Miljøprojekt, 953 – Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet – Bind II - Kapitel 5

Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet – Bind II

Kapitel 5
Affaldsopgaverne efter de danske regler

5.1 Affaldsreglerne og deres historiske baggrund

I dette kapitel skal reglerne og de enkelte typer af kommunale affaldsopgaver vurderes og “klassificeres”. Der er tale om en beskrivelse af kompetencerne og af deres karakter. I Kapitel 6 behandles EU's regler, principper m.v. samt de specielle affaldsbekendtgørelser, der gennemfører sådanne EU-krav.

Forståelsen af lovintentionerne bag affaldsreglerne kan i en vis udstrækning forudsætte inddragelse af den historiske baggrund. Derfor skal der gives en meget kort historisk oversigt.

Der er siden den første miljøbeskyttelseslov, der trådte i kraft 1. oktober 1974, sket afgørende ændringer i den måde, hvorpå lovgivningen om affaldsminimering og -håndtering er reguleret. Affaldsreglerne var indtil 1992 først og fremmest placeret i lov om bortskaffelse m.v. af olie- og kemikalieaffald¹ og i genanvendelsesloven.² Miljøbeskyttelsesloven var kun relevant ved miljøgodkendelse af affaldsbehandlingsanlæg samt ved indføjelse af godkendelsesvilkår for godkendelsespligtige virksomheder.

5.1.1 Gebyrer og affaldsplanlægning - lovændringer fra 1982 og 1986

Fra 1974 og frem til 1982 var der ingen regler i miljøbeskyttelsesloven om opkrævning af gebyrer. Gebyropkrævningen blev støttet på de almindelige kommunalretlige grundsætninger om betaling for de kommunale ydelser. I 1982 blev der indføjet en ny § 62a om affaldsplanlægning og gebyropkrævning. Alle ordninger og anlæg m.v., der indgik i affaldsbortskaffelsens enkelte faser, skulle efter 1982-lovændringen omfattes af affaldsplanerne.³ Det fremgår af forarbejderne til bestemmelsen, at planlægningen skulle kombineres med konkrete regler om benyttelsespligt og gebyrbetaling. Gebyrberegningens forudsætninger og gebyrudmålingens sammenhæng med planlægningsreglerne fremgår af lovbemærkningerne:

“Det bemærkes, at de nævnte gebyrer efter almindelige kommunalretlige grundsætninger skal fastsættes ud fra et omkostningsprincip, d.v.s. at gebyrernes størrelse bør fastsættes således, at der over et vist tidsrum tilstræbes en dækning af de faktiske omkostninger, som er forbundet med de af planen omfattede ordninger og anlæg.”

Affaldsplanlægningsarbejdet blev i overensstemmelse med lovens krav iværksat i 1985.⁴

Kommunerne har siden 1986 haft pligt til at anvise og etablere bortskaffelsesordninger for husholdningsaffald - reglen blev indføjet som et nyt stykke i miljøbeskyttelseslovens § 62a.⁵

Den tidligere miljøbeskyttelseslovens § 62a, stk. 3,⁶ tillagde miljøministeren kompetence til at udstede regler om kommunale affaldsordninger samt om affaldsgebyrer. Bemyndigelsen lød således:

”Stk. 3. Miljøministeren kan fastsætte regler om kommunale affaldsordninger, herunder om pligt til at benytte sådanne ordninger, samt om kommunernes adgang til at fastsætte gebyrer for benyttelse af ordningerne.”

Om lovgiverens intentioner med hensyn til fastsættelsen og opkrævningen af affaldsgebyret kan man i forarbejderne til miljøbeskyttelsesloven fra 1991 - L 74, hvor bestemmelsen var indføjet som § 47 - læse, at der er taget højde for de fælleskommunale interessentskabers kompetence til at opkræve gebyrerne, hvorimod selve fastsættelsen - især af samlegebyrer - forudsættes at være en del af kommunalbestyrelsens årlige budget.⁷

Med § 62a, stk. 5, fik miljøministeren kompetence til at fastsætte regler om kommunale affaldsbortskaffelsesordninger for andre affaldstyper end husholdningsaffald, herunder om de fælleskommunale virksomheder. Bestemmelsen lød:

“Gebyrer kan fastsættes til dækning af kommunernes udgifter til affaldskortlægning og -planlægning, til affaldsordningerne samt i forbindelse med de øvrigt i stk. 3 og 4 omtalte foranstaltninger og anlæg.”

I Miljøstyrelsens forberedende skrivelse til lovændringen fremhæves det, at reglen primært tjener til at understrege, at genanvendelsesordningerne bliver en del af det gebyrfinansierede, at omkostningsberegningen også omfatter udgifterne til affaldsplanlægningen, samt at omkostningsberegningen skal baseres på et “omkostningsprincip”, dvs. at gebyrernes størrelse bør fastsættes således, at der over et vist tidspunkt tilstræbes en dækning af de faktiske omkostninger ved ordningen.⁸ Miljøstyrelsen forudsatte, at kommunerne også kunne opkræve gebyrer, der skulle dække de amtskommunale udgifter til affaldsplanlægning.⁹ Denne del af forslaget kom ikke med i lovændringen. I forarbejderne forklares bestemmelsen på følgende måde:

“I stk. 5 er det præciseret, at de gebyrer, som kommunalbestyrelsen hidtil har kunnet fastsætte til benyttelse af kommunale affaldsanlæg og affaldsordninger, nu også skal kunne opkræves for benyttelse af anvist alternativ bortskaffelse og af forsorteringsanlæg samt i forbindelse med fælleskommunale aktiviteter efter stk. 4.”

5.1.2 Affaldsplanlægning og fælleskommunale løsninger

Ved 1986-ændringen¹⁰ af miljøbeskyttelsesloven indføjedes der i § 62a, stk. 4 en bestemmelse om, at miljøministeren kan træffe bestemmelse eller fastsætte regler om kommunernes pligt til at oprette eller tilslutte sig fælleskommunale virksomheder på affaldsområdet samt om sådanne fælleskommunale virksomheders placering. Bestemmelsen kom ind under Folketingets arbejde med et mindre omfattende lovforslag.¹¹ Bestemmelsen havde følgende ordlyd:

“Ministeren kan træffe bestemmelse eller fastsætte regler om kommuners pligt til at oprette eller tilslutte sig fælleskommunale virksomheder på affaldsbortskaffelsesområdet samt om sådanne fælleskommunale virksomheders placering.”

Om bestemmelsen kan man læse følgende i forarbejderne:

“Det foreslåede stk. 4 indebærer, at der skabes hjemmel for ministeren til at bestemme, at kommuner kan pålægges at deltage i fælleskommunale løsninger på affaldsbortskaffelsesområdet.

Efter ændringsforslaget kan ministeren således i generelle regler eller ved konkret afgørelse bestemme, at flere kommuner skal indgå et samarbejde om oprettelse og drift af virksomheder på affaldsbortskaffelsesområdet, herunder af lossepladser eller forbrændingsanlæg samt om sådanne virksomheders placering. Samarbejdet kan også tilvejebringes ved, at flere kommuner forpligtes til at gå sammen om driften af et eksisterende affaldsbortskaffelsesanlæg.

Adgangen til at træffe bestemmelse om sådanne fælleskommunale løsninger forudsættes kun anvendt i det omfang, det ikke gennem forhandling kan lykkes kommunerne i frivillighed at nå frem til miljømæssige fælles løsninger, hvor disse er påkrævet. Det må forventes, at kommunerne i vidt omfang kan tilvejebringe fælles løsninger ad frivillighedens vej, f.eks. i forbindelse med den affaldsplanlægning, som i øjeblikket finder sted i kommunerne.”

Det fremgår af det citerede, at det er driftsselskaber, som forudsættes oprettet, og at det, der hjemles, er en kompetence til at foretage indgreb over for kommunerne imod deres vilje. Der har derfor ikke været tale om en intention om, at de egentlige myndighedsbeføjelser skulle følge med ind i affaldsfællesskabet. Loven anvender ikke den terminologi, der anvendes i den kommunale styrelseslovs § 60 - dvs. kommunale fællesskaber - hvorfor der næppe er forudsat en egentlig § 60-godkendelse.

Ministeren har heller ikke efter den gældende miljøbeskytteslovs § 49 en kompetence til at overføre myndighedsudøvelse til nye fælleskommunale enheder, jf. herom nedenfor.

5.1.3 Genanvendelse af erhvervsaffald - lovintentioner fra 1984 og 1986

I 1984 blev genanvendelsesloven præciseret med henblik på at sikre, at så meget som vel muligt af retsmaterialet fra erhvervslivets produktion blev nyttiggjort.¹² Miljøministeren blev tillagt kompetence ved miljøbeskyttelseslovens § 62a, stk. 3, til at fastsætte regler om kommunale affaldsordninger, herunder ordninger for erhvervsaffald, haveaffald og bygningsaffald m.v. I forhold til erhvervsaffald blev der givet hjemmel til at gennemføre

“1) regler om kommunernes pligt til at anvise bortskaffelsesmuligheder for affald fra virksomheder, som ikke omfattes af sådanne ordninger,

2) regler om pligt for virksomhederne til at benytte ordninger eller anviste bortskaffelsesmuligheder...”

I maj 1986 oversendte miljøministeren en genanvendelsesplan til Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg, kaldet “Genanvendelseshandlingsplanen 1987-89”. Der blev også i 1986 med hjemmel i lov om genanvendelse af papir og drikkevareemballager samt begrænsning af affald¹³ ved tre nye bekendtgørelser etableret en kompetence for kommunerne til at etablere indsamlingsordninger for genanvendeligt erhvervsaffald,¹⁴ indsamlingsordninger for genanvendeligt husholdningsaffald,¹⁵ og indsamlingsordninger for madaffald fra storkøkkener.¹⁶

Reglerne om erhvervsaffald fandtes dels i genanvendelsesbekendtgørelse nr. 882 og dels i miljøreglementet.¹⁷ Reglementet sondrede mellem “husaffald” (pkt. 4.1.), “Animalsk affald, kadavre og ekskrementer” (pkt. 4.2.), “latrin” (pkt. 4.3.) og “andet affald” (pkt. 4.4.). Kategorien andet affald var den eneste affaldskategori, der kunne have relevans i relation til anvisning af almindeligt erhvervsaffald. Kategorien omfattede affald, som virksomhederne havde en forpligtelse til at bortskaffe forsvarligt. Det blev afgrænset på følgende måde

“4.4.1. Andet affald end det i 4.1.-4.3. nævnte skal opbevares, transporteres og bortskaffes på en sådan måde, at det ikke giver anledning til uhygiejniske forhold eller væsentlige ulemper for omgivelserne. Fremkommer der fare for uhygiejniske forhold eller væsentlige ulemper, kan kommunalbestyrelsen meddele anvisninger på særlige opbevarings- og bortskaffelsesmåder.”

Kommunen havde endvidere kun en anvisningspligt, hvis ikke affaldet kunne klares på forsvarlig vis af virksomheden selv. Det fremgik af miljøreglementets pkt. 4.4.2. Bestemmelsen havde følgende ordlyd

“4.4.2. Kan bortskaffelse af affald som omhandlet i 4.4.1. ikke ske på betryggende måde ved privat foranstaltning, kan kommunalbestyrelsen gennemføre en fællesordning herfor og fastsætte afgifter for deltagelse i ordningen...”

Var der tale om olie- og kemikalieaffald, var afleveringsforpligtelsen m.v. reguleret i de særlige bekendtgørelser for sådant affald.¹⁸

Reglen i miljøbeskyttelseslovens § 62a vedrørende de kommunale kompetencer til at fastlægge affaldsordninger gav ikke hjemmel til at etablere indsamlingseller anvisningsordninger for erhvervsaffald, der havde en økonomisk værdi, idet sådant affald var beskyttet imod kommunale krav ved 882-genanvendelsesbekendtgørelsens § 2,¹⁹ som gennemførtes i den samme periode med hjemmel i genanvendelsesloven. I betænkningen, der blev afgivet af Miljø- og Planlægningsudvalget den 16. maj 1986 (til L176), oplyses det endvidere, at virksomhederne fortsat bør have hovedansvaret for, at deres affaldsproblemer løses på en miljømæssig tilfredsstillende måde.²⁰ Almindeligt affald skulle kun afleveres, hvis der var risiko for hygiejniske eller væsentlige miljømæssige gener, der kunne begrunde, at virksomhederne ikke selv kunne klare deres affald.

Da der opstod problemer med at komme af med erhvervsaffald, anbefalede Miljøstyrelsen i 1987, at pligten til at anvise og etablere bortskaffelsesordninger blev udvidet til at omfatte alt affald.

Ved affaldsbekendtgørelsen fra 1989,²¹ der ikke omfattede det genanvendelige affald,²² blev kommuner, hvor der til stadighed boede 1.000 indbyggere, pålagt en generel pligt til at etablere indsamlingsordninger. Der var tale om en pligt til at etablere bortskaffelsesmuligheder for alt dagrenovations- og dagrenovationslignende affald, der blev frembragt af husstande, virksomheder, institutioner, kantiner og restauranter i kommunen. Der var ved bekendtgørelsens § 3 accepteret en kompetence (men ikke en pligt) til at iværksætte indsamlingsordninger eller andre fælles ordninger for andet affald end dagrenovation, herunder særskilt indsamling af enkeltfraktioner. Efter bekendtgørelsens § 4, stk. 1, havde enhver husejer, virksomhed, institution m.v. pligt til at benytte indsamlingsordningen og til at betale det af kommunalbestyrelsen fastsatte gebyr. I relation til anvisningsordningerne var der tilsvarende en pligt til at benytte de anviste ordninger - derimod var der ikke forudsat betalt et gebyr for den kommunale anvisning.²³

I forbindelse med forespørgselsdebatten den 3. april 1989 (F23) blev der vedtaget en motiveret dagsorden ved hvilken regeringen blev opfordret til inden 1. december 1989 at fremlægge en 3-årig handlingsplan for øget genanvendelse. Denne plan blev udarbejdet som “Handlingsplan for øget genanvendelse 1990-92”, dateret 20. december 1989. Handlingsplanen blev vedtaget af Folketinget, således at affaldsadministrationen blev præget af en øget interesse for genanvendelse af affald som sekundært råstof.

5.1.4 Forarbejderne til 1991-miljøbeskyttelsesloven

I 1988 anbefalede Affaldsudvalget en væsentlig udbygning og ændring af reglerne på affaldsområdet.²⁴ Betænkningen og 1989-affaldsbekendtgørelsens regler²⁵ dannede baggrund for de regler, der blev indføjet i 1991-miljøbeskyttelseslovens Kapitel 6 og Kapitel 7.²⁶

Ved fremsættelsen og Folketingets behandling af lovforslaget, der senere blev vedtaget som den nu gældende miljøbeskyttelseslov, var affaldsrammedirektivets affaldsbegreb ikke inddraget. I forarbejderne til 1991-miljøbeskyttelsesloven inddrages det faktum, at der ikke tidligere er taget stilling til affaldsbegrebet. Denne retsstilling opretholdes ved vedtagelsen af 1991-loven.²⁷ Miljøministeren var ved fremsættelsen af lovforslaget slet ikke opmærksom på direktivet og dets affaldsbegreb.²⁸

Den nye miljøbeskyttelseslov inddrager genanvendelseslovens og olie- og kemikalieaffaldslovens affaldsregler. I den nye lov indføjes der i § 1, stk. 2, nr. 5, en målsætning om at begrænse spild af ressourcer samt at fremme genanvendelse og at begrænse problemerne i forbindelse med affaldsbortskaffelse.

Loven og dens forarbejder indeholder ingen definitioner af begreberne “bortskaffelse” og “genanvendelse”. Begreberne defineres derimod i affaldsbekendtgørelsen.²⁹ Bekendtgørelsen må opfattes som en udmøntning af lovens bestemmelser. Der er herved en uheldig retlig uklarhed om, hvordan affaldsforbrænding med energiudnyttelse skal behandles efter loven.³⁰

Affaldsplanlægningsbestemmelsen i miljøbeskyttelsesloven § 47 blev indføjet under Folketingets behandling af L 74 i foråret 1991. Forslaget til 1991-miljøbeskyttelsesloven var oprindeligt baseret på en forudsætning om, at affaldsplanlægningen ikke skulle opretholdes.³¹ Affaldsplanreglerne blev indføjet under folketingsbehandlingen på grund af en pligt til at have sådanne regler efter ændringen af affaldsrammedirektivet i 1991.

Ikrafttrædelsen af 1991-loven den 1. januar 1992 betød ikke, at der blev fastslået en pligt for kommunerne til at anvise erhvervsaffald. Der indtrådte først en sådan pligt den 1. april 1994, hvor 1993-affaldsbekendtgørelsen trådte i kraft.³²

Miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5 i den gældende formulering blev indføjet i 1993.³³ Den blev indføjet for at sikre, at indsamlingsordninger for erhvervsaffald ikke skulle kunne anvendes som grundlag for at begrænse virksomhedernes muligheder for at fortsætte indgåede aftaler om handel med genanvendeligt restmateriale.

Det blev fastslået i forarbejderne til en lovændring gennemført i 1994, at kommunalbestyrelsen har pligt til at reagere overfor eksempelvis ulovlig kabelafbrænding, uanset at amtsrådet er godkendelses- og tilsynsmyndighed for virksomheden, der udvinder metaller af kabler.³⁴ I samme lovforarbejder fremhæves det, at det er kommunalbestyrelsen, der har pligt til at reagere over for ulovlige deponeringer – medmindre der er tale om ulovlig deponering i råstofgrave, hvor kompetencen og handlepligten er hos amtsrådet efter miljøbeskyttelseslovens § 66, stk. 2, 2. pkt. Sker der imidlertid en ulovlig håndtering på en bestående virksomhed, der er godkendt af amtet, er det amtsrådet, der er tilsynsmyndighed og dermed pligtig til at reagere efter miljøbeskyttelseslovens §
66.

5.2 EU's affaldsregler

Affaldsopgavernes karakter må ses i lyset af de gældende EU-krav. Det betyder at affaldstransportforordningen,³⁵ affaldsrammedirektivet³⁶ og datterdirektiverne, de politiske og retlige forudsætninger, der ligger bag miljøbeskyttelseslovens kompetenceregler, inddrages hvor det er relevant.

Affaldshierarkiet og miljøprincipperne er særdeles centrale efter EU's affaldshandlingsplan og regler. Derfor vil der i direktiver og forordninger kunne hentes inspiration til, hvordan der kan prioriteres ud fra miljøkriterier og økonomiske vurderinger, jf. herom nedenfor i Kapitel 6. De direktiver, der beskriver affaldet og affaldskategorier er:

Affaldsrammedirektivet³⁷
Direktivet om farligt affald,³⁸
Emballageaffaldsdirektivet,³⁹
Direktivet om batterier og akkumulatorer,⁴⁰
Direktivet om udrangerede biler,⁴¹
Elektronikskrotdirektivet (WEEE-direktivet),⁴² og
Olieaffaldsdirektivet.⁴³

Derudover gælder affaldstransportforordningen,⁴⁴ der er umiddelbart anvendelig som en del af national ret, jf. herom i Bind II, Kapitel 6.

5.3 De kommunale kompetencer efter de gældende regler

Kompetencerne - og forpligtelserne - for kommunerne som affaldsmyndighed er beskrevet i miljøbeskyttelseslovens § 41, 41a, § 41b, § 41c, § 42, § 45, stk. 1 og stk. 3, § 46, § 47, § 65, § 68, § 69, § 70 og § 72.

Miljøbeskyttelseslovens § 44⁴⁵ bemyndiger miljøministeren til at udstede bekendtgørelsesregler om bortskaffelse af affald, herunder om anmeldelse, sortering, opbevaring, indsamling, transport, behandling og oparbejdning af affald. Bekendtgørelsesreglerne kan regulere særlige affaldstyper, affaldsmaterialer og affaldsprodukter.⁴⁶ Kompetencen til at regulere den kommunale affaldsforvaltning er blevet udnyttet af ministeren - først og fremmest til at udstede affaldsbekendtgørelsen,⁴⁷ der indeholder de generelle affaldsregler. Affaldsbekendtgørelsen regulerer alt affald uafhængigt af, om det er farligt eller ej. Dog regulerer den ikke restprodukter fra røggasrensning på kraftværker, der er baseret på fossile brændsler. I affaldsbekendtgørelsens § 3 er der fastlagt en række definitioner af forskellige former for affald og af forskellige former for affaldsbehandling. Der er i bekendtgørelsen regler om den kommunale regulativpligt, regler om de kommunale forpligtelser til at etablere indsamlings- og anvisningsordninger samt om den benyttelsespligt, der er knyttet til de nævnte ordninger. De afgørelser, der træffes af kommunalbestyrelsen, eller af den som kompetencerne overlades til, kan ikke påklages til anden administrativ myndighed. Det følger af affaldsbekendtgørelsens § 63

Ved de gældende affaldsbekendtgørelsesregler fokuseres der på affald, som produceres i kommunen (kilden) og de virksomheder, borgere, institutioner m.fl., der er lokaliseret i kommunen. Den kommunale forpligtelse og kompetence er knyttet til det geografiske område, som henhører under kommunen - jf. reglerne om stedlig kompetence.⁴⁸ Det betyder, at der ikke er nogen kompetence for kommunerne til at udøve myndighed uden for den geografiske afgrænsning af kommunen.

Etableres der et kommunalt fællesskab dækkende flere kommuner, og bliver der ved en § 60-godkendelse af fællesskabets vedtægter fra tilsynsmyndigheder accepteret en overførelse af kompetencer til myndighedsudøvelse fra kommunerne, kan fællesskabet herved få en bredere stedlig kompetence end de enkelte medlemskommuner hver især har.

En sådan kompetence- og ansvarsoverførelse kan have uheldige konsekvenser i relation til den enkelte kommunes ansvarlighed. Det er bl.a. kommet til udtryk i relation til forpligtelserne til at forbrænde det forbrændingsegnede affald. Alle medlemskommuner i et fælleskommunalt selskab (NN) oplyser således i deres affaldsplaner, at de har problemer med at opfylde kravet om forbrænding af forbrændingsegnet affald. De oplyser alle, at de ikke lever op til forbudet i affaldsbekendtgørelsen mod deponering af forbrændingsegnet affald. Fra én af affaldsplanerne kan følgende citeres:

“alt dagrenovation skal afleveres til NN-Deponi, og at kommunen har givet alle kompetencer i forbindelse med håndhævelsen af dette til selskabet. Selskabet har således en aftale med .......varme om, hvor store mængder forbrændingsværket modtager. Det betyder, at ..... Kommune ikke direkte kan diktere, hvad NN skal gøre ved de deponere
de mængder. Det skal dog bemærkes, at selskabet er opmærksom på problemet. De har således tilmeldt sig en organisation kaldet .....børsen i 1999."

I affaldsplan oplyses det endvidere, at det er kapacitetsproblemer på det fælleskommunale varmeværk, der er begrundelsen for, at affaldet er deponeret på mellemdeponi, hvor det ligger for længe, og derfor går i forrådnelse og derfor ikke kan forbrændes. Kapacitetsproblemet hænger sammen med, at affaldet har for høj brændværdi. Den ovennævnte problemstilling med ulovlig deponering af det forbrændingsegnede affald har fået kommunen til i sin affaldsplan at prioritere en ændring af situation ved at:

“Henstille til (affaldsinteressentskabet) om at indgå tillægsaftaler til aftalen med (varme værket I/S), så kravet om et deponeringsstop af brændbart affald opfyldes”.

I affaldsplanen oplyses det endvidere, at

“(Affaldsinteressentskabets deponi) bør øge indsatsen mod deponering af dagrenovation, idet ca. 70% af deponeringen består af dagrenovation sammenholdt med, at det er ulovligt at deponere denne fraktion.”

Efter det relevante affaldsinteressentskabs, NN's, vedtægts § 9 er der aftalt en leveringspligt, der også omfatter det forbrændingsegnede affald. Deltagerne er efter vedtægten:

“- hvor ikke andet særskilt er anført i vedtægterne - .... afskåret fra at levere affalds
materialer til andre affaldsforbrændingsanlæg, deponier, omlastestationer, genanvendelsesvirksomheder eller andre aftagere, uanset art og ejerforhold, medmindre der er indgået aftale herom via selskabet. Leveringspligten omfatter affaldsmaterialer, uanset hvorvidt slutanvendelsen er deponering, forbrænding eller genanvendelse eller andet. Selskabet afgør, hvilken affaldsbehandling modtagne materialer skal undergives. De nærmere modtageregler udfærdiges af selskabet....”

Det fastslås i den ovennævnte kommunale affaldsplan:

“Desuden har kommunen ikke direkte indflydelse på, hvordan (affaldsinteressentsskabet) håndterer affaldsforbrændingen, men der bør fra kommunens side foretages en aktiv indsats for at få løst det nuværende kapacitetsproblem.”

5.4 Affaldskortlægning og planlægning m.v.

Hovedformålet med en affaldskortlægning er at sikre en koordineret styring af affaldsstrømmen bestemt af den målsætning, der er opstillet i den overordnede affaldsstrategi samt at muliggøre en langsigtet planlægning mht. indpasning af de fremtidige anlæg i den fysiske planlægning. Affaldsplanen skal både vedrøre lokaliseringen af affaldsanlæg som særligt forurenende virksomheder, der er godkendelsespligtige efter miljøbeskyttelseslovens Kapitel 5, og de øvrige aspekter, som en forsvarlig affaldsadministration må bygge på. Planen skal kunne tjene som et instrument for de involverede myndigheder til at sikre, at affaldet gennem styring af affaldsstrømme på den samfundsøkonomisk mest fordelagtige måde.

Kortlægning og den hermed tilvejebragte indsigt i de konkrete forekomster af affald, som kan være genanvendelige, såvel som indsigt i naturens sårbarhed mod forurening/overforbrug samt i kvaliteten af ressourcerne, er centrale forudsætninger for forvaltning/administration baseret på et ressource- og miljøkvalitetsperspektiv. Der indgår derfor som grundlag for en affaldsplanlægning en affaldskortlægning. Efter den gældende miljøbeskyttelseslovs § 47, stk. 2, skal kommunalbestyrelsen udarbejde en plan for bortskaffelse af affaldet i kommunen.⁴⁹ Opgavens udførelse skal bidrage til en reduktion af ukontrolleret bortskaffelse, en miljømæssig og samfundsøkonomisk optimal drift af anlæggene, og en maksimal udnyttelse af genanvendelige materialer.⁵⁰

De informationer, der skal indgå i kortlægning og planlægning, er bl.a. et resultat af, at miljøbeskyttelseslovens § 47, stk. 1, pålægger alle kommuner at indsamle og registrere oplysninger om eksisterende affaldsmængder, fordelt på affaldstyper og -materialer, samt om affaldets behandling og bortskaffelse.

