Miljøprojekt, 953 – Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet – Bind II - Kapitel 4 - Miljøbeskyttelseslovens §§ 49 og 86 og affaldsbekendtgørelsens § 11

Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet – Bind II

Kapitel 4
Miljøbeskyttelseslovens §§ 49 og 86 og affaldsbekendtgørelsens § 11

4.1 Miljøbeskyttelseslovens regler og den kommunale styrelseslovs § 60
4.2 Miljøbeskyttelseslovens § 86
   4.2.1 Reglens ordlyd, forhistorie og forarbejder
   4.2.2 Hvilke opgaver kan delegeres?
   4.2.3 Kan kommunale affaldsfællesskaber modtage § 86-delegation?
   4.2.4 Finanslovsbevilling til miljøcentre
4.3 Miljøbeskyttelseslovens § 49
   4.3.1 Reglens ordlyd, forhistorie og forarbejder
   4.3.2 En sammenligning med kommunestyrelseslovens § 60
   4.3.3 Udførelse af dagrenovationsopgaver efter opgaveudførelsesloven
4.4 Affaldsbekendtgørelsens § 11

4.1 Miljøbeskyttelseslovens regler og den kommunale styrelseslovs § 60

Udgangspunktet efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets og Miljøstyrelsens praksis er, at der skal foreligge særlige holdepunkter i lovgivningen for at antage, at myndighedsopgaver kan overføres til et kommunalt fællesskab.¹

Ved vurderingen af den kommunale kompetence til at overlade opgaver til andre - er det centralt at se på, i hvilket omfang bestemmelserne i miljøbeskyttelsesloven må antages at indeholde en særlig hjemmel til en kompetenceoverførsel eller delegation af affaldsrelaterede myndighedsopgaver, som bl.a. udarbejdelsen af regulativer og fastsættelsen af affaldsgebyrer.

De relevante bestemmelser er miljøbeskyttelseslovens § 49 og § 86. I relation til sidstnævnte bestemmelse er det primære spørgsmål, om den har et anvendelsesområde, der rækker videre end til at omfatte de nyetablerede fælleskommunale miljøcentre.

4.2 Miljøbeskyttelseslovens § 86

Folketinget vedtog i sommeren 1998 forslag til en ny fødevarelov, hvorved man opløste de tidligere kommunale miljø- og levnedsmiddelkontrolenheder.² Levnedsmiddelkontrolenhederne blev med hjemmel i fødevarelovens § 59 henlagt til 11 regionale statslige enheder under Landbrugsministeriets Veterinærog Fødevaredirektorat. Loven indebar således, at levnedsmiddelkontrollen blev overflyttet fra kommunerne til staten, mens miljøkontrollen forblev i kommunalt regi.³

Ændringen, der trådte i kraft den 1. januar 2000, blev startskuddet for etableringen af en række nye kommunale miljøkontrolenheder, der i dag varetager de kommunale miljøkontrolopgaver efter miljøbeskyttelsesloven. De kommunale miljø- og levnedsmiddelkontrolenheder har frem til den 1. januar 2000 i vidt omfang ydet bistand ved de kommunale myndigheders administration af miljøbeskyttelsesloven, herunder med hensyn til udførelsen af kontrol- og tilsynsopgaver.

Efter miljøbeskyttelseslovens § 86 kan kommunalbestyrelsen bemyndige en miljø- og levnedsmiddelkontrolenhed til at varetage de beføjelser, der er tillagt kommunalbestyrelsen efter loven. Selv om levnedsmiddelkontrollen nu er tilbageført til staten, er der ikke ændret i bestemmelsen, og den udgør fortsat det retlige grundlag for kommunernes overførsel af tilsynsopgaver til de kommunale og (store) fælleskommunale miljøkontrolenheder, der er etableret efterfølgende - eller som er under dannelse, idet deres vedtægter endnu ikke er godkendt af tilsynsmyndighederne.

