| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet – Bind I

Kapitel 4
Kommunale affaldsopgaver

4.1 De kommunale opgaver
   4.1.1 De ved lovgivningen forudsatte opgaver og andre opgaver
   4.1.2 De centrale hovedsondringer
4.2 Affaldsplanlægning og -kortlægning
   4.2.1 Planlægningens karakter
   4.2.2 Kriterier ved stillingtagen til kompetenceoverførelse
4.3 Vedtagelse af affaldsregulativer m.v.
   4.3.1 Kompetencen til at udstede affaldsregulativer
   4.3.2 Vurderingskriterier ved kompetenceoverførelse
4.4 Forvaltningsafgørelser
   4.4.1 Afgørelsernes væsentlighed
   4.4.2 Farekriteriet
   4.4.3 Endelighedsklausuler
4.5 Sagsbehandling, vejledning m.v.
   4.5.1 Sagsbehandling som forberedelse af afgørelser
   4.5.2 Vurderingskriterier ved overførelse af kompetencer
4.6 Aftaler med og/eller krav mod affaldsindsamlere, transportører m.v.
   4.6.1 Kontrakter om opgaveudførelse på det offentliges vegne
      4.6.1.1 Udbudsbetingelser og kontraktsvilkår
      4.6.1.2 Aftaleforhold eller myndighedsudøvelse?
   4.6.2 Offentligretlige forpligtelser og kompetencer
4.7 Tilsyn m.v.
4.8 Kompetence til at forestå affaldsvirksomhed m.v.
4.9 Gebyrudmåling og -opkrævning
   4.9.1 Er det myndighedsudøvelse?
   4.9.2 Beføjelserne efter miljøbeskyttelseslovens § 48
   4.9.3 Ingen speciel priskontrolmyndighedskompetence
   4.9.4 Forurener-betaler princippet
   4.9.5 Forsyningssikkerhed og hvile-i-sig-selv principper
   4.9.6 Tidligere tilsynspraksis med hensyn til kompetenceoverførelse

4.1 De kommunale opgaver

Kommunernes udøvelse af deres kompetencer som affaldsmyndighed er først og fremmest reguleret ved miljøbeskyttelseslovens regler.1 Kommunerne har ved lovens § 45, stk. 1, samt ved den udfyldende affaldsbekendtgørelse,2 fået tillagt hovedansvaret for tilstedeværelse af affaldsløsninger, der opfylder de gældende regler.

Ved miljøbeskyttelseslovens § 1, stk. 2, nr. 5,3 og affaldsbekendtgørelsens § 4, pålægges kommunerne en forpligtelse til at vælge affaldsordninger/løsninger ud fra affaldshierarkiet,4 hvor genanvendelse og genvinding prioriteres højt.

4.1.1 De ved lovgivningen forudsatte opgaver og andre opgaver

Der er grund til at sondre mellem de opgaver, som kommunerne ved miljøbeskyttelsesloven og de supplerende bekendtgørelser er pålagt selv at påtage sig som affaldsmyndighed henholdsvis de opgaver, som kommunerne pålægges at sikre, at der er nogen, der tager sig af.

Herudover er der opgaver, som lovgivningen ikke omtaler som kommunale opgaver. Endelig er der opgaver, som kommunalfuldmagten enten udelukker, at kommunerne deltager i, eller begrænser omfanget af den kommunale deltagelse i.

4.1.2 De centrale hovedsondringer

De kommunale kompetencer opdeles i følgende kategorier:

  • Planlægning af og tilrettelæggelse af den kommunale affaldsbehandlingsinfrastruktur m.v. (affaldsplanlægning),
  • Generel retlig regulering af affaldsproducenternes forpligtelser og rettigheder (affaldsregulativer),
  • Konkrete afgørelser rettet til affaldsproducenterne vedrørende deres affaldshåndtering,
  • Sagsbehandling forud for beslutninger om konkret regulering samt rådgivning/information om affaldshåndtering, der foretages over for affaldsproducenterne,
  • Aftaler og afgørelser vedrørende affaldstransportørers, indsamleres og - behandlerens forpligtelser,
  • Tilsyn, håndhævelse og selvhjælpshandlinger,
  • Driften af affaldsanlæg og renovationsservice til affaldsproducenter, og
  • Gebyr- og takstudmåling, opkrævning m.v.

Reglerne er beskrevet i Bind II, Kapitel 5, hvor der nærmere er redegjort for, hvordan de forudsættes anvendt.

4.2 Affaldsplanlægning og -kortlægning

Affaldsplanlægnings- og kortlægningsopgaven er en offentligretlige funktion, som kommunerne er pålagt ved lovgivningen. Hovedformålet med en affaldsplanlægning og -kortlægning er at sikre en koordineret styring af affaldsstrømmen bestemt af den målsætning, der er opstillet i den overordnede affaldsstrategi samt at muliggøre en langsigtet planlægning mht. indpasning af de fremtidige anlæg i den fysiske planlægning. Aktiviteterne skal sikre en koordineret styring af affaldsstrømmene bestemt af den målsætning, der er fastlagt i den overordnede affaldsstrategi - aktuelt regeringens “Affaldsstrategi 2005-08” fra 2003 - samt en indpasning af anlæg i den fysiske planlægning.5

4.2.1 Planlægningens karakter

Affaldsplanen skal både vedrøre lokaliseringen af affaldsanlæg som særligt forurenende virksomheder, der er godkendelsespligtige,6 og de øvrige aspekter, som en forsvarlig affaldsadministration må bygge på. Planen skal kunne tjene som et instrument for de involverede myndigheder til at sikre, at affaldet gennem styring af affaldsstrømmene på den samfundsøkonomisk mest fordelagtige måde.

Affaldskortlægningen er en funktion, der er baseret på en afdækning af faktiske forhold. Som led i tilvejebringelsen af kortlægnings- og planlægningsgrundlaget foretages der en indsamling af oplysninger om de eksisterende affaldsmængder fordelt på typer, materialer samt om affaldets håndtering og bortskaffelse. Sådanne mængdeopgørelser griber ikke ind i enkeltpersoners rettigheder og pligter. Der er derfor heller ikke tale om myndighedsudøvelse ved en sådan indsamling af oplysninger. En sådan funktion vil kunne udføres også af andre end kommunen selv, uden at der herved bliver tale om betænkeligheder ud fra demokrati-, konkurrence- eller retssikkerhedshensyn. Det afgørende er, at der sikres den fornødne gennemsigtighed med hensyn til de tilvejebragte data og dokumentation for deres rigtighed.

Affaldsplanlægningen er mere strategisk og politisk.

Det er ikke i traditionel forstand myndighedsudøvelse at vedtage en affaldskortlægning eller affaldsplanlægning, da der ikke herved skabes rettigheder og pligter for borgerne. Affaldsplanerne har alene karakter af politiske styrings- og planlægningsredskaber.

