|
| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |
Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet – Bind I
Kapitel 9
De typiske organisationsformer
9.1 De aktuelle organisationsformer
9.2 De centrale modeller
9.3 Model 1 - Enkeltkommunemodellen
9.4 Model 2 - Samarbejdsmodellen
9.4.1 En del af den offentlige forvaltning
9.4.2 Samarbejdets indhold og beslutningsorganerne
9.5 Model 3 - Specialkommunemodellen
9.5.1 Formaliserede og godkendte samarbejder
9.5.2 Intern organisering
9.5.3 En del af den offentlige forvaltning
9.6 Model 4 - Virksomhedsmodellen
9.6.1 Fondsmodellen
9.6.1.1 Overførelse ved en “koncession”
9.6.1.2 Selskabets ledelse
9.6.1.3 Ikke en del af den offentlige forvaltning
9.6.2 Aktieselskabsmodellen
9.6.2.1 Overførelse ved en aktionæroverenskomst
9.6.2.2 Selskabets ledelse
9.6.2.3 Ikke en del af den offentlige forvaltning
9.1 De aktuelle organisationsformer
Da det ikke er muligt at udarbejde vurderinger af fordele og ulemper i relation til hver eneste kommunale løsningsmodel, ligesom det ikke giver mening at opstille anbefalinger, hvori der er inddraget en
konkret stillingtagen til de mange løsninger, der er valgt, er der i denne rapport taget udgangspunkt i nogle typeeksempler, hvoraf nogle er så specifikke og centrale, at navnene på de relevante
selskaber/samarbejder m.v. er angivet.
9.2 De centrale modeller
Der sondres i det følgende mellem:
- Enkeltkommunemodellen: Denne model vedrører den situation, hvor det fortsat er kommunerne, der er de hovedsansvarlige for alle de beslutninger, der tages efter miljøbeskyttelseslovens regler, og
hvor der som udgangspunkt kun (med eller uden udbud) er overladt forskellige drifts- og driftsrelaterede opgaver til eksterne juridiske personer.
- Samarbejdsmodellen: Denne model vedrører de kommunale sammenslutninger, hvor der ved samarbejdsaftaler (driftsoverenskomster) etableres nye beslutningssystemer og kompetencer på tværs af
kommunerne, herunder beslutningssystemer/-organer, der reelt tillægges nogle af de i miljøbeskyttelsesloven beskrevne kompetencer.
- Specialkommunemodellen: Denne model vedrører de kommuner, der indgår i og reelt overlader alle - eller nogle af - de kompetencer, der er beskrevet i miljøbeskyttelsesloven, til ét eller flere
kommunale fællesskaber, der er etableret i henhold til § 60-godkendelser. Der forekommer eksempler på, at de kommunale fællesskaber og/eller deres ejerkommuner ejer aktieselskaber - helt eller delvist.
Aktieselskaberne varetager genanvendelsesaktiviteter samt salg af service og varer m.v.
- Virksomhedsmodellen: Denne model vedrører den situation, hvor der er tale om en organisation, der er ikke en del af den offentlige forvaltning.
- Fondsmodellen: Der er tale om en speciel model, hvor kommuner overlader affaldsopgaver ved koncession til en erhversdrivende fond, der ejes af kommunerne og en række grundejer- og
lejerforeninger i forening. Den koncessionerede virksomhed varetages dels af fonden og dels af et af fonden 100% ejet aktieselskab.
- Aktieselskabsmodellen: Denne model hvor driftsopgaverne varetages af et 100% af kommunen ejet aktieselskab, der har fået overført opgaverne uden udbud.
Det skal fastslås, at det mest afgørende ved vurderingen af fordele og ulemper ved de enkelte modeller ud fra en retlig synsvinkel er, hvor tilbagetrukken en funktion, den enkelte kommunalbestyrelse spiller
ved stillingtagen til de beføjelser, der ved miljøbeskyttelseslovens og kommunestyrelseslovens regler er placeret hos denne forvaltningsmyndighed.