4.2.1 Reglens ordlyd, forhistorie og forarbejder

Der var i udgangspunktet tale om såkaldte laboratorieenheder, der før reformen af miljøbeskyttelsesloven i 1991, varetog deres miljøkontrolopgaver med hjemmel i lovens Kapitel 8, der indeholdt særlige bestemmelser om laboratorieplanlægning. Bestemmelserne om laboratorieplanlægning var en del af 1974-miljøbeskyttelsesloven fra dens vedtagelse.⁴ Ifølge disse regler skulle laboratorieplanen, der blev udarbejdet efter levnedsmiddelloven, suppleres med bestemmelser om, i hvilket omfang laboratorieenhederne skulle varetage laboratorieopgaver vedrørende miljøspørgsmål til brug for de kommunale myndigheders administration af loven.⁵

Den bistand, som miljø- og levnedsmiddelkontrolenhederne rent faktisk ydede de kommunale myndigheder, rakte dog væsentligt længere, idet den omfattede såvel udførelse af tilsyns- og kontrolopgaver i marken som udarbejdelse af indstilling til konkrete afgørelser efter miljøbeskyttelsesloven. Kommunerne havde endvidere i vist omfang delegeret egentlig afgørelseskompetence til miljø- og levnedsmiddelkontrolenhederne.

Med miljøbeskyttelseslovens § 86, der blev indføjet i loven ved 1991-reformen blev det lovfæstet, at kommunalbestyrelsen kan bemyndige en sådan fælleskommunal enhed til også at udøve sine beføjelser til at træffe afgørelser efter loven, idet bestemmelsen fastslår, at

”Kommunalbestyrelsen kan bemyndige en miljø- og levnedsmiddelkontrolenhed til at udøve de beføjelser, som er tillagt kommunalbestyrelsen efter loven”.

De kommunale miljø- og levnedsmiddelkontrolenheder blev drevet enten af en enkelt større kommune eller af flere kommuner i fællesskab. Kontrolenhedernes opgavevaretagelse hvilede enten på en delegation fra kommunalbestyrelsen i overensstemmelse med miljøbeskyttelseslovens § 86, eller hvor opgaven blev varetaget inden for rammerne af et kommunalt fællesskab, på en overførsel af kompetencen efter den kommunale styrelseslovs § 60. I overensstemmelse med almindelige ulovbestemte regler om delegation kunne en afgørelse truffet af en kontrolenhed, der var bemyndiget efter § 86, påklages til den pågældende kommunalbestyrelse. Hvis kompetencer og ansvar var overført til et kommunalt fællesskab i overensstemmelse med styrelseslovens § 60 kunne der derimod ikke foretages en tilbagekaldelse uden tilsynsmyndighedens deltagelse.

4.2.2 Hvilke opgaver kan delegeres?

Bestemmelsen i miljøbeskyttelseslovens § 86 blev tidligere fortolket således, at kommunalbestyrelserne med hjemmel i bestemmelsen kunne delegere alle typer af opgaver efter loven til miljø- og levnedsmiddelkontrolenhederne. I dag – efter at miljø- og levnedsmiddelkontrolenhederne er nedlagt – forstås bestemmelsen stadig som en udtrykkelig hjemmel til at foretage ekstern delegation af alle beføjelser tillagt kommunalbestyrelsen efter miljøbeskyttelsesloven.

Det fastslås i et brev af 30. januar 2003 fra Miljøstyrelsen til Tilsynsrådet for Århus Amt, at miljøbeskyttelseslovens § 86 giver hjemmel til, at der kan overdrages myndighedsopgaver til en miljøkontrolenhed, der har til formål at føre kontrol med overholdelsen af visse miljøregelsæt, primært ved foretagelse af laboratorieopgaver, samt tillige ved udøvelse af visse tilsynsopgaver. Miljøstyrelsen har i en udtalelse af 31. marts 2003 vedrørende miljøbeskyttelseslovens § 86, bekræftet, at det er styrelsens opfattelse, at bestemmelsen giver hjemmel til at overføre kompetence til myndighedsudøvelse inden for lovens område til fælleskommunale miljøcentre, der er oprettet efter styrelseslovens § 60.⁶ Det er Styrelsens opfattelse, at der ikke reelt er nogen forskel på de nye samarbejder og i hvert fald visse af de hidtidige miljø- og levnedsmiddelkontrolenheder, bortset fra at levnedsmiddelområdet er faldet bort.

Vedrørende miljøcentres adgang til efter miljøbeskyttelseslovens § 74, stk. 3 at meddele mundtligt påbud eller forbud ved overhængende alvor fare for sundheden samt i tilfælde hvor øjeblikkelig indgriben er påkrævet for at afværge væsentlig forurening eller forureningens udbredelse, udtaler Miljøstyrelsen i en skrivelse fra september 2001 følgende:

”Miljøstyrelsen har overvejet, hvorvidt overførelse af beføjelse til at udstede “straks påbud” kan ske isoleret. Overførslen vil,…, betyde at kompetencen til at udstede påbud efter samtlige påbudsbestemmelser i loven er overdraget til miljøcentret, hvis betingelserne i § 74, stk. 3 er opfyldt. En sådan delt kompetence kan være problematisk ved en eventuel uenighed mellem centret og kommunen, der i øvrigt er kompetent til at udstede de afgørelser, der regulerer virksomheden. På den anden side er det selvfølgelig uhensigtsmæssigt, hvis de medarbejdere, der er på tilsyn, og konstaterer en situation, som omhandlet i § 74, stk. 3, ikke er kompetente til at udstede det nødvendige påbud.

