Miljøprojekt, 953 – Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet – Bind I - Kapitel 1

Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet – Bind I

Kapitel 1
Opsummering & English Summary

1.1 Opsummering
   1.1.1 Kommunerne som myndigheder, driftsherrer og markedsaktører
   1.1.2 Definition af myndigheds- og driftsopgaver ifølge administrativ
   praksis og retsteori
      1.1.2.1 Indenrigs- og Sundhedsministeriets og Miljøstyrelsens
      udtalelser
      1.1.2.2 Lovgivningens begrebsanvendelse
      1.1.2.3 Retsteorien om begrebet myndighedsudøvelse
   1.1.3 Delegation og kompetenceoverførelse ifølge retsteori
   1.1.4 Kommunernes adgang til at udøve erhvervsvirksomhed
   1.1.5 Respekten for EU's konkurrence- og affaldsregler
      1.1.5.1 EU's affaldsdefinitioner, regler og principper
      1.1.5.2 Adskillelse af funktioner og roller
      1.1.5.3 De centrale sondringer
   1.1.6 De typiske organisationsformer
   1.1.7 Fordele og ulemper ved samtidig varetagelse af myndigheds- og
   driftsopgaver
   1.1.8 De opstillede anbefalinger
      1.1.8.1 Specialkommunernes fremtidige kompetencer
      1.1.8.2 Ophævelse af benyttelsespligt for erhvervsaffald til
      nyttiggørelse
      1.1.8.3 Kritisk vurdering af endelighedsklausuler
1.2 English Summary
   1.2.1 Report title
   1.2.2 Introduction
   1.2.3 One actor in many roles
   1.2.4 The constraints of the EU legislation
   1.2.5 Exercise of authority
   1.2.6 Joint local-authority solutions
   1.2.7 Demand for a modified structure
   1.2.8 The recommendations of the report
   1.2.9 Collection of fees and tariffs
   1.2.10 Duty of usage, etc.
   1.2.11 Ouster clauses

1.1 Opsummering

1.1.1 Kommunerne som myndigheder, driftsherrer og markedsaktører

Denne rapport er udarbejdet for Miljøstyrelsen og Arbejdsgruppen om Organisering af Affaldssektoren. Det fastslås i det udbudsmateriale, som blev udsendt af Miljøstyrelsen den 11. november 2003 om udførelse af tjenesteydelsen om “Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet”, at der skal peges på, hvor en manglende adskillelse af myndighedsog driftsopgaver kan give anledning til forvaltningsretlige problemer med habilitet, samt hvor der er tale om konkurrencemæssige, effektivitetsmæssige eller demokratiske problemer. Modsvarende skal det belyses, om der er områder, hvor der er væsentlige fordele forbundet med, at det er overladt til den samme organisation at løse både myndigheds- og driftsopgaver.

Kommunerne er i dag på én gang markedsaktører, driftsherrer og myndigheder inden for affaldsområdet. Nogle roller er traditionelle offentligretlige funktioner, medens andre er af privatretlig karakter. Kommunerne optræder som:

styrende myndigheder, der vedtager affaldsplaner, udsteder regulativer og træffer konkrete afgørelser i form af bl.a. tilladelser og dispensationer,
kontrollerende tilsynsmyndigheder og konsulenter,
ejere og/eller medejere af affaldsbehandlingsfaciliteter, der ikke indgår i et marked for tjenesteydelser (offentlige monopoler),
producenter af og/eller købere af renovationsydelser, og
ejere og/eller medejere af affaldsvirksomheder, der agerer på mere eller mindre konkurrenceudsatte markeder.

Opgaven omfatter også en vurdering af de former, der kan anvendes ved overførelsen af kompetencer fra kommunalbestyrelser til fælleskommunale selskaber, samarbejder, erhvervsdrivende fonde m.v. Endelig skal der gives forslag til, hvordan de kommunale opgaver på affaldsområdet kan organiseres, så de potentielle problemer forebygges, og de afdækkede fordele udnyttes. Den stillede opgave er et led i en tilrettelæggelse af en moderne forvaltningspolitik inden for affaldsområdet, hvor der både lægges vægt på en organisatorisk adskillelse af funktionerne myndighedsudøvelse henholdsvis produktion af varer og tjenester og på en øget anvendelse af markedsmekanismerne, samtidig med at de grundlæggende samfundsmæssige værdier (herunder retssikkerhed, demokrati og effektivitet) vægtes på en adækvat måde.¹

1.1.2 Definition af myndigheds- og driftsopgaver ifølge administrativ praksis og retsteori

Det er efter udbudsmaterialet forudsat, at rapporten baseres på en gennemgang af juridisk litteratur samt udtalelser fra de relevante myndigheder vedrørende fastlæggelse af, hvad der er kommunale myndighedsudøvelsesopgaver på affaldsområdet. Derudover er lovgivningens begrebsanvendelse belyst.

1.1.2.1 Indenrigs- og Sundhedsministeriets og Miljøstyrelsens udtalelser

Indenrigs- og Sundhedsministeriet samt Miljøstyrelsen har indbyrdes udvekslet skrivelser om - og de har svaret tilsynsrådene (nu erstattet af de statsamtmandens tilsyn) og de kommunale fællesskaber på spørgsmål om - hvilke affaldsopgaver, der kan karakteriseres som myndighedsopgaver samt om de begrænsninger, der gælder i adgangen til at overføre kompetencer til de kommunale fællesskaber ved § 60-godkendelser.²

Der er i udtalelserne taget udgangspunkt i følgende hovedkategorier:³

Myndighedsudøvelsesopgaver hvortil henregnes affaldsregulativer,⁴ afgørelser og tilsynsfunktioner⁵ samt fastsættelse af gebyrer;⁶
Faktisk forvaltningsvirksomhed hvortil henregnes opkrævning af gebyrer⁷ og planlægning af den løbende drift af affaldsordningen;⁸
Gråzonen, dvs. de opgaver, der ikke på det foreliggende grundlag lader sig entydigt placere under myndighedsudøvelsesopgaver eller faktisk forvaltningsvirksomhed: affaldsplanlægning,⁹ sagsbehandling¹⁰ og vejledning.¹¹

Der tages i udtalelserne udgangspunkt i en forudsætning om et absolut forbud mod delegation/kompetenceoverførelse af beføjelser, der kan karakteriseres som myndighedsudøvelse.

Centralt for formuleringen af de netop nævnte ministerielle skrivelser har været, at regeringens vejledning nr. 192 af 28. juni 2001 om regeludstedelse i forhold til kommunerne, der er stilet til samtlige ministerier, fastslår følgende under pkt. 4.1.8.:¹²

”For så vidt angår myndighedsudøvelse, dvs. i hvert fald den del af den kommunale forvaltning, der består i at regulere borgernes retsforhold - typisk i form af meddelelse af forbud, påbud og tilladelser - vil det .... normalt kræves, at der er holdepunkter i lovgivningen for at antage, at opgaven kan overføres til et kommunalt fællesskab.

Hvis der ønskes adgang til, at kommunalbestyrelsen kan overføre kommunens varetagelse af myndighedsopgaver til et kommunalt fællesskab, skal dette fremgå af lovteksten.”

Hjemmelskravet, der kommer til udtryk i det citerede, hvorefter det “skal fremgå af lovteksten” (dvs. at det skal bestemmes ved lov), hvis der foretages en kompetenceoverførelse ved en § 60-godkendelse til et kommunalt fællesskab (en “specialkommune”), er meget vidtgående.¹³ Det nævnte hjemmelskrav er - som det omtales nedenfor i afsnit 1.3. - væsentlig strengere end det krav, der antages at følge af den svenske grundlov.¹⁴

1.1.2.2 Lovgivningens begrebsanvendelse

Ved miljøbeskyttelsesloven er det fastslået, at kommunerne er ansvarlige for bortskaffelsen af affald samt andre affaldsopgaver. Affaldopgaverne præciseres bl.a. ved affaldsbekendtgørelsen og ved specielle bekendtgørelsesregler for dæk, elektronikskrot, batterier m.v. Kommunerne er endvidere bundet ved en række generelle love og forvaltningsretlige principper - herunder forvaltningsloven, offentlighedsloven, den kommunale styrelseslov, konkurrenceloven og persondataloven.¹⁵

Forvaltningsloven, der er central ved stillingtagen til de retssikkerhedsmæssige krav, som skal respekteres ved forvaltningens top-down-regulering, indeholder ikke regler, der anvender myndighedsudøvelsesbegrebet som retsfaktum. Det centrale begreb er i stedet forvaltningens afgørelser. Ved den forvaltningsretlige afgørelsesmyndighed sigtes der ifølge lovforarbejderne til tilfælde, hvor et organ kan træffe afgørelser i forhold til enkeltpersoner eller virksomheder.¹⁶ Heller ikke offentlighedsloven, miljøbeskyttelsesloven, den kommunale styrelseslov eller konkurrenceloven indeholder regler, hvor der anvendes begrebet myndighedsudøvelse.

