| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet – Bind III

Kapitel 4
Strukturkommissionen

4.1 Strukturkommissionens forudsætninger
4.2 De af kommissionen opstillede modeller
4.3 Den brede kommunemodel
4.4 Regionsmodellerne
   4.4.1 Kommuneregionsmodellen
   4.4.2 Partiregionsmodellen
4.5 De fleksible ordninger

4.1 Strukturkommissionens forudsætninger

I januar 2004 afgav Strukturkommissionen sin betænkning indeholdende en teknisk og faglig analyse, der skal indgå i beslutningsgrundlaget for ændringer af rammerne for løsningen af den offentlige sektors opgaver samt alternative modeller for den fremtidige indretning af den offentlige sektor.¹ Strukturkommissionen anbefaler en reform af den offentlige sektor, der omfatter såvel inddelingsændringer som opgaveflytninger.

Den offentlige debat har primært fokuseret på inddelingsændringerne (dvs. ændringer af de nuværende kommune– og amtsgrænser), herunder især størrelsen på de fremtidige kommuner, hvilke kommuner der evt. skal lægges sammen med hvilke, og hvor store/mange amter eller regioner der skal være.

Kommissionens analyser af styrker og svagheder ved de opstillede modeller for den fremtidige kommunale struktur henholdsvis den nuværende opgavevaretagelse inden for de enkelte sektorer (herunder miljøområdet) har derimod ikke påkaldt sig den helt store opmærksomhed. Den offentlige debat handler med andre ord indtil videre mere om form end om indhold.

Der foretages i det følgende en gennemgang af Strukturkommissionens udspil. Kommissions kriterier indgår i de kriterier, der anvendes i Bind I, Kapitel 10.

4.2 De af kommissionen opstillede modeller

Strukturkommissionen opstiller i betænkningen fire overordnede modeller for den fremtidige organisationsstruktur og opgavefordeling.²

Den første model indeholder en uændret opgavefordeling mellem stat, amter og kommuner, men en ændret organisatorisk struktur med færre og større kommuner og amter. I modellen fastholdes tre forvaltningsled med direkte valg.

Den anden model indeholder en ændret opgavefordeling, hvor især amterne og i et vist omfang kommunerne tilføres nye opgaver. Modellen lægger op til en ændret organisatorisk struktur med færre og større kommuner og amter, men fastholder det direkte valg i forhold til de tre forvaltningsled (stat, amter og kommuner). Modellen benævnes “den brede amtsmodel”.

Den tredje model, der benævnes “den brede kommunemodel”, indeholder en ændret opgavefordeling, hvor især kommunerne tilføres nye opgaver, mens amternes opgaveportefølje reduceres, så de alene varetager opgaver, der stiller betydelige krav til geografisk råderum og befolkningsmæssigt underlag. Modellen lægger op til en ændret organisatorisk struktur med færre og større kommuner og amter. Det direkte valg i forhold til de tre forvaltningsled fastholdes.

Der opstilles med “regionsmodellerne” en række undervariationer af “den brede kommunemodel”, afhængigt af valgformen til det regionale niveau. Forskellen på regionsmodellerne og den brede kommunemodel ligger således i det indirekte valg til regionsrådet, som sammensættes af politikere fra regionens kommunalbestyrelser:

• Den første regionsmodel benævnes “kommuneregionsmodellen” og adskiller sig fra “den brede kommunemodel” ved, at regionerne ledes af regionsråd valgt af regionernes kommunalbestyrelser.
• Den anden regionsmodel benævnes “partiregionsmodellen” og adskiller sig fra ”den brede kommunemodel” ved, at regionerne ledes af regionsråd sammensat af kommunalbestyrelsesmedlemmer udpeget af og blandt partiernes kommunalbestyrelsesmedlemmer i regionen.

Under regionsmodellerne findes igen to fleksible undervarianter (i denne sammenhæng kaldet “de fleksible ordninger”), som adskiller sig fra “kommuneregionsmodellen” henholdsvis ”partiregionsmodellen” ved at der i forhold til visse opgaver, herunder særligt miljø- og forsyningsmæssige opgaver, etableres lovfæstede regionale fælleskommunale samarbejder, hvor det befolkningsmæssige underlag og geografiske afgrænsning er tilpasset opgavernes særlige karakter.³ Brugen af “de fleksible ordninger” kan finde sted i relation til “kommuneregionsmodellen” henholdsvis “partiregionsmodellen”.