5.4.1 Affaldskortlægning - affaldsbekendtgørelsens § 6

Kortlægningen udarbejdes efter affaldsbekendtgørelsens § 6, stk. 2, af kommunalbestyrelsen 1 gang årligt. Kortlægningen dækker det foregående kaldenderår. Opgaven har ikke direkte retlige virkninger.

Der er derimod tale om en afdækning og beskrivelse af faktiske forhold. Der er ikke tale om en funktion, der har karakter af politisk stillingtagen eller myndighedsudøvelse. Opgaven må henregnes til faktisk forvaltningsvirksomhed

5.4.2 Affaldsplanlægning - affaldsbekendtgørelsens § 5 og § 7

Efter affaldsbekendtgørelsens Kapitel 2 skal kommunalbestyrelser hvert 4. år udarbejde en mere langsigtet plan (en 12-års plan) for den kommunale affaldsbortskaffelse, jf. § 5. Denne plan skal bl.a. indeholde en kortsigtet, detaljeret plan dækkende de første 4 år. Herudover skal den 12-årige plan indeholde en strategidel, en kortlægningsdel og en langsigtet plan for de sidste 8 år af den 12-årige planperiode. Kortlægningskravene er beskrevet ved affaldsbekendtgørelsens § 6. Der skal i kortlægningen være oplysninger om de mængder af affald, der produceres i kommunen, og affaldet skal være opdelt på kildetyper, affaldstyper, behandlingsformer og materialefraktioner, ligesom der skal være opgørelser over affald, der føres til genanvendelse fra kommunen. Der skal endvidere være oplysninger om kommunernes omkostninger ved håndtering af affald, jf. § 6, stk. 1, nr. 5.

Der skabes ikke gennem affaldsplanlægningen rettigheder eller pligter for borgerne og virksomhederne. Planlægningen henregnes derfor til den faktiske forvaltningsvirksomhed.

Kravene til planlægningsdelen, der efter affaldsbekendtgørelsens § 5, stk. 1, nr. 3, skal rette fokus på de første 4 år af planperioden, er fastlagt ved affaldsbekendtgørelsens § 7. Det fremgår heraf, at planlægningsdelen skal omfatte:

“1) Skønnet over de fremtidige affaldsmængder i kommunen.

2) Planlagt import af affald til genanvendelse, forbrænding eller deponering.

3) Håndtering af affald i kommunen, indeholdende nye initiativer samt en tidsplan for, hvornår de enkelte initiativer iværksættes.

4) Initiativer til forebyggelse af emballageaffald og genbrug af emballage.

5) Hvilke behandlingsanlæg, der planlægges anvendt samt hvor store mængder affald, der forventes tilført de enkelte anlæg.

6) Deponerings- og forbrændingskapacitet, herunder behovet for etablering af yderligere kapacitet på baggrund af de forventede tilførte mængder af affald sammenholdt med de anvendte anlægs kapacitet og levetid.

7) Planens økonomiske konsekvenser for kommunalbestyrelsens budget og gebyrernes størrelse.”

Affaldsplanernes oplysninger om deponerings- og forbrændingskapacitet, som beskrevet i affaldsbekendtgørelsens § 7, stk. 1, nr. 6, skal indpasses i den regionplanlægning, der foretages efter planlovens regler,⁵¹ jf. herom affaldsbekendtgørelsens § 9, stk. 3. Efter planlovens § 9, 2. pkt. må kommunernes planlægning og anlægsvirksomhed ikke stride mod regionplanernes retningslinjer. Amtsrådene skal efter affaldsbekendtgørelsens § 9, stk. 3, afgive en udtalelse om, hvorvidt kommunalbestyrelsens affaldsplanlægning er i overensstemmelse med de forudsætninger, der er lagt til grund for regionplanen på baggrund af de oplysninger, der er om

“deponerings- og affaldsforbrændingskapacitet, herunder behovet for etablering af yderligere kapacitet på baggrund af de forventede tilførte mængder af affald sammenholdt med de anvendte anlægs kapacitet og levetid.” (jf. affaldsbekendtgørelsens § 7, stk. 1, nr. 7)

Det vil sige, at affaldsplanlægningen er en del af de lokalpolitiske beslutninger om den fremtidige arealdisponering, infrastruktur m.v.

Affaldsplanen skal efter bekendtgørelsens § 5, stk. 2 vedtages af kommunalbestyrelsen hvert 4. år. Denne kompetenceregel skal imidlertid sammenholdes med affaldsbekendtgørelsens § 11 om overførelse til fælleskommunale selskaber, der omtales nedenfor i afsnit 5.4.4.2.

5.4.3 Affaldsplanlægning som en del af den fysiske planlægning

Den faktiske udpegning af arealer til affaldsbehandlingsanlæg finder sted ved regionplanlægningen efter planlovens § 6, stk. 3, nr. 3. Affaldsplanernes redegørelse for deponerings- og forbrændingskapacitet skal derfor indpasses i den regionplanlægning, der foretages efter planlovens regler, jf. forudsætningsvis affaldsbekendtgørelsens § 9, stk. 3. Efter sidstnævnte bestemmelse skal amtsrådene afgive en udtalelse om, hvorvidt affaldsplanlægningens oplysninger vedrørende infrastrukturdelen (jf. bekendtgørelsens § 7, stk. 1, nr. 6) er i overensstemmelse med regionplanlægningen. Herefter er det virke-for-bestemmelserne i planlovens §§ 9 og 12, som indebærer visse retlige forpligtelser for de (amts)kommunale myndigheder.

Kommuneplanerne udarbejdes som en udfyldning af regionplanerne. Planerne skal have en hovedstruktur for hele kommunen og rammerne for de enkelte lokalplaner. I kommuneplanernes hovedstrukturdel skal der være oplysninger om de offentlige forsyningsanlæg og andre tekniske anlæg. Strukturdelen skal være baseret på en samlet vurdering af de arealmæssige, naturgivne og økonomiske ressourcer, målene for befolkningsudviklingen samt målene for den kommunale sektorplanlægning (herunder affaldsplanlægningen). Kommuneplanerne præciseres ved lokalplaner, der er præcise og bindende for borgerne.

Efter affaldsbekendtgørelsens § 9, stk. 1, skal kommunalbestyrelsen offentliggøre et forslag til affaldsplan med en frist på 8 uger for borgere og virksomheder til at kommentere på forslaget. Forslaget sendes samtidigt til de berørte amtsråd, jf. § 9, stk. 2. Der er derfor tale om en projektoffentlighedsfase af tilsvarende karakter, som den, der kendes inden for planloven.

Efter affaldsbekendtgørelsens § 10 skal den endelige affaldsplan bekendtgøres i lokale blade og være tilgængelig for offentligheden.

5.4.4 Lovens § 47 - herunder udførelse ved fælleskommunale selskaber

Miljøministeren kan med hjemmel i miljøbeskyttelseslovens § 47, stk. 3 og stk. 4, fastsætte regler for indholdet af de kommunale affaldsplaner, tidsfrister og procedurer i forbindelse med tilvejebringelse af planer samt regler om revision af planerne.

5.4.4.1 Bemyndigelsen i § 47, stk. 4

Ved miljøbeskyttelseslovens § 47, stk. 4, angives følgende bemyndigelse for miljøministeren,

“Ministeren kan bestemme, at nærmere angivne forudsætninger skal lægges til grund for den i stk. 2 nævnte plan, herunder fastsætte regler eller bestemmelse om, at planen i stk. 2 skal erstattes af en fælleskommunal plan.”

Det er således med bestemmelsen accepteret, at miljøministeren ved en generel regel eller en konkret beslutning kan bestemme, at den kommunale affaldsplan skal erstattes af en fælleskommunal plan.

I den betænkning, der blev afgivet af Miljø- og Planlægningsudvalget den 22. maj 1991, kan man bl.a. læse følgende om intentionerne bag § 47, stk. 4:⁵²

“Det forudsættes, at ministeren i vidt omfang benytter bemyndigelsen til at fastsætte regler om eller bestemme, at affaldsplanerne skal gennemføres i fælleskommunalt regi af hensyn til, at affaldsanlæggenes betjeningsopland som hovedregel omfatter 5-15 kommuner og er etableret som fælleskommunale interessentskaber.”

Det vil af det citerede fremgå, at de fælleskommunale selskaber godt kan udføre affaldsplanlægning, samt at det udtrykkeligt er forudsat, at ministeren udsteder regler herom.

Kompetenceoverførelse til et kommunalt fællesskab skal som godkendes efter den kommunale styrelseslovs § 60.⁵³ I situationer som den foreliggende, hvor der i lovgivningen (konkret miljøbeskyttelseslovens § 47, stk. 4) udtrykkeligt at taget stilling til, at miljøministeren kan gennemføre generelle regler om, at fælleskommunale planer skal kunne erstatte de kommunale, vil nødvendigheden af en præcis § 60-godkendelse som grundlaget for overførelse af kompetencen afhænge af ministerens konkrete udnyttelse af bemyndigelsen - dvs. af den ordlyd, som affaldsbekendtgørelsens relevante regel har. Nedenfor i afsnit
5.4.4.2. skal affaldsbekendtgørelsens § 11, der er den relevante regel, derfor underkastes en fortolkning.

5.4.4.2 Affaldsbekendtgørelsens § 11 - herunder ophævelse af godkendelseskravet

Ministerens delegationskompetence i § 47, stk. 4, er blevet udnyttet til at udstede affaldsbekendtgørelsens § 11, der fastslår:

“I det omfang kommunalbestyrelsens opgaver efter dette kapitel varetages af et fælleskommunalt selskab, kan planlægningen og indberetningen varetages af selskabet.”

Denne regel er efter sin ordlyd en kompetenceregel, der fastslår, at de fælleskommunale selskaber er beføjet til selv at forestå affaldsplanlægningen i den udstrækning, selskaberne ved § 60-godkendelsen har fået tillagt affaldsplanlægningsopgaver.

I 1996-affaldsbekendtgørelsen⁵⁴ var der et udtrykkeligt krav om, at selve affaldsplanen skulle vedtages af de enkelte medlemskommunernes kommunalbestyrelser. Se således bekendtgørelse nr. 581 af 24. juni 1996 § 11, der fastslog:

“§ 11. I det omfang, kommunalbestyrelsens opgaver efter dette kapitel varetages af et fælleskommunalt selskab, kan planlægningen og indberetningerne foretages af selskabet.

Stk. 2. Affaldsplaner skal uanset bestemmelsen i stk. 1 vedtages af de enkelte kommunalbestyrelser.”

Dette procedurekrav om kommunalbestyrelsernes vedtagelse blev ikke gentaget i 1997-affaldsbekendtgørelsen,⁵⁵ der havde en § 11 af samme ordlyd, som den nu gældende affaldsbekendtgørelsens § 11. Ophævelsen af kravet om vedtagelse i kommunalbestyrelserne trådte i kraft den 10. maj 1997.⁵⁶

Det skal nævnes, at terminologi, der anvendes i affaldsbekendtgørelsens § 11, ikke er konsistent med terminologien i miljøbeskyttelsesloven.⁵⁷ I bekendtgørelsen tages der udgangspunkt i “fælleskommunale selskaber”. Det svarer ikke til terminologien i lovens § 49, der dels i stk. 1 og stk. 2 i relation til bemyndigelsen for ministeren til at pålægge kommunerne at etablere en fælles enhed anvender terminologien “kommunale fællesskaber” og dels i stk. 2 in fine i relation til ministerens bemyndigelse til at pålægge kommunerne at stille arealer til rådighed anvender terminologien “fælleskommunale virksomheder”.

5.4.4.3 Eksempel på kommunale affaldsfællesskabs reelle overordnede position

Fra det tilgængelige kontraktsmateriale kan gives følgende eksempel på en situation, hvor det reelt er det fælleskommunale selskab, der har de overordnede beføjelser:

I. En interessentskabskontrakt vedrørende etablering af det fælleskommunale selskab XX indeholder en bestemmelse om, at interessentkommunerne skal:

”forelægge alle spørgsmål vedrørende planlægning, indsamling og håndtering af affald for XX til orientering og drøftelse forinden nye tiltag iværksættes,

sikre gennem udarbejdelse af affaldsplaner og regulativer i den enkelte interessentkommune, at de af XX udarbejdede og af interessentkommunerne godkendte affaldsplaner og regulativer/bestemmelser efterleves indenfor de i disse afstukne overordnede rammer”.

II. Der foreligger også en interessentskabskontrakt med en bestemmelse om, at interessentkommunerne er pligtige til:

”at forelægge alle spørgsmål vedrørende planlægning, indsamling og håndtering af miljøfarligt affald for interessentskabet til drøftelse forinden – eventuelt nye – tiltag iværksættes, samt

at sikre gennem udarbejdelse af affaldsplaner og regulativer i den enkelte interessentkommune, at de af interessentskabet udarbejdede og af interessentskabskommunerne godkendte regulativer efterleves.”

Sådanne sammenhænge kan have en uheldig betydning, både ud fra de retssikkerhedsbetragtninger og ud fra de konkurrenceretlige krav, der gælder hed hensyn til adskillelse af den regulerende kompetence fra ejerinteresser hos markedets aktører.

5.5 Vedtagelse m.v. af affaldsregulativer

Ved miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 3, pålægges kommunerne en pligt til at udarbejde regulativer for affaldshåndteringen i overensstemmelse med lovens og bekendtgørelsens regler. Der er tale om en pligt for kommunen til at fastsætte de overordnede rammer for affaldsbortskaffelsen og til at sikre den praktiske gennemførelse af affaldsbortskaffelsen ved etablering af henholdsvis anvisnings- og indsamlingsordninger.

Med vedtagelsen af affaldsregulativer skabes der konkrete retlige pligter for affaldsproducenterne. Der er derfor ikke tvivl om, at der er tale om myndighedsudøvelse.

5.5.1 Regeludstedelseskompetencen og de retlige rammer

De rammer, som kommunerne skal iagttage ved udarbejdelse af regulativer, angives af miljøministeren i form af bekendtgørelsesregler. Lovens § 45, stk. 2, hjemler en kompetence for miljøministeren til at fastsætte regler om kommunale affaldsordninger, herunder om

kommunernes pligt til at anvise bortskaffelsesmuligheder for affald,
kommunalbestyrelsens pligt til at forestå indsamling og bortskaffelse af affald, herunder til genanvendelse af materialer og produkter,
borgeres, grundejeres og virksomheders pligt til at benytte anviste bortskaffelsesmuligheder og affaldsordninger, og
borgeres, grundejeres og virksomheders pligt til at indgive anmeldelse af og afgive oplysninger om affald samt foretage undersøgelser af affald.

Det må bemærkes, at det fremgår af § 45, stk. 2, at kommunernes pligt også forudsættes at vedrøre selve det at forestå indsamling af affaldet og genanvendelsesordninger.

Regulativbestemmelserne er bindende retsregler, der forpligter borgere, affaldsproducerende virksomheder, affaldstransportører, behandlingsanlæg m.fl. Kommunerne skal sende regulativerne til de berørte amtsråd, og de skal bekendtgøre i de lokale aviser, at regulativerne er trådt i kraft. Aviserne, der anvendes, skal have almindelig udbredelse i kommunen.

5.5.2 Valg af og mellem indsamlings- eller anvisningsordninger

Der er ved bekendtgørelsesregler pålagt kommunerne en pligt til at forestå indsamling og bortskaffelse af affald, herunder til genanvendelse - ministerens kompetence til at pålægge en sådan pligt findes i lovens § 45, stk. 2, nr. 2. Kommunalbestyrelsen kan klare sin offentligretlige pligt til at indsamle ved helt eller delvist at overlade opgavernes praktiske gennemførelse til virksomheder, organisationer m.v.⁵⁸ Der er også i den gældende affaldsbekendtgørelse⁵⁹ sondret mellem indsamlings- og anvisningsordninger. I andre bekendtgørelser er der regler om indsamlingsordninger.⁶⁰

Ved elektronikbekendtgørelsens § 4,⁶¹ er der pålagt kommunerne at udarbejde regulativbestemmelser om indsamling og den videre håndtering af affald af elektriske og elektroniske produkter. Kommunalbestyrelsen skal endvidere i regulativerne fastsætte nærmere bestemmelser om, hvilke kategorier af affald af elektriske og elektroniske produkter, der skal være omfattet af den særlige anmeldeordning ved bygningsnedrivning.

5.5.2.1 Indsamlingsordninger - hvordan defineres og afgrænses de?

Når en indsamlingsordning er etableret af en kommune, har denne ordning efter miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 4 som udgangspunkt karakter af et offentligt monopol.⁶²

Afgrænsningen af ordninger, der er omfattet af begrebet “indsamlingsordning” er ved Beretning om samspillet mellem det offentlige og private virksomheder på affaldsområdet”⁶³ karakteriseret således:

“Ved en indsamlingsordning forstås en ordning, hvor kommunalbestyrelsen ved egen foranstaltning eller på anden vis - eksempelvis ved aftaler med (private) vognmænd og affaldsbehandlingsanlæg - sikrer sig, at der er opsamlingsudstyr til det af ordningen omfattede affald (spande, containere m.m.), at affaldet transporteres og bortskaffes, herunder genanvendes i overensstemmelse med affaldsregulativet, samt at ordningen i øvrigt til enhver tid er funktionsduelig. Ordningen kan, under hensyn til, hvordan den størst mulige effektivitet konkret opnås, være tilrettelagt som en henteordning, det vil sige afhentning hos brugeren, eller som en bringeordning, for eksempel levering fra brugeren til et passende net af opsamlingssteder. Det er således kommunalbestyrelsen og ikke brugeren, der i disse tilfælde påtager sig ansvaret for, at afhentning, transport og behandling af affaldet sker forskriftsmæssigt.”.

I Vejledning nr. 4/1995 “Bortskaffelse, planlægning og registrering af affald” finder man en tilsvarende begrebforklaring.⁶⁴ Der lægges også her vægt på, at der er tale om

“regulativbestemte ordninger, som etableres af kommunalbestyrelsen, som ved egen foranstaltning eller på anden vis, f.eks. gennem privateretlige aftaler med transportører, sikrer sig, at opsamlingsudstyr for det omhandlede affald tømmes, og at affaldet transporteres og bortskaffes, herunder genanvendes i overensstemmelse med regulativets bestemmelser. Opsamlingsudstyr kan være opstillet hos borgere og virksomheder eller i et passende net. Kommunalbestyrelsen er ansvarlig for, at ordningen til enhver tid er funktionsduelig.”

Anvisning af affald er derimod den situation, hvor affaldsproducenten bevarer ansvaret for affaldets rigtige håndtering.⁶⁵

5.5.2.2 Minimumskrav til regulativers udformning og indhold

Indenrigsministiet vurderede i 1995 - på baggrund af en henvendelse fra Genvindingsbrancherådet, FFAD Entreprenørforeningens Affalds/Miljøsektion og Miljøplan A/S - Københavns Kommunes erhvervsregulativ.⁶⁶ Indenrigsministeriet fastslog, at der ikke er hjemmel i miljøbeskyttelsesloven til at indføre en kombination af en indsamlings- og anvisningsordning. Kommunen måtte vælge enten at etablere en indsamlingsordning eller at etablere en anvisningsordning.

De minimumskrav, der gælder for regulativernes indhold, fremgår i øvrigt af affaldsbekendtgørelsens regler.

5.5.2.3 Indsamlingsordningernes indhold, tilrettelæggelse m.v.

Efter affaldsbekendtgørelsens § 22, stk. 1, skal affaldsregulativer, der omhandler indsamlingsordninger, indeholde forskrifter om ordningens omfang. Efter affaldsbekendtgørelsens § 22, stk. 2, kan - og i affaldsregulativer, der omhandler indsamlingsordninger for dagrenovation skal - regulativerne angive en række præcise forpligtelser for affaldsproducenterne vedrørende beholdertyper, antal beholdere, fyldning af beholdere, renholdelse af beholdere, tømning af beholdere, sortering af affald m.v. I affaldsbekendtgørelsens § 22, stk. 2, nr. 8 (der gælder generelt for indsamlingsordninger), og § 23, nr. 8 (der gælder specielt for dagrenovation), fastslås det, at de kommunale affaldsregulativer, der vedrører indsamlingsordninger, skal indeholde krav om sortering af affald. Affaldsbekendtgørelsens § 25 fastslår, at de regulativer, der omhandler indsamlingsordninger for forbrændingsegnet affald, skal indeholde krav om udsortering af det forbrændingsegnede affald.

5.5.2.3.1 Indsamlingsordninger er obligatoriske
For bebyggelser med mere end 1000 indbyggere skal kommunerne sikre indsamling af husholdningsaffald fra husstande og virksomheder, jf. affaldsbekendtgørelsens § 40. Kommunen skal etablere indsamlingsordninger fra husstande af papiraffald PVC-affald, imprægneret træaffald og glasaffald, jf. affaldsbekendtgørelsens §§ 40-41. Efter affaldsbekendtgørelsens § 54, stk. 1, skal kommunerne etablere indsamlingordninger for farligt affald i form af henteordninger. Det gælder dog ikke for eksplosivt affald fra virksomheder, offentlige eller private institutioner.

For farligt affald, der forekommer i mindre mængder i kommunen, eller i særlige fraktioner og farligt affald fra husholdninger, kan kommunalbestyrelsen i et regulativ med hjemmel i bekendtgørelsens § 54, stk. 2, bestemme, at indsamlingsordningen ikke skal have karakter af en henteordning.

Kommunerne er fritaget for at etablere indsamlingsordninger inden for de affaldskategorier, hvor der ved bekendtgørelse og eventuel miljøaftale er etableret en særlig indsamlingsordning. Det gælder således kasserede biler, nikkelcadmium-batterier, akkumulatorer samt farligt bygge- og anlægsaffald, herunder forurenet jord.⁶⁷

5.5.2.3.2 Obligatorisk fritagelsesordning - miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5
Efter miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5, skal det i regulativer for indsamlingsordninger, der omfatter materialer og produkter til genanvendelse,⁶⁸ bortset fra olie- og kemikalieaffald, være bestemmelser om,⁶⁹

“1) at kommunalbestyrelsen skal fritage en virksomhed fra pligten til at benytte en kommunal indsamlingsordning, såfremt virksomheden godtgør, at den senest samtidig med den kommunale indsamlingsordnings iværksættelse har indgået aftale om, at affaldstyper, der er omfattet af indsamlingsordningen, afleveres til anden side til genanvendelse, og

2) at virksomheder etableret efter iværksættelsen af en kommunal indsamlingsordning ved etableringen er berettiget til at blive fritaget for benyttelse af den kommunale indsamlingsordning, såfremt virksomheden godtgør, at den har indgået aftale om, at affaldstyper, der er omfattet af indsamlingsordningen, afleveres til anden side til genanvendelse.”

De regulativbestemmelser, der ikke opfylder dette krav, må betragtes som værende ugyldige - bl.a. fordi sådanne regulativer på væsentlig vis fratager affaldsproducenternes deres rettigheder.⁷⁰

Der er ved lovforarbejderne lagt vægt på fortsat at sikre et vist offentligt monopol, idet virksomheder kun har et retskrav på at opnå fritagelse, hvis de “ved etableringen” enten af den kommunale ordning eller ved dens egen etablering havde indgået aftale med privat genanvender. Har virksomheden én gang tilsluttet sig det kommunale genanvendelsessystem, er der ikke noget retskrav på at blive fritaget.⁷¹ Derimod kan kommunen godt selv beslutte at give en dispensation fra benyttelsespligten.⁷²

Begrebet “virksomhed” i miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5, skal ikke fortolkes indskrænkende. Østre Landsret fastslog, at også et menighedsråd som privat bygherre kunne påberåbe sig bestemmelsen.⁷³ Retten lagde vægt på, at affaldsregulativet anvendte begrebet “affaldsproducent” synonymt med “virksomhed”, og at det fremgik af regulativet, at ved bygge- og anlægsvirksomhed var bygherren affaldsproducent.⁷⁴

5.5.2.3.3 Etablering af indsamlingsordninger som ikke er obligatoriske
Efter affaldsbekendtgørelsens § 40, stk. 4, kan kommunalbestyrelsen konkret bestemme, at dagrenovationslignende affald fra virksomheder, offentlige eller private institutioner ikke skal omfattes af indsamlingsordningen. Der er tale om en beslutning, der træffes som led i fastlæggelsen af affaldsordningen. Der kan på et frivilligt grundlag etableres indsamlingsordninger for andet affald, jf. affaldsbekendtgørelsens § 43.

5.5.2.3.4 Tilladelse til affaldsforbrænding - § 49 og § 57
Der er i bekendtgørelsens § 49, stk. 2, tillagt kommunalbestyrelsen en kompetence til i affaldsregulativer at foreskrive, at det er tilladt at afbrænde haveaffald, parkaffald og haveaffaldslignende affald fra gartnerier, naturplejeaktiviteter m.v.⁷⁵

5.5.2.4 Anvisningsordningers indhold, tilrettelæggelse m.v.

Kommunalbestyrelserne er forpligtet til at anvise en måde, hvorpå håndteringen kan ske forsvarligt. Anvisningerne skal fremgå af kommunalbestyrelsens regulativer, jf. § 35, stk. 1. Kommunenalbestyrelsen skal anvise håndtering af affald, der ikke er omfattet af en indsamlingsordning. Anvisningerne skal fremgå af regulativerne. Kommunalbestyrelsen kan anvise håndtering af affald i kommunen, der er frembragt uden for kommunen, når affaldet ikke er håndteret i overensstemmelse med den kompetente kommunalbestyrelses anvisning, jf. affaldsbekendtgørelsens § 35, stk. 2. Opgaven varetages af kommunen til beskyttelse af miljøet og den offentlige orden/hygiejne. Anvisningerne skal ske til virksomheder eller anlæg, der modtager affald med henblik på genanvendelse eller bortskaffelse, jf. § 35, stk. 3. Anvisning skal ske på baggrund af en konkret vurdering af affaldets egenskaber, herunder nødvendige prøvetagninger og analyser, jf. § 35, stk. 4.⁷⁶

Affaldsbekendtgørelsens § 44, stk. 1, angiver en benyttelsespligt, der alene modificeres ved en henvisning til miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5 og bekendtgørelsens § 24, stk. 2. Sidstnævnte bestemmelse fastslår, at der i kommunernes regulativer for indsamling af genanvendeligt affald bortset fra farligt affald skal være oplysninger om, at der kan opnås fritagelse fra benyttelsespligten efter reglen i miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5.⁷⁷ De affaldsproducerende virksomheder skal over for kommunen, der ønsker at indsamle affaldet, kunne dokumentere tilstedeværelsen af en aftale om genanvendelse. Den kommunale afgørelse om, hvorvidt en erhvervsvirksomhed opfylder betingelserne, er en forvaltningsafgørelse. Det vil sige, at det er udtryk for myndighedsudøvelse. I relation til anvisningsordninger er det affaldsproducenten selv, der har ansvaret for en korrekt bortskaffelse.