4.2.2 Kriterier ved stillingtagen til kompetenceoverførelse

Affaldsplanlægningen kan på baggrund af de gældende regler i miljøbeskyttelseslovens § 47 og affaldsbekendtgørelsens § 11 betragtes som en central del af de lokalpolitiske opgaver, som kommunerne er pålagt ved miljøbeskyttelseslovens regler. Der er samtidig tale om varetagelse af en kommunal interesse, som har betydning for almenvellet i kommunen. Det fremgår af affaldsbekendtgørelsens § 7, at beslutningerne vedrørende indholdet af affaldsplanlægningen kan have konsekvenser såvel for det kommunale budget samt for gebyrstørrelsen. På grund af de sidstnævnte forhold er det nærliggende at fremhæve, at planlægningen skal betragtes som en integreret del af den lokalpolitiske beslutningstagning om udviklingen i kommunen, dvs. en beslutning hvor det lokalpolitiske mandat er centralt.

De procedurekrav, der er opstillet vedrørende projektoffentlighed som en del af beslutningsprocessen samt den forudsatte lokalpolitiske afvejning og vurdering af planforslaget/planen som et led i den kommunale budgetlægning og fysiske planlægning, indebærer, at der ikke er en fri adgang til at overføre/delegere sådanne kompetencer til andre.

Derfor må en overførelse, delegation eller aftale om andres løsning af opgaverne vurderes ud fra lovgivningens forudsætninger m.v. Der er udtrykkeligt i miljøbeskyttelseslovens § 47, stk. 4 som gennemført ved affaldsbekendtgørelsens § 11 accepteret, at kompetencen kan overføres til de fælleskommunale affaldsselskaber ved en § 60-godkendelse.7 Om denne ordning retspolitisk er hensigtsmæssig set ud fra et demokrati- og et konkurrenceaspekt er en anden sag. Der er således ikke efter ordlyden af § 11 noget retligt grundlag for at overlade affaldsplanlægningen til andre end de fælleskommunale selskaber.

Der er ikke i lovgivningen nogen accept af delegationen af planlægningskompetencen til erhvervsdrivende fonde eller til ikke § 60-godkendte kommunale samarbejder.

4.3 Vedtagelse af affaldsregulativer m.v.

I EU's affaldsregler er der i en vis udstrækning forudsat en national reguleringsforpligtelse og -kompetence som middel til at sikre eksistensen af indsamlingsordninger, jf. affaldsrammedirektivets artikel 8. Bestemmelsen fastslår, at det er medlemsstaterne, der træffer de foranstaltninger, der er nødvendige for, at enhver indehaver af affald

  • enten overlader dette til en privat eller offentlig indsamler eller til en virksomhed, der varetager bortskaffelse eller nyttiggørelse af affaldet,
  • eller selv sørger for dets nyttiggørelse eller bortskaffelse under iagttagelse af bestemmelserne i direktivet.

Når kommunerne står for modtagelsen, er de ansvarlige for, at den videre håndtering af affaldet sker i overensstemmelse med gældende regler. Kommunen har derfor også vidtgående beføjelser med hensyn til at kræve affaldet afleveret til ordningen, jf. affaldsbekendtgørelsens § 44, stk. 1 og for farligt affald § 54, stk. 3.8

4.3.1 Kompetencen til at udstede affaldsregulativer

Ved miljøbeskyttelsesloven og affaldsbekendtgørelsens regler fastslås kommunernes forpligtelser til at vedtage affaldsregulativer om sådanne ordningers omfang.

Miljøbeskyttelseslovens § 45 sondrer mellem indsamlings- og anvisningsordninger. Der er også i den gældende affaldsbekendtgørelse sondret mellem indsamlings- og anvisningsordninger. I andre bekendtgørelser er der regler om indsamlingsordninger.9

Miljøministeren fastsætter efter miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 2 regler om kommunernes anvisningsordninger. Der er ved bekendtgørelsesregler pålagt kommunerne en pligt til at forestå indsamling og bortskaffelse af affald, herunder til genanvendelse - ministerens kompetence til at præcisere den kommunale forpligtelse findes i lovens § 45, stk. 2, nr. 2. Ved affaldsbekendtgørelsens § 21, stk. 1, og elektronikbekendtgørelsens § 4, stk. 1-3, er det forudsat, at det er kommunalbestyrelsen, der træffer beslutning om regulativernes indhold. Enhver borger, institution eller virksomhed er forpligtet til at benytte de af kommunalbestyrelsen iværksatte indsamlingsordninger, jf. § 45, stk. 2, nr. 3. Benyttelsespligt i relation til indsamlingsordninger forudsættes præciseret ved affaldsbekendtgørelsen og affaldsregulativerne. Benyttelsespligten i forhold til anvisningsordninger er fastslået ved affaldsbekendtgørelsen med hjemmel i lovens § 45, stk. 2, nr. 3.

Affaldsbekendtgørelsens § 21 fastslår, at kommunalbestyrelsen i et eller flere affaldsregulativer fastsætter forskrifter om indsamlingsordningens omfang og tilrettelæggelse samt om anvisning af affald, der ikke er omfattet af en indsamlingsordning. Der er ikke ved affaldsbekendtgørelsen foreskrevet en pligt for dem, der bortskaffer deres affald gennem en indsamlingsordning, til at dokumentere at de opfylder reglerne.10 Kommunalbestyrelsen har påtaget sig ansvaret for indsamlingsordningens etablering og funktionsduelighed,11 og affaldsproducenten har ikke nogen valgfrihed.

Når den kommunale kompetence til at fastlægge omfanget af indsamlingsordninger udnyttes, er der tale om beslutninger af væsentlig betydning både for affaldsproducenterne og for de private affaldsindsamlere, -transportører og -behandlende anlæg. Beslutninger vedrørende tilrettelæggelse af ordningerne, herunder valget af indsamlingsordninger frem for anvisningsordninger, har afgørende betydning for de erhvervsvirksomheder, der omfattes af indsamlings ordningerne, idet benyttelsespligten herved skærpes.12

Affaldsregulativreglerne om indsamlings- og anvisningsordninger m.v. indebærer i sig selv handleforpligtelser for borgerne.

4.3.2 Vurderingskriterier ved kompetenceoverførelse

Der er ved vedtagelse og offentliggørelse af affaldsregulativer tale om regeludstedelse, som er forudsat gennemført efter reglerne for en kommunalpolitisk beslutningsproces, hvor de forskellige politiske synspunkter, der er repræsenteret i den enkelte kommunalbestyrelse, skal præge den politiske debat og de endelige beslutninger. Som led i forberedelsen af regulativer indgår stillingtagen til i hvilket omfang der skal være tale om en indsamlings- henholdsvis en anvisningsordning. Derfor er der også grund til at interessere sig for de politiske beslutninger om selve tilrettelæggelsen af regulativbeslutningsprocessen.

Ved stillingtagen til kommunernes adgang til at overlade til de kommunale fællesskabers at træffe beslutninger og/eller til at forberede beslutningsgrundlaget for kommunalbestyrelsen sondres mellem følgende etaper i beslutningsprocessen:

  • den meget foreløbige indsamling af information om affaldsmængder og løsningsmodeller m.v.,
  • forslag vedrørende forskellige løsningsmodeller, og
  • den præcise formulering af affaldsregulativernes indhold som fremlægges med en indstilling om vedtagelse.

Hvis der reelt ved forbehandlingen af affaldsregulativer er tale om at udforme regulativerne, herunder baseret på mandater fra de involverede kommunalbestyrelser, som så efterfølgende blot godkender det allerede besluttede, er det nærliggende at betragte det hele under ét som myndighedsudøvelse.