Kun i persondatalovens § 6, stk. 1, nr. 6 anvendes begrebet myndighedsudøvelse. I denne sidstnævnte lov forudsættes myndighedsudøvelsesbegrebet ikke anvendt snævert, idet de funktioner, der er omfattet af begrebet, konkret forudsættes at omfatte såvel forvaltningsafgørelser som udførelse af faktisk forvaltningsvirksomhed.¹⁷ Dvs. at lovgiverens anvendelse af begrebet “myndighedsudøvelse” i persondatalovens § 6 formentlig omfatter flere funktioner end det myndighedsudøvelsesbegreb, der forudsættes anvendt efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets og Miljøstyrelsens praksis vedrørende kompetenceoverførelse til de kommunale fællesskaber, jf. ovenfor i afsnit 1.2.1.

1.1.2.3 Retsteorien om begrebet myndighedsudøvelse

Det er som led i dette arbejde foretaget en afdækning af den juridiske litteraturs behandling af begrebet “myndighedsudøvelse”, begrebets retlige afgrænsning samt begrebets betydning, se herom Bind II, Kapitel 1 (“Offentlig forvaltning og myndighedsudøvelse”) og i Bind III, Kapitel 1 (“Afgrænsningen af “myndighedsudøvelse” - bidrag fra teorien”).¹⁸

Ved analysen af, hvilke funktioner der klart kan karakteriseres som myndighedsudøvelse, tages der i retsteorien udgangspunkt i, at begrebet afgrænses til de beslutninger og funktioner, der udgår fra det offentlige, og som er udtryk for samfundets ret til at udøve magt over sine medborgere - dvs. myndighedernes kompetencer til at:

bestemme over borgernes/virksomhedernes rettigheder og forpligtelser på en sådan måde, at de som adressater ikke lovligt kan modsætte sig at efterkomme beslutningen,
tillægge borgerne/virksomhederne rettigheder, som kun myndighederne har kompetence til at tildele, og
udøve offentlig kontrol med forholdene hos den enkelte borger/virksomhed m.v.

Det skal fremhæves, at der er betydelige variationer i de retsteoretiske stillingtagener til indholdet af begrebet myndighedsudøvelse. Der er hverken i dansk ret eller i norsk ret en tradition for at anvende begrebet. Det kan dog mere generelt udledes, at:

Retsteorien fokuserer på afgørelsesbegrebet. Det er beslutningernes mere eller mindre væsentlige betydning for de berørte private, der er afgørende for forholdenes rubricering som “afgørelser”.¹⁹
Dele af den centrale norske retsteori afgrænser myndighedsudøvelsesbegrebet negativt ud fra en stillingtagen til, hvor langt de øvrige kompetencer - eksempelvis ejerforhold - som det offentlige kan have for sin virksomhed, kan påberåbes. Alt det, der ikke kan støttes på ejerforhold og ageren som privatretlig aftalepart, karakteriseres under ét som myndighedsudøvelse.²⁰ Andre afviser muligheden af en udtømmende beskrivelse eller en materiel definition.²¹
Selv den svenske retsteori - som kan basere analyserne af begrebet myndighedsudøvelse på konkrete fortolkninger af grundloven, forvaltningsloven og lov om erstatningsansvar samt forarbejder til de relevante regler - lægger til grund, at der ikke kan foretages en entydig fastlæggelse af begrebet.²²

Det er på grund af de variationer, der præger retsteorien - herunder på grund af den manglende fokusering på begrebet i dansk retsteori - vanskeligt at foretage en opdeling som forudsat i udbudsmaterialet.²³ Vi er nået frem til, at det nærmeste, som vi kan komme en kategorisering, der er baseret på den gældende retsteori, er følgende:

Til myndighedsudøvelse henregnes: affaldsregulativer,²⁴ fastsættelse af affaldsgebyrer efter miljøbeskyttelseslovens § 48,²⁵ tilsynsfunktioner og afgørelser.²⁶
Til faktisk forvaltningsvirksomhed²⁷ henregnes: affaldsplanlægning og -kortlægning,²⁸ opkrævning af affaldsgebyrer og opkrævning af takster.²⁹
Til gråzonen henregnes: takstfastsættelse,³⁰ sagsbehandling³¹ og vejledning.³²
Til driftsopgaver henregnes: affaldsvirksomhed, herunder indsamling, transport og behandling.³³

Som det fremgår ved sammenholdelse af det netop angivne og det, der er beskrevet ovenfor under 1.2.1. vedrørende den administrative praksis, er der i betydelig udstrækning tale om enighed med hensyn til kategorisering af de enkelte opgavetyper. Der er således et sammenfald i opfattelsen af, at en myndigheds indstilling eller udtalelse til en anden myndighed til brug for denne anden myndigheds behandling og afgørelse af en sag ikke vil være en afgørelse i forvaltningslovens forstand (“myndighedsudøvelse”), men at sagsbehandlingen skal behandles og vurderes som en del af den afgørelse, der træffes (dvs. “myndighedsudøvelse”).³⁴ Retspraksis støtter denne antagelse. Den svenske Højesteret,³⁵ der på grund af de ovennævnte love, der anvender begrebet “myndighedsudøvelse”, har haft anledning til konkret at fortolke begrebet, har således fastslået, at det afgørende for, om der er tale om myndighedsudøvelse, er, om der er en nær sammenhæng mellem det beslutningsgrundlag, som anvendes, når der træffes en afgørelse, og de oplysninger m.v. som indsamles som led i tilvejebringelsen af beslutningsgrundlaget.³⁶

Det er primært i relation til kategoriseringen af affaldsplanlægning og -gebyrer/ takster, at der er forskel på det, der præger administrativ praksis, og det, som vores undersøgelse af retsteorien fører os til at fastslå.

Vi finder således ikke, at affaldsplanlægning kan betragtes som en myndighedsudøvelse, idet der ikke ved en sådan planlægning fastlægges rettigheder eller pligter for borgerne og virksomhederne. Vi henregner derfor affaldsplanlægningen til faktisk forvaltningsvirksomhed.

Nyere retsteori om gebyrer/takster har fremhævet følgende kriterier ved den konkrete stillingtagen:³⁷

om der er tilnærmelsesvis ligevægt mellem betaling og ydelse, dvs. om der er tale om en omkostningsægte gebyropkrævning,
om betalingen tjener andre acceptable forvaltningsformål end blot at få dækket omkostningerne, samt
om ydelsen, der er belagt med et gebyr eller en takst, er betydningsfuld for den, der efterspørger den.

Hvor et gebyr eller en takst opkræves i overensstemmelse med hvile-i-sig-selv princippet, kan der ifølge den nævnte nyere teori - som vi tilslutter os - ikke opstilles et absolut krav om lovhjemmel for den konkrete udmåling og opkrævning, dels fordi gebyret/taksten fungerer som en omkostningsdækning, og dels fordi der er lang kommunalretlig tradition for udmåling og opkrævning uden lovhjemmel inden for affalds- og forsyningsområdet.³⁸ Takster, der opkræves for konkrete affaldsydelser, ligger ved en stillingtagen efter “afgørelseskriteriet” i den lavere ende af væsentlighedsskalaen, såvel i forhold til udmålingen som i forhold til opkrævningen.³⁹

Kompetencen til at anvende samlegebyrer og de gennemtvingelseskompetencer, der er hjemlet i miljøbeskyttelseslovens § 48, er mere vidtgående end det, der er muligt uden lovhjemmel. En gebyrfastsættelse efter § 48 må derfor karakteriseres som myndighedsudøvelse.⁴⁰ Derimod kan en opkrævning af gebyrer fastsat efter § 48 ikke henregnes til myndighedsudøvelse, men er at karakterisere som faktisk forvaltningsvirksomhed.