5.5.2.4.1 Obligatoriske krav til anvisningsordninger
Det skal efter § 21, stk. 2, fremgå af regulativet, at affald, der på grund af materialesammensætning m.v. ikke er egnet til at blive håndteret i overensstemmelse med en generel anvisningsmulighed, skal håndteres efter en konkret anvisning, der meddeles af kommunen. Det skal også fremgå, at virksomheden selv skal varetage håndteringen af affaldet. Det vil sige, at en anvisning ikke overfører kompetencen til at vælge anlægget eller ansvaret for at bringe affaldet til et rigtigt anlæg til kommunen. Der er ingen kompetence for kommunerne til at binde virksomhedernes valg.

I regulativer, der omhandler anvisningsordninger, skal der efter bekendtgørelsens § 26, stk. 1, være en række konkret forpligtende krav rettet mod affaldsproducenterne. Kravene kan vedrøre: 1) ordningens omfang, 2) håndtering af genanvendeligt affald, 3) håndtering af forbrændingsegnet affald og 4) håndtering af andet affald.

Affaldsbekendtgørelsens § 27, fastslår, at der i relation til genanvendeligt affald - herunder emballageaffald - skal være forskrifter om, at anvisning sker til genanvendelse. Der står derimod ikke, at der skal anvises til bestemte anlæg, som herved opnår en fortrinsstilling i forhold til anlæg, der ikke er opregnet. Da kommunerne ved affaldsbekendtgørelsens § 38, har fået kompetence til at indgå aftale med anlæg om modtagelse af anvist affald, må information i regulativerne om sådanne anlæg, hvor anvisningen blot fremstår som en service for borgerne - det vil sige som eksempler på relevante modtageanlæg - være i overensstemmelse med bekendtgørelsens forudsætninger.

Der skal efter bekendtgørelsens § 28, i regulativer om anvisning af forbrændingsegnet affald fastsættes forskrifter om, at borgere, virksomheder, offentlige og private institutioner skal udsortere forbrændingsegnet affald.

Efter affaldsbekendtgørelsens § 32 skal der i affaldsregulativer, der regulerer anvisning af erhvervsaffald, være indføjet bestemmelser om, at virksomheder, offentlige eller private institutioner kan lade affaldet håndtere af virksomheder og anlæg, der opfylder nærmere angivne betingelser fastsat i regulativet. Affaldsbekendtgørelsens regler om benyttelsespligt for virksomheder skal derfor læses i lyset af denne bestemmelse.

Kommunalbestyrelserne er forpligtet til at anvise genanvendeligt papiraffald, genanvendelige ståltromler og genanvendeligt PVC-affald med det sigte at væsentlige dele af det genanvendelige affald udnyttes til genanvendelse, jf. affaldsbekendtgørelsens § 36, stk. 1-4 sam.h.m. § 36, stk. 7. Også ikke-genanvendelig PVC-affald og imprægneret træ fra virksomheder, offentlige og private institutioner, skal anvises, jf. affaldsbekendtgørelsens § 36, stk. 5-6. Anvisningsordningen skal tilrettelægges med sigte på, at væsentlige dele af mængderne af ikke-genanvendeligt affald deponeres, jf. bekendtgørelsens § 36, stk. 8.

Kommunalbestyrelserne skal efter bekendtgørelsens § 37 anvise forbrændingsegnet affald til forbrænding på anlæg med energiudnyttelse.⁷⁸

Det fastslås i affaldsbekendtgørelsens § 33, at der i erhvervsaffaldsregulativer skal være bestemmelser om, at større partier af homogene biprodukter, der ikke er farligt affald, og som uden videre behandling eller sortering kan afsættes og transporteres direkte til anvendelse i anden produktion, skal undtages fra anvisningen og benyttelsespligten. Den konkrete vurdering af, om betingelserne i § 33 er opfyldte, er udtryk for myndighedsudøvelse.

Efter bekendtgørelsens § 33, stk. 3, skal der i regulativer for genanvendeligt erhvervsaffald fastsættes bestemmelser om registreringsforpligtelsen, sådan som forpligtelsen er fastlagt i bekendtgørelsens § 18.

5.5.2.4.2 Fakultative elementer i anvisningsordninger
Der kan efter § 26, stk. 2 i regulativerne vedrørende anvisningsordninger være forskrifter om anmeldelse, emballering m.v. af affald. Affaldsbekendtgørelsens § 26, stk. 2 fastslår endvidere, at der i regulativer for anvist affald kan stilles krav om sortering, oplag eller midlertidig oplag af affald, forudgående behandling, herunder neddeling af affald med henblik på forbrænding, behandling af affald med henblik på genanvendelse, forbrænding med energiudnyttelse eller bortskaffelse, og undtagelse af store og uhåndterlige emner fra kravet om forbrænding, hvis de kræver særlig forbehandling udover forbehandling med kompaktor eller lignende, deklarering af affald, oplysninger om affald og miljømæssige målsætninger.

Bekendtgørelsens § 30 fastslår, at der i regulativer kan fastsættes forskrifter om afbrænding af haveaffald, parkaffald og havelignende affald fra gartnerier, naturplejeaktiviteter m.v.

Affaldsbekendtgørelsens § 44, stk. 2, fastslår, at der i affaldsregulativerne kan fastsættes bestemmelse om tilladelse til kompostering af den vegetabilske del af dagrenovationen på ejerens grund. Benyttelser borgere, virksomheder eller institutioner sig af regulativregler om kompostering, er der ikke en benyttelsespligt i forhold til indsamlingsordningen, jf. § 43, stk. 3.

5.5.2.4.3 Anvisning af akkumulatorer m.v.
Ved bekendtgørelse om tilskud til indsamling og genanvendelse af blyakkumulatorer § 6, stk. 4,⁷⁹ er kommunerne pålagt at anvise modtagne blyakkumulatorer til de indsamlingsordninger, der er etableret efter bekendtgørelsens regler. Kommunerne er efter § 6, stk. 5, pligtige til at sikre, at de modtagne blyakkumulatorer genanvendes miljømæssigt forsvarligt ved at sikre en aflevering af akkumulatorerne til de nævnte ordninger. I relation til batterier⁸⁰ og akkumulatorer er der tale om særlige støtteordninger, som ikke administreres af kommunerne. Affaldsbekendtgørelsen anvendes som supplement til de særlige regler om indsamling m.v. Se således bekendtgørelse om tilskud til indsamling og genanvendelse af blyakkumulatorer § 3 “Medmindre andet følger af denne bekendtgørelse, finder den øvrige lovgivning om håndtering af affald anvendelse”. Efter bekendtgørelse om tilskud til indsamling og genanvendelse af blyakkumulatorer § 6, stk. 1 og stk. 2, er kommunerne forpligtet til at have modtagefaciliteter for blyakkumulatorer samt at modtage sådant affald fra borgere, virksomheder og institutioner. Vurderingen af, om betingelserne for støtte er til stede, udføres af Miljøstyrelsen.

5.5.2.4.4 Genanvendelsesbekendtgørelsen og kommunal anvisning
Bekendtgørelse om genanvendelse af retsprodukter og jord til bygge- og anlægsaffald (genanvendelsesbekendtgørelsen)⁸¹ placerer kompetencen til at vurdere anmeldelserne hos amtsrådene, medens tilsynskompetencen er placeret hos kommunerne.

Jordforureningsloven⁸² med dens regler om styring af jordstrømme placerer kompetencer til myndighedsudøvelse hos amtsrådene. De anvisningsordning, der fastlægges i affaldsregulativer med hjemmel i miljøbeskyttelsesloven, er imidlertid dem, der skal følges ved bortskaffelsen af den forurenede jord som affald.

5.5.2.4.5 Benyttelsespligt i.f.t. anvisningsordning - affaldsbekendtgørelsens § 39
Borgerne, grundejere, virksomheder og offentlige og private institutioner er pligtige til at følge de kommunale anvisninger, jf. affaldsbekendtgørelsens § 39. Benyttelsespligten i forhold til de kommunale ordninger gælder dog ikke i relation til dokumenter, der indeholder fortrolige oplysninger, jf. affaldsbekendtgørelsens § 39.

Efter affaldsbekendtgørelsens § 39, stk. 4, skal borgere, grundejere, virksomheder, offentlige og private institutioner, der ikke benytter den kommunale indsamlingsordning ved bortskaffelse af fortrolige papirer overfor kommunalbestyrelsen godtgøre, at affaldet er håndteret i overensstemmelse med kommunens anvisninger. Der er ikke knyttet nogen straffebestemmelse til denne handlepligt. Hvis kommunen påbyder overholdelsen af dokumentationspligten indebærer dette ikke nye forpligtelser. Forpligtelsen følger af bekendtgørelsens § 39, stk. 4, hvorfor det konstaterende påbud ikke er udtryk for myndighedsudøvelse i traditionel forstand. Der er tale om en faktisk forvaltningsvirksomhed.

5.5.2.5 Aftalte og § 60-godkendte enerettigheder

Fra det gennemgåede materiale kan som eksempel på aftalte enerettigheder for et fælleskommunalt selskab (etableret som interessentskab) gengives følgende vedtægtsbestemmelser:

§ 4. “Af opgaveoverførslen følger, at interessentskabet har overtaget kompetencen til opgaveudførelsen, samt at interessentskabets bestyrelse har overtaget ansvaret herfor i stedet for interessentkommunernes kommunalbestyrelser”.

”Der kan mellem interessentskabet og de enkelte interessentkommuner indgås mere detaljerede aftaler om beskrivelsen af den enkelte opgaveudførelse, men dog således at det ligger fast, dels at den fulde opgaveudførelse – kompetence- og ansvarsmæssigt, for den konkrete opgave befinder sig hos interessentskabet – dels at en opgavetilbageførelse alene kan ske i henhold til reglerne i nærværende interessentskabsaftale (om aftaleændringer, udtræden, opløsning m.v.).”

”Interessentskabets bestyrelse er desuden bemyndiget til at indgå skriftlig aftale med interessentkommunerne – enkeltvis eller samlet – om overførsel til interessentskabets udførelse af yderligere affaldsbehandlingsopgaver end de i § 5 beskrevne, allerede overførte.”

§ 5. Interessentskabet kan indgå samarbejdsaftaler med andre kommunale affaldsselskaber, enkeltkommuner eller private virksomheder, samt oprette eller deltage i selskaber til varetagelse af de opgaver, der i henhold til stk. 1 udføres af interessentskabet.

Interessentskabet kan inden for ledig kapacitet modtage og behandle affald fra leverandører uden for interessentkommunernes geografiske område.”

”(Interessentskabet) har fået overført følgende myndighedsopgaver:

a). Kompetencen til og ansvaret for gebyrfastsættelsen for de affaldsbehandlingsopgaver, der i henhold til stk. 1 er overført fra interessentkommunerne til interessentskabet.......

d) Kompetencen til og ansvaret for at udarbejde affaldsplaner og affaldsregulativer samt vedtage andre bestemmelser eller direktiver for de affaldskategorier og de opgaver, som er overført fra interessentkommunerne til interessentskabet.”

I vedtægternes §§ 10-11 anvendes i forbindelse med beskrivelserne af medlemskommunernes og selskabets forpligtelser bl.a. begreberne “et grundlæggende samvirkeprincip” og en “aktivitetspligt”, som bl.a. indebærer,

at de enkelte interessenter har en leveringspligt, samt
at interessentskabet har en aftagepligt til de affaldskategorier og affaldsmængder, som til enhver tid indgår under interessentskabets virksomhed. Det fastslås afslutningsvis i § 10, stk. 2:
”I tilslutning til bestemmelsen i § 11 vedrørende leveringspligt bemærkes, at anvisnings- og aftaleretten tilkommer interessentskabet.”

I vedtægternes § 12, stk. 1, og § 13 fastslås det:

”Der påhviler interessentskabet en til interessenternes leveringsforpligtelse svarende aftagepligt. Fordelingsretten af de leverede affaldsprodukter tilkommer interessentskabet, der er berettiget til at omdirigere produkter fra et leveringssted til et andet. Interessentskabet fastlægger generelle eller konkrete retningslinier herfor.”

§ 13. “Interessentskabet fastsætter retningslinier for interessentkommunernes levering af affaldet på interessentskabets anlæg. Ved levering til andre anlæg, herunder uden for interessentkommunerne, aftaler interessentskabet disse retningslinier sammen med ejeren af det eksterne anlæg.”

Det vil af citaterne fremgå, at der er tale om godkendte overførelser af kompetencer til myndighedsudøvelse hos et kommunalt fællesskab, som samtidigt har en meget dominerende position på markedet.⁸³

De retlige konsekvenser af en opstillet leveringspligt for kommunerne er beskrevet på følgende måde:

”Af denne leveringspligt følger bl.a., at interessenterne ikke må levere affaldsmaterialerne til andre deponier (lossepladser m.v.), affaldsforbrændingsanlæg, genanvendelsesvirksomheder eller andre aftagere, uanset art og ejerforhold, medmindre der er indgået aftale via interessentskabet. Leveringspligten omfatter affaldsmaterialerne, uanset hvorvidt slutanvendelsen er deponering, forbrænding eller genanvendelse eller andet. Fordelingen mellem disse anvendelseskategorier foretages af interessentskabet efter generelle regulativer eller konkrete direktiver.”

De nævnte bestemmelser er klart mere vidtgående end det, der er lovligt efter de gældende regler.

5.5.3 Pligt til at respektere de forvaltningsretlige principper

Affaldsregulativernes anvisningsordninger skal være i overensstemmelse med de gældende forvaltningsretlige principper, herunder legalitetsprincippet, lighedsprincippet og proportionalitetsprincippet.

Et tilsynsråd udtalte om et forbud mod at benytte en modtageordning, hvis der blev anvendt biler med firmalogo, at det var ulovligt. Udtalelsen blev støttet på 1997-affaldsbekendtgørelsens § 21, der svarer til den gældende affaldsbekendtgørelses § 21:⁸⁴

“Efter tilsynsrådets opfattelse har en sådan afgrænsning af hvilke køretøjer, der kan aflevere haveaffald på genbrugsstationer, ikke støtte i førnævnte affaldsbekendtgørelse. De faktorer, som i henholdt til bekendtgørelsens kapitel 5 kan indgå, når der skal udfærdiges regulativ for den enkelte ordning, omfatter ikke forhold som eksempelvis det anvendte køretøjs status som privatbil/firmabil også godkendt til privatkørsel.

Såfremt kommunen vælger fortsat at forholde sig særskilt til biler med firmalogo ud fra en formodning om, at der reelt er tale om erhvervskørsel, må konsekvensen være, at i det omfang, denne formodning kan afkræftes, f.eks. ved at chaufføren kan dokumentere, at køretøjet rent faktisk anvendes til privatkørsel, vil kommunen ikke lovligt kunne afvise privatpersoner, der transporterer deres affald i biler med firmalogo. Afgørende er, om der er tale om lovligt affald fra en privat husstand.

Afvisning alene med henvisning til firmalogo er efter tilsynets opfattelse et usagligt forhold at inddrage i relation til administrationen af affaldsordning.

Efter tilsynsrådets opfattelse vil heller ikke kommunens begrundelse, hvorfor tilladelse til anvendelse af sådanne køretøjer kræver for mange ressourcer til kontrol med ordningen, kunne begrunde, at kommunen lovligt afgrænser ordningen som sket.

Kommunens afgrænsning er i øvrigt efter rådets opfattelse i strid med den almindelige lighedsgrundsætning, hvorefter forskelligartet behandling af ensartede sager skal være sagligt begrundet, idet kommunens praksis indebærer en usaglig forskelsbehandling af en lille gruppe af private brugere af genbrugsstationen.

Tilsynsrådet forudsætter derfor, at kommunen snarest ændrer sin praksis, således at den bringes i overensstemmelse med, hvad tilsynet ovenfor har beskrevet som sin opfattelse af gældende lovgivning.”

5.5.4 Regulativbestemmelser som erstatning for § 60-godkendelse

Det bør i lovgivningen præciseres, at der ikke gennem regulativbestemmelser kan fastlægges kompetencer, som forudsættes godkendt efter den kommunale styrelseslovs § 60. Problemet skal belyses med et eksempel fra praksis:

I en i december 1999 indgået samarbejdsaftale om bortskaffelse af forbrændingsegnet affald, som er indgået mellem fire parter, nemlig tre fælleskommunale affaldsselskaber (A, B og C) og som fjerde “part” et ikke-§ 60-godkendt affaldssamarbejde (D),⁸⁵ kan man læse følgende i aftalens § 3:

“A, B og C er som anført fælleskommunale affaldsselskaber - det vil sige kommunale samarbejder på affaldsområdet med selvstændige styrelsesorganer, og som er godkendt af tilsynsmyndighederne i medfør af den kommunale styrelseslovs § 60, stk. 1 - som fra de respektive deltagerkommuner har fået overført blandt andet denne affaldshåndteringsopgave, kompetence- og ansvarsmæssigt, fra de respektive kommuner, og som anført med tilsynsmyndighedernes godkendelse, samt hvortil disse har fået tillagt eneret.

D er ikke et § 60-godkendt selskab, men har dog også fået tillagt denne opgave som en eneret fra kommunerne i henhold til offentliggjort administrativ beslutning (affaldsregulativ)”.

På trods af, at D ikke i kraft af regulativbestemmelser (eller ved rammeaftaler) kan tillægges en kompetence til at optræde som juridisk person, og på trods af at D ikke kan overtage de forpligtelser, kommunerne har til efter affaldsbekendtgørelsens § 37 at anvise forbrændingsegnet affald til forbrænding, indgår D i december 1999 i den nævnte samarbejdsaftale med A, B og C om enerettigheder til og styringen af overskydende affaldsmængder (“krydsende” leveringer), evt. eksport af sådanne affaldsmængder, betalingsbetingelser m.v.⁸⁶

Ved samarbejdsaftalens § 5, stk. 1 fastslås det, at der skal ske en udfyldning med en eventuel overskydende affaldsmængde fra de øvrige aftaleparter i tilfælde af ledig kapacitet inden for de to “interne” forbrændingsanlæg. Det fastslås ved § 5, stk. 2, at der er tale om såvel en ret som en pligt for parterne. I § 5, stk. 5 fastslås det endvidere, at aftalen om de krydsende leveringer,

“har forvaltningsretlig karakter af administrative beslutninger fra de enkelte parter og de til disse hørende kommuner. Disse beslutninger skal med angivelse af de enkelte kommuners deltagelse heri bekendtgøres over for borgerne på samme måde som meddelelser om øvrige administrative beslutninger fra kommunerne til borgerne.”

Den nævnte samarbejdsaftale erstatter med andre ord de enkelte kommunalbestyrelsers behandling af og beslutning om regulativbestemmelser.

Samarbejdsaftalen mellem de tre fælleskommunale selskaber og det ikke-godkendte affaldssamarbejder må siges at være yderst betænkelig, da den vedrører myndighedsudøvelse - nemlig fastlæggelsen af borgernes forpligtelser til at aflevere det forbrændingsegnede aftale i overensstemmelse med de aftalte krydsende henvisninger og betale herfor.

Selv om samarbejdsaftalen vedrører en periode på 14 år for alt det overskydende forbrændingsegnede affald, der fremkommer i 23 kommuner, forudsættes opgaveværdien noget overraskende efter aftalens § 7 at være under tærskelværdien i tjenesteydelsesdirektivet, dvs. undtaget fra udbudspligten.

5.6 Konkrete afgørelser med affaldsproducenter som adressater

Der foreligger klart myndighedsudøvelse i de situationer, hvor en forvaltningsmyndighed ensidigt og bindende ved en konkret afgørelse fastlægger den enkelte borgers eller virksomheds rettigheder og pligter. De fleste af kompetencereglerne i miljøbeskyttelsesloven vedrører påbud og forbud - det vil sige bebyrdende forvaltningsafgørelser. Det, som ved vurdering af de enkelte kompetencer må betragtes som centralt, er hvor væsentlige indgreb og konsekvenser i øvrigt, de enkelte typer af afgørelser har.⁸⁷

Den forudgånde sagsbehandling må betragtes som en del af beslutningsprocessen. Der vil som led i udførelsen af sagsbehandlings- og kontrolfunktionerne være situationer, der har karakter af egentlig myndighedsudøvelse, fordi der afsluttes med en afgørelse eller med fysisk magtanvendelse.

I situationer, hvor sagsbehandlingen ikke har en sammenhæng med forberedelsen af en afgørelse, vil der derimod være tale om faktisk forvaltningsmyndighed. Vi henregner derfor sagsbehandlingen til gråzoneområdet.

Den vejledning, der udøves som led i en behandling af en konkret sag, der forventes at afslutte med en afgørelse, henregner vi til myndighedsudøvelse. Er der derimod tale om en vejledning uden en sådan sammenhæng til konkret sagsbehandling, henregner vi det til den faktiske forvaltningsvirksomhed. Under ét er vejledning derfor karakteriseret som et gråzoneområde.

5.6.1 Vejledningspligt

Forvaltningslovens § 7 fastslår, at en forvaltningsmyndighed i fornødent omfang skal yde vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagområde. Der er ikke formkrav til den måde, borgerne kan anmode om hjælp på. Pligten antages ikke generelt at indebære en forpligtelse til generelt over for offentligheden at orientere om regler og praksis. En sådan orientering kan imidlertid være et nærliggende supplement til den pligt, der gælder med hensyn til at give individuel vejledning.⁸⁸

Modtager en affaldsmyndighed (herunder et fælleskommunal selskab, der er overladt myndighedsbeføjelser) en skriftlig henvendelse vedrørende en ansøgning, som den ikke er kompetent til at behandle, skal den efter forvaltningslovens § 7, stk. 2 - så vidt muligt - videresende henvendelsen til rette myndighed.⁸⁹ Indgår en kommune eksempelvis en privatretlige aftaler, eller optræder den i øvrigt som en privat person - ved køb og lignende - gælder vejledningspligten derimod ikke.

5.6.2 Kontradiktion

Forvaltningslovens § 19 fastslår, at hvis en part i en sag ikke kan antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der først træffes en afgørelse, når myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne samt givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Bestemmelsen suppleres af særbestemmelser i miljølovgivningen. Formålet med partshøring er at sikre, at de direkte berørte får lejlighed til at se de faktiske oplysninger, som indgår i forvaltningens beslutningsgrundlag, så eventuelle fejl og misforståelser kan rettes. Høringen indebærer, at parten får en oversigt over alle oplysninger, der foreligger i sagen – herunder samtlige dokumenter, der er modtaget og afsendt i den konkrete sag (kaldet en “aktoversigt”). Myndigheden kan i forbindelse med høringen angive en (svar)frist for afgivelse af udtalelse.

Anmoder en part om kontradiktion, skal sagsbehandlingen som udgangspunkt standses, indtil parten har haft mulighed for at fremkomme med sine bemærkninger. Hvis der er tale om en hastesag, hvor udsættelse kan indebære fare for andres sundhed, alvorlig miljøskade eller lignende, kan der træffes en realitetsbehandling på trods af en parts anmodning om at blive hørt.⁹⁰ Specielle regler om forhåndsvarsel (jf. bl.a. miljøbeskyttelseslovens § 75) har forrang - men det gælder alene hvis de specielle regler stiller parten mindst lige så gunstigt som forvaltningslovens § 19, stk. 1.⁹¹

5.6.3 Afgørelser vedrørende kategorisering som affald

Miljøbeskyttelseslovens § 43 fastslår, at enhver, der frembringer, opbevarer, behandler eller bortskaffer affald, er ansvarlig for, at der ikke opstår uhygiejniske forhold eller sker forurening af luft, vand eller jord.

5.6.3.1 Forudsætninger vedrørende afgørelserne i lovens forarbejder

Det er i forarbejderne til lovens § 43 fremhævet - med henvisning til Affaldsudvalgets betænkning - at kommunerne som tilsynsmyndighed træffer afgørelse om, hvorvidt noget er affald. Afgørelsen træffes ud fra en samlet bedømmelse af de foreliggende omstændigheder og med inddragelse af lovens formålsbestemmelse, jf. lovens § 1. Det forklares, hvorfor der efter Affaldsudvalgets opfattelse ikke i lovreglerne kan gives en definition af begrebet affald:⁹²

“Begrundelsen for udvalgets beslutning var, at en definition næppe ville være til nogen hjælp i de situationer, hvor der rejses tvivl om, hvorvidt noget er affald. Udvalget anfører, at i sådanne situationer må tilsynsmyndigheden træffe sin afgørelse ud fra en samlet bedømmelse af de foreliggende omstændigheder. Endvidere bemærkes det, at det må være op til den pågældende virksomhed m.v. at godtgøre, at restprodukter, genstande eller materialer, som efter tilsynsmyndighedens bedømmelse har karakter af affald, ikke skal behandles som affald, fordi “affaldet” anvendes miljømæssigt forsvarligt som led i produktionen.

Til illustration af et af problemerne i forbindelse med en definition af affald som grundlag for lovgivningen, kan det nævnes, at et materiale, der af en virksomhed eller en borger i en situation opfattes som affald, og som ejeren ønsker at skille sig af med, ikke nødvendigvis af en anden virksomhed eller borger i en tilsvarende situation vil blive opfattet som affald. Begrebet affald indbefatter således en subjektiv vurdering.”