Det er på denne baggrund Miljøstyrelsens vurdering, at overførelse af kompetence i de i § 74, stk. 3 situationer må antages at kunne ske isoleret. Miljøstyrelsen skal dog henstille, at formuleringen præciseres. Det er ikke klart om det er meningen at overdrage hele kompetencen efter § 74, stk. 3, herunder også at meddele mundtlige forbud. Desuden bør det præciseres, at miljøcentrets kompetence også omfatter den efterfølgende skriftlige meddelelse af afgørelsen, jf. § 74, stk. 3, 2. pkt. Denne har ikke karakter af en ny selvstændig afgørelse, men har alene til formål at sikre klarhed om indholdet i den mundtligt meddelte afgørelse. Hvis kommunen ikke er enig i afgørelsen, må den i givet fald ændre denne efterfølgende, hvis det er muligt efter reglerne om ændring af forvaltningsafgørelser”.⁷

4.2.3 Kan kommunale affaldsfællesskaber modtage § 86-delegation?

Det er Miljøstyrelsens opfattelse, at miljøbeskyttelseslovens § 86 alene giver hjemmel til, at der kan overdrages myndighedsopgaver til en egentlig miljøkontrolenhed. Miljøstyrelsen vurderer således, at et kommunale affaldsfællesskab ikke umiddelbart kan sidestilles med en miljøkontrolenhed, som den i § 86 omhandlede, idet et kommunale affaldsfælles modsat en miljøkontrolenhed typisk er kendetegnet ved at have som primær opgave at varetage driften af visse dele af den kommunale affaldshåndtering, dvs. at affaldsfællesskabets hovedopgave er at varetage opgaver af driftsmæssig karakter.⁸

Der tages i den anvendte argumentation ikke højde for, at også miljøkontrolenhederne historisk set var rene driftsenheder, nemlig laboratorieenhederne, som skulle varetage laboratorieopgaver vedrørende miljøspørgsmål til brug for de kommunale myndigheders administration af loven.⁹

4.2.4 Finanslovsbevilling til miljøcentre

Ved adskillelsen af miljøkontrolenhederne og levnedsmiddelkontrolenhederne var det fra Miljøministeriets side et ønske, at kommunerne varetog opgaverne inden for rammerne af kommunale fællesskaber for derved at opnå den fornødne faglige kvalitet i miljøtilsynet.

Ifølge aftale af 11. juni 1999 mellem den daværende regering og Kommunernes Landsforening blev der på finansloven afsat en pulje på 50 mio. kr., der i 2000 skulle anvendes til understøttelse af samlingen af miljøkontrollen i større fælleskommunale enheder. Det var en forudsætning for udbetaling af tilskud fra puljen, at miljøkontrolenheden blev organiseret i kommunale fællesskaber godkendt efter styrelseslovens § 60.¹⁰ Det fremgik endvidere af Budgetvejledning 2000 fra Kommunernes Landsforening, at

”Tilskuddet kan udbetales, når der foreligger dokumentation for et forpligtende samarbejde i form af et vedtægtsudkast fremsendt til tilsynsrådet eller godkendte vedtægter. Dokumentation for samarbejdet indsendes til Indenrigsministeriet senest den 1. december 1999 med henblik på udbetaling primo 2000. Det er en forudsætning for udbeta ling af tilskuddet, at befolkningsgrundlaget vurderes at være tilstrækkeligt for en faglig bæredygtig miljøkontrol”.

Hvor bestemmelsen i miljøbeskyttelseslovens § 86 forudsætter en delegations- adgang – og dermed at kompetencevaretagelsen kan påklages til og umiddelbart tilbagetages af kommunalbestyrelsen, er situationen i dag den, at der ved “kravet” om en § 60-godkendelse foreligger situationer, hvor kompetencerne er overført til organer, der kan agere selvstændigt og juridisk bindende i forhold til kommunerne inden for de områder, der er kompetenceoverført.