1.1.3 Delegation og kompetenceoverførelse ifølge retsteori

Sondringen mellem ekstern delegation af kompetencer, kompetenceoverførelse ved en § 60-godkendelse, overførelse af kompetencer ved en koncession og overførelse ved en aktionæroverenskomst er væsentlig ved en stillingtagen til, i hvilken udstrækning og hvordan kommunerne kan overlade opgaveudførelse til andre.⁴¹

Miljøbeskyttelsesloven indeholder kun i § 86 en udtrykkelig stillingtagen til kommunernes adgang til at overlade opgaver til eksterne aktører. Bestemmelsen vedrører delegation til “en miljø- og levnedsmiddelkontrolenhed” med mulighed for klageadgang til kommunalbestyrelsen.⁴² Vi finder ikke, at bestemmelsen er anvendelig ved stillingtagen til affaldsopgaver.

Delegations- og kompetenceoverførelsesadgangen for kommunerne må derfor baseres på en vurdering af den kommunale styrelseslov samt den uskrevne ret vedrørende sådanne foranstaltninger.⁴³ Den forvaltningsretlige stillingtagen til, om opgaver kan delegeres til andre og/eller overføres til kommunale fællesskaber, har en nær sammenhæng med den konkrete stillingtagen til, om der er behov for at anvende forvaltningslovens og offentlighedslovens regler, samt om udøveren skal respektere de forvaltningsretlige principper - herunder legalitetsprincippet. Der er ved retsteoriens stillingtagen til de enkelte opgavetyper lagt vægt på:⁴⁴

om udførelsen af de konkrete opgaver har væsentlige virkninger for private,
om de udføres med et vist grundlag i lovgivningen, og
om de regulerer et forhold mellem det offentlige og en privat part (dvs. ikke er af ren intern natur).

Jo mere indgribende og/eller væsentlige foranstaltninger, der er hjemmel til at tage i anvendelse - herunder om der direkte skabes rettigheder eller pligter for borgerne og/eller virksomhederne ved foranstaltningerne - jo strengere krav stilles der til legitimiteten (herunder lovhjemmel og klarhed i hjemlen) ved delegationen/overførelsen af den pågældende kompetence. Det fremhæves også i retsteorien, at beskyttelsesbehovet (primært i et konkurrencemæssigt perspektiv) konkret kan være lige så stort hos ikke-adressater som hos adressater, hvis der ses på væsentligheden for den relevante private af de offentligretlige aktiviteter.⁴⁵

Det er som nævnt centralt efter retsterorien, om det modtagende organ er en forvaltningsmyndighed. Det har en sammenhæng med, at der ved den konkrete stillingtagen til, om - og i bekræftende fald hvilke opgaver - der kan overføres til andre fra en myndighed (herunder fra kommunalbestyrelsen) må inddrages følgende faktorer:⁴⁶

“egnethed” hos den, der modtager kompetencen til at udføre opgaverne. Det er blevet fremhævet i retsteorien, at bl.a. lokalkendskab, sagkyndighed og andre kvalifikationer, som lovgiveren har forudsat hos den, der udøver en funktion, bør indgå i en vurdering af, om det er betænkeligt at overføre kompetencen - herunder om løsningen kan betragtes som faglig bæredygtig,
styrings-/kontrolmuligheder for den myndighed (konkret kommunalbestyrelsen) der udnytter sin organisationsmagt,
retssikkerhedsmæssige problemer for de regulerede ved delegation henholdsvis kompetenceoverførelse. Det er i den sammenhæng som nævnt afgørende, om de forvaltningsretlige love og principper også skal respekteres af modtageren af kompetencen,
risiko for - hhv. retssikkerhedsmæssige garantier imod - at den, der modtager kompetencen, vil varetage opgaverne ud fra privatøkonomiske betragtninger frem for offentligretlige afvejninger, og
risiko for at delegationen eller kompetenceoverførelsen vil indebære en svækkelse af tilliden til forvaltningen.

Lov om kommunernes styrelse indeholder regler om det kommunale styrelses- og beslutningssystem, herunder den centrale regel i § 2, stk. 1 om, at kommunalbestyrelsen er den øverste kompetente og ansvarlige myndighed for alle kommunens anliggender.⁴⁷ Bevillingsmyndigheden er efter § 40, stk. 2 hos kommunalbestyrelsen.⁴⁸ Foranstaltninger, der vil medføre indtægter eller udgifter, som ikke er bevilget i forbindelse med vedtagelsen af årsbudgettet, må ikke iværksættes, før kommunalbestyrelsen har meddelt den fornødne bevilling. Det følger af § 41a, at beslutninger om fastsættelse af den betaling (gebyrer, takster m.v.), der skal opkræves borgerne for ydelserne fra de kommunale forsyningsvirksomheder, skal træffes af kommunalbestyrelsen.⁴⁹ Det er væsentligt at påpege, at § 41a alene vedrører delegation og ikke kompetenceoverførelse ved en § 60-godkendelse.⁵⁰

Det er endvidere en forudsætning bag det kommunale selvstyre og den plads, som det har i det forfatningsretlige system, at der er tale om et lokalt forvaltningssystem baseret på et politisk mandat (jf. det repræsentative demokrati). Der er derfor forudsat at eksistere regler og/eller faktiske ordninger, der kan sikre en vis offentlig indsigt og et vist politisk ansvar for de politisk ansvarlige kommunale myndigheder i den opgaveudførelse, som forestås af virksomheder, der har fået tillagt kommunale kompetencer.

De begrænsninger, der gælder særligt for kommunernes organisationsmagt - og dermed for muligheden for at delegere og kompetenceoverføre - falder derfor i tre hovedkategorier:⁵¹

organisationsmagten skal udøves på en sådan måde, at de grundlæggende og de politisk vigtigste beslutninger bliver truffet af kommunalpolitikerne,
kommunalbestyrelsen skal respektere de grundtræk i den kommunale organisation, som følger af den kommunale styrelseslov og vedtægten,
den politiske ligevægt, der forudsættes ved kollegiale beslutningsprocesser, må ikke kompromitteres.

De ovennævnte retsteoretiske forudsætninger har ført til, at vi betragter hjemmelskravet i regeringens vejledning nr. 192 af 28. juni 2001 til samtlige ministerier om regeludstedelse i forhold til kommunerne samt den praksis, der støttes herpå, jf. om dette ovenfor i afsnit 1.2.1., som for vidtgående. Det begrunder vi med,⁵²

at myndighedsudøvelsesbegrebet ikke har et entydigt indhold - begrebet anvendes af dele af retsteorien og lovgivningen som omfattende også faktisk forvaltningsvirksomhed,
at det af i regeringens vejledning nr. 192 af 28. juni 2001 fastslagte hjemmelskrav er lige så strengt som det hjemmelskrav, der gælder ved ekstern delegation til private på trods af de kommunale fællesskabers egnethed m.v. efter de i dette afsnit gengivne kriterier til at udføre affaldsopgaverne, og
at hjemmelskravet vil kunne udelukke kompetenceoverførelser til de kommunale fællesskaber i situationer, hvor der hverken er tale om at overføre kompetencen til at træffe væsentlige afgørelser, eller demokratisk begrundede krav om at der ud fra kommunale interesser skal sikres en afspejling af den konkrete politiske sammensætning/repræsentation i kommunalbestyrelsen ved den konkrete udøvelse af opgaverne.

I Bind I, Kapitel 4 er de enkelte affaldsopgaver samt vores vurdering af de muligheder, der er for at delegere eller overføre kompetencerne, nærmere beskrevet. Betydningen af kravet om adskillelse for overførelsesmulighederne er behandlet i Bind I, Kapitel 5. De mulige organisationsformer og den retlige betydning, de har, er behandet i Bind I, Kapitel 6 og Kapitel 7. De forpligtelser med hensyn til udbud, der kan opstå ved gennemførelse af opgavernes overførelse til andre, er behandlet i Bind I, kapitel 8.

