| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet – Bind I

Kapitel 6
Den selskabsretlige regulering

6.1 Indledning
6.2 Interessentskaber og andelsselskaber
   6.2.1 Personselskaber og kapitalselskaber
   6.2.2 Lov om erhvervsdrivende virksomheder (virksomhedsloven)
      6.2.2.1 Ledelsesforhold og organisation
      6.2.2.2 Forholdet til den kommunale styrelseslov
6.3 Aktieselskaber
   6.3.1 Kommercielle aktiviteter inden for affaldsområdet
   6.3.2 Aktieselskabslovens regler
   6.3.3 Samarbejdslovens regler
   6.3.4 De særlige regler for statslige aktieselskaber
6.4 Erhvervsdrivende fonde
   6.4.1 Dispensation fra lovens regler
   6.4.2 R98
6.5 Kommunale fællesskaber
   6.5.1 En del af den offentlige forvaltning
   6.5.2 Godkendelsens funktion og betydning
   6.5.3 Et borgerligt ombud
   6.5.4 Mindretalsbeskyttelse m.v.
6.6 Samspillet mellem offentligretlige og privatretlige regler
   6.6.1 Offentlighedsbestemmelser m.v.
   6.6.2 De relevante opgaver og funktionsbetingelser
   6.6.3 Indflydelse på beslutningerne

6.1 Indledning

Det er karakteristisk for udviklingen i den kommunale sektor, at der i stadig højere grad sker en overdragelse af opgaver til organer på grænsen mellem den offentlige forvaltning og den private sektor. Begrebet kommunale selskaber er vidtspændende og omfatter selskabsdannelser, der har et forskelligt juridisk og forvaltningsmæssige indhold. Der vil i dette kapitel blive fokuseret på den selskabretlige regulering af kommunale selskaber.

De kommunale virksomheder varetager i et eller andet omfang offentlige interesser og styres af personer fra det offentlige forvaltningsapparat. De indgår dermed for så vidt i det forvaltningsretlige system. På affaldsområdet er den hyppigst forekommende blandt de selskaber, der forestår de i henhold til miljøbeskyttelsesloven hjemlede kommunale affaldsopgaver, interessentskabsformen.¹ Interessentskaberne er etableret som kommunale fællesskaber godkendt efter styrelseslovens § 60. Enkelte § 60-godkendte kommunale fællesskaber bærer andelsselskabsbetegnelsen.

En række øvrige etableringsformer er også forekommende, nemlig aktieselskabsformen samt erhvervsdrivende fonde. En fond er selvejende og dermed uden selskabsdeltagere og er således ikke omfattet af selskabsbegrebet. Når der henvises til selskaber og selskabsformer i det følgende vil fonde dog være omfattet.

Kommunalfuldmagten antages at indeholde hjemmel til, at kommunerne kan organisere den kommunale opgavevaretagelse i sådanne former.²

Foruden en sondring mellem de forskellige selskabsformer vil der i det følgende indgå en sondring mellem kommunale fællesskaber, der har en § 60-godkendelse, kommunale selskaber, der ikke er § 60-godkendte, og selskaber med en blandet kommunal/privat deltagelse. Dertil kommer brugen af det mindre formaliserede fælleskommunale samarbejde, der finder sted uden tilsynsgodkendelse, men hvor selskabsformen ikke finder anvendelse.

Når selskabsformen vælges frem for at varetage de pågældende opgaver inden for det almindelige forvaltningssystems rammer, peges der ofte på, at der herved kan tilvejebringes en mere effektiv og fleksibel ledelsesstruktur. Hvis der ønskes privat deltagelse, kan dette endvidere ikke opnås på ordinært administrativt plan.³

Valget af selskabsform frigør i udgangspunktet de kommunale aktører fra en stor del af de bindinger og regler, som gælder for almindelig kommunal forvaltningsvirksomhed, medmindre selskabet er fælleskommunalt og § 60-godkendt. I stedet finder de selskabsretlige regler anvendelse.⁴ Etableringen af selskaber med kommunal deltagelse, særligt hvor disse ikke er § 60-godkendte og således ikke formelt set er en del af den offentlige forvaltning,⁵ indebærer problemer af såvel forvaltningsretlig som selskabsretlig karakter.⁶ Dertil kommer en række konkurrenceretlige problemer, som er knyttet til de pågældende selskaber.

6.2 Interessentskaber og andelsselskaber

Karakteristisk for interessentskabet er den personlige, principale og solidariske hæftelse over for tredjemand. Interessentskabet er derfor bedst egnet som organisationsform for virksomheder med en begrænset og fast deltagerkreds.

Et interessentskab skal have mindst to selskabsdeltagere.⁷ Interessentskabsformen er med sin åbne struktur velegnet ved løsning af opgaver inden for det kommunale forsyningsområde. Formen giver mulighed for at forme vedtægterne efter de særlige forhold, der følger af, at interessentskabsdeltagerne er kommuner. Det er således muligt konkret at tilpasse vedtægterne efter kommunernes specielle styrings-, tilsyns- og regnskabsmæssige forhold.