Det giver anledning til en vis eftertanke, når praksis i medfør af § 86 sammenholdes med den gældende opfattelse af adgangen til ekstern delegation og kompetenceoverførsel, idet § 86 (i samspil med styrelseslovens § 60) forudsættes at give den fornødne hjemmel til at kompetenceoverføre til enheder, som slet ikke er forudsat i bestemmelsen, og dertil kommer, at der ved bestemmelsen alene er forudsat en delegationsadgang og ikke som tilfældet er i dag – at hjemlen indebærer en adgang til at kompetenceoverføre kompetence til myndighedsudøvelse til selvstændige kommunale enheder i form af kommunale fællesskaber.

De fleste kommuner har uddelegeret en større eller mindre del af miljøkontrollen til miljøcentre eller til lignende frivillige fælleskommunale samarbejder. Der findes p.t. 25 kommunale samarbejder om miljøkontrol med i alt 270 deltagerkommuner. Heraf er 15 organiseret som § 60-samarbejder med deltagelse af i alt 223 kommuner. Derudover er Københavns Miljølaboratorium § 60 organiseret. Morsø, Randers og Ringe kommuner står udenfor miljøsamarbejderne.¹¹

4.3 Miljøbeskyttelseslovens § 49

Miljøbeskyttelseslovens § 49 indeholder en bemyndigelse for miljøministeren til at bestemme, at kommuner skal deltage i fælleskommunale løsninger på affaldsbortskaffelsesområdet.¹² I forhold til spørgsmålet om kommuner kan overføre kompetence til myndighedsudøvelse til kommunale fællesskaber har bestemmelsen spillet en central rolle.

Bestemmelsen har følgende ordlyd:

”Stk. 1. Ministeren kan træffe bestemmelse om kommunernes pligt til at oprette, udvide deltagerkredsen af eller tilslutte sig kommunale fællesskaber for affaldsbortskaffelse, herunder genanvendelsesvirksomheder.

Stk. 2. Ministeren kan endvidere træffe bestemmelse om, at kommunale fællesskaber for affaldsbortskaffelse skal modtage affald fra kommuner, som ikke deltager i fællesskabet, samt om, at kommunerne stiller arealer til rådighed for fælleskommunale virksomheder for affaldsbortskaffelse.”

Frem til efteråret 2000 var den almindelige forståelse i tilsynspraksis af bestemmelsen i miljøbeskyttelseslovens § 49, at der med støtte i bestemmelsen kunne overføres myndighedsudøvelse til kommunale fællesskaber. Denne praksis blev bl.a. bekræftet af Tilsynsrådet for Århus Amt i en udtalelse vedrørende et fælleskommunalt affaldsselskab og selskabets kompetence til at opkræve gebyrer.¹³ Tilsynsrådet udtaler bl.a. i forbindelse med sagen:

”Da gebyrfastsættelse i henhold til miljøbeskyttelseslovens § 48 efter Tilsynsrådets opfattelse må anses for at være en regulering af borgernes retsforhold, finder Tilsynsrådet, at denne beføjelse må betragtes som myndighedsudøvelse, hvorfor afgivelse heraf til et kommunalt fællesskab, må kræve særlige holdepunkter i lovgivningen.

Med støtte i miljøbeskyttelseslovens § 49, hvoraf det fremgår, at miljøministeren kan fastsætte regler for kommunernes pligt til at tilslutte sig kommunale fællesskaber for affaldsbortskaffelse, finder Tilsynsrådet, at der foreligger det særlige holdepunkt, som indicerer, at kompetencen til gebyrfastsættelse kan afgives til det kommunale fællesskab.

En sådan overførsel må dog forudsætte udtrykkelig stillingtagen hertil i vedtægterne og godkendelse af Tilsynsrådet.”

I en udtalelse fra oktober 2000 tager Indenrigsministeriet stilling til om der i miljøbeskyttelseslovens § 49 foreligger den fornødne hjemmel til overførsel af myndighedsopgaver til kommunale fællesskaber.¹⁴ Ministeriet fastslår – i modsætning til den almindelige praksis i tilsynsrådene - at der ikke er særlige holdepunkter for at bestemmelsen indeholder den fornødne hjemmel til at overføre kompetencerne til de kommunale fællesskaber for så vidt angår: kompetencen til at fastsætte regulativer om affaldsbortskaffelse, kompetencen til at fastsætte gebyrer til de kommunale fællesskaber, kompetencen til at indsamle dagrenovation for andre kommuner samt kompetencen til at udføre de kommunale tilsynsforpligtelser. Det beror endvidere efter Indenrigsministeriets opfattelse på en konkret vurdering af den enkelte opgave og omfanget af overladelsen, om der til et kommunalt fællesskab uden særlige holdepunkter i lovgivningen kan foretages en overførelse af sagsforberedelsen.