1.1.4 Kommunernes adgang til at udøve erhvervsvirksomhed

Der er opgaver, som falder uden for det, som kommunerne kan varetage. Adgangen for kommunerne til at udøve forretningsmæssig drift og grænserne for deres deltagelse i de selskaber og fonde, der tilføres sådanne funktioner, følger af

kommunalfuldmagten,⁵³
bekendtgørelsen om regnskab, lån og garantistillelse,⁵⁴
de kommunale erhvervslove,⁵⁵
krav om adskillelse af nærmere beskrevne funktioner samt forbudet mod monopoler og udnyttelse af dominerende stilling,⁵⁶ og
habilitetskravene.⁵⁷

I det omfang, kommunerne har ret til at drive virksomhed med fremstilling og/ eller afsætning af varer til private, og i det omfang de kan yde generel støtte til erhvervslivet i medfør af kommunalfuldmagtens regler, kan de også - alene eller i samarbejde med private - drive den pågældende aktivitet i selskabsform.⁵⁸

1.1.5 Respekten for EU's konkurrence- og affaldsregler

Det er ikke muligt at samle alle affaldsopgaverne hos én aktør, idet en sådan løsning klart vil være i strid med de gældende krav om sikring af et indre marked for nyttiggørelse af erhvervsaffald.⁵⁹

1.1.5.1 EU's affaldsdefinitioner, regler og principper

De organisatoriske forhold, der vælges for den fremtidige kommunale affaldssektor, skal sikre en respekt for de definitioner, konkrete krav og principper, der er fastlagt ved affaldstransportforordningen,⁶⁰ affaldsrammedirektivet,⁶¹ de supplerende datterdirektiver og EF-domstolens praksis.⁶²

Affald, som skal bortskaffes ved deponering, skal efter det ved rammedirektivet fastlagte nærhedsprincip bortskaffes så nært som muligt ved det sted, hvor det er produceret.⁶³ Kommunerne er ydermere efter princippet om tilstrækkeligegenkapacitet forpligtet til at sikre de fornødne faciliteter til bortskaffelse af affald, således at affaldet bortskaffes efter nærhedsprincippet.⁶⁴ Opfyldelsen af selvtilstrækkelighedsprincippet kan sikres gennem kommunale fællesskaber, aftaler med andre kommuner, kommunale affaldsselskaber eller med virksomheder, der er miljøgodkendt til affaldsbortskaffelse.⁶⁵

Ved nyttiggørelse (genanvendelse og genindvinding m.v.) af erhvervsaffald⁶⁶ gælder kravet om respekt for det indre affaldsmarked derimod. Det gælder både i relation til affaldet som en vare og i relation til de tjenesteydelser, der er tale om at levere. Der må efter EF-traktaten, affaldstransportforordningen og affaldsrammedirektivet med datterdiretiver ikke være tale om en unødvendig begrænsning af markedet for nyttiggørelse af erhvervsaffald. Ved gennemførelse af producentansvar bl.a. i WEEE-direktivet er sondringen mellem husholdningsaffald (dagrenovation) og erhvervsaffald blevet en meget konkret del af de forpligtelser til indsamlings- og betalingsordninger, som skal respekteres ved den nationale regulering og organisering. Det indebærer yderligere forpligtelser til at sikre et velfungerende marked for nyttiggørelse af erhvervsaffald.⁶⁷

1.1.5.2 Adskillelse af funktioner og roller

Nogle organisatoriske løsninger vil ikke kunne gennemføres ved lovændringer, idet der i EU's regler og de nationale konkurrenceregler er begrænsninger for en sammenblanding af den regulerende myndighed henholdsvis deltagelse i de aktiviteter, der foregår på markedsbetingelser. EF-traktaten kræver således, at det offentliges konkurrenceudsatte produktion adskilles fra myndighedsudøvelse.⁶⁸ Begrænsningerne er relevante, hvor affaldsområdet forudsættes præget af det indre marked, dvs. ved nyttiggørelse af erhvervsaffald.

De konkurrenceretlige problemer opstår, når en kommune (eller et fælleskommunalt selskab) som myndighed udarbejder affaldsplaner og –regulativer og afgør på et konkurrenceudsat marked, om et restprodukt er affald, samtidig med at den optræder som markedsaktør på det marked, den (det) selv regulerer og dominerer i kraft af benyttelsespligten.⁶⁹

1.1.5.3 De centrale sondringer

De nævnte sondringer og principper samt EF-traktatens artikler om forsyningspligtydelser (artikel 16 og 86, stk. 2) har betydning for de muligheder, der retligt er for at samle både drifts- og reguleringsopgaver hos kommunerne og de kommunale fællesskaber. Der er derfor i vores vurderinger i rapporten og i vores konkrete anbefalinger i Kapitel 15 sondret mellem følgende to kompetencesituationer i relation til affaldsopgaver:

håndtering af husholdningsaffald,⁷⁰ husholdningslignende affald og deponeringsopgaver, hvor nærhedsprincippet og princippet om tilstrækkeligegenkapacitet (ud fra hensynet til forsyningssikkerhed og miljøbeskyttelse) kan begrunde restriktioner i markedsadgangen henholdsvis
nyttiggørelse af erhvervsaffald, hvor disse principper ikke finder anvendelse, og der således er krav om fri konkurrence og respekt for det indre marked.

1.1.6 De typiske organisationsformer

En gennemgang af de kommunale affaldsplaner, samarbejdsaftaler og selskabsvedtægter m.v. har afdækket, at der er tale om meget forskelligartede løsninger fra kommune til kommune og fra samarbejde til samarbejde.⁷¹ Kommunerne indgår næsten alle i én eller anden sammenhæng i fælleskommunale løsninger. Den mest betydningsfulde samarbejdsform på affaldsområdet i dag er det formaliserede fælleskommunale samarbejde, der er godkendt af tilsynsmyndighederne efter den kommunale styrelseslovs § 60 (“specialkommuner”).

Vi har i rapportens Kapitel 9 redegjort for de typiske organisationsformer, og har på den baggrund i vores vurderinger af de fordele og ulemper, som er knyttet til de kendte organisationsformer, sondret mellem:

Den situation, hvor det fortsat er kommunerne, der er de hovedsansvarlige for alle de beslutninger, der tages efter miljøbeskyttelseslovens regler, og hvor der som udgangspunkt kun (med eller uden udbud) er overladt forskellige drifts- og driftsrelaterede opgaver til eksterne juridiske personer. Denne model kaldes “enkeltkommunemodellen”.
De kommunale sammenslutninger, hvor der ved samarbejdsaftaler (driftsoverenskomster) etableres nye beslutningssystemer og kompetencer på tværs af kommunerne. Denne model kaldes “samarbejdsmodellen”.
Etableringen af § 60-godkendte kommunale fællesskaber, der tillægges kompetencer, der er beskrevet i miljøbeskyttelsesloven. Denne model kaldes “specialkommunemodellen”.
Den situation, hvor kommunerne overlader affaldsopgaver til en organisation, der ikke er en del af den offentlige forvaltning. Denne model kaldes “virksomhedsmodellen”. Inden for denne model sondres der mellem:
- Den situation, hvor kommuner overlader affaldsopgaver ved koncession til en erhversdrivende fond, der ejes af kommunerne og en række grundejer- og lejerforeninger i forening. (Modellen kaldes “fondsmodellen”).
- Den situation, hvor en enkelt kommunes driftsopgaver varetages af et 100% af kommunen ejet aktieselskab, der har fået overført opgaverne uden udbud. (Modellen kaldes “Aktieselskabsmodellen”).

1.1.7 Fordele og ulemper ved samtidig varetagelse af myndigheds- og driftsopgaver

Det skal - på baggrund af en empirisk gennemgang af et omfattende materiale vedrørende reglerne og den praktiske tilrettelæggelse af affaldsopgaverne - fastslås, at det er vores konklusion, at det i praksis vil være umuligt at sikre den relevante ansvarsfordeling med baggrund i anvendelsen af myndighedsudøvelsesbegrebet som “nøgleordet”.