Andelsselskabet har udviklet sig fra interessentskabet. Karakteristisk for selskabet er det, at det danner rammen om et samhandelsforhold mellem selskab og deltagere ud fra andelsformålet.⁸ Andelsselskabet kan som den eneste organisationsform både være en ansvarlig virksomhed og en virksomhed med begrænset hæftelse.⁹ Hvor betegnelsen A.m.b.A. anvendes, hvilket er tilfældet i forhold til de fælleskommunale affaldsselskaber L90 og Østdeponi, er der tale om selskaber med en begrænset hæftelse.

6.2.1 Personselskaber og kapitalselskaber

Interessent- og andelsselskaber er personselskaber og således kendetegnet ved, at deltagerne aktivt virker til fremme af sammenslutningens formål. Modsat sådanne selskaber er aktie- og anpartsselskaberne kapitalselskaber. De sidstnævnte er kendetegnet ved, at deltagerne medvirker ved et kapitalindskud, men i øvrigt er passive.¹⁰

6.2.2 Lov om erhvervsdrivende virksomheder (virksomhedsloven)

Interessent- og andelsselskaber er som udgangspunkt omfattet af lov om erhvervsdrivende virksomheder.¹¹

For interessentskabernes vedkommende er der dog kun to regler, som er af betydning for selskaberne, nemlig lovens § 6 om virksomhedens navn samt lovens § 7 om fuldmagtsformen prokura. Derudover findes der ingen egentlig selskabslovgivning, som regulerer interessentskabernes forhold.¹²

For andelsselskaber med begrænset hæftelse gælder registreringspligten efter lovens § 8.

6.2.2.1 Ledelsesforhold og organisation

Virksomhedsloven adskiller sig fundamentalt fra aktie- og anpartsselskabslovene og fra lov om erhvervsdrivende fonde ved, at spørgsmålet om ledelsesforhold og organisation, medarbejderrepræsentation, mindretalsbeskyttelse, erstatningsansvar m.v. ikke er reguleret i loven, men må afklares i de enkelte selskabers vedtægter.¹³ Det retlige grundlag for virksomheder, der er omfattet af loven, er således deltagernes aftale om virksomhedens organisation m.v. Blot forudsættes det altid, at virksomheder med begrænset ansvar, jf. lovens § 3, hviler på skriftlig aftale eller vedtægt og har en i henhold hertil valgt ledelse til at handle på selskabets vegne, jf. lovens § 10.

6.2.2.2 Forholdet til den kommunale styrelseslov

Det følger af virksomhedslovens § 5, stk. 1, 1. pkt., at loven ikke finder anvendelse i forhold til virksomheder, der er godkendt i henhold til den kommunale styrelseslovs § 60.

Det er ikke nærmere begrundet i lovens forarbejder, hvorfor netop kommunale fællesskaber, der er godkendt, er undtaget.¹⁴ Det forhold, at et fælleskommunalt selskab er godkendt, giver ikke tilsynsmyndighederne særlige beføjelser, og godkendelsen medfører ikke en særlig offentlighed omkring virksomheden, idet de ikke-godkendte kommunale samarbejder også er omfattet af offentligheds- og forvaltningslovens regler. Tilsynsmyndighederne er ved den kommunale styrelseslov alene tillagt særlige beføjelser i forhold til klart ulovlige handlinger samt i forbindelse med ophævelse af det godkendte fælleskommunale selskab.¹⁵

Når en virksomhed er undtaget fra virksomhedsloven, gælder det loven i sin helhed, dvs. såvel navne- og prokurareglerne som reglerne om registrering, årsregnskab og revision m.v. Er et andelsselskab med begrænset ansvar undtaget fra loven, vil virksomheden have fuld retsevne som virksomhed med begrænset ansvar, selv om den ikke er registreret, som ellers påkrævet ved virksomhedsloven.¹⁶

6.3 Aktieselskaber

Aktieselskaber er omfattet af aktieselskabsloven. De er ikke en del af den offentlige forvaltning, selv om det måtte være forvaltningsmyndigheder (eksempelvis kommuner), der ejer eller har bestemmende indflydelse på institutionen. Her gælder de offentligretlige regler således ikke.

Kommuner kan alene eller sammen med andre kommuner eller private etablere aktieselskaber i overensstemmelse med de kommunale erhvervslove. I medfør af lov om kommuners og amtskommuners deltagelse i erhvervsudviklingsaktiviteter (erhvervsudviklingsloven) kan kommuner inden for rammerne af f.eks. et aktieselskab, alene eller med andre iværksætte kollektive erhvervsudviklingsaktiviteter.¹⁷

Kommuner kan endvidere med hjemmel i lov om kommuners og amtskommuners samarbejde med aktieselskaber m.v. (samarbejdsloven) deltage i selskaber, der ud over at varetage kommunale opgaver vedrørende forsyning af kommuner med varer og tjenesteydelser, driver virksomhed med henblik på salg af varer og tjenesteydelser, baseret på kommunal viden til andre end kommuner m.v.¹⁸