I skrivelse af 30. januar 2003 fortolker Miljøstyrelsen miljøbeskyttelseslovens § 49, stk. 2 og når til samme konklusion, som Indenrigsministeriet i den oven for nævnte sag.¹⁵ Miljøstyrelsen fastslår, at denne bestemmelse og forarbejderne til bestemmelsen ikke indeholder særlige holdepunkter for, at kommunalbestyrelsen kan overlade kompetence til at udstede regulativer (jf. § 45, stk. 3), fastsætte gebyrer (jf. § 48) eller føre tilsyn (jf. § 65) til kommunale fællesskaber.

En del af vedtægterne for de kommunale fællesskaber indeholder særlige bestemmelser om udvidelse af deltagerkredsen. En bestemmelse i vedtægterne, som begrænser adgangen til at optage nye medlemmer i selskabet, kan ikke begrænse miljøministerens kompetence i medfør af miljøbeskyttelseslovens § 49.¹⁶

4.3.1 Reglens ordlyd, forhistorie og forarbejder

Miljøbeskyttelseslovens § 49 fastslår, at kommuner kan tilpligtes at oprette, udvide deltagerkredsen af eller tilslutte sig et kommunalt fællesskab. Det fremhæves endvidere, at der for en fælleskommunal virksomhed kan gælde en pligt til at modtage affald fra kommuner, som ikke deltager i fællesskabet. Bestemmelsen indebærer tillige en forpligtigelse for kommunerne til at stille kommunale arealer til rådighed for fælleskommunale affaldsvirksomheder. Ved 1991-loven blev bestemmelsen uddybet og præciseret i overensstemmelse med Affaldsudvalgets forslag, dog forblev kompetencen til at tage bestemmelsen i anvendelse hos ministeren.

Bestemmelsen indgik i den oprindelige miljøbeskyttelseslov fra 1973, jf. lovens § 62a, stk. 6. I forbindelse med Affaldsudvalgets betænkning fra 1988 blev det foreslået at uddybe og præcisere den samt at henlægge beføjelsen til at påbyde samarbejdet til amtsrådene.¹⁷ Den oprindelige bestemmelse i 1974-loven blev forstået således, at ministeren kunne træffe konkret bestemmelse om, hvor et nyt affaldsbehandlingsanlæg skulle placeres. En sådan forståelse af bestemmelsen kan ikke antages at finde anvendelse i dag.

Af bemærkninger til 1991-loven fremgår det – om end ikke helt klart – at placeringen af anlæg er et planlægningsanliggende. Om miljøministerens beføjelser efter planloven, herunder dennes adgang til at udarbejde landsplandirektiver samt foretage en “call-in” af (amts)kommunale planer se planlovens § 3, stk. 3.

Spørgsmålet har været behandlet i et notat fra Miljøstyrelsen, fremsendt af ministeren til Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg.¹⁸ Det fremgår af skrivelsen, at ministeren i medfør af planlægningslovens bestemmelser kan påbyde en kommune og et amt at tilvejebringe det fornødne planmæssige grundlag til løsning af et konkret affaldsbortskaffelsesproblem. Problemet - der var anledningen til notatet - var, at en kommune, der ikke selv havde en losseplads, ikke kunne opnå aftale med nabokommunen om, at affaldet fortsat kunne deponeres på dennes losseplads. Det fastslås i notatet og en senere skrivelse i sagen dateret 16. april 1997, at ministeren ikke inden for de i miljøbeskyttelsesloven fastsatte rammer kan påbyde en egentlig etablering og brug af losseplads samt at bestemmelsen i lovens § 49 ikke hjemler et pålæg til nabokommunen om at aftage affaldet på eget anlæg. Sidstnævnte slutning beror på, at nabokommunens anlæg ikke er fælleskommunalt, som forudsat efter lovens § 49, stk. 2. Ministeren kunne påbyde de involverede kommuner at etablere et fælleskommunalt anlæg til varetagelse af affaldsbortskaffelsen, men kompetencen udnyttes ikke.¹⁹

Miljøministeren må antages alene i undtagelsestilfælde at kunne anvende sin beføjelse og kun, hvor det ikke ved forhandling er lykkes for kommunerne at nå frem til en frivillig aftale herom. En sådan forståelse af bestemmelsen er gentagne gange fastslået i bestemmelsens forarbejder. Bemyndigelsen er endnu ikke anvendt i praksis.

