stat fralægger sig ansvaret ved at delegere en beføjelse. Det afgørende må derfor være, om den enkelte beskyttes tilstrækkeligt mod økonomiske tab i forbindelse med tvangsindgreb og lignende tiltag, der er udslag af myndighedsudøvelse.⁹⁵

Fodnoter

1. Karsten Revsbech “Planer og forvaltningsret”, Gad, 1986, side 94.

2. jf. Erik Harder, Dansk Kommunalforvaltning II, Opgaver, 2. udg., 1987.

3. Citat fra betænkningen side 162.

4. Se betænkningen side 211.

5. Se betænkningen side 168.

6. Jf. den nugældende kommunestyrelseslovs § 60.

7. Betænkningen side 170.

8. Se betækningen side 213.

9. Betænkningen side 239.

10. Folketingstidende 1967/68, tillæg A, 2. samling, spalte 155-159. Se henvisningen hertil i betænkning nr. 996/1983, side 128.

11. Betænkningen side 114ff.

12. Betænkningen side 33.

13. Betænkningen side 116.

14. Betænkningen side 117.

15. Betænkningen side 128.

16. Folketingstidende 1988-89 tillæg A, side 4316.

17. Preben Esbersen “Delegation i kommunestyret”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1985. Citat fra side 135f.

18. “Lov om kommunernes styrelse. Normalforretningsorden”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2000, side 203.

19. Ugeskrift for Retsvæsen 1954, side 29ff.

20. Poul Andersen “Dansk Forvaltningret”, Gyldendals Forlag, 1965, side 300ff.

21. Bent Christensen “Forvaltningsret. Opgaver. Hjemmel. Organisation”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1997, side 298.

22. Bent Christensen “Forvaltningsret. Opgaver. Hjemmel. Organisation”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1997, side 304.

23. Bent Christensen “Forvaltningsret. Opgaver. Hjemmel. Organisation”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1997, side 304f.

24. Claus Haagen Jensen og Carl Aage Nørgaard “Administration og Borger”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 3. udgave, 1988, side 90.

25. Claus Haagen Jensen og Carl Aage Nørgaard “Administration og Borger”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 3. udgave, 1988, side 94ff.

26. Claus Haagen Jensen og Carl Aage Nørgaard “Administration og Borger”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 3. udgave, 1988, side 96.

27. Claus Haagen Jensen og Carl Aage Nørgaard “Administration og Borger”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 3. udgave, 1988, side 96.

28. Claus Haagen Jensen og Carl Aage Nørgaard “Administration og Borger”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 3. udgave, 1988, side 96.

29. Jens Garde, Carl Aage Nørgaard og Karsten Revsbech “Forvaltningsret – Sagsbehandling”, 5. udgave, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2001, side 38.

30. Jens Garde, Carl Aage Nørgaard og Karsten Revsbech “Forvaltningsret – Sagsbehandling”, 5. udgave, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2001, side 38f.

31. Jens Garde, Carl Aage Nørgaard og Karsten Revsbech “Forvaltningsret – Sagsbehandling”, 5. udgave, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2001, side 50.

32. Jens Garde, Carl Aage Nørgaard og Karsten Revsbech “Forvaltningsret – Sagsbehandling”, 5. udgave, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2001, side 51.

33. Jens Garde, Carl Aage Nørgaard og Karsten Revsbech “Forvaltningsret – Sagsbehandling”, 5. udgave, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2001, side 52.

34. Jens Garde, Carl Aage Nørgaard og Karsten Revsbech “Forvaltningsret – Sagsbehandling”, 5. udgave, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2001, side 52.

35. Karsten Loiborg i Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. “Forvaltningsret”, 2003, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2003, side 139.

36. Karsten Loiborg i Gammeltoft-Hansen m.fl. “Forvaltningsret”, 2003, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2003, side 139.

37. Karsten Loiborg i Gammeltoft-Hansen m.fl. “Forvaltningsret”, 2003, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, side 143.

38. Karsten Loiborg i Gammeltoft-Hansen m.fl. “Forvaltningsret”, 2003, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2003, side 144.