Kriterierne, der anvendes i denne rapport ved vores vurdering af, hvor mange og hvilke kompetencer, der kan samles hos ét organ, er baseret på de retlige krav, der er opstillet i lovgivningen til varetagelsen af affaldsopgaver, jf. Bind I, Kapitel 10 (“Fordele og ulemper - vurderingskriterier”). Det ovenfor i afsnit 1.3. anførte vedrørende delegation og kompetenceoverførelse har også en naturlig betydning for vurderinger af fordele og ulemper ved adskillelse eller fælles løsning hos ét organ af affaldsopgaverne. Egenskaberne hos den, der modtager kompetencen til at udføre opgaverne, har derfor betydning. Vi har ved vores vurdering af de fire modeller i Bind I, Kapitel 11-14 især tillagt det betydning, om den, der modtager kompetencen:

befinder sig inden for henholdsvis uden for den offentlige forvaltning,
befinder sig inden for henholdsvis uden for den kommunale styrelseslovs § 68a's anvendelsesområde,
er en privat person henholdsvis et offentligretligt organ, og/eller
er en juridisk person (et retssubjekt) henholdsvis en beslutningstager, som ikke er et selvstændigt retssubjekt.

Som led i vurderingerne af fordele og ulemper ved de mulige organisatoriske valg er der foretaget en beskrivelse af de eksisterende organisatoriske strukturer, de kommunale roller og de mange typer af opgaver, der er tale om inden for affaldsområdet, jf. Bind I, Kapitel 4 (“Kommunale affaldsopgaver”), Bind I, Kapitel 6 (“Den selskabsretlige regulering”), Bind I, Kapitel 9 (“De typiske organisationsformer”) og Bind II, Kapitel 5 (“Affaldsopgaverne efter de danske regler”). Vurderingskriterierne er på et mere overordnet plan primært:

sikring af retssikkerhedsmæssige hensyn ved aktiviteter, der kan indebære væsentlige indgreb over for de private affaldsproducenter og aktører på affaldsmarkedet,
sikring af de kollegiale beslutningsprocesser og repræsentativitet ved væsentlige lokalpolitiske beslutninger,
markedsfunktionalitet inden for de dele af affaldsområdet, som vedrører nyttiggørelse af erhvervsaffald, samt
faglig bæredygtighed og sammenhæng i de løsninger, der vælges.

Fordelene ved at samle affaldsplanlægning- og kortlægning hos den samme myndighed, som udfærdiger affaldsregulativer, som træffer beslutning om gebyrstørrelse, og som tilbyder affaldsserviceydelser og genanvendelse af sekundære råstoffer m.v., er primært, at der herved sikres et sammenhængende beslutningssystem med hensyn til tilrettelæggelsen af et effektivt fungerende affaldssystem, hvor det finansielle ansvar er sammenfaldende med driftsansvaret m.v. De konkrete beslutninger med hensyn til, hvad der er affald, om det kan genanvendes, hvordan det konkret skal anvises m.v., samt hvordan driften af et anlæg skal tilrettelægges, øger sammenhængen mellem de konkrete behov og de generelle rammer.

Ulemperne ved at samle de konkrete beslutningskompetencer og udbudet af diverse serviceydelser hos det organ, der fastlægger de overordnede rammer for affaldsinfrastrukturen, er primært de muligheder, som samlingen af kompetencerne indebærer for, at der opstår en dominerende position på markedet for genanvendeligt erhvervsaffald, og at der bliver tale om en sammenblanding af den regulerende kompetence og de konkurrenceudsatte aktiviteter på markedet.

1.1.8 De opstillede anbefalinger

Vi har i Kapitel 15 opstillet nogle forslag, der indebærer, at de kommunale fællesskaber - under forudsætning af visse lovændringer - kan tillægges alle kompetencer inden for et afgrænset affaldsområde, nemlig den del, der vedrører håndtering af dagrenovation og dagrenovationslignende affald samt affald til deponering. Samtidig anbefales det, at der sikres et reelt marked for nyttiggørelse af erhvervsaffald.

I overensstemmelse med det, som forudsættes ved det udbud, som denne rapport er udarbejdet ud fra, har vi formuleret konkrete forslag til ændring af miljøbeskyttelseslovens affaldsregler samt affaldsbekendtgørelsens regler, jf. Kapitel 15, afsnit 15.6. Vi anbefaler, at også de specielle bekendtgørelser gennemgås med henblik på at sikre, at de udformes i overensstemmelse med de forslag, vi har opstillet for den fremtidige organisation og kompetencefordeling.

1.1.8.1 Specialkommunernes fremtidige kompetencer

Vi har tillagt det en afgørende betydning, at der inden for området for håndtering af dagrenovation og dagrenovationslignende affald samt deponeringsområdet ikke af EU forudsættes at være tale om et marked, og at de kommunale fællesskaber er en del af den offentlige - konkret den kommunale - forvaltning. Selskaberne er udtrykkeligt omfattet af den kommunale styrelseslovs og offentlighedslovens regler, ligesom hvile-i-sig-selv princippet begrænser deres varetagelse af egne økonomiske interesser, når der udføres lovbundne opgaver efter miljøbeskyttelseslovens regler. De gældende forvaltningsretlige grundsætninger og principper for korrekt sagsbehandling og beslutningstagning gælder også fuldt ud.⁷² Det betyder, at de retlige rammer for at udføre myndighedsopgaverne er til stede. Det bundne mandat, som de enkelte repræsentanter i de kommunale fællesskaber har i forhold til den udpegende kommunalbestyrelse, er også bestemmende for vores anbefaling. Det er endvidere tillagt vægt, at der er tale om en lang tradition for og positive resultater af sådanne løsninger i kommunale affaldsfællesskaber.

Da der inden for affaldsområdet er en klar politisk uenighed mellem de kommunale og de statslige myndigheder om, hvor langt adgangen går med hensyn til muligheden for at foretage kompetenceoverførelse af myndighedsudøvelse uden en meget klar lovhjemmel, jf. om de ministerielle skrivelser ovenfor i afsnit 1.2.1., har vi i vores anbefalinger indføjet konkrete lovændringsforslag, der kan sikre, at Folketinget udtrykkeligt tager stilling til hjemlen/konflikten.

På grund af det, der er fremhævet ovenfor under 1.3. vedrørende taksternes karakter og det hensigtsmæssige i at forene opgaveløsningerne med beslutningskompetencen vedrørende grundlaget for den konkrete finansiering, indgår det i vores anbefalinger, at der ved en ændret formulering af miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 3 sikres de kommunale fællesskaber en adgang til selv at udmåle de takster, der skal betales for deres ydelser. Vi anbefaler endvidere, at der sikres en kvalitetsstyring af den sagsbehandling, som varetages af specialkommuner, ligesom vi anbefaler, at erhvervsaffaldskonsulenternes forpligtelser beskrives - herunder deres fortrolighedsforpligtelser.

1.1.8.2 Ophævelse af benyttelsespligt for erhvervsaffald til nyttiggørelse

Der er ud fra konkurrencehensyn behov for at sikre en konsistens mellem EU's begrebsanvendelse og begrebsanvendelsen i den danske lovgivning - det gælder især i relation til sikring af det indre marked for nyttiggørelse af erhvervsaffald. Vi anbefaler derfor en ændring af begrebsanvendelsen, således at den bliver EU-konform - herunder ved brug af nyttiggørelsesbegrebet i stedet for genanvendelsesbegrebet.

Bestemmelserne i miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 4 og stk. 5⁷³ og affaldsbekendtgørelsen om en benyttelsespligt i forhold til de kommunale affaldsordninger, som også gælder i relation til erhvervsvirksomhedernes affald, er efter vores opfattelse ikke i overensstemmelse med de af EU opstillede krav om et indre marked for erhvervsaffald til nyttiggørelse. Derfor har vi opstillet konkrete anbefalinger om ændring af de relevante regler.

1.1.8.3 Kritisk vurdering af endelighedsklausuler

Det er et almindeligt gældende princip, at der skal være en adgang til at kunne påklage administrative afgørelser til en overordnet administrativ myndighed (rekurs). Rekursadgangen er begrundet i retssikkerhedshensyn. Derfor er der også i miljøbeskyttelseslovens Kapitel 10 indføjet regler om adgangen til at påklage afgørelser til Miljøstyrelsen og til Miljøklagenævnet.