I praksis er der tale om en meget bred og varieret skala. Der er tale om en skala dækkende fra situationer, hvor alt i praksis er overført til nye beslutningsorganer/-systemer, til systemer hvor de fælles
løsninger er begrænset til varetagelsen af rene drifts- og driftsrelaterede opgaver. De organisatoriske løsninger kan på tilsvarende vis beskrives som præget af meget betydelige variationer fra formaliserede til
uformelle beslutningsorganer/-systemer.
En overførelse af kompetencen til at træffe de reelle beslutninger til uformelle beslutningsgange/-organer - eksempelvis ved at beslutningerne træffes af samarbejdsorganer, hvori de ansvarlige borgmestre,
formændene for de tekniske udvalg og administrative chefer indgår - vil i en retlig sammenhæng ofte være mere problematisk end en formel og tydelig overførelse af kompetencerne til kommunale
fællesskaber, jf. herom i det følgende.
Der er ikke i miljøbeskyttelseslovens regler taget højde for, at der etableres erhvervsdrivende fonde eller aktieselskaber til løsning af de kommunale affaldsopgaver. Grundlaget for sådanne løsningsmodeller
må søges dels i loven om erhvervsdrivende fonde, dels i samarbejdsloven og dels i den kommunale praksis. Det afgørende ved vurderingen af sådanne løsninger er, at der er tale om overførelse af
kompetence til selvstændige juridiske personer, der ikke indgår i det kommunale hierarki eller beslutningssystem. Den kommunale styrelseslovs regler finder ikke anvendelse i sådanne situationer.
Forvaltningsloven og offentlighedsloven finder heller ikke anvendelse, da der ikke er tale om offentlig forvaltning. Udfører sådanne affaldsaktører myndighedsopgaver, vil de heller ikke være omfattet af de
forvaltningsretlige grundsætninger og principper. Der er derfor tale om kommunale løsninger, der generelt retligt er unddraget den offentligretlige lovgivning. Overførelse af de reelle beslutningskompetencer til
erhvervsdrivende fonde, aktieselskaber m.v. indebærer derfor klart behov for vurdering af de retlige konsekvenser af valgene og de krav til alternative kontrolkrav m.v., som en sådan overførelse kan
begrunde.
I det følgende behandles de enkelte typeeksempler nærmere. Der vil i gennemgangen blive lagt vægt på de forhold, hvor modellerne adskiller sig fra hinanden. Der er således ikke tale om en systematisk og
fuldstændig beskrivelse af hver affaldsmodel. Fordele og ulemper ved modellerne behandles i de efterfølgende Kapitler 11-14. De centrale retssikkerheds-, demokrati- og effektivitetskriterier, der danner
grundlag for fremhævelsen af de særlige forhold, og som indgår i den konkrete stillingtagen til fordele og ulemper ved de enkelte typemodeller, er behandlet nedenfor i Kapitel 10.
9.3 Model 1 - Enkeltkommunemodellen
Alle de ved miljøbeskyttelsesloven tillagte kompetencer er under denne model samlet hos kommunen, medens driftsopgaverne løses på forskellig vis som egenproduktion, herunder ved aftaler (med eller
uden regelmæssige udbud) eller i mindre omfang ved deltagelse i fælleskommunalt samarbejde.
Kommunerne optræder både som aftaleparter og som myndigheder over for de private affaldstransportører og behandlingsanlæg, der agerer inden for de enkelte kommuners stedlige kompetence, idet
kommunerne både har - og anvender - offentligretlige kompetencer fastlagt i affaldsbekendtgørelsen m.fl., og de i deres ejerskab m.v. begrundede aftaleretlige beføjelser.
I forhold til andre kommunale aktører forekommer der endvidere såkaldte byttehandler, der forudsættes vurderet ud fra de gældende kommunale erhvervslove samt konkurrence- og udbudsretlige regler, jf.
herom ovenfor i Kapitel 8.
Kommunen er en selvstændig juridisk person, hvor kommunalbestyrelsen har det overordnede ansvar for den generelle opgavevaretagelse og de konkrete beslutninger.
Offentligheds- og forvaltningslovens bestemmelser finder i fuld udstrækning anvendelse. Kommunalbestyrelsen og den kommunale forvaltning, herunder den kommunale virksomhedsudøvelse, er undergivet
et eksternt tilsyn ved Miljøstyrelsen, det almindelige kommunale tilsyn og ombudsmanden.