For så vidt angår kommunale aktie- eller anpartsselskaber gælder de selskabsretlige regler som udgangspunktet fuldt ud. Konsekvensen heraf er bl.a., at den kommunale virksomheds økonomiske og regnskabsmæssige forhold følger selskabsreglerne. Der skal udarbejdes årsregnskaber, som opfylder årsregnskabslovens krav. Selskabets overskud kan endvidere blive i selskabet og danne basis for nye aktiviteter. Selskabets ledelse og øvrige ansatte er ikke omfattet af de for kommunalt ansatte gældende ansættelses– og lønsystem. Det er i den henseende vigtigt, at ledelsen kan vælges og aflønnes frit. Virksomheden er endvidere ikke undergivet den form for offentlighed, som følger af offentlighedslovens og forvaltningslovens bestemmelser, men alene de krav, der gælder for den selskabsretlige publicitet. De er heller ikke omfattet af den forvaltningsmæssige kontrol, der udøves af det kommunale tilsyn og Folketingets Ombudsmand.

6.3.1 Kommercielle aktiviteter inden for affaldsområdet

Kommunernes foretrukne valg af organisationsform til deres erhvervsaktiviteter er i dag aktieselskabet.¹⁹ Interessentskabsformen er stadig meget anvendt, men blev i 2002 overhalet af aktieselskabet, som den mest anvendte selskabsform for selskaber med kommunal deltagelse.

På affaldsområdet benyttes aktieselskabsformen i et mere begrænset omfang. Enkelte renovations- og genanvendelsesvirksomheder er etableret som aktieselskaber. Ifølge den seneste redegørelse fra Erhvervs- og Selskabsstyrelsen (januar 2004) findes der i alt tre affaldsvirksomheder med aktieselskabsbenævnelsen. De anførte virksomheder er alle etableret uden for rammerne af de kommunale erhvervslove, herunder samarbejdsloven.

Den første virksomhed, der er etableret som aktieselskab, er Kommunekemi, der har en blandet kommunal-privat ejerkreds. Den anden virksomhed er Odense Renovationsselskab A/S, der blev stiftet den 1. november 1993. Virksomheden er 100% ejet af Odense Kommune. Selskabet varetager lovhjemlede affaldsopgaver, f.eks. indsamling af dagrenovation. En tilsvarende model er anvendt af Faaborg Kommune, der med virkning fra 1. januar 2002 etablerede Faaborg Renovation A/S, der er den tredje virksomhed, som står opført i redegørelsen. Virksomhedsområdet for Faaborg Renovation A/S er mere omfattende, end det forretningsområde, der er tillagt Odense Renovation A/S. Førstnævnte varetager myndigheds- og driftsopgaver inden for affaldsområdet, herunder tilsynsfunktioner, almindelig administration i form af meddelelse af dispensationer samt er kompetent til at fastsætte gebyrer.²⁰

Derudover blev der i 2003 af det fælleskommunale affaldsselskab Affaldsregion Nord I/S gennemført en opsplitning af det oprindelige interessentskab, således at Affaldsregion Nord I/S alene varetager myndighedsfunktioner samt håndtering af affald til deponi og forbrænding, mens de øvrige affaldsopgaver, indsamling og bearbejdning af genanvendelige materialer, varetages i regi af et aktieselskab, Affaldsregion Nord Holding A/S og to datterselskaber, der ligeledes er etableret som aktieselskaber. Konstruktionen må formodes ikke at have hjemmel i samarbejdsloven, da loven ikke tillader kommuners indirekte deltagelse i selskaber gennem kommunale fællesskaber.

6.3.2 Aktieselskabslovens regler

Aktieselskabsloven indeholder enkelte bestemmelser, hvorefter offentlige, herunder kommunale selskaber, tildeles en særstilling.

I medfør af lovens § 134k om opløsning af et aktieselskab ved overdragelse i sin helhed til stat eller kommune, er kommunerne undtaget en række regler, der i øvrigt gælder for fusioner, og som tager sigte på at beskytte kreditorer i det overtagne selskab.²¹

Aktieselskabsloven indeholder i kapitel 10 en række bestemmelser om afholdelse af generalforsamling og mindretalsbeskyttelse. Hvor der er tale om aktieselskaber, der er ejet af én kommune, synes reglerne mindre væsentlige. Det modsatte er tilfældet i selskaber, hvor flere kommuner deltager, eller hvor også private parter deltager. Navnlig kan der i et kommunalt-privat samarbejde tænkes at opstå minoritetsproblemer som følge af spændinger mellem varetagelse af de offentlige interesser og de privatøkonomiske interesser.²² Sådanne uoverensstemmelser skal løses efter aktieselskabslovens regler.

6.3.3 Samarbejdslovens regler

Loven sondrer mellem § 1-selskabet og § 2-selskabet. Sondringen beror på, hvilken slags opgaver det pågældende selskab udfører. § 1-selskaberne er selskaber, der med henblik på salg forarbejder og videreudvikler viden samt produkter og tjenesteydelser, som kommunerne har opbygget i forbindelse med løsning af kommunale opgaver, mens § 2-selskaberne har til opgave at forsyne kommuner med varer og tjenesteydelser.²³ Derudover kan de fremstille og afsætte varer og tjenesteydelser baseret på kommunal viden til andre end kommuner. Kommuner kan også inden for de i § 2 angivne rammer deltage i selskaber, der tillige varetager opgaver uden sammenhæng med kommunale opgaver.