39. Karsten Loiborg i Gammeltoft-Hansen m.fl. “Forvaltningsret”, 2003, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2003, s.ide 145.

40. Karsten Loiborg i Gammeltoft-Hansen m.fl. “Forvaltningsret”, 2003, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2003, side145f.

41. Morten Engberg i Gammeltoft-Hansen m.fl. “Forvaltningsret”, 2003, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2003, side 672f.

42. Morten Engberg i Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. “Forvaltningsret”, 2. udgave, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2003, side 735f.

43. Steen Rønsholdt “Forvaltningsret – retssikkerhed, proces, sagsbehandling”, Thomson-GadJura, 2001, side 169f.

44. Rønsholdt “Forvaltningsret – retssikkerhed, proces, sagsbehandling”, Thomson-GadJura, 2001, side 170f.

45. Steen Rønsholdt “Forvaltningsret – retssikkerhed, proces, sagsbehandling”, Thomson-GadJura, 2001, side 171f.

46. Steen Rønsholdt “Forvaltningsret – retssikkerhed, proces, sagsbehandling”, Thomson-GadJura, 2001, side 178f.

47. Steen Rønsholdt i “Forvaltningsret – retssikkerhed, proces, sagsbehandling”, Thomson-GadJura, 2001, side 182f.

48. Steen Rønsholdt i: “Forvaltningsret – retssikkerhed, proces, sagsbehandling”, Thomson-GadJura, 2001, side 183f.

49. Steen Rønsholdt i “Forvaltningsret – retssikkerhed, proces, sagsbehandling”, Thomson-GadJura, 2001, side 184 – citat fra tilsynsrådets afgørelse.

50. Jørgen Mathiassen “Aftaler i forvaltningsretten med særlig henblik på aftaler mellem forvaltningsmyndigheder og private”, Juristforbundets forlag, 1974, side 510f.

51. Jørgen Mathiassen “Aftaler i forvaltningsretten med særlig henblik på aftaler mellem forvaltningsmyndigheder og private”, Juristforbundets forlag, 1974, side 509.

52. Jørgen Mathiassen “Aftaler i forvaltningsretten med særlig henblik på aftaler mellem forvaltningsmyndigheder og private”, Juristforbundets forlag, 1974, citat fra side 510f.

53. Preben Espersen “Beslutning og samtykke - Studier over approbationsinstituttet i den kommunale styrelseslovgivning”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1974, side 195.

54. Preben Espersen “Delegation i kommunestyret”, 1985, side 135.

55. Rapportens afsnit 2.3.1.

56. Emil le Maire “Nærdemokrati og delegation”, Juristen & Økonomen 1978, side 89ff.

57. Betænkningen side 123.

58. Emil le Maire “Nærdemokrati og delegation”, Juristen & Økonomen 1978, side 92.

59. Emil le Maire “Nærdemokrati og delegation”, Juristen & Økonomen 1978, side 96.

60. Emil le Maire, Niels Preisler “Lov om kommunernes styrelse med kommentarer”, 2000.

61. Emil le Maire, Niels Preisler “Lov om kommunernes styrelse med kommentarer”, 2000, side 11.

62. Emil le Maire, Niels Preisler “Lov om kommunernes styrelse med kommentarer”,2000, side 202.

63. Emil le Maire, Niels Preisler “Lov om kommunernes styrelse med kommentarer”, 2000, side 204.

64. Emil le Maire, Niels Preisler “Lov om kommunernes styrelse med kommentarer”, 2000, side 206.

65. Thorstein Eckhoff “Delegasjon av avgjørelsesmyndighet i forvaltningen” i TfR 1961, side 472ff.

66. Torstein Eckhoff “Legalitetsprincippet” i TfR 1963, side 271.

67. Torstein Eckhoff ”Legalitetsprincippet” i Tidsskrift for Retsvitenskap, 1963, side 277f.

68. Torstein Eckhoff ”Legalitetsprincippet” i Tidsskrift for Retsvitenskap, 1963, side 279f.

69. Torstein Eckhoff og Evind Smith “Forvaltningsrett”, 7. udgave, Universitetsforlaget, 2003, side 139f.

70. Torstein Eckhoff og Evind Smith “Forvaltningsrett”, 7. udgave, Universitetsforlaget, 2003, side 149.

71. Torstein Eckhoff og Evind Smith “Forvaltningsrett”, 7. udgave, Universitetsforlaget, 2003, side 150.

72. Eivind Smith “Delegasjon av forvaltningsmyndighet til private og til uavhengige organer”, Tidsskrift for Retsvitenskap 1976, side 373.