Konkurrencemyndighederne har kun i begrænset udstrækning kontrol med, at der ikke bliver tale om misbrug af dominerende stilling m.v., idet konkurrencelovens § 2, stk. 2 undtager kontrollen, hvis
konkurrencebegrænsningen er en direkte eller nødvendig følge af de opgaver/kompetencer, som kommunerne har efter miljøbeskyttelseslovens regler.
9.4 Model 2 - Samarbejdsmodellen
Samarbejdsmodellen kommer primært til udtryk i det tværkommunale samarbejde GrænseregionSyd. Der er tale om en samarbejdskonstruktion, hvor en stor andel af deltagerkommunernes affaldsopgaver
løses inden for samarbejdet.
Der er inden for samarbejdet i udgangspunktet ikke overført de i miljøbeskyttelsesloven beskrevne kompetencer. Der er hovedsageligt tale om koordinering af de forskellige kommuners indsats og
opgavevaretagelse på affaldsområdet.
Samarbejdet er efter de indgåede aftaler af meget forpligtende karakter. Der er på grund af den kontinuitet og varighed, der præger samarbejdet, tale om en mere forpligtende samarbejdsform, end den som
karakteriserer de driftsoverenskomster og samarbejdsaftaler, der i øvrigt indgås inden for enkeltkommunemodellen.
Samarbejdet er ikke § 60-godkendt.
Inden for samarbejdet ejes og drives en fælles losseplads. Aftalen betragtes internt som en betjeningsoverenskomst. Aftalen vedrørende den fælles losseplads har en ganske lang uopsigelighedsfrist (20 år). Derefter gælder et opsigelsesvarsel på 2 år. Indtægter og udgifter forbundet med anlægget indgår i én af de deltagende ejerkommuners økonomisystem. Den
pågældende ejerkommune udarbejder endvidere et forslag til drifts- og anlægsbudget, som fremsendes til de øvrige ejerkommuner til godkendelse. Hvis de øvrige ejerkommunerne ikke gør indsigelse, anses
budgettet for godkendt. Det endelige regnskab udarbejdes af den ansvarlige ejerkommune og godkendes herefter af de øvrige deltager-/ ejerkommuner.
Der er i forhold til samarbejdet vedrørende det fælles anlæg aftalt solidarisk hæftelse i forhold til tredjemand. Det må herved tages i betragtning, at det følger af bekendtgørelsen om kommunernes låntagning
og meddelelse af garantier m.v., at en kommunalbestyrelse ikke uden tilsynsmyndighedens samtykke kan pådrage kommunen solidarisk hæftelse gennem indtrædelse i et samarbejde eller lignende,
medmindre kommunen alene hæfter med sit indskud, eller lånet er optaget i realkreditinstitutter.
Informations- og rådgivningsopgaver i forhold til borgere og virksomheder varetages primært inden for samarbejdet, herunder ved etablering af en fælles erhvervsaffaldskonsulentordning. Der udføres i dette
regi indenfor samarbejdet en række fælles opgaver vedrørende tilsynet med virksomheder. De fælles opgaver omfatter i øvrigt erfaringsudveksling, rådgivning samt assistance ved eller varetagelse af
konkrete miljøtilsynsopgaver.
De enkelte kommuner indgår samtidigt i et fælleskommunalt selskab ved løsning af forbrændingsopgaver. Dette sidste behandles ikke under denne model, da det er omfattet af specialkommunemodellen, der
omtales nedenfor i afsnit
9.5.
9.4.1 En del af den offentlige forvaltning
Der er ikke tale om en selvstændig juridisk person. Samarbejdsorganerne kan således ikke på vegne af deltagerkommunerne indgå aftaler eller i øvrigt træffe juridisk bindende beslutninger. Hver enkelt
deltagerkommune må handle selvstændigt.
Offentligheds- og forvaltningslovens bestemmelser finder i fuld udstrækning anvendelse på samarbejdet. Den valgte organiseringsform er også i øvrigt underlagt de almindelige offentligretlige regler, herunder
bl.a. kommunestyrelseslovens og ombudsmandslovens bestemmelser. Der er ingen klageadgang i det administrative system, jf. miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 3, affaldsbekendtgørelsens § 63 m.fl.