Indirekte deltagelse i et selskab er generelt ikke omfattet af samarbejdsloven - men udgangspunktet er blevet problematiseret. Praksis er heller ikke entydig.²⁴

Der opstilles i forretningsloven tre hovedbetingelser for kommunal deltagelse i et aktieselskab etableret i medfør af loven. Den første betingelse er, at det samlede maksimum for kapitalindskud er på maksimalt 10 mio. kr. pr. kommune. Grænsen er uafhængig af kommunens størrelse og gælder uanset, hvor mange selskaber kommunen deltager i. Der kan dog dispenseres fra bestemmelsen, hvilket der også i praksis er gjort.²⁵ Den anden betingelse er, at en enkelt kommune ikke må opnå bestemmende indflydelse i selskabet. Erhvervsministeriet fortolker denne betingelse i overensstemmelse med aktieselskabsloven, således at bestemmende indflydelse kan opnås i kraft af aktiebesiddelse, stemmeflerhed eller aktionæroverenskomst. Der er dog intet til hinder for, at flere kommuner tilsammen har bestemmende indflydelse i selskabet. Den sidste betingelse for kommunal deltagelse i et aktieselskab etableret med hjemmel i loven er, at selskabets vedtægter ikke må give andre end selskabsorganerne ret til at udpege bestyrelsesmedlemmer.

6.3.4 De særlige regler for statslige aktieselskaber

Der blev med virkning fra den 1. juli 1995 indført særlige regler i

aktieselskabsloven og i årsregnskabsloven for statslige aktieselskaber.²⁶ Det generelle sigte med lovreguleringen af de statslige selskabers forhold er at gennemføre en ligestilling mellem de regler, som finder anvendelse på børsnoterede selskaber henholdsvis på statslige selskaber.²⁷

Formålet med bestemmelserne er at give offentligheden bedre mulighed for at følge udviklingen i de statslige aktieselskaber. Dette sikres gennem en øget åbenhed omkring regnskabsaflæggelsen, ejerforholdene, generalforsamlingen m.v. Statslige selskaber skal endvidere udlevere deres vedtægter til enhver, der anmoder herom.²⁸

Det har imidlertid udelukkende været formålet at fastsætte særlige regler for de aktieselskaber, hvori staten har en bestemmende indflydelse. De særlige bestemmelser for statslige aktieselskaber finder derfor ikke anvendelse på kommunale aktieselskaber, uanset at kommuner eller en enkelt kommune har en bestemmende indflydelse.²⁹ De kommunale aktieselskaber er således ikke blot undtaget fra den almindelige forvaltningsretlige lovgivning om offentlighed, de er tillige undtaget fra de skærpende bestemmelser om åbenhed og offentlighed, der følger af aktieselskabsloven, og som finder anvendelse på statslige aktieselskaber.

6.4 Erhvervsdrivende fonde

Hvor en fond, der varetager affaldsopgaver, anses for erhvervsdrivende, vil den være omfattet af lov om erhvervsdrivende fonde. Loven har såvel i opbygning som indhold en væsentlig lighed med aktieselskabsloven.

Fondsbegrebet er ikke nærmere fastlagt i lovgivningen.

Fondslovgivningen bygger på, at en række betingelser skal være opfyldt for, at der kan tales om en selvejende institution. Det drejer sig bl.a. om egen formue, der er udskilt fra stifterens formue, og som ikke må kunne tilbageføres til denne, og om en selvstændig ledelse i forhold til stifteren. Ifølge praksis er det karakteristisk for en fond, at denne er selvejende, at den har en formue, som er uigenkaldeligt udskilt fra stifterens formue, at den har ét eller flere bestemte formål, samt at den har en selvstændig ledelse i forhold til stifteren. De grundlæggende betingelser gælder både fonde, der er stiftet før og efter fondslovenes ikrafttrædelse.³⁰ Hvis betingelserne er opfyldt, og institutionen har en vis tidsmæssig udstrækning (normalt mindst 10 år), foreligger der en selvejende institution (fond), der er et selvstændigt retssubjekt. Den kan som sådan erhverve rettigheder og indgå forpligtelser.

6.4.1 Dispensation fra lovens regler

Det følger af lov om erhvervsdrivende fonde § 1, stk. 5, at fondsmyndigheden med erhvervsministerens samtykke kan bestemme, at en fond, som på anden måde end efter denne lov er undergivet offentligt tilsyn og økonomisk kontrol, helt eller delvis skal være undtaget fra lovens bestemmelser. En dispensation forudsætter, at den pågældende fond i henhold til regler uden for fondslovgivningen er undergivet offentligt tilsyn og økonomisk kontrol.