Affaldsbegrebet, som anvendes i affaldsrammedirektivet, blev med 1993-bekendtgørelsens⁹³ § 3, stk. 1, nr. 1, en del af dansk ret.⁹⁴

Kompetencen til at træffe afgørelse om, hvorvidt et restprodukt skal betragtes som affald, og kompetencen til at bestemme hvordan affaldet skal kategoriseres m.v., er ved affaldsbekendtgørelsens § 3, placeret hos kommunerne. Afgørelserne, som træffes efter § 3, har karakter af traditionelle forvaltningsafgørelser, der er direkte retligt forpligtende for borgerne/virksomhederne.

5.6.3.2 Afgørelser efter affaldsbekendtgørelsens § 3, stk. 2, jf. stk. 1, nr. 1

Bestemmelsen, der fastlægger afgrænsningen af affald, fastslår:

“Affald: ethvert stof eller enhver genstand, som henhører under en af kategorierne i bilag I, og som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med.”

Den vidtgående opsamlingsbestemmelse i den næstsidste kategori i affaldsrammedirektivets affaldsdefinition ophæver den reelle værdi af opremsningen, idet den angiver:

“Ethvert stof, materiale eller produkt, som ikke indgår i ovennævnte kategorier”.

Endelig er der i bilag 1 afslutningsvis henvist til det bilag 2, der indeholder listen over affald. Bilag 2 er en gengivelse af Det Europæiske Affaldskatalog (EAK), som er udarbejdet i henhold til affaldsrammedirektivet. Alle affaldsarter er angivet med EAK-kodenumre. Der er særlige koder for farligt affald.

Definitionen af affald genfindes i affaldsbekendtgørelsens § 3 i overensstemmelse artikel 1, litra a) i affaldsrammedirektivet, jf. Kapitel 6.⁹⁵ Afgørelserne, der træffes efter § 3, stk. 2, jf. § 3, stk. 1, nr. 1, om hvorvidt et restprodukt kan karakteriseres som affald, skal baseres dels på en stillingtagen til, om der hos affaldsproducenten er en hensigt til at skille sig af med eller en forpligtelse til at skille sig af med, dels en stillingtagen til opregningen i bekendtgørelsens bilag, jf. herom nedenfor. Restproduktet er kun at betragte som affald, hvis det er et resultat af menneskelige aktiviteter, eller det er opstået i tilknytning til mennesker. Det er angivet ved affaldsbekendtgørelsens § 3, nr. 1's krav om, at

“indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af”.

Brugen af koderne fremgår af den danske affaldsbekendtgørelses bilag 14. Det fremhæves i bekendtgørelsens bilag 2, at et stof eller en genstand, der er opført på denne liste med EAK-koder, kun kan betragtes som affald, hvis det er omfattet af definitionen i bekendtgørelsens § 3, stk. 1, nr. 1.

Klassificeringen af affald foretages af kommunerne efter affaldsbekendtgørelsens § 3, stk. 2, som endelige afgørelse, jf. bekendtgørelsens § 63. Det er klart udtryk for myndighedsudøvelse, når der foretages en klassificering.

Der er afsagt en række domme ved EF-domstolen, som kan bidrage med fortolkningskriterier ved kommunens stillingtagen til, om et restprodukt skal betragtes som affald. Vurderingerne foretages i de konkrete sager som en myndighedsudøvelse.⁹⁶ Adressaterne for EF-domstolens præmisser er de regulerende nationale myndigheder - det vil bl.a. sige kommunerne som affaldsmyndigheder uden klageadgang til Miljøstyrelsen.

5.6.3.3 Farligt affald - affaldsbekendtgørelsens § 3, stk. 3, jf. stk. 1, nr. 2

Om affald retligt skal betragtes som farligt beror på de i direktivet om farligt affald anførte kriterier, som er angivet i affaldsbekendtgørelsens bilag 3 og 4. Affaldet er endvidere opregnet i kataloget i bilag 2. Der er tale om forvaltningsafgørelser. Som nævnt ovenfor, er det efter affaldsbekendtgørelsens § 3, stk. 3, jf. stk. 1, nr. 2, kommunen der træffer afgørelse om, hvorvidt et restprodukt skal betegnes som farligt affald. Kommunen skal vurdere, om affaldet udviser bestemte egenskaber, angivet under hovedkategorierne: brandfare, sundhedsfare, miljøfare, smitsomhed m.v., efter bekendtgørelsens bilag 3. Kommunen kan endvidere henregne affald til det farlige affald, hvis der er tale om en overskridelse af de procentgrænseværdier, der er angivet i bilag 4.

Afgørelsen, der træffes efter § 3, stk. 3, jf. § 3, stk. 1, nr. 2, er udtryk for myndighedsudøvelse. Den træffes som en endelig afgørelse, jf. affaldsbekendtgørelsens § 63. I relation til farligt affald findes afgrænsningen i direktivet om farligt affald samt de hovedkategorier, der anvendes i Basel-konventionen og i affaldstransportforordningen. De anførte kriterier suppleres af de retningslinjer, der er fastsat i Kommissionens beslutning 2000/532, der afløste den Rådsbeslutning 94/904/EF om udarbejdelse af en liste over farligt affald. Listen udarbejdes med grundlag i direktivet om farligt affalds artikel 1, stk. 4.

De forpligtelser, der gælder for affaldsproducenterne, når affald henregnes til det farlige affald, er fastlagt i affaldsbekendtgørelsens §§ 50-53, § 54, stk. 3, § 55 og §§ 57-60. Kommunens forpligtelse til at etablere indsamlingsordninger for sådant affald fremgår af § 54, stk. 1 og stk. 2. Der er en benyttelsespligt for virksomheder, offentlige og private institutioner samt husholdninger efter § 54, stk. 3. Den kommunale stillingtagen til, om der konkret foreligger farligt affald - og dermed en benyttelsespligt - er udtryk for myndighedsudøvelse.

Den kommunale kompetence til at dispensere fra benyttelsespligten, jf. affaldsbekendtgørelsens § 56, er en kompetence til myndighedsudøvelse. Det er kun erhvervsvirksomhederne, der kan opnå dispensation. De har ikke noget retskrav på at opnå fritagelse. Om denne fritagelseskompetence fastslår KL:⁹⁷

“Fritagelsesbestemmelsen i § 56, stk. 1 er et udtryk for, at kommunalbestyrelsen under nærmere omstændigheder har ret (men ikke pligt) til at fritage affaldsproducenten for benyttelsespligten. En virksomhed har således ikke retskrav på en fritagelse.

Virksomheden skal godtgøre, at det farlige affald kan håndteres miljømæssigt forsvarligt ved virksomhedens foranstaltning. Kommunalbestyrelsen vurderer efterfølgende, om en given håndtering er miljømæssig forsvarlig og afgør på dette grundlag, om der skal meddeles fritagelse.

Økonomiske, plan- og kapacitetsmæssige forhold kan inddrages i vurderingen og medføre nægtelse af fritagelse, hvis kommunens ordning ellers vil være truet på sin eksistens, og at dette vil have negative miljømæssige konsekvenser.

..........

Det skal understreges, at kommunen kun kan fritage en affaldsproducent fra benyttelsespligten efter en konkret individuel behandling af sagen. Det er ikke muligt for kommunerne, generelt at fritage specifikke fraktioner eller typer af virksomheder.”

Den konkrete beslutnings karakter af en forvaltningsafgørelse, der bl.a. er baseret på en vurdering af økonomien i det anlæg, kommunen generelt driver eller bruger, fremhæves i det citerede.

5.6.3.4 Andre affaldsafgørelser om definitioner - affaldsbekendtgørelsens § 3, stk. 3

Efter affaldsbekendtgørelsens § 3, stk. 3 har kommunalbestyrelsen kompetence til at træffe afgørelse om affald, der er omfattet af § 3, stk. 1, nr. 3, nr. 5 og nr. 7:

Efter affaldsbekendtgørelsens § 3, stk. 1, nr. 3 afgrænses begrebet emballageaffald som “enhver form for emballage eller ethvert emballagemateriale, der er omfattet af affaldsdefinitionen i bekendtgørelsens § 3, stk. 1, nr. 1, bortset fra spildprodukter fra produktionen”.⁹⁸
Genanvendeligt affald fastlægges ved bekendtgørelsens § 3, stk. 1, nr. 5, som “affald, der teknisk er egnet til genanvendelse”.
Dagrenovation afgrænses ved § 3, stk. 1, nr. 7, som “affald, der naturligt fremkommer fra husholdninger, bortset fra haveaffald og storskrald.”

Den konkrete stillingtagen til, om der er tale om genanvendeligt affald eller ikke-genanvendeligt affald, om der er tale om dagrenovation m.v., afgøres af kommunerne efter affaldsbekendtgørelsens § 3, stk. 3.

Afgørelserne, der træffes vedrørende opfyldelse af de nævnte kriterier, er udtryk for myndighedsudøvelse. De træffes som endelige afgørelser, jf. affaldsbekendtgørelsens § 63.

5.6.3.5 Klassificering af affald i.f.t. deponering

Bekendtgørelse om deponeringsanlæg,⁹⁹ der tjener til gennemførelse af affaldsdeponeringsdirektivet, placerer kompetencen som godkendelses- og tilsynsmyndighed hos amtsrådene.

Den klassificering af affald, der efter deponeringsbekendtgørelsens § 6 sammenholdt med godkendelsesbekendtgørelsens¹⁰⁰ § 4, og sidstenævnte bekendtgørelsesbilag 1, pkt. K.1b skal foretages af de for deponeringsanlæg ansvarlige driftsherrer (herunder kommuner og kommunale fællesskaber), er underkastet amtsrådenes myndighedsudøvelse på samme måde som enhver anden affaldsbehandlers drift efter miljøbeskyttelseslovens regler.

5.6.4 Konkrete beslutninger om ikke at indsamle

Den situation, hvor kommunen har etableret en generel indsamlingsordning, som virksomheder og borgere har pligt til at anvende, og hvor kommunens undladelse af at acceptere at skulle levere ydelsen til en virksomhed, en borger eller en institution, vil være at betragte som et afslag på en ydelse. Der er tale om en forvaltningsafgørelse - dvs. myndighedsudøvelse. Beslutning skal derfor følge de forvaltningsretlige krav og principper - jf. Indenrigsministeriets stillingtagen til de forpligtelser, der for kommunen som offentligretlige serviceforpligtelser følger af affaldsreglerne.¹⁰¹

Sagen, som var anledning til Indenrigsministeriets tilkendegivelse, vedrørte rækkevidden af kommunens pligt til at forestå bortskaffelse i en situation, hvor der forelå arbejdskonflikt rettet imod en affaldsproducerende virksomhed. Ministeriet fastslog, at den kommunale affaldskompetence udøves i det offentliges interesse. Ministeriet skriver:

“Formålet med kommunalbestyrelsens pligt til at forestå affaldsbortskaffelse må efter Indenrigsministeriets opfattelse først og fremmest antages at være at sikre en miljømæssig forsvarlig bortskaffelse af affald i kommunen, og således ikke primært at varetage borgernes, grundejernes og virksomhedernes interesse i at kunne bortskaffe deres affald.

Det kan efter Indenrigsministeriets opfattelse hverken på baggrund af ovennævnte formål med kommunernes bortskaffelse af affald eller retspraksis, de kommunale tilsynsmyndigheders praksis eller den juridiske litteratur antages, at der på ulovbestemt grundlag gælder en kommunalretlig retsgrundsætning om en kommunal forsyningspligt, ........

Kommunalbestyrelsens pligt til at sikre affaldsbortskaffelsen i kommunen består i, at kommunalbestyrelsen i en situation som den ovenfor beskrevne skal træffe foranstaltninger med det formål at sikre, at affaldsbortskaffelsen kan ske på en miljømæssigt forsvarlig måde på trods af konflikten.

Der er på baggrund af miljøbeskyttelseslovens meget generelle regulering af kommunernes varetagelse af affaldsbortskaffelsen efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke grundlag for at fastslå, at en kommunalbestyrelse har pligt til at træffe nærmere bestemte foranstaltninger, herunder om et nærmere bestemt beredskab, med henblik på at sikre affaldsbortskaffelsen i en situation som den ovenfor beskrevne. Det må derimod antages, at der i afgørelsen af, hvorledes opgaven i en sådan situation skal varetages, tilkommer kommunalbestyrelsen et forholdsvis vidt skøn, der dog begrænses af offentligretlige retsgrundsætninger, herunder lighedsgrundsætningen og kravet om saglighed i forvaltningen. ......

En undtagelse fra en indsamlingsordning kan være sagligt begrundet, hvis bestræbelser på at sikre gennemførelsen af affaldsindsamlingen fra de pågældende virksomheder må antages at indebære en nærliggende risiko for, at affaldsindsamling eller -bortskaffelse fra andre borgere, grundejere og virksomheder også vil blive forhindret.....”

De forvaltningsretlige krav, som opstilles af Indenrigs- og Sundhedsministeriet, indgår i de vurderinger, som skal indgår i vurderingerne i Bind I, Kapitel 11-15.

5.6.5 Virksomheders fritagelse fra benyttelsespligt

Der er usikkerhed om, hvor vidtgående en kompetence kommunerne har til at dispensere fra benyttelsespligten for virksomheder, der frembringer genanvendeligt affald, og som ikke opfylder betingelserne i miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5. Der er tale om en bestemmelse, der er særdeles central ved vurdering af offentligt tildelte monopoler til de kommunale fællesskaber - herunder for anbefalingerne vedrørende de fremtidige organisationsformer. Den omtales derfor i det følgende.

5.6.5.1 Genanvendeligt erhvervsaffald - miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5

Opfyldes de betingelser, der er opstillet i miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5, af en affaldsproducent, har han retskrav på fritagelse. Det eneste kommunalbestyrelsen kan, er at vurdere, om betingelserne er opfyldt. Den beslutning, der træffes om fritagelse, er at betragte som en forvaltningsafgørelse - og dermed som myndighedsudøvelse.

Affaldsbekendtgørelsens § 24, stk. 2 og elektronikbekendtgørelsens § 4, stk. 4,¹⁰² der begge vedrører genanvendeligt affald, gengiver de rettigheder, som virksomhederne allerede har efter miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5, til at blive fritaget fra benyttelsespligten. Afgørelser, der træffes efter de nævnte bestemmelser er derfor også at betragte som udtryk for myndighedsudøvelse.

5.6.5.1.1 Når betingelserne i lovens § 45, stk. 5 ikke er opfyldt
Hvis de affaldsproducerende virksomheder ikke har indgået aftale om bortskaffelse af materialer og produkter til genanvendelse med en virksomhed, der genanvender det pågældende materiale i overensstemmelse med miljølovgivningens krav, er der ikke et retskrav på fritagelse fra benyttelsespligten. Benyttes det kommunale indsamlingssystem blot én gang, er det tidligere retskrav på fritagelse fra benyttelsespligten over for den kommunale indsamlingsordning, bortfaldet.

Efter forarbejderne til miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5 medfører bestemmelsen ingen indskrænkninger i kommunernes adgang til i videre omfang at fritage for deltagelse i den kommunale ordning.¹⁰³ Det kan derfor antages, at forarbejderne hjemler kommunerne en kompetence til at dispensere - hvis de ønsker det.¹⁰⁴ Nogle antager at der ikke er en sådan kommunal kompetence, da det er miljøministeren der fastsætter reglerne om benyttelsespligt - og ikke kommunerne - efter miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 2, nr. 3.¹⁰⁵

Der er også i en vis udstrækning i bekendtgørelsesreglerne udtrykkeligt fastlagt en hjemmel for kommunalbestyrelserne til ved en konkret afgørelse ar fritage affaldsproducenten fra den generelt gældende benyttelsespligt.

Er der tale om et kommunalt skøn, må det være muligt for kommunen at indføje vilkår for accept af private løsninger.¹⁰⁶

5.6.5.2 Dispensation vedr. forbrændingsegnet affald - affaldsbekendtgørelsens § 37

Efter affaldsbekendtgørelsens § 37, stk. 2, kan der ske anvisning af forbrændingsegnet affald til forudgående behandling, hvis en sådan er nødvendig før afbrænding. Efter bekendtgørelsens § 37, stk. 3, kan kommunalbestyrelsen, hvis forholdene nødvendiggør det, anvise forbrændingsegnet affald til midlertidig oplagring, dog højst i op til 1 år. Anvisning til midlertidig oplagring kan ikke omfatte dagrenovation eller andet letfordærveligt affald. Med hjemmel i bekendtgørelsens § 37, stk. 6, kan kommunen dispensere fra pligten til at benytte de i § 37, stk. 1, omhandlede energi-udnyttende forbrændingsanlæg, hvis det eller de anlæg, hvortil det er muligt at anvise affaldet, er ude af drift midlertidigt eller på grund af driftsuheld. For øerne, herunder Bornholm, er der fastsat undtagelsesbestemmelser i § 37, stk. 7-8.

Der er tale om en forudsætning om, at der skal ansøges og opnås dispensation efter bekendtgørelsens § 37, stk. 3-4, fra kommunalbestyrelsen, før det er lovligt at deponere:

“Stk. 3. Kommunalbestyrelsen kan, hvis forholdene nødvendiggør det, anvise forbrændingsegnet affald til midlertidig oplagring, dog højst op til 1 år. Anvisning til midlertidig oplagring kan ikke omfatte dagrenovation eller andet let fordærveligt affald.

Stk. 4. Miljøstyrelsen kan dispensere fra den i stk. 3 nævnte frist ved midlertidig oplagring af affald, hvis der opstår midlertidige kapacitetsproblemer på forbrændingsanlæggene.”

Dispensationer har karakter af forvaltningsafgørelser. Kompetencen for kommunerne til at meddele dispensationer efter § 37, stk. 3 er uden tvivl udtryk for en myndighedsudøvelse.

5.6.5.3 Fritagelse for farligt affald - affaldsbekendtgørelsens § 56

Efter affaldsbekendtgørelsens § 56, stk. 1, er der tildelt kommunalbestyrelsen en dispensationskompetence for erhvervsvirksomheder og institutioner, der kan godtgøre, at de kan sikre en miljømæssig forsvarlig håndtering af det farlige affald. Kommunalbestyrelsen har fakultativ adgang til at meddele fritagelse. Beslutningen skal dog være begrundet i miljøhensyn, ikke økonomiske hensyn. Der er tale om myndighedsudøvelse, når der meddeles en dispensation, idet dispensationen i sig selv ændrer retsstillingen for adressaten. Var der ikke opnået en dispensation, ville det efter affaldsbekendtgørelsens § 64, stk. 1, nr. 12 være strafbart at undlade at aflevere affaldet til indsamlingsordningen.

Adressaterne for sådanne afgørelser kan være både offentlige og private affaldsproducenter. Den kommunale vurdering forudsættes at være baseret på de gældende forvaltningsretlige principper og regler.

Miljøstyrelsen vurderede i en konkret sag, at kommunen, der havde meddelt amtet et afslag på fritagelse for benyttelsen af en kommunal indsamlingsordning for farligt affald, burde have fritaget amtet fra benyttelsespligten efter affaldsbekendtgørelsens § 56. Styrelsen kunne alene udtale sig vejledende, da den ikke havde kompetence som klagemyndighed, jf. bekendtgørelsens § 63.¹⁰⁷

5.6.6 Afslag m.v. - de forvaltningsretlige principper skal iagttages

Når der meddeles afgørelser gælder der en række forvaltningsretlige regler og principper, som skal respekteres af den, der udøver kompetencen. Det gælder både ved begunstigende og bebyrdende afgørelser.

Indenrigsministeriet tog ved en afgørelse i 1997 stilling til de forvaltningsretlige retsgrundsætningers anvendelse ved afslag på et indsamle hos en konfliktramt virksomhed.¹⁰⁸ Ministeriet udtaler:

“Endvidere udtalt, at der ved fastlæggelsen af rækkevidden af kommunalbestyrelsens rammer for skønsudøvelsen i forbindelse med affaldsbortskaffelse efter Indenrigsministeriets opfattelse endvidere må lægges vægt på, hvorledes finansieringen af affaldsbortskaffelsen skal ske, og at det må antages, at det ikke er muligt for en kommune at lade bortskaffelsen af erhvervsaffald i kommunen skattefinansiere. I tilfælde, hvor en kommune som følge af en affaldsproducents forhold eller andre forhold, som kommunen ikke har nogen indflydelse på, eksempelvis arbejdsretlige konflikter rettet mod den pågældende virksomhed, iværksætter en særlig ordning for bortskaffelse af den pågældende producents affald, må det bl.a. i overensstemmelse med forureneren-betaler princippet og lighedsgrundsætningen antages, at kommunalbestyrelsen som udgangspunkt er forpligtet til at opkræve de eventuelle ekstraordinære udgifter, der opstår herved, hos den enkelte konfliktramte affaldsproducent.

Denne pligt må ud fra almindelige offentligretlige retsgrundsætninger medføre, at kommunalbestyrelsen ikke uden hensyntagen til omkostningerne herved for de pågældende konfliktramte affaldsproduenter kan træffe en hvilken som helst foranstaltning i denne forbindelse. Afgørelser, herunder vilkår, der træffes ved en sådan skønsudøvelse, må således antages at skulle overholde en almindelig retsgrundsætning om forholdsmæssighed (proportionalitet).

Denne retsgrundsætning indebærer, at en kommunalbestyrelse i en situation som den ovenfor beskrevne ved valget mellem flere egnede foranstaltninger er forpligtet til at anvende det efter omstændighederne - tillige i omkostningsmæssig henseende - mindst indgribende middel til opnåelse af formålet. “

Der er ikke ved drift af de offentlige modtageanlæg tale om en frihed i relation til, hvordan affaldsproducenterne skal behandles. Behandlingen af affaldsproducenterne skal være i overensstemmelse med de forvaltningsretlige grundsætninger.

5.6.7 Undladelse af anvisning af bortskaffelsesmulighed

Der er tale om en offentligretlig handlepligt for kommunerne. Kommunerne kan derfor ikke forholde sig passive eller i øvrigt undlade at prioritere fremskaffelse af bortskaffelsesmuligheder. Det fastslog Vestre Landsret i den dom, der blev afsagt den 12. marts 2004, i sagen mellem en affaldsproducent og Kolding Kommune.¹⁰⁹ Dommen fastslår, at kommunen er erstatningsansvarlig for de yderligere omkostninger, som de manglende deponeringsmuligheder i en periode påførte affaldsproducenten.¹¹⁰ Retten bemærker, at det forhold, at Kolding Kommune efter affaldsbekendtgørelsens regler kunne have pålagt affaldsproducenten selv at bortskaffe affaldet, ikke kan tillægges betydning, allerede fordi kommunen ikke udnyttede denne mulighed. Det kunne heller ikke tillægges betydning, at kommunen i overensstemmelse med erhvervsaffaldsregulativet anviste affaldet til midlertidig deponering ved virksomheden, da det beroede på forhold, som kommunen var ansvarlig for, at der ikke kunne anvises en permanent deponeringsmulighed.

5.6.8 Tilsynsafgørelser - påbud, forbud m.v.

I miljøbeskyttelsesloven §§ 30, 41, 41a, 41b, 41c, 41d, 41e, 41f og 42 er der fastlagt kompetencer for kommunerne som tilsynsmyndighed til at meddele vilkårsændringer, konstitutive påbud og forbud.

I miljøbeskyttelseslovens § 68 anvendes formuleringen, at tilsynsmyndigheden skal “foranledige ulovligt forhold lovliggjort, medmindre forholdet har underordnet betydning”. Ulovlige forhold foreligger, hvor der er tale om overtrædelse af klare regler – og hvor der er tale om vilkårsovertrædelser.

5.6.8.1 Forhandlingsløsninger og deres betydning

Hvis tilsynsmyndigheden undlader at anvende sine beføjelser og i stedet forhandler med den virksomhed, der begår overtrædelser, vil domstolene ud fra en konkret vurdering kunne inddrage sådanne omstændigheder ved afgørelsen.¹¹¹ Det fremgår af en række retssager. Østre Landsret tilkendegav således i Prom-sagen, at det som formildende omstændighed ved strafudmålingen kunne tillægges en “vis mindre betydning”, at miljømyndighederne gennem årene havde været bekendt med dels, at der på ejendommen blev deponeret kemikalieaffald, dels at virksomheden ikke levede op til de fastsatte vilkår og påbud, hvilket i mange tilfælde alene medførte udskydelse af bortskaffelsesfristen. Landsretten kunne derfor ikke bortse fra, at myndighederne til tider havde været noget tilbageholdende i deres reaktion over for de tiltaltes manglende overholdelse af vilkår og påbud, herunder ved ikke at have indgivet politianmeldelse tidligere end sket. Retten fandt, at de tiltalte derfor kunne have haft den opfattelse, at myndighederne ikke ville foranledige virksomhedens produktion stoppet, da myndighederne så en interesse i, at der ved den fortsatte drift til stadighed kunne blive bortskaffet en del gammelt kemikalieaffald.

Højesteret afviste imidlertid i U 2001.2045H (Prom-sagen) at anvende de passivitetsbetragtninger, som landsretten havde inddraget. Højesteret fastslog, at myndighedernes

“sagsbehandling, herunder håndtering af håndhævelsen af kravet om bortskaffelse af kemikalieaffaldet, ikke kan have givet tiltalte grundlag for den opfattelse, at overtrædelserne ikke ville blive retsforfulgt. Myndighedernes sagsbehandling og tiltaltes opfattelse heraf kan derfor ikke anses som formildende omstændigheder.”¹¹²

Det må erindres, at det er et almindeligt strafferetligt princip i dansk ret, at en person ikke er forpligtet til at afgive oplysninger, der kan bruges mod ham i en straffesag. Det fremhæves af Miljøstyrelsen i en udtalelse, den afgav i anledning af en henvendelse fra et amt, der ønskede tiltale rejst i en dambrugssag, hvor ejeren havde afgivet urigtige oplysninger.¹¹³ Princippet er internationalt fastslået i Menneskerettighedskonventionens artikel 6.