Der er ud fra de retlige krav om adskillelse af regulerende kompetencer og deltagelse i det konkurrenceudsatte marked klart knyttet afgørende ulemper til en samling af kompetencen til at udstede regulativer med markedsdeltagelse.

Da det har vidtrækkende konsekvenser for de anlæg, der deltager i konkurrencen, om de optages på listen eller ej, kan det ikke anbefales, at det overlades til kommunale fællesskaber, der selv deltager i markedet, at udforme og revidere de lister, der er over anlæg, der kan/skal modtage affaldet, jf. de krav der er angivet vedrørende den organisatoriske adskillelse af kompetencen til at regulere markedet og deltagelsen i markedet.

Tilrettelæggelsen af affaldsordningen ved affaldsregulativer har afgørende betydning for de private affaldsbehandlingsanlæg, der ønsker at deltage i konkurrencen om det genanvendelige affald, idet affaldsproducenternes benyttelsespligt bestemmes ved regulativernes afgrænsning - og øvrige regulering af - de konkrete indsamlings- og anvisningsordninger. Der må derfor stilles krav om organisatorisk adskillelse af den, der tillægges regulerende kompetence som beslutningstager vedrørende regulativernes indhold og den, der deltager i det konkurrenceudsatte marked. Der er grund til ud fra konkurrencehensyn - herunder krav om “unbundling” - at være restriktiv m.h.t. overladelse af sådanne reguleringskompetencer til aktører, der selv er en del af markedet.

4.4 Forvaltningsafgørelser

Forvaltningsafgørelser i form af dispensationer, påbud, forbud m.v. henhører under myndighedsudøvelsesområdet. Beslutningernes adressater vil efter den almindelige forvaltningsret have en særlig position efter de forvaltningsretlige principper og regler.

Adressaten for afgørelser er den, der er direkte ansvarlig og/eller den, der modtager særlige privilegier i kraft af en forvaltningsafgørelse.

4.4.1 Afgørelsernes væsentlighed

Det er ved stillingtagen til delegationsadgang centralt at fremhæve, at der er stor forskel på væsentligheden af de beslutninger, der træffes om affald samt de offentlig hensyn, der taler for at acceptere en kompetenceoverførelse fra opgavetype til opgavetype.

Indgrebets væsentlighed for adressaterne, og beslutningernes betydning for markedets funktionsduelighed, bør indgå i en vurdering af, om delegation eller kompetenceoverførelse er hensigtsmæssig/acceptabel.

Ved en vurdering af affaldsproducenternes restsikkerhedsmæssige behov vil der typisk være grundlag for at sondre mellem dagrenovation fra husholdninger henholdsvis andet affald, idet de krav, der stilles over for husholdningerne med hensyn til brug af containere, sække m.v., sjældent vil være af særlig indgribende karakter. Derimod vil kompetencen til at stille krav til erhvervsvirksomheder om benyttelse og til at meddele afslag på dispensationsansøgninger meget ofte have vidtrækkende betydning for adressaterne. Anvisning af bortskaffelsesmåder for forurenet jord vil både for private og for erhvervslivet typisk være bebyrdende - bl.a. på grund af de affaldsafgifts- og gebyrbeløb, der skal betales som konsekvens af benyttelsen af den anviste bortskaffelsesfacilitet.

De private markedsaktører vil ligeledes være væsentligt berørte af de afgørelser, der træffes inden for affaldsområdet i forhold til affaldsproducenternes benyttelsespligt over for de offentlige ordninger, selv om afgørelserne efter deres eget indhold ikke indebærer væsentlige indgreb direkte over for affaldsproducenterne som adressater. Der er især i relation til dispensationsansøgninger fra benyttelsespligten grund til at være opmærksom på, at afslag på affaldsproducenternes ansøgninger er ensbetydende med, at de private affaldsbehandlere ikke får adgang til markedet.

4.4.2 Farekriteriet

Behovet for hurtig indgriben kan være en kriterium, der taler for accept af overførelse af tilsynsbeføjelser. Det er eksempler på, at kommunale fællesskaber ved deres vedtægter har fået en særlig kompetence til i faresituationer at meddele påbud over for adressater.

4.4.3 Endelighedsklausuler

Endelighedsklausuler samt begrænsningen af kontrollen fra andre myndigheder gør det særlig vigtigt at se på, hvem der udfører kompetencen m.h.t. at fastlægge kategoriseringen af affald i den konkrete situation.13 Det må derfor inddrages i vurderingen af kommunernes adgang til at overføre sådanne kompetencer til andre, at de afgørelser, der træffes, stort set altid er endelige. De kan ikke påklages til Miljøstyrelsen.14

Tilsynsmyndighederne kan kun efterprøve retlige spørgsmål.15 Også ombudsmandskontrollen er begrænset, når der er tale om kommunale afgørelser. Kun told- og skattemyndighederne har - i forbindelse med stillingtagen til affaldsafgifter - fundet sig kompetente til at tilsidesætte de kommunale afgørelser.16 Den sidstnævnte underkendelse af de kommunale afgørelser er typisk til ulempe for borgerne, idet told- og skattemyndighederne skærper praksis, hvorfor prøvelse ikke forbedrer deres retsstilling.

4.5 Sagsbehandling, vejledning m.v.

Ved vurdering af, om - og på hvilke betingelser - sagsbehandlingsaktiviteter kan delegeres til kommunale fællesskaber, er det centralt at sondre mellem den sagsbehandling, som er forberedelsen af en afgørelse, henholdsvis den sagsbehandling der er en del af håndteringen af affaldet, fællesskabets funktionsbetingelser m.v.17

En tilsidesættelse af de formkrav (sagsbehandlingsregler), der er opstillet som væsentlige garantier for adressaterne, kan begrunde, at afgørelser tilsidesættes som ugyldige ud fra en konkret eller generel væsentlighedsvurdering, ligesom det kan medføre erstatningsansvar.18 Kommunalbestyrelsen kan økonomisk blive gjort ansvarlig for de fejl, der begås under udførelsen af sagsbehandlingsopgaver.

Demokratiaspektet er primært relevant i de situationer, hvor sagsbehandlingen efter de konkret gældende regler forudsætter projektoffentlighed eller afstemning i byrådet. Sådanne aspekter behandles ikke i dette afsnit. Inden for affaldsområdet er der både tale om meget vide rammer for de skønsmæssige beføjelser og et meget kompliceret samspil mellem forskellige regelsystemer. Derfor er en indsigt i selve beslutningsprocessen samt i det beslutningsgrundlag, der indgår i en afgørelse, af afgørende betydning for varetagelsen af de relevante interesser.

4.5.1 Sagsbehandling som forberedelse af afgørelser

Den sagsbehandling, som foretages som led i administrationen af affaldsbekendtgørelsen og affaldsregulativer, kan aldrig karakteriseres som driftsopgaver i betydningen almindelig forretningsmæssig drift. Det er vigtigt ud fra retssikkerhedsbetragtninger at være opmærksom på, at sagsbehandlingen retligt kan betragtes som en del af den endelige afgørelse.19

I relation til en vurdering af grænsen mellem myndighedsudøvelse og andre funktioner er det vigtigt at sondre mellem den oplysning og vejledning, der er knyttet til sagsbehandling, og som er begrundet i det offentliges oplysnings- og vejledningspligt efter forvaltningslovens § 7 (retssikkerhedshensyn)20 henholdsvis vejledningen om den praktiske håndtering af affald. I relation til den førstnævnte vejledningsforpligtelse er der tale om en myndighedsfunktion, som er reguleret ved forvaltningslovens regler.