6.4.2 R98

På affaldsområdet er der i dag én erhvervsdrivende fond med kommunal deltagelse og ledelsesrepræsentation, nemlig Renholdningsselskabet af 1898 (R98).

Selskabet er registreret som erhvervsdrivende fond hos Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, men blev i 1985 i forbindelse med fondslovens vedtagelse undtaget fra loven i henhold til dennes § 1, stk. 5. Denne undtagelse fra lovens bestemmelser blev forlænget i 1993 i forbindelse med gennemførelsen af en række vedtægtsændringer. Undtagelsen blev dog betinget af, at de i fonden deltagende kommuner stadig skulle godkende regnskab og budget.

Fonden opfylder i vidt omfang de betingelser, som loven stiller, herunder særligt lovens ledelsesregler.

6.5 Kommunale fællesskaber

Det har længe været accepteret, at visse opgaver bedst, eller måske kun, lader sig løse gennem et fælleskommunalt samarbejde, der medfører indskrænkninger i de deltagende kommuners beføjelser.³¹ En § 60-godkendelse indebærer, at det kommunale fællesskab ikke udfører opgaver på deltagerkommunens vegne, men udfører dem som en selvstændig kommunal enhed inden for det ved den godkendte vedtægt afgrænsede område.³²

6.5.1 En del af den offentlige forvaltning

De § 60-godkendte kommunale fællesskaber er kendetegnet ved at være fuldt ud omfattet af den kommunale styrelseslov, samt de offentligretlige regler og principper som kommuner i øvrigt er underlagt, uanset deres selskabsretlige benævnelse.

Selskaberne er juridisk set ikke interessentskaber, andelsselskaber m.v. i samme forstand som selskaber, hvor private parter deltager. Der er primært tale om en organisatorisk forskydning af opgaver fra én eller flere kommuner til en såkaldt specialkommune.³³

6.5.2 Godkendelsens funktion og betydning

Tilsynsmyndighedens godkendelse efter den kommunale styrelseslovs § 60, stk. 1, har til formål at sikre, at kommunallovgivningens regler ikke tilsidesættes vilkårligt ved indgåelse af sådanne aftaler.³⁴

En tilsynsgodkendelse forudsætter, at tilsynsmyndigheden har vurderet, at bestemmelserne i samarbejdsaftalen er i overensstemmelse med lovgivningen. Ved godkendelsen skal tilsynsmyndighederne påse, at kommunalbestyrelsens indflydelse på det kommunale fællesskab er afstemt med de økonomiske forpligtelser, som kommunen påtager sig, samt at samarbejdsaftalens indhold harmonerede med kommunallovgivningen og dens forudsætninger.³⁵ Ved tilsynets godkendelse af vedtægterne for kommunale fællesskaber vurderes det, om der foreligger den nødvendige balance mellem store og små kommuner, da en uligevægt i forbindelse med f.eks. udpegelsen af bestyrelsesmedlemmer kan give store kommuner en utilsigtet mulighed for at sætte mindre kommuner uden for indflydelse.³⁶

Dersom en kommune i forbindelse med en aftale om adgang til at benytte en anden kommunes forvaltningsapparat eller anlæg (eksempelvis deponeringsog forbrændingsanlæg) påtager sig forpligtelse til ikke selv at iværksætte foranstaltninger på samme eller lignende områder, skal det § 60-godkendes.

Ændringer i vedtægten for et kommunalt fællesskab godkendes.

6.5.3 Et borgerligt ombud

Det fremgår ofte af vedtægterne for et kommunalt fællesskab, at medlemmerne af fællesskabets ledelsesorgan skal udpeges blandt de deltagende kommuners kommunalbestyrelser.

Hvervet som medlem af et fælleskommunalt selskabs styrelsesorgan er et borgerligt ombud efter den kommunale styrelseslovs § 17, stk. 5. De enkelte repræsentanter i fællesorganet har derfor tilsvarende pligter, som dem, de har i kommunalbestyrelsen.³⁷ Der kan endvidere en oplysningspligt samt en pligt til at forelægge beslutninger af større rækkevidde for den kommunalbestyrelse, som har udpeget repræsentanten.³⁸

Det antages, at være udtryk for en almindelig kommunalretlig grundsætning, at kommunalbestyrelsens flertal træffer bestemmelse om, hvordan der skal disponeres i kommunens anliggender.³⁹ Det er derfor efter omstændighederne tale om et bundet mandat for repræsentanten. Fællesskabets formand har endvidere en pligt til at sikre forelæggelse for de deltagende kommunalbestyrelser.⁴⁰

6.5.4 Mindretalsbeskyttelse m.v.

Det fremgår af kommunestyrelseslovens § 11, stk. 2 og 3, at beslutningsdygtighed i kommunalbestyrelsen kræver, at mindst halvdelen af medlemmerne er til stede, samt at beslutninger træffes ved stemmeflertal, hvor intet andet fremgår.⁴¹ Dette gælder også for de kommunale og fælleskommunale selskaber og samarbejder. Styrelseslovens almindelige retsgrundsætninger om mindretalsbeskyttelse gælder ligeledes for repræsentantskab og bestyrelse i de kommunale og fælleskommunale selskaber, uanset der ikke udtrykkeligt er optaget bestemmelser herom i den pågældende vedtægt.⁴²

6.6 Samspillet mellem offentligretlige og privatretlige regler

Der er ved valget af selskabsform tale om retlige konsekvenser af betydning både for kommunalbestyrelsens egen indflydelse på de beslutninger, der træffes, og af betydning for offentlighed, ansvarsplacering m.v. Sådanne konsekvenser må inddrages ved stillingtagen til fordele og ulemper ved valg af affaldsmodel.