Der er imidlertid ved miljøbeskyttelseslovens § 92 hjemlet en adgang til at afskære klageadgangen ved bekendtgørelsesregler, hvis der er tale om afgørelser, “der enkeltvis er af mindre betydning for miljøbeskyttelsen”. Denne kompetence har miljøministeren udnyttet til generelt at afskære klager inden for affaldsområdet. Også i relation til affaldsgebyrer er rekursadgangen afskåret ved miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 3.

Inden for affaldsområdet er der tale om mange afgørelser, som kan have vidtgående konsekvenser - ikke mindst i forhold til erhvervsvirksomheder. Derfor anbefales det i Kapitel 15, at der foretages en kritisk gennemgang af reglerne.

1.2 English summary

1.2.1 Report title

Separation of the municipality's dual capacity as authority and entrepreneur in the waste treatment sector

Separation of authority tasks and operational tasks

1.2.2 Introduction

Waste management is an area influenced by traditions of municipal monopoly together with a limited interest in waste as a product. Due to rules and tradition, the private waste sector has operated in very difficult market conditions. In recent years' debate about the waste area a recurring topic has been the increasing problem of the local governments' responsibility for both authority and operational tasks at the same time.

This subject was addressed in a recent report on the separation of the municipalities' dual capacity as authority and entrepreneur. The report, which presents a series of assessments and recommendations regarding future organisation of waste handling tasks, is intended to contribute to the present fact-finding mission by the Minister for the Environment's working group on reorganisation of the waste sector. The report aims at evaluating the advantages and drawbacks of gathering the tasks under one body and, further, at evaluating which one of the known solutions will be best suited to ensure fulfilment of the objectives laid down for both waste policy and legislation.

1.2.3 One actor in many roles

Presently local governments are both market actors and authorities within the waste sector. They operate under various organisational forms - informal cooperative relations and cooperation within new bodies. Some new cooperative bodies, e.g. joint local-authority waste companies, are governed by public law and must respect the same constraints as the municipalities. Others are governed by private law and may, to a great extent, act as if they were private companies. This applies to the limited companies fully owned by local governments, to the mixed public and private companies and to the corporate funds (R98). That the latter differ from the private sector is revealed when they make use of subcontractors: Here corporate funds are typically obliged to call for tenders.

Alone or under some corporate form, including local authority companies, the municipalities carry out a number of the operational and authority tasks within the waste sector vested in the local governments by legislation, e.g. waste planning, elaboration of waste regulations and determination of fees. At the same time, the municipalities and their companies are common entrepreneurs involved in production, transport, sales, etc. These various roles played by local governments (and their companies) call for evaluation of the compatibility of these roles.

1.2.4 The constraints of the EU legislation

EU legislation and national competition rules are constraining the possibility of mixing up the regulatory bodies' participation in the activities taking place on market conditions. The constraints are relevant in the areas where the waste sector appears to be influenced by the Single Market. Hence there is a reason to distinguish whether a waste-handling task is related to:

Waste disposal (landfilling), including in particular the handling of household refuse and landfilling tasks, where the principles of subsidiarity and of sufficient self-capacity (based on the rationale of security of supply and environmental protection) justify restrictions in market access.
Recovery of commercial waste where the waste principles above do not apply. Hence there is a demand for free competition and respect for the Single Market.

The problems relating to competition law arise when a local government (or a joint local-authority waste company) as the authority body on one hand elaborates waste planning and waste regulations and, on the other hand - as an actor on a competitive market, which it regulates and dominates due to the duty of usage - decides whether or not a residual product is waste.

The EC Treaty and other legislative acts - including the EU waste regulations - presumes that waste is treated as a specific product, that recovery of commercial waste is part of the Single Market for traded services and that the traded production of such services are separated from exercise of authority and from the publicly assigned monopolies in the waste sector. The Treaty's ban on abuse of dominant position further entails that exercise of authority cannot be delegated to private, commercial actors, whom local governments influence decisively.

1.2.5 Exercise of authority

In practice, when deciding whether tasks can be transferred to joint local-authority waste companies or delegated to others, a differentiation is made whether the work in question is 'exercise of authority' (power of decision), actual administrative activity or operational tasks. The reason adduced for this distinction is that delegation and transfer of powers to 'exercise authority' pre-supposes authorisation by law. In a Statutory Order the Danish Government has established that it must appear from the actual wording of the act that delegation of powers to a joint local-authority waste company is a possible competence change before such a transfer will be accepted.

However it is rarely possible to distinguish clearly between exercise of authority and actual actions. Typically, there will be combinations of different functions. Danish legislation does not use the concept, and legal theory only contributes very modestly to the limitation of the concept. Instead, emphasis is put on whether it is a matter of 'decisions', and how significant these decisions are to the rights and duties of citizens and/or companies (i.e. application of addressee and importance criteria).

1.2.6 Joint local-authority solutions

The most significant form of cooperation in the waste sector is the formalised joint local-authority cooperation, which is approved by the controlling authorities pursuant to section 60 of the Danish Municipal Administration Act.

When cooperation has been approved, a new municipal body is established - a so-called “special municipality” - which substitutes the municipalities involved as members. The new joint local-authority body must comply with the same rules as the member municipalities. Hence, regarding such municipal solutions, tasks are continuously solved within the public administration. The legal principles of administrative law and the statutory rules are still fully in force. This means that the same legal framework for carrying out authority tasks has to be observed by the “special municipality”.

1.2.7 Demand for a modified structure

One aspect underlying the report is that modification of the organisation and regulation of the Danish waste sector should ensure a coherent decision and waste handling system, where financial responsibility does not conflict with the decision-making competence.

Furthermore, the report advocates work to ensure that the waste sector will be able to operate optimally, based on the criteria of market functionality in relation to the recovery of commercial waste and security of supply in relation to waste disposal.

1.2.8 The recommendations of the report

On this background the report recommends that the powers of authorities are vested in the joint local-authority (“the special municipality”) together with the right to carry out operational tasks, as long as this concerns waste collection or similar tasks including waste for landfilling, where the above mentioned waste principles must be respected, where the demand for security of supply is significant and where the consideration of market functionality according to EU waste regulations should not be taken into account.

It is emphasised that the joint local-authority bodies be part of the public administration, and the principle of self-financing should limit their possibility of safeguarding their own financial interests when carrying out tasks regulated by the Environmental Protection Act. Relevant to the recommendation of the report is also the mandate of the representatives of the joint local-authority bodies in relation to the involved local councils.

It is recommended that extended access to transfer competence to the joint local-authority bodies be accepted through a section 60 approval and amended statutory rules.

The authors believe that within the herein defined limited waste sector there is no basis for the very restrictive line which has been practised lately by the Danish Ministry of the Interior and Health and the Danish Environmental Protection Agency. The authors are of the opinion that there are good legal arguments for the acceptance of delegation of powers to a greater extent than that which is presently accepted for the evaluation of access to external delegation to private individuals.

1.2.9 Collection of fees and tariffs

It is the authors' interpretation of the legal theories in force, that transfer of the competence to determine fees should generally be evaluated on the basis of whether it is a matter of determination of fees including all municipal expenses and payments ('tariff') - including the use of collection fees - or whether it is a matter of price setting for certain services ('fees').

The principle of self-financing and the principle of cost orientation apply to both cases.

In relation to the general waste fee, the total costs of each municipality within the waste sector are determined (in a shorter or longer perspective). Hence there is reasonable space for political judgement in this determination of fees - including the choice of collection charges. The principle of cost orientation is different in relation to charges, as charges must reflect the costs of an actual service, thus serving as payment for this service.

Payment of a tariff for a delivered service, presumably placed with a joint local-community company (however, cf. the limitation, i.e. only in relation to waste disposal) is not a per se intervention - or at least it is a very limited intervention judged on the basis of the criterion concerning protection against essential restraint on the liberty of private persons and firms. The utilisation of the term executive power to describe the competence of determination of tariffs and the strict requirements relating to compliance with statutory rules as conditions for transfer of that competence to the joint local-authority enterprises (which are public authorities with operational responsibility), does not seem reasonable. It would, however, be well founded to let the financial responsibility go along with the operational responsibility.

The authors' concurrently stress that as long as the competence of collecting fees, pursuant to section 48 of the Environmental Protection Act, are used to enforce payment through distraint, mortgage debt, etc. it requires statutory authority to transfer the competence. Hence it is recommended to add a special legal note in the section of the Act, to ensure the vesting in the waste companies of the competence of determining and collecting charges with the tools of enforcement specified in the legal note.