Myndighedernes besigtigelse/besøg indgår i sagsoplysningsaktiviterne. Det gælder også for besigtigelse/besøg som led i udførelse af tilsynsfunktioner.

Har en myndighed overladt til andre at varetage de vejledningsopgaver, som kommunen er pålagt ved forvaltningsloven eller den relevante særlovgivning, foreligger der også i sådanne situationer en offentligretlig pligt til at vejlede korrekt.21 Mangler ved den måde, hvorpå en vejledningsfunktion udføres af én, der har fået kompetencen overført, kan have konsekvenser for kommunen. Det fastslog Østre Landsret ved en dom i 1996.22 Sagen vedrørte en olieforurening af en grund, som var konstateret af grundejeren i forbindelse med nedgravning af kloakrør. Grundejeren havde behørigt anmeldt det konstaterede til kommunen. Den aktør, som kommunen havde overladt opgaven at orientere affaldsproducenten/grundejeren om dennes retsstilling, gav ikke en dækkende beskrivelse af de pligter og rettigheder, som var sikret denne ved jordforureningslovgivningen. Fejlen begrundede et erstatningsansvar for kommunen. Betalingsforpligtelsen fulgte af de uskrevne regler om offentlige myndigheders erstatningsansvar.23 En tilsvarende situation forelå i en anden landsretsdom,24 hvor en kommune blev kendt erstatningsretlig ansvarlig. Ansvaret blev begrundet med, at den rådgivende ingeniør, der optrådte på kommunens vegne, ikke havde vejledt grundejeren om, at der ikke forelå en retableringspligt. Østre Landsret fandt, at den pågældende ingeniør, der under forhandlingerne om oprensning optrådte på kommunens vegne, havde optrådt på en sådan måde, at grundejeren med urette havde opfattet det som et krav om, at forureningen skulle fjernes for grundejerens regning.

4.5.2 Vurderingskriterier ved overførelse af kompetencer

Der er knyttet fordele til inddragelse af nye aktører og nye funktionsbetingelser i den offentlige sektor, men ulemperne må også inddrages. Blandt de sagsforberedende funktioner må fremhæves erhvervsaffaldskonsulenternes funktioner. De primære årsager til brug af konsulenterne er ønsker om at kunne opfylde de i affaldspolitikken opstillede målsætninger om at kunne flytte affald fra deponering og forbrænding til genanvendelse.

Forberedelsen af afgørelser skal som det fremgår af det ovenfor anførte følge de forvaltningsretlige regler og principper. Delegationsapektet er dels et spørgsmål om at sikre, at den, der modtager opgaven at udføre sagsbehandling, er i stand til at anvende de forvaltningsretlige regler og principper, dels ikke indgår i en situation, der svækker tilliden til uvildigheden hos den regulerende myndighed. Kravene om adskillelse af de regulerende og de konkurrenceudsatte aktører, som er omtalt nedenfor i Kapitel 5, skal ligeledes inddrages ved vurdering af delegation af sagsbehandlingsopgaver.

Det er derfor afgørende for, om sagsforberedelse kan overlades til andre,

  • om der er tale om en sådan grad af selvstændig retsanvendelse, at afgørelsen og forberedelsen samt evt. opfølgning af samme må betragtes som en enhed, og
  • om den, der modtaget opgaven, opfylder de forvaltningsretlige krav om uvildighed og uafhængighed af de interesser/aktører, som er repræsenteret på markedet, som skal reguleres,
  • om den, der modtager opgaven, har den fornødne indsigt i de forvaltningsretlige regler og principper,
  • om der er sikret den fornødne kontrol med sagsbehandlingens rigtighed, og
  • om den, der træffer afgørelse på baggrund af sagsbehandlingen, fungerer selvstændigt og ubundet af indstillingen.

Det er i forbindelse med vurderingen af sagsbehandling inden for affaldsområdet vigtigt at være opmærksom på, at der er fastlagt en harmoniseret sagsbehandlingsprocedure ved affaldstransportforordningen,25 som skal sikre markedsaktørerne ensartede funktionsbetingelser. Reglerne afskærer de danske myndigheder fra at foreskrive eller blot i praksis gennemføre en ekstra sagsbehandling i det kommunale system. Den ekstra sagsbehandling kan efter omstændighederne betragtes som en teknisk handelshindring. Det er derfor ved vurdering af sagsbehandlingsspørgsmålet centralt også at inddrage forbud mod en selvstændig sagsbehandling.26

4.6 Aftaler med og/eller krav mod affaldsindsamlere, transportører m.v.

Kommunalbestyrelsen kan klare sin offentligretlige pligt til at indsamle affald ved helt eller delvist at overlade opgavernes praktiske gennemførelse til virksomheder, organisationer m.v.27

Varetagelse af de kommunale indsamlings- og behandlingsopgaver kan overlades til private efter udbud i overensstemmelse med tjenesteydelsesdirektivets regler, jf. herom nedenfor i Kapitel 8.

Det er primært ud fra konkurrencehensyn, at der er grund til nærmere at vurdere, hvem kommunen overlader myndighedsbeføjelserne, der er omtalt i dette afsnit, til.

4.6.1 Kontrakter om opgaveudførelse på det offentliges vegne

I situationer, hvor den praktiske udførelse er overladt til private affaldsbehandlere, transportører m.v., bliver affaldsproducenterne pligtige til at benytte ordningerne på samme måde, som hvis opgaverne blev udført af kommunen selv.28

4.6.1.1 Udbudsbetingelser og kontraktsvilkår

De kommunale beslutninger om, hvem der skal udføre de tjenesteydelser, der vedrører transport, indsamling og/eller behandling af affald, vil normalt ikke kunne karakteriseres som myndighedsudøvelse. Hvis et firma (entreprenør) - det være sig privat eller offentligt ejet - byder på en kommunal affaldsopgave, og det som et aftalevilkår eksempelvis indføjes, at der som led i opgaveudførelsen skal afleveres affaldsdata i edb-læsbar form, og der herefter indgås en kontrakt, er forpligtelsen til at aflevere data et lovligt aftalt vilkår. Aftaleforholdet mellem kommunen og entreprenøren skal ikke vurderes efter reglerne for myndighedsudøvelse.

4.6.1.2 Aftaleforhold eller myndighedsudøvelse?

Der kan dog godt opstå situationer, hvor kompetencen til at udbyde opgaven og til at acceptere tilbud af kommunen konkret anvendes på en sådan måde, at det opståede retsforhold mellem kommunen og den private entreprenør efter omstændighederne kan henregnes til myndighedsudøvelsen.29 Det særlige i denne kategori af opgaver er, at adressaten for kommunens skrivelser er private, der i vid udstrækning ønsker at konkurrere med kommunen om affaldsløsninger, og som samtidig ofte er nødt til at udbyde sine ydelser gennem kommunen på de betingelser, som opstilles af kommunen.