6.6.1 Offentlighedsbestemmelser m.v.

Offentlighedslovens og forvaltningslovens regler finder som udgangspunkt ikke anvendelse på kommuners selskabsdannelser, medmindre disse er godkendt af de kommunale tilsynsmyndigheder i medfør af kommunestyrelseslovens § 60, stk. 1.⁴³ Dette gælder, uanset at selskabet er kommunalt ejet, og at den aktivitet, selskabet udøver, er en forsyningsopgave, der sædvanligvis varetages i kommunalt regi.

Hvor selskaberne ikke er undergivet offentlighedsloven og forvaltningsloven, vil de tillige heller ikke være omfattet af den offentligretlige kontrol, der udøves af de kommunale tilsynsmyndigheder og Folketingets Ombudsmand.

De privatretlige former, hvori kommunerne agerer sammen med private, er ikke uberørte af krav om legalitet, sagsbehandling og offentlighed m.v. Ifølge årsregnskabslovens⁴⁴ § 3, stk. 1, skal aktieselskaber aflægge årsrapport. Kravene til rapporten fremgår af lovens regler samt af indsendelsesbekendtgørelsen.⁴⁵ De indsendte årsrapporter og undtagelseserklæringer, som styrelsen har offentliggjort i medfør af indsendelsesbekendtgørelsens § 10, er offentligt tilgængelige, jf. årsregnskabslovens § 154, stk. 2, og indsendelsesbekendtgørelsens § 13. I medfør af anmeldelsesbekendtgørelsens⁴⁶ § 22 og indsendelsesbekendtgørelsens § 14, kan enhver efter indgåelse af en aftale med Erhvervs- og Selskabsstyrelsen på de i aftalen fastsatte vilkår få adgang til de gebyrbelagte dokumenter.⁴⁷ Dokumenterne kan også gennemses i styrelsens ekspedition eller rekvireres i fotokopi.

6.6.2 De relevante opgaver og funktionsbetingelser

Hvis en kommune etablerer et selskab til varetagelse af lovlig kommunal biproduktion, skal prisen for ydelserne bestemmes ud fra markedsforholdene.⁴⁸

Det er i medfør af samarbejdsloven accepteret, at selskaber med kommunal deltagelse udfører opgaver, der som udgangspunkt ikke kan varetages i kommunalt regi, hvis selskaberne hovedsageligt varetager opgaver, der udspringer af en kommunal biproduktion. Der stilles ikke efter samarbejdsloven krav om, at andre end kommuner skal deltage i de pågældende aktieselskaber. Det er dog en betingelse, at den enkelte kommune ikke har bestemmende indflydelse i selskabet.

Det antages, at en kommunalbestyrelse som udgangspunkt er afskåret fra at udskille en opgave til varetagelse i et selvstændigt selskab og samtidig bevare rådigheden over opgavevaretagelsen.⁴⁹ En sådan disposition strider mod styrelseslovens regler, da kommunalbestyrelsen herved bringer sin virksomhed uden for reglerne for kommunernes forvaltning. For visse kommunale opgavetyper foreligger der særlige hensyn, der kan begrunde, at kommunalbestyrelsen bevarer rådigheden over opgavevaretagelsen, uanset denne foregår i selskabsform. Ifølge tilsynsmyndighedernes praksis antages dette at være tilfældet, hvor den pågældende opgave har mindre sammenhæng med den øvrige kommunale virksomhed, eller hvor hensynet til en forretningsmæssig ledelse er fremtrædende. Dette gælder eksempelvis forarbejdning og afsætning af biprodukter fra kommunale virksomheder samt kommunal forsyningsvirksomhed.⁵⁰

6.6.3 Indflydelse på beslutningerne

Kommunerne kan på uskrevet grundlag kun være repræsenteret i et selskabs ledelse, såfremt selskabet udelukkende varetager opgaver, som kommunen selv kan varetage.⁵¹ Selv om kommunen er forpligtet til at stille en række krav til selskabet, som kommunen overlader opgaver til, kan kommunen ikke engagere sig i et sådant omfang i driften af selskabet, at den bevarer rådigheden over selskabet - dog med den modifikation, at dette ikke gælder i forhold til kommunale forsyningsopgaver og afsætning af biproduktion.⁵² Der er i de kommunale erhvervslove angiver klare begrænsninger for den kommunale indflydelse på selskabernes ledelse.