Konkurrencemyndighederne har kun i begrænset udstrækning tilsyn med, at der ikke bliver tale om misbrug af dominerende stilling m.v., idet konkurrencelovens § 2, stk. 2, undtager kontrollen, hvis
konkurrencebegrænsningen er en direkte eller nødvendig følge af kommunernes udførelse af opgaverne i henhold til miljøbeskyttelseslovens regler.
9.4.2 Samarbejdets indhold og beslutningsorganerne
Der er ikke inden for samarbejdet en traditionel ledelse.
Det overordnede samarbejde inden for samarbejdsmodellen er etableret på baggrund af en rammeaftale, der fastlægger retningslinierne for samarbejdet. Samarbejdet i GrænseregionSyd kan opsiges med ét
års varsel. Kommunalbestyrelserne i de deltagende kommuner er samarbejdets overordnede opgavestiller med ansvar for samarbejdets organisation og opgavevaretagelse.
Samarbejdet er internt organiseret i en såkaldt “projektorganisation” bestående af: En styregruppe, en koordinationsgruppe og et fælles sekretariat.
Styregruppen består af de deltagende kommuners borgmestre, mens koordinationsgruppen består af deltagerkommunernes kommunaldirektører. Indstillinger vedrørende gennemførelsen af samarbejdet, som
gives til de deltagende kommuners kommunalbestyrelser, udarbejdes af samarbejdets styregruppe (borgmestrene). Beslutninger i styregruppen forudsættes truffet i enighed af gruppens medlemmer. I tilfælde
af uenighed træffes beslutninger ved stemmeflertal, hvor hver kommune har én stemme.
De deltagende kommuners stående udvalg inden for teknik og miljø - de tekniske udvalg - samarbejder ligeledes inden for rammeaftalen i regi af en “Teknisk Formandsgruppe” bestående af formændene for
medlemskommunernes tekniske udvalg.
Der er endvidere etableret “forvaltningsgrupper”/”afdelingsledergrupper” med det formål at sikre udvikling og koordinering af samarbejdet på et overordnet administrativt niveau samt en
“affaldsteknikergruppe” bestående af en gruppe af ansatte fra de involverede kommuner med én faglig medarbejder fra hver kommune. Gruppen er etableret med det formål at sikre, at samarbejdet også
koordineres på det tekniske plan.
En kommune, der indgår i et sådant samarbejde, kan altid beslutte ikke at deltage i et konkret projekt/samarbejde og de dermed forbundne omkostninger.
9.5 Model 3 - Specialkommunemodellen
Der er inden for de eksisterende specialkommunemodeller tale om forskellige løsninger. Der kan i den sammenhæng især sondres mellem:
- de specialkommuner, hvor stort set alle opgaver er overført til ét eller flere kommunale fællesskaber - herunder de kompetencer, som ved miljøbeskyttelsesloven er henlagt til kommunerne - henholdsvis
- de specialkommuner hvor selskaberne kun varetager nærmere afgrænsede driftsopgaver og hermed sammenhængende funktioner.
I jo højere grad, der er tale om overførelse af myndighedsbeføjelser - herunder forberedelsen af beslutninger - til selskaberne eller samarbejder, jo mere er der grund til nøje at vurdere
kompetencegrundlaget samt den måde, hvorpå opgaverne løses ud fra de forvaltningsretlige krav. Der skal derfor også sondres mellem de rene driftsselskaber og de selskaber, hvor der er tale om
administrations- og tilsynsfunktioner.
I det rene driftsselskab og de rene driftssamarbejder er alle kompetencer til myndighedsudøvelse fortsat bevaret i de deltagende kommuner, mens opgaver, der er relateret til anlæg inden for samarbejdet,
varetages af det kommunale fællesskab. Samarbejdet inden for driftsselskaber og -fællesskaber er etableret omkring behandlingsanlæg (en losseplads, et forbrændingsanlæg eller en modtagestation for farligt
affald).