Ressourcehensyn kan ikke begrunde, at myndighederne undlader at foretage en konkret oplysning og vurdering af faktum. Det fastslog Folketingets Ombudsmand i en sag vedrørende udmåling af sikkerhedsstillelse efter miljøbeskyttelseslovens § 39a.¹¹⁴ Ombudsmanden fremhævede, at den konkrete vurdering af sikkerhedstillelsens størrelse – herunder vurderingen af, om der overhovedet konkret var tale om “affald” – skulle bygge på en vurdering af udgifterne ved bortskaffelse af dette affald. Der skulle derfor foretages en konkret vurdering af, hvilke materialer, der kunne forventes at påføre tilsynsmyndighederne omkostninger til oprydning og bortskaffelse, og denne vurdering skulle foretages på grundlag

”af de markedsforhold, som er gældende på tidspunktet for sikkerhedens fastlæggelse”.

På den baggrund understegede ombudsmanden, at der i den offentlige forvaltning var et official- eller undersøgelsesprincip, som skulle respekteres.

5.6.8.2 Undersøgelsespåbud - miljøbeskyttelseslovens § 72

Efter miljøbeskyttelseslovens § 72 har tilsynsmyndighederne kompetence til at påbyde den ansvarlige at foretage prøvetagning, analyser og målinger af bl.a. spildevandsudledning, udledning fra skorstene, forekomster og bortskaffelse af faste affaldsstoffer, klarlægge årsagerne til eller virkningerne af en stedfunden forurening og klarlægge, hvordan følgerne af forureningen afhjælpes eller forebygges. Der sondres ikke mellem godkendelsespligtige virksomheder og andre virksomheder. Meddeles der et påbud under henvisning til § 72, er det en bebyrdende afgørelse. Der er tale om myndighedsudøvelse.

Højesteret har med Shell-dommen forudsat en klar lovhjemmel i situationer, hvor en adressat mødes med et oplysningskrav.¹¹⁵

En pligt til egenkontrol er derimod et helt sædvanligt vilkår efter miljøbeskyttelseslovens godkendelsesregler. Indføjes der sådanne vilkår er det udtryk for myndighedsudøvelse.

5.6.8.3 Konstitutive påbud - ny retsstilling for adressaten

De bebyrdende afgørelser, der i sig selv skaber nye forpligtelser for adressaten, er at betragte som myndighedsudøvelse i traditionel forstand. Ved formuleringen af konstitutive bebyrdende afgørelser skal der tages hensyn til de forvaltningsretlige principper, herunder legalitetsprincippet,¹¹⁶ proportionalitetsprincippet og princippet om bestemthed i de trufne afgørelser. Indgrebet skal være sagligt - dvs. det skal være begrundet i kriterier, som er relevante efter miljøbeskyttelseslovens regler (jf. forbudet mod magtfordrejning).

5.6.8.3.1 Miljøbeskyttelseslovens § 42 - ikke listevirksomhed
Miljøbeskyttelseslovs § 42, stk. 1 fastslår, at der kan gribes ind over for ikke-listevirksomheder, hvis de medfører uhygiejniske forhold eller væsentlig forurening. Det fremhæves udtrykkeligt, at påbudet bl.a. kan vedrøre affaldsfrembringelsen. I forarbejderne uddybes dette med, at der kan være tale om at stille krav under henvisning til de muligheder, der er for virksomheden til at anvende mindre forurenende teknologi eller bedst mulige rensning - i overensstemmelse med sædvanlig praksis inden for branchen.¹¹⁷ Kan forureningen ikke afhjælpes, eller overtrædes et afhjælpningspåbud, kan kommunalbestyrelsen efter § 42, stk. 4, nedlægge forbud mod fortsat drift og evt. forlange virksomheden mv. fjernet. Et forbud er en meget vidtgående foranstaltning, derfor skal de forvaltningsretlige vurderinger og principper - herunder især proportionalitetsprincippet - inddrages. Hvis der er nedlagt et forbud, som overtrædes af en medarbejder i virksomheden, vil virksomheden kunne straffes.¹¹⁸

5.6.8.3.2 Affaldsforhold - miljøbeskyttelseslovens § 46
Efter miljøbeskyttelseslovens § 46 kan kommunalbestyrelsen over for såvel erhvervsvirksomheder som private meddele påbud eller forbud med henblik på at forebygge og sikre, at affald opbevares, behandles og bortskaffes på forsvarlig måde.

5.6.8.3.3 Kommunens påbudskompetencer - affaldsbekendtgørelsens § 62
Kommunalbestyrelsen kan med hjemmel i affaldsbekendtgørelsens § 62, stk. 1, meddele påbud eller forbud med henblik på at forebygge forurening og sikre, at affald anmeldes og håndteres på forsvarlig vis.

Kommunalbestyrelsen kan med hjemmel i § 62, stk. 2, meddele virksomheder påbud om regelmæssig aflevering af farligt affald, når sådant påbud meddeles med henblik på at undgå en ophobning på den enkelte virksomhed.

5.6.8.3.4 Listevirksomhed - ændring af godkendelsesvilkår og påbud/forbud
Det er altid en forudsætning for revurdering af godkendelsesvilkår og for meddelelse af påbud, at virksomheden er i drift, og at forureneren har rådighed over det relevante areal. Der er endvidere et generelt krav om, at det forureningsproblem, som begrunder indgrebet, skal være “væsentligt”.¹¹⁹ Ved vilkårsovertrædelser vil adgangen til at gribe ind følge af selve overtrædelsen, jf. miljøbeskyttelseslovens §§ 68-69.

Adgangen til at revurdere vilkår i situationer, hvor der ikke er tale om vilkårsovertrædelser, er fastlagt ved miljøbeskyttelseslovens § 41, § 41a og i § 41b (listevirksomhed).

Der kan inden for retsbeskyttelsesperioden på 8 år gives påbud, hvis en listevirksomhed medfører væsentlig forurening, og der ikke foreligger en retsbeskyttelse af den karakter, som er beskrevet i § 41a. Der er i miljøbeskyttelseslovens § 41a, stk. 2, hjemlet en adgang for godkendelsesmyndighederne til at foretage en revurdering af allerede meddelte miljøgodkendelser ud fra nærmere beskrevne kriterier, herunder BAT-krav, før udløbet af den 8-års retsbeskyttelsesperiode, der ellers er sikret ved § 41a, stk. 1. Adgangen til at foretage revurdering og til om nødvendigt at udstede påbud eller forbud efter § 41a, er afgrænset ved bestemmelsen, således, at der eksempelvis kan gribes ind, hvis der er grund til at antage, at:

“væsentlige ændringer i den bedst tilgængelige teknik skaber mulighed for en betydelig nedbringelse af emissionerne, uden at det medfører uforholdsmæssigt store omkostninger.”

Der kan endvidere foretages en revurdering og ændring af driftsbetingelserne inden udløbet af 8-årsfristen, hvis forureningen medfører væsentlige miljømæssige skader, der ikke kunne forudses ved godkendelsens meddelelse.

5.6.8.3.5 Kravene til de konstitutive påbud
Detaljeringsgraden af konstitutive påbud må kun, hvis der er klar hjemmel hertil, udelukke valgmuligheder for virksomhederne. Adressaterne skal have mulighed for at vælge den konkret mest hensigtsmæssige løsning.¹²⁰

Afvejningshensyn – herunder proportionalitetsprincippet – har en særlig vægt, når der er tale om at træffe bebyrdende afgørelser efter de regler, som er fastlagt for tilsynets beføjelser. Det blev også fremhævet ved behandlingen af forslaget til 1974-miljøbeskyttelsesloven, som indeholdt en særlig afvejningsregel.¹²¹ Proportionalitetsprincippet medfører, at myndighederne også med hensyn til præcisionen af konkrete udførelsesmåder skal anvende det mindst indgribende middel, hvor et sådant middel er tilstrækkeligt. Et forbud mod fortsat drift vil typisk være det mest indgribende ud fra en proportionalitetsvurdering, idet de økonomiske konsekvenser heraf kan være meget vidtgående. En politianmeldelse kan betragtes som mindre indgribende end et forbud.¹²² Er der tale om et forbud, som er meddelt uden et tilstrækkeligt grundlag, kan det efterfølgende begrunde et offentligretligt erstatningsansvar for tilsynsmyndigheden.¹²³

5.6.8.3.6 Fejl ved udstedelse af påbud
Begås der fejl ved meddelelse af konstitutive påbud mv., kan det tilsidesættes og en tiltale for overtrædelse vil i så fald resultere i frifindelse.¹²⁴ Angives der f.eks. en urigtig lovhjemmel, kan påbudet tilsidesættes som ugyldigt.¹²⁵ Retten ville ikke acceptere påbuddets lovlighed med den af kommunen anførte begrundelse om, at der ville kunne være udstedt et påbud af samme indhold med en anden hjemmel

“allerede fordi det efter bevisførelsen ikke var godtgjort, at kommunen kunne og ville have gjort brug af denne hjemmel.”

De formkrav, der gælder med hensyn til meddelelse af afgørelse til adressaten er afgørende for afgørelsens retlige virkninger. Kun en korrekt meddelelse sikrer, at afgørelsen får de tilsigtede retsvirkninger, jf. forvaltningslovens § 22.

5.6.8.4 Konstaterende påbud - lovlige forhold

Når der meddeles påbud, der blot gentager de forpligtelser, der allerede følger af gældende regler, meddelte vilkår m.v. er der ikke tale om afgørelser, der i sig selv ændrer retsstillingen for adressaten. Sådanne påbud kaldes konstaterende. En tilkendegivelse om, at en tilstand eller en handling er i strid med miljøbeskyttelseslovens regler, bekendtgørelser, regulativer, et allerede meddelt påbud/ forbud eller et godkendelsesvilkår mv., er at betragte som et konstaterende påbud.¹²⁶ Konstaterende påbud ændrer ikke retsstillingen. Sådanne påbud kan meddeles, uden at de forvaltningsretlige principper skal iagttages.

5.6.8.5 Meddelelsesform og bestemthed

Den adressat og de andre parter, der modtager meddelelse om en afgørelse, skal kunne forstå, hvad der retligt og faktisk har været bestemmende for det konkrete udfald. Det skal være muligt for adressaten og andre parter at læse ud af den meddelte afgørelse, hvilke konkrete handleforpligtelser og -friheder de har. Begrundelsen skal oplyse de relevante regler og de relevante faktiske oplysninger og vurderinger. Forvaltningslovens § 22 og § 24 fastslår derfor, at en afgørelse skal være ledsaget af en begrundelse og af en henvisning til de relevante retsregler.¹²⁷ Efter § 22 kan begrundelse undlades, hvis

”afgørelsen giver den pågældende part medhold”

og efter § 24, stk. 3 accepteres en begrænsning af pligten i det omfang,

”partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser. “

Da kravene til en begrundelse således beror på en interesseafvejning, hvor modifikation/fravigelse fra det generelle krav alene synes at kunne ske af hensyn til de involverede parter - primært adressaten - er reglerne baseret på retssikkerhedshensyn.

Udgangspunktet er, at afgørelser over for adressaten meddeles skriftligt, se også miljøbeskyttelseslovens § 74, stk. 1. I særlige faresituationer kan der efter § 74, stk. 3 gives mundtlige påbud m.v. En mundtlig afgørelse skal snarest muligt tillige meddeles skriftligt.

5.6.8.6 Lovliggørelsespåbud - miljøbeskyttelseslovens §§ 68-69.

Kommunalbestyrelsen har tilsynskompetencen og handlepligten. Det fremgår af miljøbeskyttelseslovens § 65, stk. 1. Der er ved klare og alvorlige overtrædelser en handlepligt for kommunen. Myndighederne må overveje, om der ud fra proportionalitetsbetragtninger er grundlag for at meddele et forbud mod fortsat drift og eventuel fjernelse af virksomheden. Miljøbeskyttelseslovens § 69 er en bestemmelse, som hjemler tilsynsmyndigheden en kompetence til at bringe en virksomhed til ophør, hvis forholdet er ulovligt. Kompetencen kan anvendes over for alle forurenende aktiviteter - dvs. såvel erhvervsmæssige som andre aktiviteter. Meddeles der et påbud vedrørende affaldsforhold, skal det straks efterkommes, da der ikke er nogen adgang til rekurs, jf. affaldsbekendtgørelsens § 63. Derfor skal et lovliggørelsespåbud, meddelt i medfør af miljøbeskyttelseslovens § 69, stk. 3, efterkommes inden for den i påbudet fastlagte frist.¹²⁸

Lovlige tilstande kan tilvejebringes ved, at et ulovligt affaldsforhold bringes til ophør. En pligt til at lovliggøre i overensstemmelse med det meddelt § 69, stk. 1, nr. 2-påbud kan være dels en pligt til retlig lovliggørelse og dels en pligt til fysisk lovliggørelse. Det er en forudsætning for, at der kan blive tale om retlig lovliggørelse, at forholdet kan tillades efter en forudgående ansøgning.

5.7 Aftaler med og afgørelser til transportører, behandlere mv.

I relation til affaldstransportører, affaldsindsamlere og affaldsbehandlere er de retlige situationer anderledes, end de er for affaldsproducenterne, idet de nævnte aktører typisk indgår i et aftaleretligt forhold til kommunen eller det fælleskommunale affaldsselskab eller -samarbejde. De sælger deres ydelser - herunder eventuelt efter en forudgående udbudsforretning. Der kan imidlertid også være tale om et offentligretligt mellemværende, idet kommunerne har kompetence til at stille visse krav om registrering, aflevering af oplysninger m.v. Derfor er der behov for i de enkelte situationer at vurdere, om det, der konkret er tale om, er et aftaleretligt forhold, eller om der er tale om myndighedsudøvelse fra kommunens side. Er der tale om myndighedsudøvelse, forudsættes der naturligvis den fornødne hjemmel samt respekt for de øvrige forvaltningsretlige krav. Der er i den forbindelse en vis støtte at hente i de afgørelser, der er truffet af Indenrigs- og Sundhedsministeriet og/eller af Miljøstyrelsen.

Indenrigsministeriet har i en skrivelse af 11. september 1995¹²⁹ fastslået, at der ikke i miljøbeskyttelsesloven er hjemmel til at forudsætte en godkendelse af transportører. Ministeriet har i den forbindelse også henledt opmærksomheden på, at en godkendelsesordning synes uden nogen selvstændig betydning, da affaldsindsamling og -behandling foregår ved kommunens foranstaltning og bemyndigelse, og da aftaler med transportører kan sikre den fornødne afklaring af forholdet mellem transportører og kommune.

Miljøstyrelsen har fastslået, at der ikke er noget til hinder for en indsamlingsordning, hvor det kommunale fællesskab løbende indgår aftaler med private transportører vedrørende transport af erhvervsaffald som led i den etablerede ordning. Ordningen kunne kategoriseres som en indsamlingsordning, idet der ikke efter reglerne var noget til hinder for en løbende supplering af de på listen over transportører angivne firmaer m.v.¹³⁰

5.7.1 Kommunens adgang til at optræde som aftalepart

Den enkelte kommune kan i en vis udstrækning opføre sig stort set på samme måde som private aftaleparter.¹³¹ Habilitetskravene må gælde i sådanne situationer, også selv om der er tale om aftaleindgåelse. Det samme gælder de forpligtelser, som følger af miljøbeskyttelseslovens § 6 om miljømanagement.

5.7.1.1 Aftaler med transportører

Aftaleretlige vurderinger kan anvendes i den udstrækning, der er tale om forhold, hvor kommunen køber underleverandørydelser fra transportører, indsamlere, behandlere m.v. I forhold til transportører reguleres indsamlingsordninger normalt ved sådanne aftaler mellem kommunen og transportøren - noget tilsvarende gælder ikke for anvisningsordninger, hvor aftalerne indgås med affaldstransproducenten.

5.7.1.2 Aftaler med behandlere

Affaldsbekendtgørelsens § 38 tillægger kommunerne en kompetence til at etablere aftaler med anlæg, der modtager affald til genanvendelse, forbrænding med energiudnyttelse eller bortskaffelse, som forpligter anlæggene til at modtage det anviste affald. En sådan aftale må også som udgangspunkt betragtes som en blandingsform mellem privatretlig og offentligretlig aftaleindgåelse.

Miljøstyrelsen har karakteriseret aftalerne som rent privatretlige.¹³² Som bidrag til forståelse af bestemmelsen oplyser Miljøstyrelsen i vejledning nr. 4/ 1994, at kommunen kan, men skal ikke indgå sådanne aftaler. Det oplyses endvidere, at det er vigtigt at være opmærksom på, at kommunen er forpligtet til at sikre, at der er aftagere til de anviste genanvendelige materialer. Miljøstyrelsen tager udgangspunkt i, at der i regulativerne kan henvises direkte til sådanne aftalepartnere som modtageanlæg.¹³³

5.7.2 Kommunens opgaver som myndighedsudøver m.v.

Hvis en affaldstransportør, -indsamler eller -behandler derimod ikke baserer sine ydelser over for affaldsproducenten på leverandøraftaler eller lignende, der er indgået med kommunen, og kommunen stiller krav om modtagelse af oplysninger, anmeldelser m.v. fra de pågældende markedsaktører efter affaldsreglerne, er der tale om myndighedsudøvelse fra kommunens side over for den pågældende transportør, indsamler eller behandler. Nogle af de relevante kompetencer skal kort omtales.

5.7.2.1 Anmeldelse, registrering, indberetning - affaldsbekendtgørelsens §§ 12, 15-16

Registreringerne giver kommunerne en oversigt over de relevante aktører samt en mulighed for at få indsigt i, hvilke aktører, der er på affaldsmarkedet, og om aktørerne opfylder de offentligretlige krav, som er fastlagt i miljøbeskyttelsesloven, affaldsbekendtgørelsen og affaldsregulativerne. Opgaven vil kunne henregnes til gråzoneområdet, idet det afhænger af den konkrete situation, om det er faktisk forvaltningsmyndighed eller myndighedsudøvelse, jf. herom nedenfor i afsnit 5.8.1.1.

Efter affaldsbekendtgørelsens § 12, er der krav om, at de virksomheder - herunder vognmænd - der erhvervsmæssigt transporterer affald produceret i kommunen, skal lade sig registrere hos kommunalbestyrelsen. Registrering efter affaldsbekendtgørelsens § 12 er et virkemiddel, der er en forudsætning for udøvelse af lovlig virksomhed.

Affaldsbehandlingsanlæg, der er optaget på bekendtgørelsens bilag 7, skal efter bekendtgørelsens §§ 15-16, anmelde sig skriftligt til Miljøstyrelsen samt føre registre i overensstemmelse med de krav, der er angivet i bekendtgørelsens bilag
8. De skal endvidere føre registre m.v. i overensstemmelse med ISAG-kravene, jf. § 16.

Affaldsbekendtgørelsens § 16, stk. 2, pålægger containerpladser, genbrugsstationer og omlastestationer at aflevere oplysninger af egen drift til affaldsbehandlingsanlæggene.

Oplysningerne skal indberettes i edb-læsbar form, jf. bekendtgørelsens § 17. De forpligtelser, der er fastlagt ved affaldsbekendtgørelsens §§ 15-17 for affaldsbehandlingsanlæg, behandles ikke i det følgende, da kompetencen i relation til de nævnte forpligtelser er placeret hos Miljøstyrelsen og ikke hos kommunerne.

5.7.2.2 Oplysnings- og sorteringspligt for anvist affald - affaldsbekendtgørelsens §§ 35 og 47

Affaldsbekendtgørelsens § 35 giver kommunerne en kompetence til at pålægge affaldsbehandlingsanlæg, der modtager anvist affald, at aflevere alle oplysninger om, hvilke affaldstyper og -fraktioner og hvilke mængder affald, der er modtaget fra hver enkelt virksomhed samt oplysninger til brug for deres affaldskortlægning. Et sådant pålæg må karakteriseres som udtryk for myndighedsudøvelse.

De virksomheder, der modtager anvist affald, kan efter affaldsbekendtgørelsens § 47 af kommunalbestyrelsen pålægges at afgive alle oplysninger om modtaget affald, herunder oplysninger om, hvilke affaldstyper og fraktioner og hvilke mængder, der er modtaget fra hver enkelt virksomhed. De kan også pålægges at give oplysninger til brug for den kommunale affaldsplanlægning. Der er tale om myndighedsudøvelse. Det gælder også, hvis de fælleskommunale affaldsselskaber med støtte i bekendtgørelsens § 11 overtager opgaverne.

Efter affaldsbekendtgørelsens § 47, stk. 3 skal virksomheder, der modtager anvist affald, om nødvendigt for egen regning udsortere affald i forskellige materialetyper, hvis en sådan udsortering er den eneste måde, hvorpå virksomheden kan fremskaffe de oplysninger, den er forpligtet til at registrere og videregive til kommunalbestyrelsen og/eller Miljøstyrelsen efter bekendtgørelsens § 47, stk. 1 og 2. Efter bekendtgørelsens § 47, stk. 2 har dette bl.a. betydning i relation til udsortering af emballageaffald.

5.7.2.3 Transportørers registering af oplysninger - affaldsbekendtgørelsens §§ 13-14

Efter affaldsbekendtgørelsens § 13, stk. 1, skal vognmændene føre register over transporterede mængder, affaldsfraktioner og -type, affaldets producent og afleveringssted. Der er ikke i § 13, stk. 1, angivet de nærmere krav, der skal overholdes af transportørerne, når de fører deres registre. Registerets oplysninger og dokumentation skal opbevares i 5 år. Der er ikke opstillet krav om formen for sådanne registre. Modtagelsen af registreringer må henregnes til gråzoneområdet, idet det afhænger af den konkrete situation, om det er faktisk forvaltningsmyndighed eller myndighedsudøvelse. Modtages registreringer uden nogen form for sagsbehandling, er der tale om faktisk forvaltningsvirksomhed. Hvis der derimod i forbindelse med registrering stilles berettigede eller uberettigede krav fra kommunens side til de registrerede, er der tale om myndigehdsudøvelse.

Efter affaldsbekendtgørelsens § 13, stk. 2 skal transportøren efter påkrav fra kommunalbestyrelsen afgive oplysninger fra registeret og dokumentation for disse oplysninger. Denne kompetence kan bl.a. anvendes af kommunalbestyrelsen og den kommunale forvaltning til at kontrollere affaldsstrømmene, hvor affaldet anvises og transporteres af private transportører. Et påkrav efter § 13, stk. 2, er at betragte som en bebyrdende forvaltningsafgørelse, dvs. myndighedsudøvelse i traditionel forstand. Om der er hjemmel i § 13, stk. 2, til at opstille krav om systematisk, periodisk indsendelse af affaldsdata er tvivlsomt.

Efter affaldsbekendtgørelsens § 14, stk. 1 skal virksomheder, der er registreringspligtige efter § 12, og som transporterer farligt affald, føre registre over transporterede mængde og art af farligt affald (affaldskataloget), det farlige affalds producent og afleveringssted. Registerets oplysninger og dokumentation for disse oplysninger skal opbevares i 5 år. Der er i affaldsbekendtgørelsens § 14, stk. 2 tillagt kommunalbestyrelsen en kompetence til at pålægge transportøren at aflevere sådanne oplysninger. Oplysningerne kan indhentes af kommunen som led i en konkret sagsbehandling - udøvelsen af kompetencen efter § 14, stk. 2, er at betragte som en bebyrdende forvaltningsafgørelse, dvs. en myndighedsudøvelse i traditionel forstand.

Kun i relation til farligt affald er der i affaldsbekendtgørelsens § 31, nr. 2 og nr. 3 hjemmel til i affaldsregulativer at pålægge transportører at indberette af egen drift, jf. herom nedenfor.

5.7.2.4 Regulativbestemmelser for affaldstransportører - § 31

Der er hjemmel til at udstede retligt forpligtende regulativer, med transportørerne som adressater, vedrørende deres håndtering af affald, forpligtelser til at aflevere oplysninger m.v. Affaldsbekendtgørelsens § 31 indeholder en udtømmende angivelse af de emner, som kan bestemmes med bindende virkning for en transportør. Det er forskrifter om, at affaldstransportører:

“1) skal håndtere affald i overensstemmelse med de af kommunerne anviste muligheder for håndtering,

2) over for kommunalbestyrelsen skal afgive oplysninger om og dokumentation for transporterede mængder, affaldsfraktioner og -type, affaldsproducenter og afleveringssted, for så vidt angår det ikke farlige affald,

3) over for kommunalbestyrelsen skal afgive oplysninger om og dokumentation for transporterede mængder, art (affaldskatalogkode), affaldsproducenter og afleveringssted, for så vidt angår det farlige affald,

4) kun må afhente affald, der er sorteret efter regulativets bestemmelser herom,

5) kun må afhente affald, der er emballeret efter regulativets bestemmelse herom,

6) kun må afhente affald, der er anbragt i mærkede containere m.v. efter regulativets bestemmelser herom,

7) kun må afhente affald, såfremt dette er deklareret efter regulativets bestemmelser herom, og

8) kun må anvende særligt indsamlingsmateriale.”

Der kan ikke i de kommunale affaldsregulativer stilles yderligere krav til transportørerne. Der kan derfor heller ikke - sådan som det forudsættes i nogle regulativer - indføjes krav om, at affaldstransportørerne indberetter affaldsdata af egen drift eller krav om, at de afleverer affaldsdata i en bestemt form.¹³⁴

Regulativbestemmelsernes gyldighed som myndighedsudøvelse har været genstand for vurdering i en sag, hvor myndighedsudøvelsen var rettet imod transportørerne. Østre Landsret fastslog ved en dom afsagt den 19. juni 1998¹³⁵ i en sag anlagt af GenvindingsIndustrien mod Modtagestation Fyn I/S, at der ikke var den forudsatte hjemmel til nogle regulativestemmelser om administrationsgebyr, der blev pålagt de transportører, der transporterede blyakkumulatorer.¹³⁶ Sagen var anlagt af GenvindingsIndustrien som mandatarer for to private affaldstransportører. Dommen vedrørte den tidligere olie- og kemikalieaffaldsbekendtgørelsens §§ 6-7, der pålagde kommunalbestyrelserne at etablere indsamlingsordninger for olie- og kemikalieaffald. Efter bekendtgørelsens § 6, stk. 2, kunne den praktiske gennemførelse af en ordning helt eller delvist overlades til dertil egnede virksomheder. Vedrørende betydningen af kommunernes forpligtelse til at anvise batterier og blyakkumulatorer til de dertil etablerede ordninger udtaler Østre Landsret - under henvisning til sagsøgers påstand - at der ikke kan antages at bestå adgang til, at modtageanlægget i regulativbestemmelser fastlægger et gebyr som betingelse for deltagelse i indsamlingsordningen. Det gjorde ingen forskel, at transportørerne havde accepteret gebyrerne ved den aftale, som var indgået med modtageanlægget.