Efter den kommunale styrelseslovs § 68a, kan kommunalbestyrelsen udpege ét eller flere medlemmer af bestyrelsen for et selskab, en forening, en fond m.v., der varetager opgaver, som kommunen selv kan løse. Kommunen må ikke udpege et flertal af medlemmerne. Det er et krav, at der skal foreligge en kommunal interesse i virksomheden.

Tidligere var det tvivlsomt, hvorvidt en kommune, der deltog i et aktieselskab eller et blandet kommunalt-privat selskab, kunne meddele de af kommunen udpegede bestyrelsesmedlemmer bindende instrukser med hensyn til behandlingen af sager i selskabet. Dette er nu reguleret i den kommunale styrelseslovs § 68 a, stk. 3, hvorefter kommunalbestyrelsen som hovedregel ikke har instruktionsbeføjelse over for et bestyrelsesmedlem udpeget efter § 68 a.

Ved rent privatretlige selskabsformer, som f.eks. et aktieselskab, vil et kommunalbestyrelsesmedlem således kun have begrænsede muligheder for at varetage kommunale interesser, idet almindelige selskabsretlige grundsætninger antages at udelukke, at selskabsbestyrelsen varetager andre interesser end selskabets. I henhold til aktieselskabsloven er en aktionær normalt afskåret fra at meddele en eventuel repræsentant i aktieselskabets bestyrelse bundet mandat. En kommune kan i medfør af aktieselskabslovens § 49, stk. 2, 2. pkt. ved aktionæroverenskomsten være tildelt en ret til at udpege en kommunal repræsentant. Kommuner er i så fald ikke henvist til at gøre sin indflydelse på valget af repræsentant gældende på selskabets generalforsamling.

Fodnoter

1. Der er ca. 50 fælleskommunale affaldsselskaber, der anvender interessentskabet som sin organisatoriske ramme.

2. De retlige grænser der gælder for sådan virksomhed er behandlet i Bind II, Kapitel 3. Se også Frederik Gammelgaard “Kommunal erhvervsvirksomhed”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2004, side 156.

3. Paul Krüger Andersen “Aktie- og anpartsselskabsret”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 7. udgave, 2002, side 80.

4. Paul Krüger Andersen “Aktie- og anpartsselskabsret”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 7. udgave, 2002, side 80.

5. Se om konsekvenserne i relation til offentlighed i Bind II, Kapitel 6.

6. Frederik Gammelgaard, “Kommunal erhvervsvirksomhed”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2004, side 157f.

7. Carsten Fode og Noe Munck “Valg af selskabsform”, Thomsen/Gadjura, 1. udgave, 2000, side 73.

8. Carsten Fode og Noe Munck “Valg af selskabsform”, Thomsen/Gadjura, 1. udgave, 2000, side 51.

9. Erik Hørlyck “Erhvervsdrivende virksomheder”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1994, side 40.

10. Erik Hørlyck “Erhvervsdrivende virksomheder”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1994, side 12f.

11. Lovbekendtgørelse nr. 11 af 9. januar 2002 om visse erhvervsdrivende virksomheder.

12. Carsten Fode og Noe Munck “Valg af selskabsform”, Thomsen/Gadjura, 1. udgave, 2000, side 76.

13. Erik Hørlyck “Erhvervsdrivende virksomheder”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1994, side 16.

14. Folketings Tidende 1993-94, forhandlingerne spalte 2279ff., 2960ff., 6207ff. og 6255ff., tillæg A sp. 1649ff. og tillæg B sp. 525ff.

15. Erik Hørlyck “Erhvervsdrivende virksomheder”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1994, side 22.

16. Erik Hørlyck “Erhvervsdrivende virksomheder”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1994, side 21f.

17. Jf. nr. 383 af 20. maj 1992, som ændret ved lov nr. 126 af 6. marts 1996 og lov nr. 13 af 13. januar 1997. Loven er bl.a. behandlet i Frederik Gammelgaard “Kommunal erhvervsvirksomhed”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2004, side 205ff.

18. Jf. lov nr. 384 af 20. maj 1992, i dag lovbekendtgørelse nr. 608 af 28. juni 1996.

19. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, “Redegørelse til Folketingets Erhvervsudvalg om kommuners og amtskommuners deltagelse i erhvervsdrivende selskaber m.v. 2003”, januar 2004, side 48.

20. Se Regulativ for husholdningsaffald i Faaborg Kommune, april 2004. Efter vedtægterne for virksomheden er formålet dog renovation samt dertil knyttede aktiviteter.

21. Erik Werlauff, “Werlauff's kommenterede aktieselskabslov”, 2. udgave, Jurist og Økonomforbundets forlag, 2002, side 541 og Paul Krüger Andersen, “Aktie- og anpartselskabsret”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 7. udgave, 2002, side 81.

22. Paul Krüger Andersen “Aktie- og anpartsselskabsret”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 7. udgave, 2002, side 81.

23. Se Frederik Gammelgaard “Kommunal erhvervsvirksomhed”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2004, side 300ff.

24. Se Frederik Gammelgaard “Kommunal erhvervsvirksomhed”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2004, side 287f.