1.2.10 Duty of usage, etc.

The Environmental Protection Act and the Statutory Order on Waste lay down provisions for the duty of usage, which imply that enterprises are quite often forced to deliver their waste to the joint local-government companies. The duty of usage is violating the EU demand for a single market for recovery of commercial waste. Hence it is proposed that the rules be changed. It is also proposed that the Danish legal terminology be changed, so that the term 'recovery' (in Danish: “nyttiggørelse”)' is used in stead of 'recycling' (in Danish: “genanvendelse”), hence commercial waste suitable for incineration is not automatically becoming part of the municipal monopoly.

As a result of the lack of space for private competition in the area of recovery of commercial waste, the market-based control and incentive structures have not been sufficiently used. Hence Denmark risks loosing good opportunities for Danish companies to contribute to - and to take part in the competition about - optimum waste solutions in Denmark and in Europe.

The rules are furthermore increasing the competitive problems that may be associated with the actual organisation forms, since having the competence to regulate a market and at the same time taking part in this regulated market in competition with others is not legal.

1.2.11 Ouster clauses

In Danish law - including the Environmental Protection Act - it is a general principle founded on legal security that decisions made at a local level may be appealed to a higher authority. In relation to waste, this right of appeal is generally precluded. Concerning commercial waste - among other things caused by the implications of waste categorisation on duties - substantial interests can be at stake. Hence, it is recommended that it be critically evaluated whether certain possibilities of appeal should be possible.

The report was prepared by the research scientists, Professor, Doctor Juris, Ellen Margrethe Basse (the University of Aarhus) and Associate Professor, PhD, Birgitte Egelund Olsen (the Aarhus School of Business). Further information about the report can be obtained from the Waste and Soil Division of the Danish Environmental Protection Agency.

Fodnoter

1. Se om de retlige aspekter i en sådan forvaltningspolitik bl.a. Hans Petter Graver “Forvaltningsrett i markedsstaten”, Fagbokforlaget, 2002, side 157.

2. Samtlige de tilsynsrådsudtalelser, der er offentliggjort i Miljøretlige Afgørelser og Domme (MAD), samt de udtalelser og § 60-godkendelser, det har været muligt at fremskaffe, er blevet gennemgået. De er omtalt og refereret i rapporten, hvor de er relevante. Se bl.a. i Bind I, Kapitel 4, afsnit 4.9.6. om godkendelse af overførelse af gebyrudmålingspraksis. Da de nu nedlagte tilsynsråd indgik i et underordnelsesforhold til Indenrigs- og Sundhedsministeriet, har vi (i lyset af ministeriets rimelig klare udmeldinger) ikke i gennemgangen af tilsynspraksis, m.h.t. fastlæggelse af myndighedsudøvelsesbegrebet lagt, vægt på den eksisterende tilsynsrådspraksis.

3. Jf. udbudsmaterialet pkt. 2.3. 1.a. hvorefter der forudsættes anvendt en sondring mellem: A) myndighedsopgaver, B) driftsopgaver, C) ”gråzone”, dvs. opgaver der ikke på det foreliggende grundlag lader sig placere entydigt under A) og B).

4. Se Kapitel 3, afsnit 3.3. med henvisning til Indenrigs- og Sundhedsministeriets skrivelse af 9. september 2002 og Miljøstyrelsens skrivelse af 30. januar 2003.

5. Se herom Bind III, Kapitel 3, afsnit 3.5. med henvisning til Indenrigs- og Sundhedsministeriets skrivelse af 9. september 2002 og Miljøstyrelsens skrivelser af 30. januar 2003 og 18. marts 2003.

6. Se herom Bind III, Kapitel 3, afsnit 3.6. om Indenrigs- og Sundhedsministeriets skrivelser af 9. september 2002 og 29. april 2003, hvori det fastslås, at fastsættelse af gebyrer er udtryk for myndighedsudøvelse samt Miljøstyrelsens skrivelse af 30. januar 2003, der ligeledes fastslår, at fastsættelse af gebyrer er myndighedsudøvelse. Indenrigsministeriet fastslår med sin afgørelse, der er trykt i MAD 1996, side 1046ff., jf. side 1056, at formuleringen “opkrævning af gebyrer” konkret må forstås som omfattende både fastsættelse og opkrævning af gebyrer.

7. Se Bind III, Kapitel 3, afsnit 3.6. vedrørende Miljøstyrelsens skrivelser af 8. december 2003. Se dog også ovenfor i note 9, hvor Indenrigsministeriets fortolkning af formuleringen “opkrævning af gebyrer” i MAD 1996, side 1056, er omtalt.

8. Se Bind III, Kapitel 3, afsnit 3.2.

9. Se Bind II, Kapitel 4, afsnit 4.4., Bind II, Kapitel 5, afsnit 5.5. og Bind III, Kapitel 3, afsnit 3.2.(bl.a. med henvisning til Miljøstyrelsens notits af 10. marts 2003). Skrivelserne vedrørende affaldsplanlægningen er endvidere omtalt i Bind II, Kapitel 4, afsnit 4.4. og Kapitel 5, afsnit 5.4.

10. Se Bind III, Kapitel 3, afsnit 3.4. med henvisning til Indenrigsministeriets skrivelse af 20. oktober 2000 og Miljøstyrelsens skrivelse af 30. januar 2003.

11. Se Bind III, Kapitel 3, afsnit 3.4. med henvisning til Miljøstyrelsens skrivelser af 30. januar 2003 og skrivelse af 8. december 2003.

12. Vejledningen side 24.

13. Nedenfor i Kapitel 2, afsnit 2.4. vurderes den nævnte skrivelse, som kritiseres for at være ubegrundet.

14. I Sverige er der en grundlovbestemmelse, der forudsætter hjemmel ved delegation af myndighedsudøvelsesbeføjelser. Den svenske praksis er bl.a. præget af de konsekvenser, som uklarheden m.h.t. begrebet myndighedsudøvelse må have i relation til hjemmelskravet, jf. Lena Marcusson “Mot en ny kommunalrät. Om den rättsliga regleringen av kommunal verksamhet”, §Iustus Förlag, 1992, side 141. Den svenske teori er omtalt i Bind III, Kapitel 1, afsnit 1.3. og i Bind III, Kapitel 2, afsnit 2.5. Se vedrørende den danske retsteori m.v. i Bind III, Kapitel 2, afsnit 2.2.

15. De regler, vi har inddraget, er angivet i Bind III, Kapitel 6.

16. Se bl.a. John Vogter “Forvaltningsloven med kommentarer”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1999, side 106f. og John Vogter “Offentlighedsloven med kommentarer”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1998, side 70f.

17. Se herom bl.a. Jens Garde, Carl Aage Nørgaard og Karsten Revsbech “Forvaltningsret. Sagsbehandling”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2001, side 198 og Karnov 2003, side 6479.

18. I Bind III, Kapitel 1, er der medtaget citater fra retsteorien, der dokumenterer, at den samfundsmæssige udvikling har ført til visse ændringer i den forvaltningsretlige teori fra Poul Andersens klassiske “Forvaltningsret”, der blev skrevet i (og som relaterer sig til forholdene i 1950-1960'erne), til den forvaltningsret, der skrives og undervises efter i dag. Se som en kritik af denne udvikling Karsten Revsbech “Nyere tendenser i dansk forvaltningsret”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1992 og en kommentar til denne kritik Hans Gammeltoft-Hansen “Værdipræmisser i forvaltningsretten” i Nordisk Administrativt Tidsskrift 1993, hæfte 1, side 103ff.

19. Den danske retsteori er omtalt i Bind III, Kapitel 1, afsnit 1.1. Se om afgørelsesbegrebet bl.a. Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. “Forvaltningsret”, 2003, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, side 30.

20. Dvs. en begrebsafgrænsning, der svarer til den, der er lagt til grund i forarbejderne til persondatalovens § 6.

21. Se herom i Bind III, Kapitel 1, afsnit 1.2. hvor Hans Petter Gravers afstandtagen fra bl.a. den negative afgrænsning, som lægges til grund af Torstein Eckhoff, Eivind Smith og Erik Boe, er omtalt.