4.3.2 En sammenligning med kommunestyrelseslovens § 60

Begrebet “kommunale fællesskaber” eller “fælleskommunale selskaber” bruges almindeligvis om de fællesskaber, der er godkendt i medfør af kommunestyrelseslovens § 60. Miljøbeskyttelseslovens § 49 indeholder imidlertid en bredere forståelse af begrebet.²⁰ I miljøbeskyttelsesloven omfatter udtrykket også andre former for samarbejde mellem kommuner. Dette fremgår af miljøbeskyttelseslovens § 49, stk. 2, at miljøministeren kan træffe bestemmelse om, at kommunale fællesskaber skal modtage affald til bortskaffelse fra kommuner, der ikke deltager i fællesskabet. Bestemmelsen udtrykker, at der efter ministerens befaling kan foreligge en pligt til at oprette fælleskommunale ordninger vedrørende bortskaffelse af affald, uden at dette nødvendigvis indebærer en kompetenceafgivelse eller et formaliseret fælleskommunalt samarbejde, der skal godkendes af de kommunale tilsynsmyndigheder i medfør af styrelsesloven § 60, stk. 1.

En etablering af et fælleskommunalt samarbejde, i henhold til den kommunale styrelseslovs § 60, stk. 1, er et resultat af kommunale beslutninger, mens en etablering af et samarbejde med hjemmel i miljøbeskyttelseslovens § 49, stk. 2 er en konsekvens af et ministerielt påbud.²¹ Hvor hensigten med godkendelsesreglen i den kommunale styrelseslovs § 60, stk. 1 er at sikre, at den enkelte kommune ikke indvilger i en kompetenceafgivelse, der er i strid med det kommunale selvstyre, er formålet med samarbejdspligten i miljøbeskyttelseslovens § 49 at optimere den kommunale affaldsbortskaffelse.²²

I de tilfælde, hvor der foretages en kompetenceoverførelse efter § 49, må bestemmelsen sammenholdes med styrelseslovens § 60, der er udtryk for (1) en anmodning til tilsynsmyndigheden om at meddele en godkendelse samt (2) den efterfølgende godkendelse (forvaltningsakt). Overførelsen og dens konsekvenser for kommunen er reguleret ved den kommunale styrelseslov. Miljøbeskyttelseslovens § 49 er således ikke et alternativ til styrelseslovens § 60. Bestemmelserne indgår derimod i et samspil, hvorefter de indbyrdes supplerer hinanden. Kommunalbestyrelsens beføjelser i forbindelse med oprettelsen af fællesskabet indskrænkes kun, hvis der foreligger en § 60-godkendelse.

4.3.3 Udførelse af dagrenovationsopgaver efter opgaveudførelsesloven

For så vidt angår afgrænsningen mellem miljøbeskyttelseslovens § 49 og opgaveudførelsesloven har Indenrigsministeriet i 2002 generelt udtalt, at en kommunes bud på og udførelse af indsamling af dagrenovation for en anden kommune, hvor kommunerne ikke indgår i et fællesskab, må bedømmes på baggrund af reglerne i opgaveudførelsesloven.²³

Ministeriet afviser at miljøbeskyttelseslovens § 49 finder anvendelse, idet den kun vedrører affaldsbortskaffelse, herunder genanvendelsesvirksomhed, og ikke indsamling af dagrenovation.

4.4 Affaldsbekendtgørelsens § 11

Uanset om affaldsplanen udarbejdes særskilt for en kommune, eller den udarbejdes som en plan, der er fælles for flere kommuner, skal den som udgangspunkt vedtages af kommunalbestyrelsen.²⁴ Hvis nogle kommuner imidlertid ved en § 60-godkendelse har placeret affaldsplanlægningsopgaver hos et fælleskommunalt affaldsselskab, følger det af kompetencereglen i affaldsbekendtgørelsens § 11,²⁵ at det fælleskommunale selskab har kompetencen til selv at forestå affaldsplanlægningen og indberetningen af denne til Miljøstyrelsen.²⁶ Bekendtgørelsens § 11 stiller alene som betingelse for, at kompetencen kan betragtes som placeret hos det fælleskommunale affaldsselskab, at de opgaver, der er beskrevet i affaldsbekendtgørelsens Kapitel 2, er overført til selskabet. Da der således udtrykkeligt i affaldsbekendtgørelsens § 11 er fastlagt beslutningskompetencer hos de fælleskommunale affaldsselskaber, er det ikke nødvendigt, at den konkrete § 60-godkendelse, som er grundlaget for de fælleskommunale affaldsselskaber varetagelse af planlægningsopgaver, er meget entydig med hensyn til beskrivelsen af kompetencerne til at forestå affaldsplanlægning.