4.6.2 Offentligretlige forpligtelser og kompetencer

Når der er fastlagt affaldsbekendtgørelsesregler om, at de private skal føre registre, indsende registreringer, anmeldelser og oplysninger om affaldsforhold, er modtagelsen af sådanne oplysninger udtryk for en offentligretlig funktion. Det offentliges retlige krav på modtagelse af de lovpligtige oplysninger, anmeldelser, registreringer m.v. er begrundet i behovet for at kunne sikre en offentlig kontrol med udviklingen, et offentligretligt beslutningsgrundlag m.v.

Forpligtelser m.v. til at aflevere oplysninger, til at anmelde m.v., skal være hjemlet i lov. Det følger af officialprincippet. Princippet fastslår, at det som udgangspunkt er de offentlige myndigheder, der har ansvaret for, at en sag er korrekt oplyst, før der træffes en afgørelse, ligesom det offentlige også i øvrigt er forpligtet til selv at tilvejebringe sit beslutningsgrundlag.

Selve modtagelsen af anmeldelsen, oplysningerne m.v. er ikke en myndighedsudøvelse, men der er en meget nær sammenhæng mellem det offentliges kompetence til at modtage anmeldelser, oplysninger m.v., og den pågældende myndigheds kompetence til at udøve myndighed. Eksempelvis kan indsendte oplysninger være anledningen til, at der udstedes et påbud, hvis oplysningerne afslører forhold, som begrunder et sådant indgreb.

Kommunernes samtidige deltagelse i markedet indebærer risici for udnyttelse af affaldsinformationerne til fordel for de kommunale virksomheder. Hvor de kommunalt ejede fællesskaber konkurrerer med private virksomheder, kan de kommunale aktørers mulighed for at opnå viden om konkurrenternes ydelser, prisniveauer m.v. gennem de informationer, som de modtager som led i deres opgaveudførelse for kommunerne, indebære særlige konkurrencemæssige problemer for de private virksomheder.30 Oplysningsforpligtelsen for de private affaldsvirksomheder (herunder transportørerne), der konkurrerer med de offentligt ejede kommunale fællesskaber, indebærer derfor nogle problemer, der kan begrunde krav om adskillelse af kompetencerne til at opkræve information som myndighed og adgangen til selv at agere på markedet.

4.7 Tilsyn m.v.

Tilsynet vedrører alle former for affaldshåndtering og -transport. Tilrettelæggelsen af tilsynsarbejdet overlades i vidt omfang til myndighedernes konkrete prioritering og ressourcevurderinger. I relation til virksomhedstilsynets omfang og intensitet vil det bero på konkrete vurderinger, hvordan det bedst tilrettelægges og udføres. Der kan som led i et sådant tilsyn foretages kontrolbesøg, uanmeldte såvel som anmeldte. Der er ikke bindende regler for, hvordan sådanne besøg skal tilrettelægges - men der er en række vejledninger og en administrativ praksis, som bidrager til at præcisere de konkrete offentligretlige pligter.

Der foreligger myndighedsudøvelse i situationer, hvor overholdelsen af forvaltningsafgørelser kontrolleres og gennemtvinges ved anvendelse af selvhjælpshandlinger, sikkerhedsstillelse, særgebyrer, krav om tilbagebetaling af støtte eller foretagelse af en registrering af miljømæssigt uansvarlige personer/virksomheder m.v. - men også det forudgående tilsyn m.v., kan betragtes som myndighedsudøvelse. Løbende forhandlinger mellem forvaltningsmyndigheden og adressaten om løsning af affaldsproblemer, indholdet af et påbud, forbud m.v. er i en konkret sag blevet antaget at kunne opfylde de krav vedrørende forhåndsvarsel, som er fastlagt ved miljøbeskyttelseslovens § 75.31

Affaldstransportforordningen og bekendtgørelsen om import og eksport af affald32 placerer primært kompetencen hos Miljøstyrelsen. Ved overvågning af affaldstransporter er kompetencen efter miljøbeskyttelseslovens § 89a som udgangspunkt hos de kommunale myndigheder, se § 89a, stk. 3.33 I denne overvågning bistår politiet, der ved miljøbeskyttelseslovens § 87, stk. 1 og 2 har fået tillagt kompetence til at udføre stikprøvekontrolundersøgelser af transportmidler mod behørig legitimation, men uden at retskendelse er nødvendig.34 Der er tale om myndighedsudøvelse.

Der er i relation til delegation af tilsynsfunktioner tale om et af kerneområderne inden for læren om myndighedsudøvelse. Derfor må der inddrages retssikkerhedsmæssige vurderinger ved delegation. Ved miljøbeskyttelseslovens § 86 er der en hjemmel til delegation.

Der er nogle demokratiske og lokalpolitiske interesser i at sikre, at tilsynsfunktionen udføres konsekvent.

4.8 Kompetence til at forestå affaldsvirksomhed m.v.

Kompetence til at træffe beslutninger om etablering af anlæg og andre anlægsmæssige dispositioner er forudsat ved miljøbeskyttelseslovens regler. Der er ikke med loven taget højde for salget af genanvendelige produkter.

En række af de opgaver, der er forbundet med indsamling, transport og håndtering af affald er almindelige driftsopgaver, som kommunerne selv kan forestå. De kan også overlade opgaverne til andre. Ved miljøbeskyttelseslovens § 49 er der klart forudsat, at der etableres fælleskommunale driftsselskaber. De kommunale fællesskaber skal følge de regler, der er fastlagt i den kommunale styrelseslov. De mulige stordriftfordele og effektiviseringsgevinster, der måtte være knyttet til overladelse af sådanne opgaver til fælleskommunale affaldsselskaber, kommunale samarbejder, private m.fl. behandles ikke her.35

I relation til de kommercielle erhvervsaktiviteter, der er tale om inden for affaldsområdet, skal den kommunale aktivitet vurderes i lys af kommunalfuldmagten og de tre erhvervslove fra 1992 og 1995. I den kommunalretlige teori om kommunalfuldmagten er der klare begrænsninger for kommunernes adgang til selv at handle med genanvendelige produkter. I relation til de kommunale fællesskaber, der etableres som fælleskommunale selskaber, er adgangen til at sælge varer og ydelser ikke så fri, som adgangen er for private selskaber - de er begrænset på samme måde som kommunerne selv.

I Pudsekludssagen36 - der vedrørte Affaldsregion Nords produktion og salg af pudseklude - blev det fastslået af Indenrigsministeriet, at det hverken efter miljøbeskyttelseslovens regler eller efter kommunalfuldmagten er lovligt at drive genbrugsvirksomhed med fortjeneste for øje.37 Tilsynsrådet for Sønderjyllands Amt udtalte, at det på grund af, at affald efter EU-retlige regler er en handelsvare, kunne være vanskeligt i praksis at skelne mellem kommunernes varetagelse af opgaver af miljømæssig begrundet karakter og kommunale genanvendelsesaktiviteter, der på grund af kommercielt formål ikke er lovhjemlet. Tilsynsrådet tog ved sin vurdering af sagen udgangspunkt i, at der efter Miljøstyrelsens opfattelse også med hensyn til affald, der er indsamlet i kommuner udenfor fællesskabet, var adgang til med hjemmel i miljøbeskyttelseslovens §§ 48 og 49, at betale en skønsmæssig fastsat godtgørelse til indsamlere eller affaldsproducenter, svarende til forskellen mellem affaldets markedsværdi og den modtagepris, kommunen kunne kræve for udgifter ved affaldsmodtagelse. Begrundelsen for accepten af denne godtgørelse var, at den efter Miljøstyrelsens vurdering var et egnet middel til at sikre, at salget ikke udviklede sig til en overskudsgivende produktion med kommercielt formål for øje. Tilsynsrådet lagde endvidere - støttet på Indenrigsministeriets udtalelse - til grund, at fastsættelsen af markedsprisen var behæftet med stor usikkerhed, og at der ikke var grundlag for at antage, at affaldsselskabet solgte sine pudseklude under markedsprisen, eller at selskabet via sin aftale med det udførende selskab Re-Tex ApS ydede tilskud til dette selskab. Tilsynsrådet havde efter sin korrespondance med Konkurrencerådet i 1994 ikke modtaget information fra Rådet om, at prisfastsættelsen måtte betragtes som udtryk for konkurrenceforvridning. Tilsynsrådet fandt herefter ikke holdepunkter for at antage, at genbrugsproduktionen foregik i konkurrence med fortjeneste for øje.