73. Eivind Smith “Delegasjon av forvaltningsmyndighet til private og til uavhengige organer”, Tidsskrift for Retsvitenskap 1976, side 374.

74. Eivind Smith “Delegasjon av forvaltningsmyndighet til private og til uavhengige organer”, Tidsskrift for Retsvitenskap 1976, side 375.

75. Eivind Smith “Delegasjon av forvaltningsmyndighet til private og til uavhengige organer”, Tidsskrift for Retsvitenskap 1976, side 377f.

76. Eivind Smith “Delegasjon av forvaltningsmyndighet til private og til uavhengige organer”, Tidsskrift for Retsvitenskap 1976, side 379f.

77. Eivind Smith “Delegasjon av forvaltningsmyndighet til private og til uavhengige organer”, Tidsskrift for Retsvitenskap, 1976, citat fra side 380f.

78. Eivind Smith “Delegasjon av forvaltningsmyndighet til private og til uavhengige organer”, Tidsskrift for Retsvitenskap 1976, side 384.

79. Hans Petter Graver “Alminnelig forvaltningsrett”, 2. udgave, Universitetsforlaget, 2002, side 188f.

80. Hans Petter Graver “Alminnelig forvaltningsrett”, 2. udgave, Universitetsforlaget, 2002, side 190ff.

81. Hans Petter Graver “Alminnelig forvaltningsrett”,2. udgave, Universitetsforlaget, 2002, side 192.

82. Inge Lorange Backer “Noen flere synspunkter på delegasjon til private og til kommuner”, TfR 1978, side 152f.

83. Inge Lorange Backer “Noen flere synspunkter på delegasjon til private og til kommuner”, TfR 1978, side 151ff.

84. Inge Lorange Backer “Noen flere synspunkter på delegasjon til private og til kommuner”, TfR 1978, citat fra side 153.

85. Inge Lorange Backer “Noen flere synspunkter på delegasjon til private og til kommuner”, TfR 1978, side 157ff.

86. Inge Lorange Backer “Noen flere synspunkter på delegasjon til private og til kommuner”, TfR 1978, citat fra side 159.

87. Lena Marcusson “Myndighet eller marknad. Statsförvaltningens olika verksamhetsformer”, Rapport till Förvaltningspolitiska Kommission, SOU 1997:38, side 13.

88. Lena Marcusson “Myndighet eller marknad Statsförvaltningens olika verksamhetsformer”, Rapport till Förvaltningspolitiska Kommission, SOU 1997:38, side 22f.

89. Lena Marcusson “Myndighet eller market. Statsförvaltningens olika verksamhetsformer”, Rapport till Förvaltningspolitiska Kommission, SOU 1997:38, side 23 samt Lena Marcusson og Olof Petersson “Orienteringspunkter i den grå zonen”. Nordisk Administrativt Tidsskrift 1990, hæfte 3, side 288ff.

90. Håkan Strömberg “Allmänt” och “enskilt” i den offentliga rätten,TfR 1985, side 63.

91. Håkan Strömberg “Myndighet och Myndighetsutövning”, TfR 1972, side 233.

92. Håkan Strömberg “Myndighet och Myndighetsutövning”, TfR 1972, side 252f.

93. Bertil Bengtsson “Det allmännas ansvar enligt skadesåndslagen”, Norstedt, 1990, side 45.

94. Bertil Bengtsson “Det allmännas ansvar enligt skadesåndslagen”, Norstedt, 1990, side 46f.

95. Bertil Bengtsson “Det allmännas ansvar enligt skadesåndslagen”, Norstedt, 1990, side 47.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 September 2004, © Miljøstyrelsen.