Den fjerde model indeholder en ændret opgavefordeling, hvor alle opgaverne placeres i to direkte valgte forvaltningsled – staten og kommunerne. Modellen, der benævnes “statsmodellen”, lægger op til en ændret organisatorisk struktur uden amter og med færre og større kommuner.

I forhold til nærværende opgaver påkalder især modellerne under den brede kommunemodel sig interesse, herunder brugen af kommunale fællesskaber på tværs af kommunegrænser, og modellen med undervarianter vil derfor blive belyst nærmere.

4.3 Den brede kommunemodel

Den brede kommunemodel tager udgangspunkt i etableringen af en ny opgavefordeling mellem stat, amter og kommuner. Modellen tilstræber at skabe en for borgeren mere enkel og mere decentraliseret offentlig sektor, hvor flere opgaver flyttes tættere på borgerne. Dette søges opnået ved at flytte en række opgaver fra stat og amter til kommunerne. Man har i den forbindelse lagt vægt på at samle beslægtede/parallelle opgaver hos en myndighed, hvilket skal styrke enkeltheden i organiseringen af den offentlige sektor og dermed skabe bedre rammer for forebyggelse af gråzoneproblemer, hvor to decentrale myndigheder har forskellige kompetencer i forhold til den samme opgave.⁴

Modellen indeholder en række ændringer i opgavefordelingen på miljøområdet.⁵ Det er således hensigten efter modellen, at bl.a. miljøtilsynet samles hos kommunen på baggrund af hensynet til en samling af myndighedsansvaret hos én myndighed. Placeringen af en række miljøopgaver i kommunerne har imidlertid ifølge Strukturkommissionen den følge, at selv store kommuner må indgå i kommunale samarbejder og fællesskaber på tværs af kommunegrænser, da løsningen af disse opgaver kræver en så stor faglig og teknisk ekspertise, at denne ikke kan antages af være til stede i de enkelte kommuner – heller ikke efter betydelige ændringer i den kommunale struktur.

Da modellen søger at skabe en mere enkel og decentraliseret offentlig sektor, hvor kommunerne er i centrum, må der ifølge Strukturkommissionen stilles store krav til det befolkningsmæssige underlag i de enkelte kommuner. På baggrund af en ændret opgaveportefølje tages der i betænkningen udgangspunkt i en kommunestørrelse på ca. 30.000 indbyggere. Regionalt skal amternes ansvar koncentreres omkring de opgaver, hvor der er størst behov for regional koordinering og finansiering. Det passende antal amter findes ifølge kommissionen at ligge omkring 4-6 amter.⁶

Fordelene ved “den brede kommunemodel”, set i forhold til den nuværende kommunale struktur, er, at en række opgaver decentraliseres, samtidig med at målsætningen om øget enkelhed i den offentlige sektor set fra borgerens synsvinkel fremmes, idet kommunernes rolle som hovedindgang for borgerne til den offentlige sektor styrkes. Derudover er det målet at samle en række beslægtede eller parallelle funktioner i kommunerne for derved at skabe øget klarhed om ansvarsfordelingen, bedre rammer for et sammenhængende sagsforløb samt bedre rammer for at undgå uhensigtsmæssige økonomiske incitamenter.⁷

Det er Strukturkommissionens opfattelse, at de betydelige krav særligt til kommunernes, men også til amternes, minimumsstørrelse vil skabe bedre rammer for en højere grad af faglig og økonomisk bæredygtighed og effektivitet i opgavevaretagelsen. Man er dog fra kommissionens side klar over, at der modsat kan foreligge en risiko for mindre faglig og økonomisk bæredygtighed i varetagelsen af myndighedsopgaver på specialiserede områder, der udlægges fra amter og stat til kommunerne. En sådan uhensigtsmæssighed, som f.eks. kan opstå i forhold til den kommunale varetagelse af tilsyn med særligt forurenende virksomheder, vurderes af kommissionen at kunne løses med etableringen af fælleskommunale samarbejder.