I Miljøministeriets vejledning om affaldsplanlægning fra 2000 fastslås det, at:

”Kommunalbestyrelsen er ansvarlig myndighed på affaldsområdet og har dermed også ansvaret for den kommunale affaldsplan. Kompetencen vedrørende udarbejdelsen af affaldsplanen kan være overdraget til et fælleskommunalt affaldsselskab. Det kan være hensigtsmæssigt, at det er det fælleskommunale affaldsselskab, der udarbejder forslag til affaldsplanen. Uanset hvem, der udarbejder affaldsplanen og det geografiske omfang af affaldsplanen, er det som hovedregel den enkelte kommunalbestyrelse, som er ansvarlig for indholdet af planen, og som vedtager den. Affaldsplanen skal omfatte alt affald produceret i kommunen. Eneste undtagelse er restprodukter fra røggasrensning på kraftværker baseret på fossile brændsler. Det er vigtigt at være opmærksom på, at dette gælder selv om planen udarbejdes af et fælleskommunalt affaldsselskab, som ikke håndterer samtlige affaldstyper i interessentkommunerne. Redegørelser for håndteringen af samtlige affaldstyper skal alligevel medtages i planen.”

Miljøstyrelsen har i en tidligere udtalelse af 30. januar 2003²⁷ tilkendegivet, at der ved udarbejdelsen af planer, der vedrører den løbende drift af ordningen, kan siges at være tale om faktisk forvaltningsvirksomhed. I fortsættelse af styrelsens tilkendegivelse af, at man på det foreliggende grundlag finder, at nærmere angivne opgaver kan overføres til et fælleskommunalt affaldsselskab, da de opregnede opgaver har karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed, skriver styrelsen:

“Tilsvarende gør sig gældende for planlægning og evaluering af ordning for hvad angør service, miljø og økonomi (kvalitetsopfølgning), når dette vedrører den løbende drift af ordningen.

Med denne formulering tænkes der på den løbende tilrettelæggelse af konkrete affaldsordninger og ikke på den overordnede affaldsplanlægning.²⁸

Miljøstyrelsen har endvidere behandlet spørgsmål om affaldsplanlægningens retlige karakter i en notits af 10. marts 2003.²⁹ Der stilles i skrivelsen spørgsmålstegn ved, om udarbejdelse af affaldsplaner er faktisk forvaltningsvirksomhed eller myndighedsudøvelse. Det anføres:

“Skulle en vurdering ende op med, at affaldsplanlægningen må antages at være myndighedskompetence, er det nærliggende at antage, at den del af § 11 savner hjemmel i miljøbeskyttelsesloven.

Hvorvidt planlægning må anses som myndighedskompetence må bero på en vurdering af, hvorvidt planen reelt skaber pligter eller rettigheder for borgerne.”

Det kan undre, at Miljøstyrelsen i nævnte notits stiller spørgsmålstegn ved hjemmelsgrundlaget for affaldsbekendtgørelsens § 11, idet det meget klart fremgår af miljøbeskyttelseslovens § 47, stk. 4, jf. stk. 2 om kommunalbestyrelsens pligt til at udarbejde en plan, at der er hjemmel for ministeren til at,³⁰

“fastsætte regler om eller bestemme, at planen i stk. 2 skal erstattes af en fælleskommunal plan”.

Hvad angår indberetningskompetencen knyttet til planlægningen er der ifølge styrelsens notits af 10. marts 2003 ikke tale om myndighedsudøvelse, og det er således helt uproblematisk, at denne kompetence kan overføres til et kommunalt fællesskab.

Fodnoter

1. Se herom bl.a. Bind I, Kapitel 1 og Kapitel 2 samt Bind III, Kapitel 3.

2. Lov nr. 471 af 1. juli 1998 om fødevarer m.m.

3. Der blev i forbindelse med fødevarelovens udarbejdelse iværksat et analysearbejde for at vurdere konsekvenserne for varetagelsen af opgaverne på miljøområdet, jf. herom “Miljøkontrollen i kommunerne”, Miljøstyrelsen (1999), idet der fra såvel miljøministeriets som landbrugsministeriets side blev lagt stor vægt på, at den ændrede kontrolstruktur på fødevareområdet ikke måtte medføre en forringelse af det kommunale miljøtilsyn.