De enkelte kommuner deltager sjældent selv i salget af genanvendeligt materiale. Restmaterialet overlades i stedet til affaldsbørser - evt. med de kommunale fællesskaber som leverandører. Affaldsbørserne er etableret for at sikre afsætning af alle eller nærmere specificerede former for genanvendeligt affald på markedsbetingelser - herunder ved eksport.

4.9 Gebyrudmåling og -opkrævning

Vedtagelsen af beslutninger vedrørende indtægter og udgifter er klart en kommunalpolitisk beslutning - hvilket da også kommer til udtryk i den kommunale styrelseslovs regler.

4.9.1 Er det myndighedsudøvelse?

Det er ikke udtryk for myndighedsudøvelse, at der vedtages gebyrer, så længe adressaten for betalingsforpligtelsen er interessentkommuner. De kompetencer, som indføjes i de fælleskommunale selskaber om, at generalforsamlingen i et affaldsselskab kan fastsætte de gebyrer, som interessentkommunerne skal betale, er derfor ikke myndighedsudøvelse, idet adressaten for kravene er kommuner.38 Der kan derimod være nogle demokratimæssige problemer ved en sådan aftale.

En stillingtagen til, om der er tale om myndighedsudøvelse eller ej, når affaldsproducenter pålægges gebyrer, må efter den gældende retsteori bero på, om der er tale om en ydelse, som brugeren har pligt til at modtage.39

Er der tale om løsninger, som vælges på et helt frivilligt og aftaleretligt grundlag af den private mod betaling, er der som udgangspunkt ikke tale om en myndighedsudøvelse.

Myndighedsudøvelsesspørgsmålet har en nær sammenhæng med hjemmelskravet. Det er blevet anført i retsteorien, at der lægges vægt på følgende kriterier, hvor der er tvivl om hjemmelskravets rækkevidde:40

  • om der er tilnærmelsesvis ligevægt mellem betaling og ydelse, dvs. om der er tale om en omkostningsægte gebyropkrævning eller en skjult skat,
  • om betalingen tjener andre acceptable forvaltningsformål end blot at få dækket omkostningerne, samt
  • hvor betydningsfuld ydelsen er for den, der efterspørger den.

Hvor et gebyr opkræves i overensstemmelse med hvile-i-sig-selv princippet, kan der ikke opstilles et absolut krav om lovhjemmel, dels fordi gebyret fungerer som en omkostningsdækning, og dels fordi der er lang kommunalretlig tradition for anvendelse af et sådant princip inden for affalds- og forsyningsområdet.41 I øvrigt minder retsforholdet ofte om et køberetligt mellemværende om levering af en ydelse mod betaling.

4.9.2 Beføjelserne efter miljøbeskyttelseslovens § 48

Bestemmelsen i miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 1 giver mulighed for at lade grundgebyrerne dække en række opgaver, der ikke er tæt knyttet til selve renovationsydelsen. Dette forhold taler for at betragte gebyrudmålingen og -opkrævningen over for affaldsproducenterne som myndighedsudøvelse. Det samme gør kompetencen til at anvende samlegebyrer i forhold til erhvervsaffaldsproducenter efter miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 2.

I relation til særtakster (også kaldet takster) må gebyrudmålingen og -opkrævningens karakter vurderes ud fra, om der er tale om benyttelsespligt eller en helt frivillig løsning for affaldsproducenten. Er det muligt frit at vælge mellem private og offentlige affaldsbehandlingssystemer, kunne dette forhold tale for at betragte den konkrete takst (gebyrudmåling og -opkrævning) som anden betaling, dvs. ikke at henregne denne form for gebyrfastsættelse til myndighedsudøvelsesområdet, men derimod til faktisk forvaltningsvirksomhed. Taksterne må derfor under ét henregnes til gråzoneområdet.

For at betragte samtlige gebyrudmålingsaktiviteter som myndighedsudøvelse taler dels den offentligretlige regulering i miljøbeskyttelsesloven, og lovens angivelse af endelighedsklausulen i § 48, stk. 3, der gælder for alle de gebyrafgørelser, der træffes.42 Lovgiveren har med § 48, stk. 3 tilkendegivet, at der er tale om forvaltningsafgørelser (og dermed myndighedsudøvelse). Det er ligeledes afgørende ved en vurdering af gebyrbeslutningers karakter af at være myndighedsudøvelse, at der i miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 5, 1. pkt. er hjemmel til at tinglyse gebyrkrav med samme fortrinsret som offentlige skatter og afgifter. Som en central begrundelse for at betragte alle former for gebyrbeslutninger som myndighedsudøvelse kan endvidere fremhæves det forhold, at der i miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 5, 2. pkt. er hjemlet en udpantningsret.43

De specielle problemer, der er forbundet med overførelse/delegation af en kompetence til at forestå udmåling af gebyrer efter miljøbeskyttelseslovens § 48, har en sammenhæng med de særlige beføjelser m.v. vedrørende beregningsgrundlaget (omfattende meget langsigtede almindelige offentlige administrationsomkostninger og samlegebyrer), udpantningsretten og endelighed m.v., som er indføjet i § 48.

4.9.3 Ingen speciel priskontrolmyndighedskompetence

Gebyrudmålingen er ikke genstand for priskontrol - se i modsætning hertil Energitilsynets priskontrol med varme-, gas- og elforsyningen.

Det er alene Konkurrencestyrelsens kontrol af affaldsmarkedsaktørernes dominerende stilling m.v. og de almindelige tilsynsmyndigheders legalitetskontrol i forhold til kommuner og kommunale fællesskaber, som muliggør en vis kontrol med prisudviklingen.