Det indgår også i kommissionens overvejelser, at etableringen af specialkommuner uden for de enkelte kommuners forvaltninger ligefrem kan være en nødvendighed i forhold til at sikre den fornødne gennemsigtighed i administrationen af lovgivning. Det indgår således i kommissionens overvejelser, at hvis opgaverne med hensyn til godkendelse og miljøtilsyn samles fuldt ud i den enkelte kommune, kan det give nogle problemer i forhold til kommunens interesse i at tiltrække virksomheder og arbejdspladser til kommunen m.v.⁸

4.4 Regionsmodellerne

Regionsmodellerne har samme opgaveportefølje som den brede kommunemodel, dog med den undtagelse at amternes opgaver varetages af såkaldte regioner. Modellen tager udgangspunkt i mindst 30.000 indbyggere i kommunerne samt 3-5 regioner.⁹ Forskellen på regionsmodellerne og den brede kommunemodel ligger i det indirekte valg til regionsrådet, som sammensættes af politikere fra regionens kommunalbestyrelser.

Det er et selvstændigt mål ved regionsmodellen at reducere antallet af skatteudskrivende forvaltningsled. Når der ikke er et skatteudskrivende forvaltningsled på regionalt plan er det ifølge Strukturkommissionen uhensigtsmæssigt at fastholde direkte valg til regionsrådene, idet der ikke forligger en sammenhæng mellem beslutningskompetence og finansieringsgrundlag.¹⁰

Det kendetegner regionsmodellerne, at de politikere, som er valgt til regionsrådet er indirekte valgt. Det indirekte valg kan foretages efter to modeller, hvor der sondres mellem kommuneregionmodellen og partiregionsmodellen.¹¹

4.4.1 Kommuneregionsmodellen

Ved kommunevalgformen udpeger kommunalbestyrelsens flertal en repræsentant. Hvis der skal udpeges flere repræsentanter, foreslår kommissionen, at disse udpeges efter forholdstalsvalg. Der kan endvidere vælges en model, hvor borgmesteren er født medlem af regionsrådet (eller det kan indgå i det ovenstående). Det indirekte valg, som her beskrevet, er den normale udpegelsesmetode til bl.a. de kommunale fællesskaber.

Udgangspunktet ved kommunevalgformen er, at alle kommuner skal være repræsenteret. Kommunernes forskellige indbyggertal kan reflekteres i antallet af medlemmer af regionsrådet. Dette kan dog føre til etableringen af meget store råd. Man vil endvidere gerne undgå, at der kan stilles spørgsmålstegn ved regionsrådets autoritet, hvorfor der efter Kommissionens vurdering skal stilles ekstra høje krav til beslutningsstrukturen i rådet. Det er således kommissionens vurdering, at kommunevalgformen, hvor borgmesteren fra hver kommune er født medlem af regionsrådet, vil tilvejebringe den højeste grad af legitimitet, da borgerne typisk har en høj grad af kendskab til, hvem der er borgmester i deres hjemkommune, jf. kapitel 5.¹²

Ved kommunevalgformen antages kommunalbestyrelsen at have instruktionsbeføjelser overfor sin(e) repræsentant(er), herunder at være bemyndiget til at pålægge dem at stemme på en bestemt måde. Instruktionsbeføjelserne vil forpligte medlemmerne af regionsrådet til at varetage kommunens interesser. På samme måde sikrer det, at regionsrådets opgaver kommer til behandling i kommunalbestyrelserne og dermed at der foreligger en sammenhæng mellem finansieringsansvar og beslutningskompetence.

4.4.2 Partiregionsmodellen

Ved partivalgformen udpeges repræsentanter til regionsrådet af og blandt partiernes repræsentanter i regionens kommunalbestyrelser. Regionsrådet sammensættes ved, at partierne opnår repræsentation efter deres forholdsmæssige stemmetal under ét ved kommunalvalget i regionen. Herefter vælges de enkelte repræsentanter blandt partiernes medlemmer i kommunalbestyrelserne. Den pågældende valgform kan eventuelt suppleres med regler, der sikrer en geografisk spredning af medlemmerne. Valgformen tilknyttet denne model er tidligere set i forbindelse med det tidligere Hovedstadsråd.