4. Lov nr. 372 af 13. juni 1973 om miljøbeskyttelse.

5. Jørgen Bjerring og Gorm Møller, Miljøbeskyttelsesloven af 1991 med kommentarer, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1998, side 695.

6. Se endvidere Miljøstyrelsens brev af 17. september 2001 til Tilsynsrådet for Ringkøbing Amt, j.nr. M 1021-0077.

7. Miljøstyrelsens brev af 17. september 2001 til Tilsynsrådet for Ringkøbing Amt, j.nr. M 1021-0077.

8. Miljøstyrelsens brev af 30. januar 2003 til Tilsynsrådet for Århus Amt.

9. Jørgen Bjerring og Gorm Møller “Miljøbeskyttelsesloven af 1991 med kommentarer”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1998, side 695.

10. Se bl.a. skrivelse fra Indenrigsministeriet til miljøcenter om afslag på ansøgning med den begrundelse, at miljøcentret ikke var godkendt efter styrelseslovens § 60, 2.k.kt. j. nr. 1999/14610-24.

11. Miljøstyrelsens rapport “Status for arbejdet med forenkling og effektivisering af miljømyndighedernes regulering af industrivirksomheder”, juni 2002, side 43.

12. Om bestemmelsen se endvidere Birgitte Egelund Olsen “Affaldsselskaber lovgivning og deltagere”, E.M. Basse Forlag, 1997, side 37f., Ellen Margrethe Basse “Affaldslovgivningen – et samspil mellem miljø- og konkurrenceret”, GadJura, 1995, side 57f. og Betænkning nr. 1/1988 fra Miljøstyrelsen, side 26f. og side 58ff.

13. Jf. Tilsynsrådet for Århus Amts udtalelse af 7. april 2000 til et fælleskommunalt affaldsselskab, MAD 2000.996ff.

14. Se Indenrigsministeriets afgørelser og udtalelser om kommunale forhold, 2000, side 16 vedr. ministeriets skrivelse af 20. oktober 2000 til et tilsynsråd – 1. k.kt. j.nr. 2000/1059-29.

15. Skrivelse til Århus Statsamt, j.nr. M 3021-0005 vedrørende et fælleskommunalt affaldsselskab.

16. F.eks. bestemmer vedtægterne for det fælleskommunale selskab Affaldsregion Nord I/S, at nye deltagere i fællesskabet som udgangspunkt kun kan optages med tiltræden fra alle deltagerkommunerne.

17. Affaldsudvalgets Betænkning nr. 1/1988 fra Miljøstyrelsen, side 80.

18. Se skrivelse af 13. december 1996, j.nr. 3034-0408.

19. Se også Jørgen Bjerring og Gorm Møller “Miljøbeskyttelsesloven af 1991 med kommentarer”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1998, side 553.

20. Skrivelse fra Miljøstyrelsen af 17. juni 1994 vedrørende “pudsekludssagen”.

21. Ellen Margrethe Basse “Affaldslovgivningen – et samspil mellem miljø- og konkurrenceret”, GadJura, 1995, side 99f.

22. Et kommunalt samarbejde uden kompetenceafgivelse er ikke godkendelsespligtigt efter styrelseslovens regler.

23. Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 9. januar 2002 til et privat firma – 2. k.kt. j.nr. 1998/ 11120/631-1.

24. Vejledning om kommunale affaldsplaner - 1. januar 2001 - 31. december 2012, Vejledning fra Miljøstyrelsen, Nr. 5 2000, side 9.

25. Bekendtgørelse nr. 619 af 27. juni 2000 om affald.

26. Se mere udførtligt og fortolkningen nedenfor i afsnit 5.4.4.1. og 5.4.4.2.

27. M 3021-005, ref. JLo/19.

28. Det fremgår af Miljøstyrelsens kommentarer af 15. juni 2004, j.nr. 3285-0039, til udkastet til rapporten

29. JLO/19. Se også omtalen af Miljøstyrelsens skrivelser i Bind III, Kapitel 3, afsnit 3.3.

30. Se om bestemmelserne og deres forhistorie og forarbejder i Bind II, Kapitel 5, afsnit 5.4.4.

Kapitel 4 Miljøbeskyttelseslovens §§ 49 og 86 og affaldsbekendtgørelsens § 11