Efter olie- og kemikalieaffaldsbekendtgørelsens § 7, stk. 1, kunne kommunalbestyrelsen efter ansøgning meddele en virksomhed fritagelse for benyttelsespligten. Reglen om dispensationsmulighed, der er central for dommens præmisser, svarer til den nu gældende affaldsbekendtgørelses § 56. I olie- og kemikalieaffaldsbekendtgørelsens § 6, stk. 4, var der en regel, der svarer til den nugældende affaldsbekendtgørelses § 29, hvorefter der i regulativerne kan fastsættes forskrifter om gebyrer. Også denne bestemmelse fortolkes i dommen, jf. nedenfor.

Sagsøger havde gjort gældende, at der ulovligt i Modtagestation Fyn I/S regulativ for olie- og kemikalieaffald i Fyns Amts § 8, stk. 1, var fastslået, at der var en absolut benyttelsespligt, og at der ulovligt ved regulativets § 8, stk. 2, var opstillet et krav om, at affaldsproducenterne skulle benytte de transportører, der havde indgået en aftale med et modtageanlæg om afhentning.

Østre Landsret fortolker affaldsregulativet og understreger, at der efter dette ikke kunne meddeles dispensation fra afleveringspligten, og at affaldsproducenterne i regulativområdet skulle benytte den fælleskommunale afhentningsordning eller en af Modtagestation Fyn I/S godkendt transportør/behandler i henhold til sagsøgtes fortegnelse. Det understreges endvidere i dommens præmisser, at affaldstransportørerne efter regulativets § 10 skulle indgå en skriftlig aftale med Modtagestation Fyn I/S. Endelig fremgik det af regulativets § 13, stk. 2, at Modtagestation Fyn I/S opkrævede et administrationsgebyr for samtlige mængder olie- og kemikalieaffald fra regulativområdet. Landsretten finder på den baggrund, at Modtagestation Fyn I/S uden den forudsatte hjemmel havde gjort gebyropkrævning til vilkår for sagsøgers transport af brugte akkumulatorer i de 32 kommuner på Fyn, der udgjorde regulativområdet, og at modtageanlægget dermed havde tilsidesat adgangen til at opnå dispensation fra benyttelsespligten. Retten skriver vedrørende regulativbestemmelsernes placering af kompetencerne til at forestå myndighedsudøvelse hos Modtagestation Fyn I/S, der var den sagsøgte i sagen:

“Ordningen udelukkede det skøn, som en kommunalbestyrelse efter ansøgning måtte anses for pligtig til at udøve i henhold til § 7, stk. 1, ....... Efter den nævnte bekendtgø
relses § 6, stk. 4, kunne en kommunalbestyrelse i et regulativ fastsætte de nærmere regler om ordningens tilrettelæggelse, herunder nærmere bestemmelser om gebyrer, men der var ikke i bekendtgørelsen fornøden hjemmel til at delegere denne kompetence til sagsøgte.

Det forhold, at der forud ... i praksis skete transport af brugte akkumulatorer på Fyn uden ansøgt eller opnået dispensation, og at sagsøgtes ordning - den såkaldte “Fynmodel” - bl.a. havde til hensigt at imødegå denne praksis og etablere en enkelt og samlet administration, findes på den ovennævnte baggrund ikke at kunne forpligte sagsøgers mandatar til at måtte efterleve de omtvistede bestemmelser i regulativet...

Efter bevisførelsen lægges det videre til grund, at sagsøgers mandatar indgik de ... nævnte aftaler og betalte de ... nævnte beløb som følge af sagsøgtes regulativ og dertil knyttede fortegnelse over godkendte transportører. Det måtte være klart for sagsøgte, at optagelse på fortegnelsen var væsentlig for sagsøgers mandatarers konkurrenceforhold på Fyn. Sagsøgers mandatarer protesterede over for sagsøgte i skrivelse af ..., men sagsøgte fastholdt gebyrbetalingen, herunder bekendt med indenrigsministeriets skrivelse af 11. september 1995.

Som følge af det anførte ... findes sagsøgte ikke at have haft fornøden hjemmel til i aftaler med sagsøgers mandatarer at fastsætte bestemmelser om gebyrbetaling eller på dette grundlag opkræve gebyrer som sket. De faktisk indgåede aftaler og sagsøgers mandatarers opkrævning og betaling af gebyr i henhold til aftalerne findes herefter ikke at kunne opretholdes,...”

5.7.3 Godkendte affaldsbehandlingsanlæg

De affaldsbehandlingsanlæg, der indgår i den kommunale affaldsforvaltning, skal have en miljøgodkendelse efter miljøbeskyttelseslovens regler. Det er typisk amtsrådet, der er godkendelsesmyndighed. Der er ved bekendtgørelse om forbrændingsanlæg¹³⁷ opstillet særlige krav til indretning og drift af forbrændingsanlæg og medforbrændingsanlæg som supplerer bekendtgørelsen om godkendelse af listevirksomhed. Deponeringsanlæg er reguleret ved supplerende specialregler i miljøbeskyttelsesloven, jf. §§ 37a og 37b (om nedlukning og efterbehandling), § 37c (om klassificering af anlæg for deponering), § 39a (vedrørende sikkerhedsstillelse) og §§ 41e og 41f (påbud om nedlukning og efterbehandling samt tinglysning af påbudet). Deponeringsanlæggene er endvidere reguleret ved supplerende bekendtgørelser, hvor den ene bekendtgørelse vedrører de konkrete krav til anlæggets drift.¹³⁸ De er endvidere reguleret ved en bekendtgørelse om uddannelseskrav til driftsledere og personale.¹³⁹ Godkendelsesbehandlingen af de anlæg, der modtager affald, foregår typisk hos amtsrådet. Godkendelsesbekendtgørelsens § 13 angiver de krav, der skal stilles til bedømmelsesgrundlaget, og § 14 angiver de forudsætninger, som skal indgå i afgørelsens grundlag. I relation til kontrollen med affaldsfrembringelsen og håndteringen er det især godkendelsesbekendtgørelsens § 14, stk. 2, nr. 4 (egenkontrol), nr. 5 (beskyttelse af jord og grundvand) og nr. 6 (krav til håndtering og opbevaring af affald på virksomheden, herunder angivelse af den maksimale mængde der må opbevares på virksomheden), som er relevant.

5.8 Tilsyn, håndhævelse og selvhjælpshandlinger

Det overordnede formål med tilsynsfunktionen er at påse, at reglerne følges. I et vist omfang er dette tilsyn blevet afløst af virksomhedernes egne miljøstyringssystemer, grønne regnskaber m.v. og myndighedernes strategiske miljødialog.¹⁴⁰ Tilsynsfunktionerne må som udgangspunkt henregnes til myndighedsudøvelse. Træffes der afgørelser eller foretages der besigtigelse, selvhjælpshandlinger eller lignende, er der klart tale om myndighedsudøvelse.

5.8.1 Officialprincippet og affaldsproducentens forpligtelser

Hovedreglen er en pligt til iagttagelse af officialprincippet og skriftlighed ved behandling af kommunens sager. Undersøgelsesprincippet (officialprincippet) indebærer, at myndighederne skal sikre en fuldstændig oplysning såvel af de faktiske forhold som af de relevante retlige spørgsmål.¹⁴¹

Oplysningerne, der indgår i en sagsbehandling, kan tilvejebringes på mange måder. I de gældende regler er der pålagt affaldsproducenterne nogle oplysnings- og anmeldelsesforpligtelser over for kommunerne. Kommunernes modtagelse af sådanne oplysninger er udtryk for en funktion, der ligger i gråzonen mellem faktisk forvaltningsvirksomhed og myndighedsudøvelse. Det samme gælder kommunens registrering af affaldsproducenterne.

Registreringer og informationer, som indsendes af affaldsproducenterne og affaldsbehandlerne til myndighederne, er vigtige som det beslutningsgrundlag, der indgår i styringen og kortlægningen af affaldsstrømmene. Hvor anmeldelsen alene har en sådan funktion, henregnes den - lige som planlægning og kortlægning til den faktiske forvaltningsvirksomhed.

Anmeldelser har først og fremmest til formål at sikre, at affaldsmyndighederne bliver gjort bekendt med situationer, der kan begrunde konkrete indgreb. Indgår anmeldelsen i den konkrete sammenhæng i forberedelsen af en afgørelse, vil vi karakterisere kommunens modtagelse af anmeldelsen som en myndighedsudøvelse. Anmeldelsesbehandlingen er i sådanne situationer udtryk for en funktion, hvor modtageren af anmeldelsen vurderer, om der er grund til at stille krav om en egentlig ansøgning, ligesom der kan være hjemmel til at indføje vilkår i forbindelse med accepten af en anmeldelse.

Sagsbehandling, som foretages som led i en anmeldelse, kan være kombineret med en sagsbehandlingsfrist, således at manglende reaktion fra modtageren på det anmeldte indebærer, at det anmeldte efter fristens udløb er lovligt. Sagsbehandlingen og udløbet af fristen skaber således nye rettigheder for anmelderen, ligesom evt. vilkår knyttet til anmeldelsen er udtryk for en bebyrdende afgørelse. Der er derfor grund til at henregne modtagelsen af anmeldelser og den hertil knyttede sagsbehandling til det, der karakteriseres som myndighedsudøvelse.

5.8.1.1 Oplysningspligt for affaldsproducenten

Der er efter miljøbeskyttelseslovens § 21 og § 71 generelt en pligt for affaldsproducenter til at indberette til tilsynsmyndigheden, hvis der opstår situationer omkring deres affald, der kan indebære en ikke accepteret risiko for forurening. Efter affaldsbekendtgørelsens § 46, er der endvidere en pligt for affaldsproducenten til straks at orientere kommunalbestyrelsen, hvis der bliver tale om væsentlige ændringer i affaldets mængde, sammensætning eller egenskaber.

Kommunerne kan i øvrigt med hjemmel i affaldsbekendtgørelsens § 48, pålægge virksomheder, offentlige og private institutioner at afgive alle oplysninger vedrørende affaldshåndteringen, herunder oplysninger om de af dem eventuelt anvendte transportvirksomheder og affaldsbehandlere.

Affaldsbekendtgørelsens § 13, stk. 3 og bekendtgørelsens § 14, stk. 3 pålægger private virksomheder af egen drift at aflevere oplysninger vedrørende henholdsvis almindeligt affald og farligt affald til transportøren. Oplysninger om mængder af almindeligt affald kan ifølge § 13, stk. 3, 2. pkt., angives efter skøn. Undlader affaldsproducenten at afgive oplysningerne, er dette en strafbar undladelse efter affaldsbekendtgørelsens § 64, stk. 1, nr. 4. Henviser en kommune i et konstaterende påbud til den offentligretlige forpligtelse, vil påbudet ikke i sig selv skabe nye forpligtelser. Det er derfor ikke myndighedsudøvelse i traditionel forstand. Men det er udtryk for udførelse af faktisk forvaltningsvirksomhed, som ikke kan sidestilles med almindelige driftsopgaver.

5.8.1.2 Bekendtgørelsen vedrørende anden virksomhed end listevirksomhed

Efter bekendtgørelsen vedrørende anden virksomhed end listevirksomhed¹⁴² skal virksomhederne anmelde nærmere angivne aktiviteter, før de påbegyndes. Anmeldelsen skal efter bekendtgørelsens § 1, stk. 1 foretages over for kommunalbestyrelsen. Er der tale om midlertidige placeringer af f.eks. nedknusningsanlæg, ophugning af skibe, oplag i forbindelse med bygningsnedrivning, skal det anmeldes over for kommunalbestyrelsen, jf. bekendtgørelsens § 3. Hvis ikke der inden for 14 dage kommer en reaktion på den foretagne anmeldelse, er anmelderen berettiget til at iværksætte aktiviteten, jf. § 4, stk. 1. Kommunen kan med hjemmel i bekendtgørelsens § 4, stk. 3 fastsætte vilkår samt meddele påbud eller nedlægge forbud over for de anmeldelsespligtige aktiviteter.

5.8.1.3 Anmeldespligt og pligt til at registrere - affaldsbekendtgørelsens §§ 18-19

Virksomheder - både listevirksomhed og visse virksomheder, der ikke er omfattet af miljøbeskyttelseslovens godkendelseskrav - skal efter affaldsbekendtgørelsens § 18 føre et register over deres egen affaldsproduktion. Registerene skal føres i overensstemmelse med bekendtgørelsens bilag 13 og definitioner i bilag 14. Registrene skal indeholde oplysninger om fraktion, art, mængde og sammensætning af det producerede affald, herunder om mulighederne for yderligere sortering, samt indhold af visse miljøbelastende stoffer. Oplysningerne skal opbevares i 5 år. Anmoder kommunalbestyrelsen om at få oplysningerne, der er registreret efter § 18, stk. 1 udleveret, er der en pligt til at aflevere dem, jf. affaldsbekendtgørelsens § 19, stk. 1. Oplysningerne vil kunne anvendes af kommunen som grundlag for konkrete påbud, forbud m.v. De krav, der fremsættes af kommunen efter § 19, stk. 1, har karakter af egentlige forvaltningsafgørelser - det vil sige en myndighedsudøvelse i traditionel forstand.

5.8.1.4 Anmeldelse m.v. af farligt affald - affaldsbekendtgørelsens §§ 50-53

Klassificeres affald som farligt affald, er retsvirkningen heraf, at affaldsproducenten skal anmelde produktionen af farligt affald, jf. affaldsbekendtgørelsens § 50, stk. 1.¹⁴³ Anmeldelsespligten kan bidrage til at sikre en oversigt over mængden af farligt affald, samt eventuelt som led i tilsyn med håndteringen. Pligten gælder uafhængigt af, om affaldet er fritaget fra den kommunale indsamlingsordning.

Anmeldelsen skal omfatte oplysninger om affaldets art (affaldskatalogkode), affaldets mængde, emballering, sammensætning og egenskaber. Virksomheder, offentlige institutioner eller private institutioner, der frembringer affald, som er markeret som farligt, skal tilsvarende anmelde dette, også selv om affaldet ikke opfylder kriterierne i bekendtgørelsens bilag 3 og 4, jf. herom i § 51.

Hvis kommunerne fremsætter anmodning herom skal virksomheder, offentlige og private institutioner efter bekendtgørelsens § 52 tilvejebringe dokumentation for, at affaldet er korrekt klassificeret i overensstemmelse med bekendtgørelsens bilag 3 og 4. Kommunen skal ikke generelt afgøre, om affald i kommunen er farligt og korrekt klassificeret - der er tale om konkrete stikprøver m.v.

Virksomhederne, offentlige og private institutioner, der frembringer farligt affald, skal efter bekendtgørelsens § 53 føre registre over mængde og art af farligt affald. Kommunerne kan med hjemmel i § 53, stk. 2 anmode om at måtte modtage oplysninger fra registeret og dokumentation for oplysningernes rigtighed. Fremsætter kommunen anmodning efter den nævnte § 52, eller fremsættes der krav efter § 53, stk. 2, om at der skal afgives oplysninger fra de registre, virksomheder og institutioner skal føre over det farlige affald, er der tale om en bebyrdende forvaltningsafgørelse (påbud). Kommunen afgør om dokumentationen er fyldestgørende, eller om der skal fremskaffes yderligere dokumentation.¹⁴⁴ En sådan afgørelse kan ikke påklages, jf. bekendtgørelsens § 63.

5.8.2 Tilsynsbesøg - besigtigelse m.v.

Da der i forbindelse med gennemførelse af undersøgelser, kan opstå et meget naturligt behov for at komme ind på virksomhedens grund og i bygningerne m.v., er der ved miljøbeskyttelseslovens § 87 sikret en hjemmel for myndighederne til at besigtige m.v. sådanne steder.

Ved miljøbeskyttelseslovens § 87 er det fastlagt, at tilsynsmyndighederne eller personer, der er bemyndiget til at udføre tilsynsopgaver, i den udstrækning det skønnes nødvendigt har adgang til – mod behørig legitimation uden retskendelse at foretage undersøgelser på offentlige og private ejendomme, lokaliteter og transportmidler. Foreligger der en overhængende faresituation, er retskendelse dog ikke påkrævet. Politiet yder tilsynsmyndigheden bistand i forbindelse med udførelse af undersøgelser, se lovens § 87, stk. 3, 2. pkt.

Ved undersøgelser og tilsyn på ejendommen (besigtigelser) skal indehaveren og ansatte yde tilsynsmyndigheden fornøden vejledning og hjælp. Det fremgår af miljøbeskyttelseslovens § 87, stk. 3. Reglen er gennemført som led i sikring af dansk kontrol med affaldstransporter efter affaldsforordningen. Den vil også kunne have betydning i andre tilsynssammenhænge, da der ikke efter ordlyden af bestemmelsen er fastlagt en begrænsning for anvendelsen. En tilsidesættelse af denne pligt er strafbar efter miljøbeskyttelseslovens § 110, stk. 1, nr. 9.

5.8.3 Forhandlingsløsninger og passivitet

Ofte indgås der, som led i gennemførelse/håndhævelse af lovgivningen, aftaler med virksomheder om, hvorledes et opstået problem skal løses. Især kommunerne finder en sådan mere forhandlingsvenlig rolle (“konsulent-rollen”) mere effektiv end en retlig, professionel attitude (“betjent-rollen”). Det blev afdækket i 1985 gennem en undersøgelse, som blev gennemført af en arbejdsgruppe nedsat af Miljøstyrelsen.¹⁴⁵

Eventuelle forhandlinger, som foregår efter en konstatering af vilkårsovertrædelser, er ikke nødvendigvis uden konsekvenser for den retlige håndhævelse - især ikke hvis der rejses straffesag eller en retssag om et betalingsansvar/erstatningsansvar.

5.8.4 Selvhjælpshandlinger

Efter miljøbeskyttelseslovens § 69, stk. 1, nr. 3, er der en hjemmel for tilsynsmyndigheden til selv at foretage det fornødne til berigtigelse af ulovlige forhold, hvis den ansvarlige ikke rettidigt efterkommer et lovlig meddelt påbud. Der må i den sammenhæng stilles krav om, at det påbud, som fysisk gennemtvinges ved selvhjælpshandlingen, er lovligt meddelt.

Der kan med hjemmel i miljøbeskyttelseslovens § 70 foretages selvhjælpshandlinger uden forudgående påbud, hvis der foreligger en konkret fare. En hjemmel for kommunerne til selv at udføre afhjælpende foranstaltninger eksisterer ikke, hvis virksomheden er i drift, eller hvis de nødvendige foranstaltninger kan iværksættes efter anden lovgivning, se § 70, stk. 2, 2. pkt. Dvs. at selvhjælpshandlingerne uden forudgående varsel alene kan udføres som subsidiære foranstaltninger og kun over for virksomheder, der ikke længere er i drift. Vestre Landsret antog, at betingelserne for indgreb efter miljøbeskyttelseslovens § 70, var opfyldte i en situation, hvor en ladvogn var henstillet med 25 tromler kemikalieaffald.¹⁴⁶ Mindretallet dissentierede under henvisning til, at kommunen havde fået oplyst navn og adresse på tiltalte, der var den senest registrerede ejer af lastbilen, hvorfor det måtte antages, at kommunen i det tidsinterval, der var forløbet frem til affaldet kunne afleveres på Kommunekemi A/S, havde haft mulighed for at få tiltalte til at bortskaffe det efter påbud.

Efter miljøbeskyttelseslovens § 70, stk. 1, kan der i tilfælde af overhængende alvorlig fare for sundheden og i tilfælde, hvor øjeblikkelige indgreb er påkrævet for at afværge væsentlig forurening eller forureningens udbredelse, af tilsynsmyndigheden foretage det nødvendige uden forudgående påbud og for den ansvarlige regning.

Der er en udpantningsret for afholdte udgifter efter § 70, stk. 3. I relation til størrelsen af det refusionskrav, myndighederne rejser, vil domstolene inddrage en vurdering af nødvendigheden af de afholdte udgifter samt tilsynsmyndighedens egen passivitet m.v.

Ifølge miljøbeskyttelseslovens § 74, stk. 3 kan påbud eller forbud meddeles mundtligt, når der er fare for sundheden eller øjeblikkelige indgreb er påkrævet for at afværge væsentlig miljøskade. En mundtlig afgørelse skal snarest muligt tillige meddeles skriftligt. Der er i affaldsselskabernes vedtægter fundet eksempler på, at selskaberne har fået tillagt kompetence til at træffe bebyrdende afgørelser i faresituationer.

5.9 Gebyrer – gebyrfastsættelse, opkrævning m.v.

Den politiske kompetence til at opkræve gebyrer er fastlagt i miljøbeskyttelseslovens § 48 - spørgsmålet er herefter, 1) hvad denne bestemmelse giver grundlag for at formulere af betalingskrav, og 2) om kommunalbestyrelserne kan overføre den kompetence, som de er tillagt ved reglerne til de kommunale fællesskaber ved § 60-godkendte vedtægter, jf. Bind I, Kapitel 1 og 2.

5.9.1 Den kommunale kompetence efter § 48

Der er i den gældende miljøbeskyttelseslovens § 48 tillagt kommunalbestyrelserne kompetence til at fastsætte gebyrer for de renovationydelser, der leveres. Der bruges formuleringen “kan fastsætte gebyrer til dækning af udgifter” i § 48, stk. 1. I samme bestemmelse er der en opregning af de udgifter, som gebyret kan anvendes til at dække. At der er indføjet udtrykkelig lovhjemmel til udmåling og opkrævning af gebyrerne, kan ikke i sig selv tages som udtryk for, at det er tale om myndighedsudøvelse, eller som udtryk for, at lovhjemmel er nødvendig. Der er en generel og vid adgang til at bruge lovgivning også i situationer, hvor det ikke er begrundet i legalitetsprincippet.¹⁴⁷ Den konkrete udformning af § 48 indebærer imidlertid, at der ved fastsættelse af gebyrer efter denne bestemmelse er tale om myndighedsudøvelse.

Udmåling af affaldsgebyrer efter lovens § 48 må betragtes som myndigehdsudøvelse. Derimod henhører takstudmåling til gråzoneområde, og opkrævning af gebyrer- og takster til gråzonen.¹⁴⁸

5.9.1.1 De omkostninger, der dækkes - miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 1

Efter miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 1, kan kommunalbestyrelsen fastsætte gebyrer til dækning af diverse udgifter i forbindelse med indsamling og anvisning af affald. Opregningen inddrager såvel generelle administrationsomkostninger som de direkte “serviceydelser”, som affaldsproducenterne modtager.

Det angives, at gebyrerne kan opkræves til dækning af planlægning, drift og administration af affaldsordninger, samt til sortering, indsamling m.v. af affald. Ved affaldsgebyrets fastsættelse kan der medregnes alle drifts- og kapitalomkostninger samt henlæggelser til fremtidige investeringer, som direkte er knyttet til den kommunale affaldsbortskaffelse. Det er ifølge affaldsvejledningen en minimumsbetingelse, at en henlæggelse til fremtidige investeringer er konkret begrundet, og at den er forudsat i den kommunale affaldsplan.¹⁴⁹ Det er endvidere en forudsætning for opkrævning af gebyrer, at den eller de omfattede affaldsordninger og brugerkredse er udtømmende beskrevet i den pågældende kommunes affaldsregulativ.¹⁵⁰

Et krav om betaling af affaldsgebyrer kan foreligge, uanset at den offentlige ydelse ikke udnyttes. Den offentlige modydelse kan være den blotte tilstedeværelse af og adgangen til at benytte en bestemt infrastruktur.

5.9.1.2 Differentiering af gebyrer

Udgangspunktet er, at der skal opkræves gebyr for hver enkelt bortskaffelsesordning. Kommunalbestyrelsen kan gennemføre en differentiering af affaldsgebyrer med henblik på at fremme en miljømæssigt hensigtsmæssig adfærd hos affaldsproducenterne. Det er en betingelse, at differentieringen afspejler en reel ekstraomkostning (omkostningsægthed) i forbindelse med affaldets håndtering.¹⁵¹

En differentiering skal endvidere være begrundet i saglige hensyn, hvilket understreges i en sag forelagt Folketingets Ombudsmand. Indenrigsministeriet udtalte som svar på et spørgsmål fra ombudsmanden, at en kommune ikke lovligt kunne begrunde en forskelsbehandling af sommerhus- og helårsområder med, at de fastboende betalte for driften over skatterne.¹⁵²

Der kan pålægges grundejere et ekstragebyr for de meromkostninger til bortskaffelse, som kommunen/affaldsselskabet eller -samarbejdet påføres i situationer, hvor de pågældende grundejere ikke placerer affaldsstativer eller andet materiel i overensstemmelse med regulativforskrifter.¹⁵³

5.9.1.3 Samlegebyr - miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 2

Ved fastsættelse af et samlegebyr efter miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 2, kan kommunalbestyrelsen tage udgangspunkt i de samlede kommunale omkostninger på affaldsområdet og fordele dem efter gennemsnitsbetragtninger. Anvendelsen af sådanne samlegebyrermedfører problemer med gennemsigtigheden i prisfastsættelsen.¹⁵⁴ For at skabe gennemsigtighed må det som et minimum fremgå af et samlegebyr hvilken ydelse, der leveres eller stilles til rådighed for den enkelte brugergruppe, der ud fra en gennemsigtighedshedsbetragtning må antages at have gavn af ordningen.¹⁵⁵

Det er en betingelse efter lovforarbejderne, at der er tale om en ensartet brugergruppe, og at kommunalbestyrelsen samtidig udarbejder en detaljeret redegørelse for beregningen af gebyrernes størrelse og for forudsætningerne herfor.¹⁵⁶ Samlegebyrer forudsættes efter forarbejderne besluttet af kommunalbestyrelsen. Om lovgiverens intentioner bag reglen kan man læse i forarbejderne:¹⁵⁷

“Efter den hidtidige fortolkning af miljøbeskyttelsesloven har kommunerne i princippet skullet føre separate regnskaber for hver enkelt af de foranstaltede renovationsordninger. Dette har i takt med affaldsordningernes udbygning til ikke kun at omfatte indsamling af dagrenovation medført en uforholdsmæssig stor ressourceanvendelse til gebyradministration.