Partiregionsmodellen indebærer ikke nødvendigvis, at alle kommuner får en repræsentant i regionsrådet. Der er således ikke nogen direkte sammenhæng mellem antallet af kommuner i regionen og det mindste antal medlemmer af regionsrådet, som det er tilfældet i kommuneregionsmodellen.¹³ I partiregionsmodellen skal antallet af medlemmer imidlertid være så stort, at der sikres en rimelig partimæssig og geografisk spredning.¹⁴

Ved partivalgformen har kommunalbestyrelsen ingen instruktionsbeføjelser, idet repræsentanterne repræsenterer deres partier, og som anført vil ikke alle kommunalbestyrelser nødvendigvis være repræsenteret i regionsrådet. Det skal dog sikres, at regionsrådene er tilstrækkeligt store til, at der kan ske en passende partimæssig og geografisk spredning.

Som i kommuneregionsmodellen reduceres de skatteudskrivende led i modellen til to led – staten og kommunerne. Modellen indebærer dog den ulempe, at idet de enkelte kommunalbestyrelser ikke nødvendigvis har indflydelse på beslutningerne i regionsrådene, foreligger der en mangel på sammenhæng mellem finansieringsansvaret og beslutningskompetencen.

4.5 De fleksible ordninger

Det konkluderes af Strukturkommissionen i betænkningen kapitel 17 og 18, at det mest hensigtsmæssige befolkningsmæssige underlag og geografiske råderum afhænger af opgavernes karakter. Det gælder blandt andet i forhold til løsning af en række miljøopgaver samt opgaver vedrørende regional fysisk planlægning.¹⁵ Kommissionen har derfor valgt at opstille en undervariant til regionsmodellerne, hvorefter der etableres lovfæstede regionale fælleskommunale samarbejder, hvor det befolkningsmæssige underlag og geografiske afgrænsning er tilpasset opgavernes karakter.¹⁶

Der ligger således i kommissionens forslag en høj grad af fleksibilitet, idet man vurderer, at der ikke nødvendigvis er en naturlig geografisk sammenhæng mellem mulige planlægningsregioner, forsyningsregioner m.v., og opgaverne bør således kunne ansvarsplaceres i forskellige og særskilte lovfæstede regionale fælleskommunale samarbejder.¹⁷

Kommissionen finder, at medlemmerne af de lovfæstede regionale fælleskommunale samarbejder enten bør vælges efter kommunevalgformen eller partivalgformen, jf. afsnit 6.1.3.1 og 6.1.3.2.

Det er Strukturkommissionens opfattelse, at fordelen ved etableringen af regionale fælleskommunale samarbejder er – som tidligere nævnt – at samarbejdernes fleksibilitet, idet de kan tilpasses opgavernes særlige befolkningsmæssige og geografiske forhold. Man lægger således vægt på, at det vil være muligt i modellen at tage særlige hensyn til f.eks. hovedstadsområdet, der har landets største befolkningstæthed og omfatter et stort og stigende pendlingsområde. Det fremhæves, at den primære ulempe ved modellen er, at en struktur med kommunale fællesskaber med forskellige opgaver og af en meget forskellig størrelse vil medføre en ganske kompleks indretning af den offentlige sektor, hvorved hensynet til enkelhed ikke tilgodeses.¹⁸

Fodnoter

1. Strukturkommissionens betænkning nr. 1434/2004.

2. Der gives et overblik over de behandlede modeller i betænkningens sammenfatning side 32f.

3. Strukturkommissionens hovedbetænkning, 2004, side 708.

4. Hovedbetænkningen side 644ff.

5. Hovedbetænkningen side 634.

6. Hovedbetænkningen side 644ff.

7. Hovedbetænkningen side 660.

8. Hovedbetænkningen side 650.

9. Hovedbetænkningen side 676.

10. Hovedbetænkningen side 676ff.

11. Hovedbetænkningen side 680.

12. Hovedbetænkningen side 684f.

13. Hovedbetænkningen side 682f. samt side 697.

14. Hovedbetænkningen side 698.

15. Hovedbetænkningen side 708.

16. Hovedbetænkningen side 708.

17. Hovedbetænkningen side 709.

18. Hovedbetænkningen side 710.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 September 2004, © Miljøstyrelsen.