En øget konkurrence – eller som det anføres i EU `en kontrolleret liberalisering' - skal i relation til forsyningspligtydelser, som affaldsydelserne henregnes til,44 opfylde en række krav af almen interesse som primært går på, at alle skal have adgang til ydelsen, den skal have en vis kvalitet – også miljømæssigt – og den skal tilbydes til en overkommelig pris – og det skal sikres, at det er dette prisniveau, der også rent faktisk tilbydes. Der skal altså også oprettes en vis form for priskontrolmekanisme f.eks. i form af et prisloft.45

4.9.4 Forurener-betaler princippet

I forhold til erhvervslivets anvendelse af de kommunale renovationsydelser foreligger der en benyttelsespligt og en betalingspligt, der ikke nødvendigvis er omkostningsægte. Pligten til at benytte den kommunale ordning foreligger blot der én gang gøres brug af den kommunale indsamlingsordning.46

Erhvervslivets affaldsudgifter forudsættes efter forurener-betaler princippet at være baseret på en forudsætning om, at det belønnes, hvis affaldet nyttiggøres som sekundært råstof frem for bortskaffelse. Det sekundære råstof forudsættes efter EU's affaldslovgivning, hvori forurener-betaler princippet er centralt, at kunne sælges på markedet. Det er derfor problematisk ud fra forurener-betaler princippet, at det danske gebyrsystem bl.a. er baseret på en benyttelsespligt og anvendelse af samlegebyrer. Anvendelsen af samlegebyrerne sikrer ikke, at der sondres mellem affald til nyttiggørelse henholdsvis affald til bortskaffelse, og benyttelsespligten afskærer benyttelsen af markedet.47

I relation til konkurrenceaspektet er gebyrberegningen - og den manglende gennemsigtigheden i beregningsgrundlaget - central.48 Det gælder også i relation til gratis brug af genbrugsstationer - hvilket er fremhævet bl.a. af Miljøstyrelsen i en rapport og gebyrer fra 2002.49

4.9.5 Forsyningssikkerhed og hvile-i-sig-selv principper

Sondringen mellem nyttiggørelse af erhvervsaffald henholdsvis bortskaffelse af dagrenovation og dagrenovationslignende affald (dvs. husholdningsaffald og husholdningslignende affald) - der bl.a. er fremhævet ovenfor i afsnit 1.9. og i afsnit 4.9.4. - er også på anden måde central.

Varetagelse af en almindelig kommunal interesse i økonomisk at kunne sikre, at forsyningsordningen, der er etableret for at sikre, at bortskaffelsen af dagrenovation ikke giver underskud, kan i en vis udstrækning i dag støttes på reglen om anvendelse af hvile-i-sig-selv princippet. Princippet kommer til udtryk i miljøbeskyttelseslovens § 48.

Ved UfR 1986.864H fastslog flertallet således, at sammenhængen mellem udgifterne til renovationsvæsenet og afgifterne ved forbrænding kunne begrunde en accept af et kommunalt affaldsregulativ, som afskar en privat vognmand fra at transportere erhvervsaffald.

4.9.6 Tidligere tilsynspraksis med hensyn til kompetenceoverførelse

Det har været almindelig tilsynspraksis at godkende overførelse af gebyrudmålingskompetencen til de kommunale fællesskaber. I praksis er det heller ikke ualmindeligt, at det ved § 60-godkendte vedtægtsbestemmelser er aftalt og godkendt, at det er affaldsinteressentskabet, der opkræver gebyret samt bærer ansvaret for, at der gennem opkrævning sikres en omkostningsdækning. Det har samtidigt været forudsat, at overførelsen udtrykkeligt fremgik af de af tilsynsmyndigheden godkendte vedtægter. Det blev bl.a. udtalt af Tilsynsrådet i Århus Amt i en afgørelse truffet i 2000:50

“En sådan overførsel må dog forudsætte udtrykkelig stillingtagen hertil i vedtægterne og godkendelse af Tilsynsrådet....

Med støtte i miljøbeskyttelseslovens § 49, hvoraf det fremgår, at miljøministeren kan fastsætte regler for kommunernes pligt til at tilslutte sig kommunale fællesskaber for affaldsbortskaffelse, finder Tilsynsrådet, at der foreligger det særlige holdepunkt, som indicerer, at kompetencen til gebyrfastsættelse kan afgives til det fælleskommunale selskab.”

Det oplyses i RenoSam's skrivelse fra juni 2003 til indenrigs- og sundhedsminister Lars Løkke Rasmussen, at 30 af de fælleskommunale selskaber har fået tilsynsrådenes godkendelse af en overdragelse af kompetencen til at fastsætte gebyrer.51 I samme skrivelse problematiseres det, at Miljøstyrelsen og Indenrigs- og Sundhedsministeriet har fastslået, at en sådan kompetenceoverførelse mangler det forudsatte retsgrundlag.52

Tilsynspraksis er strammet op, således at kompetenceoverførelse ikke accepteres. Overførelse antages at forudsætte udtrykkelig hjemmel i ordlyden af miljøbeskyttelsesloven relevante regler.53

Fodnoter

1. Lovbekendtgørelse nr. 753 af 25. august 2001, som ændret ved lov nr. 260 af 8. maj 2002. Se miljøbeskyttelseslovens § 41, § 41a, § 41b, § 41c, § 42, § 45, stk. 1, stk. 3, § 46, § 47, § 48, § 65, § 68, § 69, § 70 og § 72.

2. Bekendtgørelse nr. 619 af 27. juni 2000 om affald som ændret ved bekendtgørelse nr. 1096 af 12. december 2000, bekendtgørelse nr. 648 af 29. juni 2001, bekendtgørelse nr. 1112 af 14. december 2001, bekendtgørelse nr. 616 af 22. juli 2002, bekendtgørelse nr. 162 af 11. marts 2003 og bekendtgørelse nr. 819 af 29. september 2003.

3. Forpligtelsen eksisterer også i et EU-retligt perspektiv efter TEF's artikel 174, stk. 1.

4. Se KOM(96)399 endelig udgave og Rådets resolution af 24. februar 1997 om en EF-strategi for affaldshåndtering.

5. Ellen Margrethe Basse “Affaldslovgivningen - et samspil mellem miljø- og konkurrenceret”, GadJura 1995, side 201ff.

6. Efter den danske miljøbeskyttelseslovs kapitel 5.

7. Se Bind II, Kapitel 5, afsnit 5.4.4.1.

8. Se vedrørende benyttelsespligt for producenten af farligt affald KL's “Farligt affald - udfordringer og muligheder”, september 2002, side 22.

9. Se eksempelvis bekendtgørelse nr. 1067 af 22. december 1998 om håndtering af affald af elektriske og elektroniske produkter og bekendtgørelse nr. 1060 af 4. december 2000 om tilskud til indsamling og genanvendelse af blyakkumulatorer samt bekendtgørelse nr. 1061 af 4. december 2000 om gebyrer på akkumulatorer.

10. En dokumentationpligt er derimod foreskrevet for dem, der bortskaffer gennem en anvisningsordning, jf. affaldsbekendtgørelsens § 39, stk. 4.

11. Vejledning nr. 4/1994 “Bortskaffelse, planlægning og registrering af affald”, side 16 og side 56.

12. Se herom Bind II, Kapitel 5, afsnit 5.6.3.

13. Lena Marcusson “Myndighet eller market. Statsförvaltningens olika verksamhetsformer”, Rapport till Förvaltningspolitiska Kommission, SOU 1997:38, side 23 samt Lena Marcusson og Olof Petersson “Orienteringspunkter i den grå zonen” Nordisk Administrativt Tidsskrift 1990, hæfte 3, side 288ff.

14. Alle afgørelser, der kan påklages, skal efter forvaltningslovens §§ 25-26 ledsages af en klagevejledning. Da de afgørelser, der træffes inden for affaldsområdet er endelige, skal der ikke gives klagevejledning. De relevante regler er nævnt nedenfor i Kapitel 15, afsnit 15.6.