I stk. 2 er der derfor indsat bestemmelse om, at kommunalbestyrelsen af hensyn til en forenkling af gebyradministrationen kan opkræve et samlet gebyr til dækning af udgifterne til håndtering og bortskaffelse m.v. af affald.

Ved fastsættelsen af et samlet gebyr kan kommunalbestyrelsen tage udgangspunkt i de samlede kommunale omkostninger på affaldsområdet og fordele dem efter gennemsnitsbetragtninger. Kommunalbestyrelsens fastsættelse af et samlet gebyr for virksomheder, grundejere eller borgere skal dog fortsat inden for rimelige grænser svare til den ydelse, som leveres eller stilles til rådighed for den enkelte bruger, der ud fra en gennemsnitsbetragtning må antages at have gavn af ordningen.

En forudsætning for anvendelsen af ovennævnte fremgangsmåde ved gebyrfastsættelsen er, at kommunalbestyrelsen samtidig udarbejder en detaljeret redegørelse for beregningen af gebyrernes størrelse og forudsætningerne herfor. Endvidere må kommunalbestyrelsen med jævne mellemrum, f.eks. i forbindelse med udarbejdelse af budgetter for det efterfølgende år, revidere beregningsforudsætninger og gebyrets størrelse.

Ovennævnte gebyrfastsættelse er i øvrigt ikke til hinder for, at kommunalbestyrelsen kan differentiere gebyrstørrelserne, afhængig af den faktiske benyttelse, eller pålægge virksomheder, grundejere eller borgere et ekstra gebyr, såfremt kommunale regulativfastsatte sorteringskrav eller retningslinjer for affaldsbortskaffelsen ikke overholdes.

I lighed med det der gælder på spildevandsområdet, kan der efter stk. 4 fastsættes standardbetalingsvedtægter.

Gebyret som nævnt i § 47 kan opkræves forskudsvis, både for så vidt angår affaldsselskaber, som betjener en enkelt kommune, og fælleskommunale affaldsselskaber, der betjener flere kommuner.”

Det fremgår således af forarbejderne, at der ved anvendelse af samlegebyrer må forudsættes en sammenhæng med den kommunale budgetlægning én gang årligt.

Der er usikkerhed om, hvordan begrebet “samlegebyr” skal forstås, idet Peter Pagh antager, at det er et samlet gebyr for kommunens delydelser,¹⁵⁸ medens Miljøstyrelsen mener, der skal være tale om en samlet betaling for én fraktion.¹⁵⁹

5.9.1.4 Gebyropkrævning hos affaldsproducenten - miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 5

Efter miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 5 påhviler pligten til at betale gebyrer den, der har tinglyst adkomst på ejendommen.¹⁶⁰

Der er ikke hjemmel i miljøbeskyttelsesloven til, at kommunalbestyrelsen opkræver gebyrer fra affaldstransportører eller -behandlingsanlæg til dækning af omkostningerne ved de kommunale affaldsordninger.¹⁶¹ Indenrigsministeriet fastslog ved skrivelse af 11. september 1995, at der ikke er hjemmel i miljøbeskyttelseslovens § 48 til, at kommunalbestyrelser til dækning af udgifterne i forbindelse med affaldsordningen kan opkræve gebyrer fra affaldstransportører og affaldsbehandlingsanlæg. Ministeriet fastslog, at miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 5, alene giver hjemmel til at opkræve gebyrer hos den, der har tinglyst adkomst på ejendommen. Det blev tiltrådt af Østre Landsret ved dommen i 1998 om Modtagestations Fyn I/S affaldsregulativbestemmelser. Østre Landsret fastslog i dommen omtalt ovenfor, at Modtagestation Fyn I/S ikke lovligt kan opkræve affaldsgebyr (administrationsgebyr) fra transportører af brugte blyakkumulatorer. Såvel regulativbestemmelser som privatretlige aftaler herom var ugyldige.¹⁶²

Selve opkrævningen kan overlades transportører og affaldsbehandlingsanlæg.¹⁶³ Transportøren eller behandlingsanlægget kan blot indregne gebyret i betalingen, der opkræves for ydelsen hos affaldsproducenten.¹⁶⁴

5.9.2 Gebyr for ydelser vedrørende erhvervsaffald

Der er især i relation til erhvervslivets forpligtelser til at betale affaldsgebyrer for ordninger, som de tvinges til at benytte efter miljøbeskyttelseslovens regler, grund til at interessere sig for de gebyrer, der opkræves for affaldsbehandlingen - herunder om der sondres mellem betaling for affald, der nyttiggøres henholdsvis affald, der bortskaffes.

Virksomhedernes driftsomkostninger bestemmes jo bl.a. af gebyrerne. Benyttelsespligten udelukker samtidig, at virksomhederne kan udnytte de økonomiske værdier, der kan være tale om i deres genanvendelige affald. Det skal erindres om, at forurener-betaler princippet er centralt efter affaldsrammedirektivet og de øvrige EU-affaldsregler, hvorfor der er begrænsninger med hensyn til, hvordan betalingen for affaldsydelserne kan fastsættes i det nationale system.

Samtidig er der en pligt for de nationale myndigheder til at sikre, at erhvervsvirksomhederne dækker de samfundsmæssige omkostninger ved bortskaffelsen af virksomhedernes affald.

Østre Landsret fastslog, at Københavns Kommune ikke lovligt kunne opkræve fuldt affaldsgebyr fra restauranter, der som følge af lovlig fagretlig konflikt ikke fik fjernet affald i henholdsvis 2 1/2 år og 1 1/2 år.¹⁶⁵

5.9.2.1 Ændringen af loven i 2000 - indføjelsen af henvisning til § 50a

Som led i gennemførelsen af deponeringsdirektivet,¹⁶⁶ der stiller krav om respekt for forurener-betaler princippet, blev miljøbeskyttelseslovens § 48 i 2000 suppleret med nogle bestemmelser om betaling og beregning af gebyrer ved deponering.¹⁶⁷ Direktivet fastlægger i artiklerne 8 (krav til ansøgningen) og 10 (krav til medlemslandenes regeludformning) et krav om, at der garanteres økonomisk sikkerhed, som skal præsteres af den, der driver et anlæg for deponering. Sikkerhedsstillelsen skal være tilstrækkelig til at dække de forpligtelser, som er fastlagt ved miljøgodkendelsen. Direktivet sondrer ikke mellem offentligt ejede anlæg henholdsvis privat ejede anlæg - idet der forudsættes en omkostningsdækning af de samfundsmæssige udgifter gennem affaldsproducenternes betaling af gebyrer, der kan anvendes af anlæggets ejer til sikkerhedsstillelse.¹⁶⁸

Henvisningen i § 48, stk. 1, nr. 1, til miljøbeskyttelseslovens § 50a vedrørende sikkerhedsstillelse for affaldsdeponeringsanlæg er udtryk for, at sådanne udgifter skal sikres dækket af det enkelte anlægs opkrævninger. Det forklares i forarbejderne til bestemmelsen:

“Med indføjelsen af en henvisning til den foreslåede § 50a i § 48, stk. 1, fastsættes det, at omkostningerne til deponering af affald uanset affaldskilde og affaldsproducent ikke kan skattefinansieres, men kun kan gebyrfinansieres.

Med indføjelsen af en henvisning til § 50a i § 48, stk. 1, nr. 3, sikres det, at henlæggelser til dækning af nedluknings- og efterbehandlingsomkostninger skal ske fra dag 1 og frem til nedlukningstidspunktet, således at også disse omkostninger på en gennemsigtig måde indgår i betalingen for deponering af affald fra dag 1. Hjemlen til at opkræve selve gebyret for deponering er fastsat i § 48. Det vil altså være muligt at lade gebyret indgå i et samlegebyr efter § 48, stk. 2, på betingelse af, at gebyret og omkostningerne, der medgår til deponering, kan udspecificeres.” ¹⁶⁹

Omkostningsdækningen fra affaldsproducenterne skal være baseret på forureneren betaler princippet. Den betaling, der opkræves i driftsfasen skal omfatte samtlige omkostninger ved deponeringen, herunder de senere omkostninger ved nedlukning og efterbehandling. Det enkelte anlæg skal på grundlag af opkrævede gebyrer opnå en dækning for den påbudte sikkerhedsstillelse.¹⁷⁰ Sikkerhedsstillelsesperioden - som gebyrerne skal ækvivalere - er som udgangspunkt 30 år regnet fra efterbehandlingens ophør.¹⁷¹

5.9.2.2 Betaling for brug af genbrugsstationer

Slagelse Kommune ønskede i september 1999 en vurdering af lovligheden ved fastsættelse af et enslydende affaldsgebyr for alle erhvervsvirksomheder, uanset størrelse ved benyttelse af kommunens genbrugsstationer samt fællesudgifter til erhverv. Miljøstyrelsen har som svar på spørgsmålet tilkendegivet, at erhvervsaffaldsgebyrer ikke kan fastsættes enslydende, da brugergruppen sjældent er ensartet. Undtaget herfra er som udgangspunkt de generelle udgifter, der er knyttet til administration af ordningerne for erhvervsaffald, udarbejdelse af erhvervsaffaldsregulativer og affaldsplaner m.v.¹⁷²

En undersøgelse af “god praksis” i kommunerne resulterede i opstilling af følgende finansieringsmodeller: kortsystem, betaling pr. besøg, afregning efter vægt og årligt gebyr.¹⁷³

5.9.2.3 Storskrald - bringeordning m.v.

Tilsynsrådet for Nordjyllands Amt fastslog, at en ordning, hvor kommunen ikke sikrede sig, at erhvervskunderne betalte de fulde omkostninger for deres affald, var klart ulovligt, idet der herved var tale om skattefinansiering af afleveringsordningen. Den konkrete ordning indebar, at alle borgere betalte for drifts-, håndterings- og anlægsudgifter til genbrugspladsen - det vil sige for den eksisterende mulighed for at anvende pladsen. En sådan ordning var lovlig. Af administrative grunde var det lovligt, at betalingen ikke nødvendigvis skulle fastsættes individuelt. Et yderligere gebyr for storkunder kunne være lovligt, såfremt dette udelukkende dækkede udgifterne ved de yderligere mængder affald, som de tilførte. Kommunen valgte at gennemføre en ordning, så der dels blev opkrævet gebyrer vedrørende storskrald som årlige gebyrer pr. ejendom og et gebyr pr. afhentning, og dels afleveringsgebyr, der yderligere blev differentieret efter små og større køretøjer. Denne ordning blev accepteret af tilsynsrådet.¹⁷⁴

5.9.2.4 Administrationsgebyr

Det blev ved en tilsynsrådsafgørelse - truffet af Tilsynsrådet for Frederiksborg Amt - fastslået, at det ikke var i overensstemmelse med miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 2, at Mofa I/S fastsatte administrationsgebyr for erhvervsaffald beregnet i forhold til affaldets vægt. Rådet lagde vægt på, at administrationstillæggets størrelse beregnes i forhold til affaldets vægt, medens udgifterne til administration ikke er afhængig af affaldets vægt. Administrationsgebyrets størrelse svarede således ikke til den konkrete administrationsudgift.¹⁷⁵

5.9.2.5 Gebyrbetaling for anvisningsordning

En byret fastslog i 2000, at § 48, stk. 2 ikke gav hjemmel til at fastsætte et gebyr for erhvervsaffaldsordninger baseret på de enkelte ejendommes etagemeter.¹⁷⁶ Retten udtalte:

“Miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 2, findes i lyset af bemærkningerne til lovforslaget og Miljøstyrelsens tilkendegivelser at skulle forstås således, at et samlegebyr på affaldsområdet ikke væsentligt må overstige værdien af den ydelse, der stilles til rådighed for den enkelte bruger. Bortset fra et ensartet gebyr til dækning af kommunens administrationsudgifter findes gebyrerne derfor i hvert fald ved en erhvervsaffaldsordning at måtte differientieres enten efter virksomhedernes konkrete brug af ordningen eller efter deres art og størrelse.

En beregning ud fra en fast etagemeterpris findes ikke at opfylde dette krav...”

Østre Landsret var af en anden opfattelse. Retten fastslog den 30. januar 2004, at bestemmelsen i § 48, stk. 2, giver kommunalbestyrelserne kompetence til at fastsætte et samlet gebyr for anvisning af erhvervsaffald ud fra en beregning af de samlede udgifter samt en fordeling af udgifterne på de enkelte virksomheder ud fra gennemsnitsberegninger. Retten henviste til lovens forarbejder¹⁷⁷ og fastslog, at det ikke efter forarbejderne til bestemmelsen var afgørende, at anvisningsmulighederne rent faktisk anvendes - adgangen til at anvende er tilstrækkeligt.¹⁷⁸ Retten udtaler:

“Gebyret beregnet på grundlag af en arealberegning må endvidere i overensstemmelse med forarbejderne til loven anses for rimelig ud fra en gennemsnitsberegning, hvortil bemærkes, at der ikke ses at være krav om ensartede gebyrer i forhold til ensartede brugergrupper ved anvisningsordninger.”

5.9.2.6 Gebyrbetaling som led i byttehandel

Vestre Landsret afsagde den 12. marts 2004 dom i sagerne mellem en privat affaldsproducent, en kommune samt et kommunalt ejet aktieselskab.¹⁷⁹ Det bliver ved dommen understreget, at miljøbeskyttelseslovens § 48 kun gælder i forholdet mellem kommunen og dens egne borgere.¹⁸⁰ Retten skriver vedrørende det beløb, der blev opkrævet af kommunen under henvisning til betalingsaftalen med det kommunalt ejede aktieselskab:

“Det kan derfor give anledning til betydelig tvivl, om der gælder et tilsvarende princip for en anden kommune eller et affaldsselskabs fastsættelse af gebyrer over for en kommune med henblik på, at denne sidste kommune kan opfylde sin anvisningspligt, som det er tilfældet i denne sag. Det må imidlertid antages, at der ikke kan være fri prissætning i et sådant tilfælde, da den anvisningspligtige kommune som udgangspunkt herefter kan opkræve det fulde gebyr hos affaldsproducenten, jf. lovens § 48. Det bemærkes i denne forbindelse, at dette spørgsmål ikke kan sammenlignes med spørgsmålet om salg af kommunal overskudskapacitet i almindelighed, da der ved prisfastsættelsen af overskudskapacitet skal tages hensyn til de øvrige leverandører af de pågældende ydelser på privatretligt grundlag.

Spørgsmålet om, efter hvilke principper prisfastsættelsen af affaldsydelser mellem kommuner m.v. i givet fald skal ske, er imidlertid alene af betydning for sagens afgørelse, hvis det må lægges til grund, at prisen i aftalen fra marts mellem (det kommunalt ejede aktieselskab) og .... Kommune er fastsat i strid med princippet bag miljøbeskyttelseslo
vens § 48.

Ved denne aftale fik ... Kommune mulighed for at anvise affald til ..... Losseplads, som
allerede var etableret. Det må lægges til grund, at denne etablering blev finansieret af de sædvanlige brugere af lossepladsen bl.a. i medfør af de allerede betalte affaldsgebyrer. Det må endvidere lægges til grund, at indgåelse af denne aftale indebar yderligere omkostninger bl.a. til administration af (det kommunalt ejede aktieselskab), da der skete deponering hurtigere end forudsat ved planlægningen af lossepladsen. Endelig betød aftalen, at lossepladsens kapacitet ville blive opbrugt tidligere end forudsat, men aftalen havde i denne forbindelse alene mindre betydning.

Disse forhold indebærer, at det var berettiget at kræve et ekstragebyr for deponering af shedderaffaldet på .... Losseplads. ...

Det lægges ..... til grund, at det er forbundet med en betydelig usikkerhed at beregne
omkostningstillæg efter princippet i miljøbeskytteleslovens § 48. Hertil kommer, at princippet i § 48 ikke indebærer, at omkostninger ved en affaldsdeponering til enhver tid skal svare til indtægterne, men at dette skal være tilfældet over en vis periode.

Under disse omstændigheder, hvor aftalen kun skulle løbe i et år, og da det samlede gebyr ved deponeringen ikke overstiger, hvad der skulle betales ved deponering på andre lossepladser, er der ikke tilstrækkeligt grundlag for efter princippet i miljøbeskyttelseslovens § 48 at tilsidesætte det skøn, der er udøvet ved fastsættelsen af ekstragebyr for deponering på .... Losseplads.”

Det fremgår af sagens faktum, at kommunen indgik en aftale med det af en anden kommune ejede aktieselskab vedrørende deponering på sidstnævnte selskabs deponeringsplads af shedderaffald fra affaldsproducenten.¹⁸¹ Affaldsproducenten ville ikke acceptere den aftalte betalingstakst, og spørgsmålet blev af affaldsproducenten indbragt for tilsynsrådet med anmodning om, at rådet annullerede beslutningen om et engangsgebyr på 151 kr. pr. ton som stridende mod miljøbeskyttelseslovens § 48.¹⁸² Affaldsproducenten protesterede i 1997 imod gebyrstørrelsen, som konkurrencemæssigt stillede virksomheden dårligere på grund af, at kommunen købte sig til ydelsen hos anlæg uden for kommunen, der ikke var forpligtet til at modtage affaldet. Administrationsomkostningerne, kravet om benyttelse af det fælleskommunale affaldsselskabs lastbiler og det udmålte affaldsgebyr fandt affaldsproducenten urimelige. En del af sagens faktum var, at kommunen den 1. april 1998 indgik en byttehandel med et fælleskommunalt affaldsselskab vedrørende udveksling af affaldskapacitet. Der var tale om en regulær byttehandel, hvor det fælleskommunale affaldsselskab påtog sig at deponere saltslagge fra aluminiumsgenindvinding på losseplads mod, at kommunen påtog sig at forbrænde affald fra det fælleskommunale affaldsselskab af en tilsvarende mængde. Det fremgik af aftalens § 4:¹⁸³

“For at modvirke konkurrenceforvridning inden for det enkelte affaldsopland skal den enkelte affaldsproducent opkræves en bortskaffelsesafgift, som er i overensstemmelse med takststrukturen i det opland, hvor affaldet er produceret. Afgiften fastsættes og opkræves af parterne, i hvis opland affaldet er produceret.”

En tilsvarende aftale vedrørende byttehandel med en anden kommune blev indgået den 1. januar 2000.¹⁸⁴ Om den indgåede bytteaftale skriver Vestre Landsret:¹⁸⁵

“... Kommune og (det fælleskommunale affaldsselskab) indgik i april 1988 bytteaftalen, der indebærer, at shedderaffald fra (affaldsproducenten) byttes med affald til forbrænding fra (det fælleskommunale affaldsselskab), hvor shedderaffaldet deponeres. Gebyret for deponering af affald hos (det fælleskommunale affaldsselskab) er lavere, end det forbrændingsgebyr, som ...Kommune har fastsat, og som er blevet opkrævet hos Uniscrap som følge af aftalen.

Det er efter det oplyste ikke usædvanligt, at der indgås sådanne byttehandler, og det må lægges til grund, at udveksling af affald mellem kommunerne samfundsmæssigt kan være hensigtsmæssigt med henblik på at udnytte de eksisterende affaldsanlægs kapacitet frem for, at der i hver kommune etableres anlæg, der håndterer enhver type affald.

...Kommune har som anført ovenfor anvisningspligten for affaldet og kan i den forbindelse bestemme, hvorledes bortskaffelse af affald produceret i kommunen skal ske.
....Kommune kan i den forbindelse bestemme, at affaldet fra (affaldsproducenten) skal
forbrændes, således som det blev drøftet ved etableringen af (affaldsproducenten) i ......

Kommunen opnår ved at opkræve forbrændingstaksten hos (affaldsproducenten) ikke en fortjeneste på aftalen med (det fælleskommunale affaldsselskab) svarende til forskellen på dette gebyr og gebyret for deponering hos (det fælleskommunale affaldsselskab).

Herefter, og da det gebyr, som (det fælleskommunale affaldsselskab) herved kommer til at betale for deponeringen hos (det fælleskommunale affaldsselskab), ikke er væsentligt højere end deponeringsgebyret andre steder, er der ikke, således som sagen er fremlagt, i medfør af miljøbeskyttelseslovens § 48 grundlag for at tilsidesætte det gebyr, som ......
Kommune har opkrævet hos (affaldsproducenten), uanset at affaldet ikke er blevet brændt på kommunens forbrændingsanlæg.”

Kommunen fik derimod ikke medhold i, at affaldsproducenten som den sidst tilkomne affaldsproducent skulle betale for renovering af de to ældre ovnlinier på forbrændingsanlægget. Opkrævning af sådanne følgeomkostninger var udtryk for en usaglig forskelsbehandling af affaldsproducenten i forhold til de øvrige affaldsproducenter i kommunen, idet alle affaldsproducenter bidrager til at udnytte kommunens forbrændingskapacitet.¹⁸⁶ Domstolen fastslog, at dette måtte lægges til grund, selv om bytteaftalen med det fælleskommunale affaldsselskab havde været den udløsende faktor for beslutningen om renovering. Der var ikke noget grundlag for at stille den sidst tilkomne affaldsproducent dårligere end de øvrige.

5.9.3 Gebyrer for dagrenovationsydelser

Det er tilladt kommunalbestyrelserne at beslutte, at der ikke skal opkræves affaldsgebyrer for dagrenovation. Det følger af anvendelsen af ordet “kan” i § 48, stk. 1, 1. led, og afgrænsning af forbudet mod statsstøtte til at vedrøre erhvervslivets forpligtelse til at dække udgifterne ved bortskaffelsen af deres affald.¹⁸⁷

Miljøstyrelsens har bidraget til forståelsen af § 48 med en vejledende udtalelse om beregning af affaldsgebyr i forbindelse med dagrenovation.¹⁸⁸ Ved fastsættelsen af de takster, der vedrører den enkelte affaldsproducents benyttelse af systemet, kan kommunerne ikke opkræve takster fra affaldsproducenter, der ikke benytter ordningen.

Tilsynsrådet for Århus Amt fastslog på baggrund af en udtalelse indhentet fra Miljøstyrelsen, at en opkrævning foretaget af Århus Kommunes af affaldsgebyrer fra forbrugerne i forbindelse med indsamling af papir/glas var lovlig, selv om indtægterne for efterfølgende salg af de genanvendelige materialer tilfaldt et privat aktieselskab, idet kommunens takster, der blev opkrævet efter § 48, udgjorde kommunens betaling til genbrugsselskabet for de leverede ydelser.¹⁸⁹

Ved en tilsynsrådsafgørelse - truffet af Tilsynsrådet i Vestsjællands Amt - blev det fastslået, at nogle forekommende fejlvejninger i en vægtbaseret dagrenovationsordning ikke gjorde det kommunale gebyrsystem ulovligt.190 Tilsynet tillagde det vægt, at ordningen var beskrevet i kommunens affaldsregulativ i overensstemmelse med affaldsbekendtgørelsens §§ 21ff., og at kommunen selv havde angivet visse unøjagtigheder ved vejning af affald. De nævnte unøjagtigheder, som var knyttet til vejningen på den enkelte ejendom, havde kommunen fundet var af begrænset omfang, da de i det væsentlige ville være inden for den grænse på 5 kg affald, der opkræves særlig betaling for, men som ikke indgår i grundtaksten. Tilsynet forudsatte samtidigt, at kommunen løbende forsøgte at få afhjulpet problemerne m.h.t. fejlvejning. Det blev også understreget, at det fælleskommunale selskabs vejning blev foretaget på grundlag af kommunens samlede affaldsleverancer, baseret på vejning hos dette selskab. Der var ikke rejst kritik mod disse vægte. Det blev således af tilsynet lagt til grund, at den årlige opkrævning fra det fælleskommunale selskab skete på et korrekt grundlag, således at det fælleskommunale selskab ikke tjente på de fejlvejninger, som foretages af renovatøren.

Fodnoter

1. Lov nr. 178 af 24. maj 1972 om bortskaffelse m.v. af olie- og kemikalieaffald.

2. Lov nr. 297 af 8. juni 1978 om genanvendelse af papir og drikkevareemballager.

3. Lov nr. 204 af 18. maj 1982.

4. Indtil da var det kun lokalisering af oplag efter § 11 og lokalisering af lossepladser efter kapitel 5, der blev inddraget efter miljøbeskyttelseslovens regler.

5. Lov nr. 329 af 4. juni 1986 om ændring af miljøbeskyttelsesloven. Affaldsafgiften blev gennemført ved samme lovændring som et nyt Kapitel 12a (§§ 82a-82n) i miljøbeskyttelsesloven.

6. Der er den bemyndigelse, som senere i 1989 ændres og formuleres. Herefter er det § 62a, stk. 5-7.

7. Folketingstidende 1991-92, tillæg A, spalte 1564-65.

8. Miljøstyrelsen, Juridisk Kontor, den 17. december 1985, j.nr. M 84-11-36, side 25.

9. Miljøstyrelsen, Juridisk Kontor, den 17. december 1985, j.nr. M 84-11-36, side 11. Det var tanken, at kommunerne skulle opkræve gebyret, og at der herefter skulle ske refusion af amtskommunens udgifter over bloktilskudene.

10. Lov nr. 329 af 4. juni 1986 om ændring af miljøbeskyttelsesloven.

11. Folketingstidende 1985-86, tillæg B, spalte 1781.

12. Lov nr. 253 af 23. maj 1984 om ændring af lov om genanvendelse af papir og drikkevandsemballager samt begrænsning af affald.

13. Lovbekendtgørelse nr. 532 af 16. oktober 1984.

14. Bekendtgørelse nr. 882 af 11. december 1986 om kommunale indsamlinger af genanvendelige materialer og produkter fra erhvervsvirksomheder, der blev suppleret af cirkulære nr. 31 af 23. december 1986 om bekendtgørelse om indsamling fra erhvervsvirksomheder. I relation til bekendtgørelsen om indsamling af erhvervsaffald var det efter § 2 kun det genanvendelige affald, der ellers skulle deponeres eller bortskaffes ved forbrænding, der var omfattet af indsamlingsordningen.

15. Bekendtgørelse nr. 881 af 11. december 1986 om kommunale indsamlinger af genanvendelige materialer og produkter fra private husstande.