25. Om samarbejdsloven og administrativ praksis se Frederik Gammelgaard, “Kommunal erhvervsvirksomhed”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2004, side 280ff.

26. Erik Werlauff, “Statslige aktieselskaber - lovregulering 1995” trykt i UfR 1995B, side.370ff., og samme “Statsselskaber - 2. fase af reformen” (trykt i U1996B, side 153ff.)

27. Erik Werlauff “Werlauff's kommenterede aktieselskabslov”, 2. udgave, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2002, side 20.

28. Aktieselskabslovens § 157d, jf. lovbekendtgørelse nr. 9 af 9. januar 2002, som senest ændret ved lov nr. 226 af 31. marts 2004.

29. Revision & Regnskab nr.10|1996, Henrik Steffensen, Jon Balsby, Leif Amsinck, Lene Court-Payen “Ny lovgivning om statslige aktieselskaber (En gennemgang af de regler, der er gældende for statslige aktieselskaber efter Folketingets vedtagelse af 2. fase af lovgivningen herom i maj 1996)”, side 9.

30. Lennart Lynge Andersen “Fonde og Foreninger I”, G.E.C. Gad, 1996, side 37f. og samme i “Lærebog i Fondsret”, Gad Jura, 1995, side 14f. Se endvidere Fondsudvalgets betænkning 970/1982, “Betænkning om fonde”.

31. Jf. herom i Bind II, Kapitel 2, afsnit 2.1.8.

32. Betænkning nr. 996/1983 “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, Indenrigsministeriet, side 128f.

33. Folketings Tidende 1985-86, tillæg A, spalte 201ff.

34. Betænkning nr. 996/1983 “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, Indenrigsministeriet, side 117.

35. Betænkning nr. 420/1966 “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, Indenrigsministeriet, side 170 og Mogens Heide-Jørgensen “Den kommunale interesse”, G.E.C. Gad, 1993, side 324.

36. En ulige indflydelse kan f.eks. forekomme, hvor et repræsentantskab vælges ud fra et princip om ét medlem for hver 5000 indbyggere. Problemet vil tillige opstå, hvor en bestyrelse er sammensat uden at alle medlemskommuner er repræsenteret, jf. Orientering fra Miljøstyrelsen, nr. 3/1988, side 25.

37. Betænkning nr. 996/1983 “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, Indenrigsministeriet, side 121.

38. Betænkning nr. 996/1983 “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, Indenrigsministeriet, side 122.

39. Betænkning nr. 996/1983 “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, Indenrigsministeriet, side 123 og side 125f. med henvisning til bl.a. Preben Espersen “Beslutning og Samtykke. Studier over approbationsinstituttet i den kommunale styrelseslovgivning“, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1974, side 209ff., Indenrigsministeriets afgørelse 1. k.kt. j.nr. 1979/1131/0900-6 og FOB 1980, side 151ff.

40. Betænkning nr. 996/1983 “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, Indenrigsministeriet, side 125.

41. Erik Harder “Dansk Kommunalforvaltning I. Kommunalbestyrelsen og dens udvalg”, 5. udgave, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1988, side 92ff. og Emil le Maire og Niels Preisler “Lov om kommunernes styrelse med kommentarer”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2000, side 40ff.

42. Preben Espersen “Beslutning og samtykke. Studier over approbationsinstituttet i den kommunale styrelseslovgivning”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1974, side 189ff. Regler om mindretalsbeskyttelse kan bl.a. udledes af kommunestyrelseslovens § 8, stk. 4 om udsendelse af dagsorden og sagsmateriale forinden bestyrelsesmøder, der suppleres af normalforretningsordenens § 3, jf. cirkulære nr. 129 af 27. juni 1969.

43. Jf. herom i Bind II, Kapitel 6. Se bekendtgørelse af lov nr. 608 af 28. juni 1996 om kommuners og amtskommuners samarbejde med aktieselskaber m.v.

44. Lov nr. 448 af 7. juni 2001 om erhvervsdrivende virksomheders aflæggelse af årsregnskab m.v., som ændret ved lov nr. 302 af 30. april 2003.

45. Bekendtgørelse nr. 1076 af 17. december 2001 om indsendelse og offentliggørelse af årsrapporter m.v. i Erhvervs- og Selskabsstyrelsen.

46. Bekendtgørelse nr. 72 af 11. februar 2002 om anmeldelse, registrering, gebyr og offentliggørelse m.v. i Erhvervs- og Selskabsstyrelsen.

47. Hentes på www.publi-com.dk.

48. Indenrigsministeriets skrivelse af 13. november 1991 samt Indenrigsministeriets skrivelse af 24. februar 1994.

49. Frederik Gammelgaard, “Kommunal erhvervsvirksomhed”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2004, side 171ff.

50. Indenrigsministeriets skrivelse af 13. november 1991. Området for kommunal erhvervsvirksomhed er beskrevet nærmere i Bind II, Kapitel 3.

51. Frederik Gammelgaard, “Kommunal erhvervsvirksomhed”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2004, side 189.

52. Se herom Bind II, Kapitel 3, afsnit 3.5.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 September 2004, © Miljøstyrelsen.