15. MAD 1998, side 655. Tilsynsrådet fastslog, at det ikke var enigt med kommunen i, at spånpladerester fra møbelproduktion ikke kunne kategoriseres som affald. Tilsynsrådet kritiserer dog kommunens vurdering af et restprodukt (spånaffald), som kommunen ikke mente skulle kategoriseres som affald. Da affaldsbekendtgørelsens definitioner ikke er entydige, findes betingelserne for iværksættelse af sanktioner overfor kommunen ikke at være tilstede. Se også MAD 1998, side1034, hvor et tilsynsråd fastslog, at kommunen havde kompetence til at træffe afgørelse om, hvorvidt forurenet jord var affald. Tilsynsrådet fandt, at genanvendelsen ikke i sig selv indebærer, at det ikke er affald.

16. Domstolene har accepteret skattemyndighedernes underkendelse af de kommunale afgørelser, se eksempelvis Østre Landsrets dom af 27. august 2003, B-1458-02, hvor Holstebro Kommunes afgørelse underkendes.

17. Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. “Forvaltningsret”, 2003, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, side 35f. og Jens Garde, Carl Aage Nørgaard og Karsten Revsbech “Forvaltningsret. Sagsbehandling”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2001, side 126ff.

18. Orla Friis Jensenm.fl. “Forvaltningsret. Almindelige emner”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1999, side 495ff.

19. Frederik Gammelgaard, “Kommunal erhvervsvirksomhed”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2004, side 170f.

20. Der er en almindelig gældende pligt for forvaltningen til at vejlede borgerne i sager, hvor der er - eller vil blive - truffet afgørelse. Pligten er fastlagt ved forvaltningslovens § 7. Det er et led i myndighedsudøvelsen at sikre den private adressat en kontradiktionsadgang efter forvaltningslovens § 19 og miljøbeskyttelseslovens § 75. Som led i myndighedens information af den private forud for, at der træffes afgørelse om påbud eller forbud, bør adressaten opfordres til at bidrage med oplysninger, der kan belyse konsekvenserne af en beslutning, jf. § 75, stk. 1, 2. pkt. Bliver der efterfølgende tale om væsentlige ændringer i det grundlag, som en afgørelse vil blive baseret på i forhold til det, parten/rne er orienteret om, må sagen udsættes, indtil de involverede parters ret til at blive hørt er blevet respekteret - se forvaltningslovens § 21.

21. Vedrørende erstatningsansvaret se Henning Skovgaard “Offentlige myndigheders erstatningsansvar” Gad, 1983, side 100 og side 204f. om et “byrdeansvar” baseret på skadens omfang og art i forbindelse med de konkrete omstændigheder ved den pågældende myndighedsadfærd. Vedr. det strenge erstatningsansvar efter svensk ret bl.a. Bertil Bengtsson “Det allmännas ansvar. Enligt skadesåndslagen”, Norstedts, 1990, side 34ff.

22. Trykt i MAD 1996, side 954.

23. Orla Friis Jensen “Forvaltingsret. Almindelige Emner”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1999, side 496ff.

24. Trykt i MAD 1999, side 943.

25. Forordning nr. 259/93/EØF om overvågning af og kontrol med overførelse af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fælleskab med senere ændringer.

26. EF-domstolens præjudicielle stillingtagen i sagen C-324, DaimlerChrysler.

27. Se vedrørende de ældre regler om en sådan ordning i Ellen Margrethe Basse “Affaldslovgivningen - et samspil mellem miljø- og konkurrenceret”, GadJura, 1995, side 278.

28. Peter Pagh “Affaldsregulering” i Ellen Margrethe Basse (red.) “Miljøretten III”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2002, side 114ff. og Karsten Revsbech “Lærebog i miljøret”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2002, side 193.

29. Eckhoff og Smith “Forvaltningsrett” 7. udgave, Universitetsforlaget, side 228.

30. Hans Petter Graver “Forvaltningsrett i markedsstaten”, Fagbokforlaget”, 2002, side 168f.

31. KFE 1983, side 221.

32. Bekendtgørelse nr. 971 af 19. november 1996 om import og eksport af affald som ændret ved bekendtgørelse nr. 264 af 3. april 2000.

33. De materielle regler er behandlet af Peter Pagh i Ellen Margrethe Basse (red.), “Miljøretten III”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2002, side140ff.

34. Folketingstidende 1995-96 tillæg A, side 2351.

35. Se i stedet COWI og AKF's rapport til Arbejdsgruppen “Fordele og ulemper ved liberalisering af affaldsforbrænding og deponering”, februar 2004.

36. MAD 1997, side 393ff.

37. Indenrigsministeriets udtalelse af 8. marts 1994 omtalt i MAD 1997, side 394.

38. Indenrigs- og Sundhedsministeriets afgørelse af 24. januar 2002, j.nr. 1997/1050-16 vedrørende et fælleskommunalt affaldsselskabs ændrede vedtægter.

39. Se bl.a. Bent Christensen “Myndighedsopgaver og udlicitering. Responsum til Udliciteringsrådet”, 1997, side 13, Bent Christensen “Forvaltningsret. Opgaver. Hjemmel. organisation”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1997, side 270, Lena Marcusson “Offentlig Förvaltning utanför myndighetsområdet”, §Iustus Förlag, 1989, side 183.

40. Bent Christensen “Forvaltningsret. Opgaver. Hjemmel. Organisation”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, side 270.

41. Se herom Birgitte Egelund Olsen “Hvile i sig selv princippet. En miljø- og konkurrenceretlig analyse af affalds- og elforsyningsområdet”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1999, side 96ff. - se især side 107.

42. Se om det problematiske heri Birgitte Egelund Olsen “Hvile-i-sig-selv princippet”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1999, side 308ff,

43. Se bl.a. om betydningen af dette forhold Lena Marcusson “Offentlig Förvaltning utanför myndighetsområdet”, §Iustus Förlag, 1989, side 184.

44. Grønbog om forsyningspligtydelser. KOM(2003)270 endelig udgave, bl.a. side 10f. og side 25.

45. Jf. herom nedenfor i Kapitel 5, afsnit 5.4.2.

46. Om fortolkning af miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5 se bl.a. Ellen Margrethe Basse “Affaldslovgivningen - et samspil mellem miljø- og konkurrenceret”, GadJura, 1995, side 279ff.

47. Birgitte Egelund Olsen “Hvile-i-sig-selv princippet”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1999, side 294 og Miljøstyrelsens rapport “Gennemsigtighed i kommunale affaldsgebyrer” (Pricewaterhouse-Coopers) 2003, afsnit 2.1.1. vedrørende krydssubsidiering.

48. Se vedrørende gennemsigtighed Miljøstyrelsens “Notat om gebyrer på affaldsområdet”, 26. september 2002.

49. Miljøstyrelsens “Notat om gebyrer på affaldsområdet”, 26. september 2002 side 10f.

50. MAD 2000, side 996ff.

51. RenoSam's skrivelse af 30. juni 2003, sags. nr. 705.49 og j.nr. 00.25-P24.

52. Jf. herom nedenfor i Bind I, Kapitel 7 og i Bind III, Kapitel 5.

53. Se herom også Bind II, Kapitel 4.

 

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |



Version 1.0 September 2004, © Miljøstyrelsen.