16. Bekendtgørelse nr. 883 af 11. december 1986 om kommunal indsamling af madaffald fra storkøkkener.

17. Bekendtgørelse nr. 664 af 16. december 1982 om reglement om miljøbeskyttelse.

18. Bekendtgørelse nr. 410 af 27. juli 1977 om olieaffald og bekendtgørelse nr. 121 af 17. marts 1976 om kemikalieaffald.

19. Bekendtgørelse nr. 882 af 11. december 1986 om kommunale indsamlinger af genanvendelige materialer og produkter fra erhvervsvirksomheder, der blev suppleret af cirkulære nr. 31 af 23. december 1986 om bekendtgørelse om indsamling fra erhvervsvirksomheder.

20. Folketingstidende 1985-86, tillæg B, spalte 1785. Se også Jørgen Bjerring og Gorm Møller “Miljøbeskyttelsesloven med kommentarer”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1987, side 381.

21. Bekendtgørelse nr. 118 af 23. februar 1989 om bortskaffelse af affald.

22. Det fulgte udtrykkeligt af bekendtgørelsens § 1, stk. 3.

23. Ved 1989-affaldsbekendtgørelsens § 7, blev kommunerne forpligtet til at anvise bortskaffelsesmuligheder.

24. ”Affaldsudvalgets betænkning” – betænkning fra Miljøstyrelsen nr. 1/1988.

25. Bekendtgørelsen fremhæves som den udfyldning, som forudsættes af lovens kompetenceregler.

26. Lov nr. 358 af 6. juni 1991 om miljøbeskyttelse - i dag lovbekendtgørelse nr. 753 af 25. august 2001, som ændret ved lov nr. 260 af 8. maj 2002.

27. Lov nr. 358 af 6. juni 1991 om miljøbeskyttelse. Lovforslag L 74, fremsat den 23. januar 1991, Folketingstidende 1990-91, 2. samling, tillæg A, sp. 1560-61.

28. Lovforslag L 74, fremsat den 23. januar 1991, Folketingstidende 1990-91, 2. samling, tillæg A, spalte 1560ff.

29. Bekendtgørelse nr. 619 af 27. juni 2000 om affald med senere ændringer § 3, nr. 11 og nr. 12.

30. I det anbefalingsafsnit, som vi har indføjet i Bind I, Kapitel 15, har vi derfor et forslag om en begrebsanvendelse, der skulle fjerne denne inkonsistens og samtidig sikre, at den danske lovgivnings begrebsanvendelse er i overensstemmelse med EU's begrebsanvendelse.

31. Affaldsrammedirektivets artikel 7, stk. 1 pålægger de kompetente nationale myndigheder hurtigst muligt at udarbejde affaldsplaner, se herom Ellen Margrethe Basse “Affaldslovgivningen”, GadJura, 1995, side 206ff. Reglen i varmeforsyningsloven om sektorplanlægningen - herunder affaldsforbrændingsanlæg med energiudnyttelse - blev derimod ophævet i 1990, se lov nr. 382 af 13. juni 1990 om varmeforsyning.

32. Bekendtgørelse nr. 131 af 21. marts 1993 om bortskaffelse, planlægning og registrering af affald.

33. Reglen ændres ved lov nr. 477 af 30. juni 1993 om ændring af miljøbeskyttelsesloven. Se betænkning til lovforslaget (L 217) afgivet den 9. juni 1993.

34. Folketingstidende 1993-94 tillæg A, sp. 6169.

35. Rådets forordning 259/93/EØF om overvågning og kontrol med overførelse af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab, med senere ændringer.

36. Rådets direktiv 75/422/EØF som ændret ved direktiv 91/156/EØF.

37. Direktiv nr. 75/442/EØF som ændret ved direktiv 91/156/EØF.

38. Direktiv 91/689/EØF om farligt affald, som ændret ved direktiv 94/31/EF.

39. Direktiv 94/62/EF om emballage og emballageaffald.

40. Direktiv 91/157/EØF om batterier og akkumulatorer, der indeholder farlige stoffer, som ændret ved direktiv 98/101/EF.

41. Direktiv 2000/53/EF om udrangerede køretøjer.

42. Direktiv 2002/96/EF om affald af elektrisk og elektronisk udstyr.

43. Direktiv 75/439/EØF om bortskaffelse af olieaffald, som ændret ved direktiv 75/439/EØF samt direktiv 91/692/EF.

44. Rådets forordning nr. 259/93/EØF af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførelse af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab med senere ændringer.

45. Folketingstidende 1991-92, tillæg A, spalte 1562-63.”

46. Folketingstidende 1990-91, 2. samling, tillæg A, sp. 1561.

47. Bekendtgørelse nr. 619 af 27. juni 2000 om affald som ændret ved bekendtgørelse nr. 1096 af 12. december 2000, bekendtgørelse nr. 648 af 29. juni 2001, bekendtgørelse nr. 1112 af 14. december 2001, bekendtgørelse nr. 616 af 22. juli 2002, bekendtgørelse nr. 162 af 11. marts 2003 og bekendtgørelse nr. 819 af 29. september 2003.

48. Herom bl.a. Jens Garde, Carl Aage Nørgaard “Forvaltningsret. Sagsbehandling”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 5. udgave, 2001, side 28ff.

49. Ved det lovforslag til den nye miljøbeskyttelseslov, som blev fremsat som L 164 den 18. januar 1990, L 21 den 4. oktober 1990 og som L 74 den 23. januar 1991 var der ikke en affaldsplanlægningsbestemmelse, som den, der blev vedtaget som § 47. Det var målsætningen at afformalisere og forenkle affaldsplanlægningen. Lovforslaget indeholdt kun en § 46 om affaldsinformationsindsamling og registrering af oplysningerne. Det fremhæves i forarbejderne, at der herefter ikke er nogen formel pligt for kommunerne til at udarbejde detaljerede planer for bortskaffelse af affald. Planlægningsbestemmelsen i § 47 kom ind under folketingsbehandlingen af lovforslaget som konsekvens af ændringen af affaldsrammedirektivet. Folketings Tidende 1990/91, tillæg B, spalte 971 og spalte 980.

50. Dette formål fremhæves i “Affaldsredegørelse. Eksisterende problemer samt forslag til initiativer”, redegørelse nr. 1/1987, side 8.

51. Lovbekendtgørelse nr. 763 af 11. september 2002, som ændret ved lov nr. 440 af 10. juni 2003.

52. Formuleringen af bestemmelsen er angivet i Folketingstidende 1990-91, tillæg B, spalte 971. Den citerede begrundelse er angivet samme sted spalte 980.

53. Se herom bl.a. Ellen Margrethe Basse “Affaldslovgivningen - et samspil mellem miljø og konkurrenceret”, GadJura, 1995, side 5.

54. Bekendtgørelse nr. 581 af 24. juni 1996 om bortskaffelse, planlægning og registrering.

55. Bekendtgørelse nr. 299 af 30. april 1997 om affald

56. Se Jørgen Bjerring og Gorm Møller “Miljøbeskyttelsesloven af 1991 med kommentarer”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1998, side 542.

57. Den gældende affaldsbekendtgørelses § 11 behandles også i dette binds Kapitel 4, afsnit 4.4.

58. Se vedrørende de ældre regler om en sådan ordning i Ellen Margrethe Basse “Affaldslovgivningen - et samspil mellem miljø- og konkurrenceret”, GadJura, 1995, side 278.

59. Bekendtgørelse nr. 619 af 27. juni 2000 om affald som ændret ved bekendtgørelse nr. 1096 af 12. december 2000, bekendtgørelse nr. 648 af 29. juni 2001, bekendtgørelse nr. 1112 af 14. december 2001, bekendtgørelse nr. 616 af 22. juli 2002, bekendtgørelse nr. 162 af 11. marts 2003 og bekendtgørelse nr. 819 af 29. september 2003.

60. Se eksempelvis bekendtgørelse nr. 1067 af 22. december 1998 om håndtering af affald af elektriske og elektroniske produkter og bekendtgørelse nr. 1060 af 4. december 2000 om tilskud til indsamling og genanvendelse af blyakkumulatorer samt bekendtgørelse nr. 1061 af 4. december 2000 om gebyrer på akkumulatorer. Begge indsamlingsordninger er påbudt ved EU's direktiver.

61. Bekendtgørelse nr. 1067 af 22. december 1998 om håndtering af affald af elektriske og elektroniske produkter.

62. Monopolet begrænses ved miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5 og regler om adgang til at opnå konkret fritagelse. Se om reglerne Peter Pagh “Affaldsregulering” i Ellen Margrethe Basse (red.) “Miljøretten III”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2002, side 114ff.

63. Se om dette beretningen side 22 og Ellen Margrethe Basse “Affaldslovgivningen - et samspil mellem miljø- og konkurrenceret” GadJura, 1995, side 273f.

64. Vejledningen side 15f.

65. Peter Pagh “Affaldsregulering” i Ellen Margrethe Basse (red.) “Miljøretten III”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2002, side 117ff.

66. MAD 1996, side 1046 og om denne udtalelse bl.a. Peter Pagh “Affaldsregulering” i Ellen Margrethe Basse (red.) “Miljøretten III”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2002, side 119ff.

67. Se herom KL's rapport “Farligt affald - udfordringer og muligheder”, september 2002, side 16f.

68. Begrebet “genanvendelse” fastlægges med basis i affaldsbekendtgørelsens § 3, stk. 2, nr. 12.

69. Formuleringen, som der er i dag, blev indføjet med lov nr. 477 af 30. juni 1993 om ændring af miljøbeskyttelsesloven, se forarbejderne hertil i Folketingstidende 1992-93, tillæg B, spalte 1789.

70. Det fastslås da også ved Miljøstyrelsens notat af 16. december 1993 til Folketingets Ombudsmand - der er gengivet i FOB 1994, side 225ff.

71. Ellen Margrethe Basse “Affaldslovgivningen - et samspil mellem miljø- og konkurrenceret”, GadJura 1995, side 88 og 280, Jørgen Bjerring og Gorm Møller “Miljøbeskyttelsesloven af 1991 med kommentarer”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1998, side 535 og Karsten Revsbech “Lærebog i miljøret”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2002, side 197ff.

72. Folketingstidende 1992-93, tillæg B, spalte 1789 og Karsten Revsbech “Lærebog i miljøret”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2002, side 199.

73. Østre Landsrets dom af 22. august 1997, 19. afdeling a.s. nr. S-3718-96. Dommen ændrede byretsdommen, der er trykt i MAD 1996, side 383ff. Østre Landsrets dom er trykt i MAD 1997, side 575ff.

74. Se herom også Jørgen Bjerring og Gorm Møller “Miljøbeskyttelsesloven af 1991 med kommentarer”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1998, side 536 og Peter Pagh “Affaldsregulering” i Ellen Margrethe Basse (red.) “Miljøretten III”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2001, side 124f.

75. Efter affaldsbekendtgørelsens § 49, stk. 1, gælder der et generelt forbud mod at afbrænde affald på anden måde end i dertil godkendte anlæg. Det er efter § 49, stk. 3 umiddelbart tilladt at afbrænde træstød og hugstaffald fra skovtræarter på mindst 0,5 ha og mindst 20 meters bredde, der er frembragt i sammenhængende bevoksninger.

76. Anvisninger, der ikke fremgår af regulativerne, og som derfor meddeles konkret, er derimod udtryk for en konkret afgørelse (jf. herom nedenfor i afsnit 5.4.).

77. Se om reglen Peter Pagh “Affaldsregulering” i Ellen Margrethe ase (red.) “Miljøretten I”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2002, side 115.

78. Det er ikke lovligt at deponere forbrændingsegnet affald.

79. Bekendtgørelse nr. 1060 af 4. december 2000 om tilskud til indsamling og genanvendelse af blyakkumulatorer samt bekendtgørelse nr. 1061 af 4. december 2000 om gebyrer på akkumulatorer.

80. Bekendtgørelse nr. 1062 af 4. december 2000 om godtgørelse i forbindelse med indsamling og genanvendelse af hermetisk forseglede nikkelcadmium-akkumulatorer.

81. Bekendtgørelse nr. 655 af 27. juni 2000 om genanvendelse af restprodukter og jord til bygge- og anlægsarbejder.

82. Lov nr. 370 af 2. juni 1999 som ændret ved lov nr. 1109 af 29. december 1999, lov nr. 447 af 31. maj 2000, lov nr. 479 af 7. juni 2001 og lov nr. 145 af 25. marts 2002.

83. Godkendt i 1999

84. MAD 2000, side 690ff.

85. Samarbejdet D er etableret mellem fem kommuner.

86. Aftalen omfatter således gebyrbetaling - eller som det kaldes “prisreguleringsvilkår”.

87. Jf. det, der står vedrørende den almindelige forvaltningsretlige teori i Bind I, Kapitel 1 og i Kapitel III, Kapitel 1.

88. Vogter “Forvaltningsloven med kommentarer”,1997, side 204ff. samt FOB 1977.153.

89. Denne bestemmelse har bl.a. betydning ved beregning af klagefrister, se FOB 1995.289.

90. FOB 1986.113.

91. Bjerring og Møller, “Miljøbeskyttelsesloven af 1991 med kommentarer”, 1998, side 669ff.

92. Folketingstidende 1990-91, 2. samling, tillæg A, spalte 1560-61.

93. Bekendtgørelse nr. 131 af 21. marts 1993 om bortskaffelse, planlægning og registrering af affald.

94. Om affaldsbegrebet kan man læse i Miljøstyrelsens vejledning nr. 4/1994 “Bortskaffelse, planlægning og registrering af affald”, side 9f.

95. Rådets direktiv 75/442/EØF om affald, som ændret ved direktiv 91/156/EØF.

96. Den danske stat kan i princippet gøres ansvarlig for mangelfuld gennemførelse af affaldsbegrebet ved senere søgsmål om mangelfuld håndhævelse af affaldstransportforordning eller mangelfuld gennemførelse af affaldsdirektivregler.

97. Se herom KL's rapport “Farligt affald - udfordringer og muligheder”, september 2002, side 16f.

98. Efter affaldsbekendtgørelsens § 3, stk. 1, nr. 4, som er en bestemmelse, efter hvilken kommunerne ikke kan træffe afgørelse om den konkrete afgrænsning af et produkt, er emballage karakteriseret som: Alle produkter af en hvilken som helst art og et hvilket som helst materiale, som anvendes til pakning, beskyttelse, håndtering, levering fra producenter til brugeren og præsentation af varer, det vil være sig råvarer eller forarbejdede varer. Alle engangsartikler, der anvendes til samme formål, skal tilsvarende betragtes som emballage. Emballage afgrænses yderligere i bestemmelsen ved litra a), b) og c).

99. Bekendtgørelse nr. 650 af 29. juni 2001.

100. Bekendtgørelse nr. 652 af 3. juli 2003 om godkendelse af listevirksomhed.

101. Indenrigsministeriets brev af 19. december 1997 til et advokatfirma - 2. k.kt. j.nr. 1997/1220/101-3.

102. Se om reguleringen af elektronikskrot i Bind II, Kapitel 6.

103. Folketingstidende 1992-93, tillæg B, spalte 1789.

104. Jørgen Bjerring og Gorm Møller “Miljøbeskyttelsesloven af 1991 med kommentarer”, Jurist- og Økonomforbundets,1998, side 536.

105. Karsten Revsbech “Lærebog i miljøret”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2002, side 199.

106. Herved adskiller denne situation sig fra de situationer, hvor affaldsproducenten har et retskrav efter lovens § 45, stk. 5, fordi betingelserne i loven er opfyldt. Se om sidstnævnte situation Peter Pagh “Affaldsregulering” i Ellen Margrethe Basse (red.) “Miljøretten III”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2002, side 125.

107. MAD 1999, side 254.

108. Indenrigsministeriets brev af 19. december 1997 til et advokatfirma - 2. k.kt. j.nr. 1997/1220/101-3.

109. Vestre Landsret, 4. afdeling, dom afsagt den 12. marts 2004, sag B-3238-98.

110. Den utrykte dom side 143.

111. Se bl.a. UfR 1989, side 353Ø, UfR 1994, side 699V (Gramsagen) og UfR 2000, side 493Ø/ MAD 1999, side 953Ø (Prom-sagen).

112. Se vedrørende dommen Peter Pagh i Ellen Margrethe Basse (red.) “Miljøretten III”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, side 479ff.

113. MAD 1996, side 473.

114. MAD 1999.193ff.

115. Dommen er trykt i UfR 1999, side 1600 ff. og i MAD 1997, side 921ff.

116. Legalitetsprincippet må iagttages, se UfR 2000, side1709H

117. Folketingstidende 1990-1991 2. saml. tillæg A, sp. 1561-62.

118. Byretsdommen trykt i MAD 1996, side 631.

119. Tilsynsreglerne er behandlet bl.a. i Ellen Margrethe Basse (red.) “Miljøretten IV”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2002, side 270ff.

120. FOB 1981.196, Håndhævelsesbetænkningen (1983), side 105, Ellen Margrethe Basse og Birgitte Egelund Olsen i E.M. Basse “Miljøretten I”, 2001, side 136ff.

121. Folketingstidende 1972-73 tillæg A, sp. 3934 vedrørende 1973-miljøbeskyttelseslovens § 1, stk. 3.

122. Tilsynsrådets afgørelse i MAD 1998, side 1420.

123. Se byretsdommen trykt i MAD 1999, side 474.

124. Byretsdommen trykt i MAD 1996, side1028.

125. Vestre Landsrets dom trykt i U 1999, side 126.

126. Det skaber ikke i sig selv en ny retsstilling.

127. John Vogter “Forvaltningsloven med kommentarer”, 1999, side 411ff.

128. MAD 1999, side 248.

129. Indenrigsministeriets skrivelse af 11. september 1995, j.nr. 1992/122/101-67.

130. MAD 1996, side 453. Miljøstyrelsen vurderede - på baggrund af en henvendelse fra RenoSam i 1995 tilrettelæggelsen af en indsamlingsordning for genanvendeligt affald. RenoSam ønskede styrelsen vurdering af, om der var tale om en indsamlingsordning.

131. Det er ikke alle former for erhvervsaktiviteter, som kommunen selv kan påtage sig, idet kommunalfuldmagten skal respekteres.

132. Se Miljøstyrelsens skrivelse af 11. september 1995 og herom Ellen Margrethe Basse “Affaldslovgivningen - et samspil mellem miljø- og konkurrenceret”, GadJura, 1995, side 302ff.

133. Se vejledningen side 59.

134. I KL's “Farligt affald - udfordringer og muligheder”, september 2002, side 23, fremhæves det ikke, at der er sådanne grænser for oplysningspligten.

135. Østre Landsrets 6. afdeling B-15559-96.

136. Forud for dommens afsigelse havde Indenrigsministeriet ved skrivelse af 11. september 1995 påpeget, at ministeriet ikke fandt, at der var hjemmel i miljøbeskyttelseslovens § 48 til, at kommunalbestyrelser til dækning af udgifterne i forbindelse med affaldsordningen kunne opkræve gebyrer fra affaldstransportører og affaldsbehandlingsanlæg. Ministeriet fastslog, af miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 5, alene giver hjemmel til at opkræve gebyrer hos den, der har tinglyst adkomst på ejendommen.

137. Bekendtgørelse nr. 162 af 11. marts 2003 om anlæg, der forbrænder affald. Bekendtgørelsen gennemfører Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/76/EF af 4. december 2000 om forbrænding af affald.

138. Bekendtgørelse nr. 650 af 29. juni 2001 om deponeringsanlæg. Se også Vejledning nr. 9562 af 1. januar 2002 om udarbejdelse af overgangsplaner for bestående deponeringsanlæg.

139. Bekendtgørelse nr. 647 af 29. juni 2001 om uddannelse af driftsledere og personale beskæftiget på deponeringsanlæg.

140. Se Erhvervs- og Selskabsstyrelsens benchmarkingundersøgelse af den kommunale administration af erhvervsaffaldsområdet, september 2001, side 28f.

141. Se herom bl.a. Hans Gammeltoft-Hansen “Forvaltningsret” Jurist- og Økonomforbundets Forlag,

142. Bekendtgørelse nr. 367 af 10. maj 1992.

143. Se vedrørende anmeldelse af farligt affald KL's “Farligt affald - udfordringer og muligheder”, september 2002, side 21f.

144. Se vedrørende klassificering af farligt affald KL's “Farligt affald - udfordringer og muligheder”, september 2002, side 20.

145. Miljøstyrelsen, “Miljøtilsyn” 1985, side 41ff., hvor det fremhæves, at amterne valgte betjentrollen, medens alle kommuner på nær én opfattede tilsynet som en anledning til at komme på samtalefod med virksomhederne som “en partner, der har en indsigt og viden, som virksomheden kan bruge”.

146. Dommen er trykt i MAD 1999, side 938.

147. Torstein Eckhoff ”Legalitetsprincippet” i Tidsskrift for Retsvitenskap, 1963, side 234.

148. Se herom Bind I, Kapitel 4, afsnit 4.9.2.

149. Miljøstyrelsens vejledning nr. 4/1994 om affald, side 72; Bjerring og Møller “Miljøbeskyttelsesloven af 1992 med kommentarer”, side 544; og Egelund Olsen “Hvile i sig selv princippet. En miljø- og konkurrenceretlig analyse af affalds- og elforsyningsområdet”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1999, side 305ff.

150. Miljøstyrelsens vejledning nr. 4/1994 om affald, side 17.

151. Vejledning nr. 4/1994 om affald, side 73 og MAD 1998, side 1415ff.

152. Se de trykte ombudsmandsberetninger FOB 1984, side 184, sammenholdt med FOB 1984, side 111.

153. MAD 1997, side 80ff. vedrørende en Østre Landsrets kendelse af 21. marts 1997 om fortolkning af Københavns Kommunes regulativ for husholdningsaffald.

154. Se vedrørende forståelsen af udtrykket samlegebyr Miljøstyrelsens “Notat om gebyrer på affaldsområdet”, 26. september 2002, side 9.

155. Se herom Miljøstyrelsens “Gennemsigtighed i kommunale affaldsgebyrer” (PricewaterhouseCoopers), 2003, afsnit 2.1.3.

156. Se Vejledning nr. 4/1994 om affald, side 72 og FT 1990-91, tillæg A, sp. 1565. Se endvidere Miljøstyrelsens udtalelse vedrørende miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 1 og 2 i MAD 1997, side 194.

157. Folketingstidende 1991-92, tillæg A, spalte 1564-65.

158. Peter Pagh “Affaldsreguleringen” i Ellen Margrethe Base (red.) “Miljøretten III”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2002, side 157.

159. Se vedrørende forståelsen af udtrykket samlegebyr Miljøstyrelsens “Notat om gebyrer på affaldsområdet”, 26. september 2002, side 9.

160. Det fastslog Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt vedrørende samlegebyr for erhvervsaffald, som var opkrævet med hjemmel i § 48, stk. 1, stk. 2 og stk. 5. Afgørelsen er trykt i MAD 1997, side 977. Med Vestre Landsrets kendelse af 23. maj 1996 fandt retten ikke, at miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 5 var det rette hjemmelsgrundlag. Se også Folketingstidende 1990-91, tillæg A, spalte 1565.

161. Det fastslog Indenrigsministeriet i en afgørelse, der er trykt i Miljøretlige Afgørelser og Domme 1996, side 1046. Se også Østre Landsrets dom trykt i MAD 1998, side 573.

162. MAD 1998, side 573ff. Se herom mere udførligt i Bind III, Kapitel 3, afsnit 3.6.

163. Birgitte Egelund Olsen “Hvile i sig selv princippet”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag”, 1999, side 306.

164. MAD 2000, side1009ff.

165. MAD 2001, side 1283ff. Se Indenrigsministeriets udtalelse om samme sag MAD 1997, side 948.

166. Rådets direktiv 1999/31/EF af 26. april 1999 om deponering af affald.

167. Lov nr. 479 af 7. juni 2001 om ændring af lov om miljøbeskyttelse og lov om forurenet jord.

168. Dette fremhæves også i forslaget til ændring af miljøbeskyttelsesloven, se Folketingstidende 2001, tillæg A, side 6365.

169. Folketingstidende 2001, tillæg A, side 6377-78.

170. Miljøbeskyttelseslovens § 39b, stk. 2, og bekendtgørelse nr. 650 af 29. juni 2001 om deponeringsanlæg §§ 11-18. Se vedrørende gebyrproblematikken Birgitte Egelund Olsen “Affaldsbehandlingsanlæg” i Ellen Margrethe Basse (red.) “Miljøretten IV”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2002, side 363ff.

171. Se herom Birgitte Egelund Olsen “Affaldsbehandlingsanlæg” i Ellen Margrethe Basse (red.) “Miljøretten IV”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2002, side 351 og side 360ff.

172. MAD 1999, side 817fff.

173. Erhvervs- og Selskabsstyrelsens benchmarkingundersøgelse af den kommunale administration af erhvervsaffaldsområdet, september 2001, side 62ff.

174. MAD 2000, side1009f.

175. MAD 2001, side1415.

176. MAD 2000, side 965ff.

177. Folketingstidende 1990-91, tillæg A, spalte 1564-1565.

178. Østre Landsrets dom af 30. januar 2004, 22. afdeling a.s. nr. B-3551-00.

179. Vestre Landsrets 4. afdeling, B-3238-98. I relation til Odense Renovationsselskab A/S vedrører kravet bl.a. gebyrbetaling efter miljøbeskyttelseslovens § 50a.

180. Se den utrykte dom side 144f.

181. Aftalen er omtalt i den utrykte dom side 46ff.

182. Se herom den utrykte dom side 52. Konkurrencestyrelsen kritiserede endvidere aftalen, se den utrykte dom side 53f.

183. Gengivet i den utrykte dom side 57.

184. Gengivet i den utrykte dom side 63f.

185. Vestre Landsrets dom af 12. marts 2004, B-3238-98; i sagen mellem Uniscrap og Kolding Kommune.

186. Se den utrykte dom side 149.

187. Birgitte Egelund Olsen “Hvile-i-sig-selv princippet”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1999, side 300 og side 314ff.

188. MAD 1997, side194ff.

189. MAD 2000, side 692ff. 190. MAD 2001, side1412.

Kapitel 5 Affaldsopgaverne efter de danske regler