22. Se herom i Bind III, kapitel 1, afsnit 1.3.

23. Se om kategorierne ovenfor i note 4.

24. Bind I, Kapitel 4, afsnit 4.3. og Bind II, Kapitel 5, afsnit 5.5.

25. Bind I, Kapitel 4, afsnit 4.9. og Bind II, Kapitel 5, afsnit 5.9.

26. Bind I, Kapitel 4, afsnit 4.4. og 4.7. og Bind II, Kapitel 5, afsnit 5.6., 5.7. og 5.8.

27. Om begrebet faktisk forvaltningsvirksomhed se Gammeltoft-Hansen, Bind III, Kapitel 1, afsnit 1.1.4.

28. Bind I, Kapitel 4, afsnit 4.2. og Bind II, Kapitel 5, afsnit 5.4.

29. Bind I, Kapitel 4, afsnit 4.9.og Bind II, Kapitel 5, afsnit 5.9.

30. Bind I, Kapitel 4, afsnit 4.9. og Bind II, Kapitel 5, afsnit 5.9.

31. Bind I, Kapitel 4.5. og Bind II, Kapitel 5, afsnit 5.6.

32. Bind I, Kapitel 4.5. og Bind II, Kapitel 5, afsnit 5.6.1.

33. Bind I, Kapitel 4, afsnit 4.8. og delvist Bind II, Kapitel 5, afsnit 5.7.

34. Folketingstidende 1985-86 tillæg A, sp. 116 og Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. “Forvaltningsret”, 2. udgave, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2003, side 56ff.

35. Den svenske Højesteret har en central placering ved stillingtagen til sådanne retsspørgsmål på grund af den svenske grundlovs (Regeringsformen) anvendelse af myndighedsudøvelsesbegrebet, se Bind III, Kapitel 1.

36. Se Lena Marcusson “Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet”, §Iustus Förlag, 1989, side 218ff. og Bentil Bengtsson “Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen”, Nordstedt, 1990, side 42f.

37. Bent Christensen “Forvaltningsret. Opgaver. Hjemmel. Organisation”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1997, side 270.

38. Se herom Birgitte Egelund Olsen “Hvile i sig selv princippet. En miljø- og konkurrenceretlig analyse af affalds- og elforsyningsområdet”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1999, side 96ff. med henvisning til retsteori - se især side 107.

39. Se vedrørende en sådan væsentlighedsvurdering Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. “Forvaltningsret”, 2003, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, side 35f.

40. Se herom i Bind I, Kapitel 4, afsnit 4.9.2.

41. De retlige forskelle er behandlet i Bind I, Kapitel 2.

42. Miljøbeskyttelseslovens § 86 er omtalt i Bind II, Kapitel 4, afsnit 4.2. Når der er tale om afgørelser, der træffes af § 60-godkendte miljøcentre, kan afgørelserne ikke påklages til kommunen. De behandles i praksis i det almindelige klagesystem, dvs. af Miljøstyrelsen og Miljøklagenævnet.

43. Den gældende retsteori er omtalt i Bind III, Kapitel 2. Det fremgår heraf, at den ældre forvaltningsretlige lære om forbud mod delegation, der primært bygger på Poul Andersens “Dansk Forvaltningsret”, ikke præger den gældende retsteori.

44. Se herom i Bind III, Kapitel 2, afsnit 2.3., 2.4. og 2.5.

45. Dette aspekt har betydning ved stillingtagen til private affaldstransportører, indsamlere og behandlere, der kun indirekte bliver berørt ved afgørelser om affaldsproducenternes benyttelsespligt m.v., se herom i Bind II, Kapitel 5, afsnit 5.6.

46. Se herom i Bind I, Kapitel 2, afsnit 2.3. og i Bind III, Kapitel 2, afsnit 2.3.

47. Jf. herom i Bind II, Kapitel 2, afsnit 2.1.1.-2.1.3.

48. Jf. herom i Bind II, Kapitel 2, afsnit 2.4.

49. Om kompetencereglerne i kommunestyrelsesloven se Bind II, Kapitel 2, afsnit 2.1.6.

50. Se herom Preben Espersen “Delegation i kommunestyret”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1985, side 135f. Birgitte Egelund Olsen “Hvile i sig selv princippet. En miljø- og konkurrenceretlig analyse af affalds- og elforsyningsområdet”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1999, side 305f.

51. Der henvises bl.a. til det, der er gengivet fra Bent Christensen “Forvaltningsret. Opgaver. Hjemmel. Organisation”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1997, side 304f. i Bind III, Kapitel 2, afsnit 2.3.2.

52. Se herom i Bind I, Kapitel 2, afsnit 2.5.

53. Der er behandlet i Bind II, Kapitel 3, afsnit 3.3.

54. Der er omtalt i Bind II, Kapitel 3, afsnit 3.2.

55. Der er behandlet i Bind I, Kapitel 6, og Bind II, Kapitel 3, afsnit 3.4.

56. Der er behandlet i Bind I, Kapitel 5, og i Bind II, Kapitel 8.

57. Der er beskrevet i Bind I, Kapitel 3.

58. Indenrigsministeriets skrivelse af 11. juni 1990.

59. Jf. herom bl.a. i Bind I, Kapitel 5, Bind I, Kapitel 8 og Bind II, Kapitel 8.

60. Rådets forordning nr. 259/93/EØF om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab, med senere ændringer.

61. Rådets direktiv 75/442/EØF om affald som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF.

62. Jf. herom i Bind II, Kapitel 6.

63. Det understreges bl.a. med EF-domstolens afgørelse i sagen C-203/96 Dusseldorp BV m.fl., at affaldsprincippet om tilstrækkelig-egenkapacitet og nærhedsprincippet ikke finder anvendelse ved nyttiggørelse af affald. Restriktioner i forhold til det frie marked kan for affald til nyttiggørelse kun accepteres, hvis de nationale myndigheder kan dokumentere, at det er begrundet i nødvendige nationale beskyttelseshensyn.

64. Se herom bl.a. Peter Pagh i Ellen Margrethe Basse (red.) “Miljøretten III”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2001, side 75f., Ellen Margrethe Basse “Affaldslovgivningen - samspillet mellem miljø- og konkurrenceret”, GadJura, 1995, side 71ff. og Tine Sommer “Affaldsreguleringen i EU-retlig belysning”, E.M. Basse Forlag, 1997, side 128ff.

65. Se FN's rapport fra Rio-konferencen, 1992, pkt. 20.7. og 30.13. litra d.

66. Til erhvervsaffald henregnes affald fra service, industri samt byggeri og anlæg, jf. herom Peter Pagh, Jørgen Grønnegaard Christensen, Thomas Højlund Christensen, Karsten Revsbech og Inger Brisson “Fremtidens regulering af indsamling og behandling af erhvervsaffald”, Dansk Byggeri, Miljøsektionen, 2004, side 11.

67. Se herom i Bind II, Kapitel 6, afsnit 6.3.

68. Jf. herom i Bind I, Kapitel 5 og i Bind II, Kapitel 8.

69. Herunder kategoriseringen som genanvendeligt affald, se Bind II, Kapitel 5.6.1.

70. Affaldskategorierne kaldes i affaldsbekendtgørelsen for “dagrenovation” og “dagrenovationslignende affald”, jf. bekendtgørelse nr. 619 af 27. juni 2000 om affald med senere ændringer § 3, nr. 7 og § 40, stk. 4. Se om de forskelle, der er karakteristiske for hhv. dagrenovation og erhvervsaffald, bl.a. Peter Pagh “Delrapport. Regulering af erhvervsaffald”, Dansk Byggeri, Miljøsektionen, 2004, side 20ff.

71. De mulige selskabsformer er behandlet i Bind I, Kapitel 6 og Bind I, Kapitel 9.

72. Se om sådanne lovgivningsmæssige behov og konsekvenser Lena Marcusson “Myndighet eller marknad. Statsförvaltningens olika verksamhetsformer”, SOU 1997:38, side 8.

73. Se om bestemmelsen og om de regler i affaldsbekendtgørelsen og i bekendtgørelsen om elektronikskrot, som blot gentager dens ordlyd i Bind II, Kapitel 5, afsnit 5.6.3.

Kapitel 1 Opsummering & English Summary