Samarbejder vedrørende affaldsforbrænding - og i et vist omfang modtagestationer - adskiller sig fra de øvrige løsninger ved, at det kommunale fællesskab går på tværs af andre kommunale affaldsselskaber
og samarbejder. Forbrændingsselskaber/-samarbejder har en meget bred deltagerkreds. Der forekommer eksempler på, at deltagerne i et fælleskommunalt affaldsforbrændingsselskab er andre kommunale
fællesskaber – og at medlemmerne altså ikke er de enkelte kommuner. Et eksempel herpå er Affaldsregion Nord I/S, der ejer 50% af Sydjysk Affaldsvarme I/S. Tilsynspraksis i forhold til sådanne
ejerforhold er uensartet, idet kun nogle af de tidligere tilsynsråd1 har afvist, at det er muligt for kommunale fællesskaber at være medejere.
Administrationsmodellen er karakteriseret ved, at selskabet eller samarbejdet ikke blot varetager anlægsrelaterede opgaver, men generelt forestår de kommunale opgaver, der er tildelt kommunerne ved
miljøbeskyttelseslovens regler.
Visse administrationsselskaber/-samarbejder har udvidede kompetencer i forhold til varetagelsen af miljøtilsynsopgaver. I Sydjysk Miljøfællesskab I/S søger man således at samle alle miljøopgaver i ét
selskab, nemlig affaldshåndterings-, administrations- og miljøtilsynsopgaver. Der er i vid udstrækning i sidstnævnte selskab adgang for deltagerkommunerne til at til-/fravælge bestemte ydelser.
9.5.1 Formaliserede og godkendte samarbejder
Hvor samarbejdsformen mellem kommunerne retligt kan forpligte de deltagende kommuner, er der tale om et kommunalt fællesskab, der skal godkendes i medfør af den kommunale styrelseslovs § 60, stk.
1. Tilsynsgodkendelse er en gyldighedsbetingelse. Kravet om godkendelse gælder, uanset om der er tale om et fælleskommunalt interessentskab, andelsselskab eller en tilsvarende privatretlig organisationsform.
Et kommunalt fællesskab, godkendt i medfør af § 60, har karakter af specialkommune inden for de i vedtægterne angive rammer. Det § 60-godkendte fælleskommunale selskab er, for så vidt angår det
kompetenceområde, som overdrages til selskabet, at betragte som en selvstændig forvaltningsmyndighed, med en stedlig kompetence, der dækker summen af de deltagende kommuners stedlige
kompetence. Det er således et selvstændigt forvaltningsorgan med egne kompetencer og pligter i henhold til lovgivningen.
Det godkendte kommunale fællesskab udfører opgaverne - ikke på vegne af - men i stedet for de deltagende kommuner. Der er således ikke tale om en konkret delegation i en enkelt sag fra
kommunalbestyrelserne til det kommunale fællesskab, men om en kompetenceoverførsel der er begrænset til et særligt ved de godkendte vedtægter beskrevet opgaveområde. En tilbagekaldelse af
kompetencen kan kun ske ved en tilsynsgodkendt ændring af vedtægterne, en ophævelse eller udtrædelse af selskabet.
Når en beslutning er truffet af selskabet i forhold til de opgaver, som er overført til det, er deltagerkommunerne bundet og kan ikke gøre indsigelser over for beslutningen, medmindre denne er ulovlig, eller
det besluttes at genbehandle sagen.
Kommunalbestyrelsens handlemuligheder i forhold til de fælleskommunale samarbejder afhænger af karakteren af den indgåede samarbejdsaftale/vedtægterne for selskabet. Det kommunale fællesskab
overtager på det pågældende område deltagerkommunernes kompetencer samt deres ansvar for opgavens udførelse. Handlefriheden begrænses i det omfang, der er overført kompetencer til det
fælleskommunale samarbejde. Ændringer i produktionen/driften styres af fællesskabets vedtægter og under hensyntagen til de øvrige deltagere i fællesskabet.
Det er efter den kommunale styrelseslov medlemskommunerne, der har kompetencen til at vedtage anlægs- og driftsbudgetterne.
Brugen af samarbejdet/aftalen indebærer, at nogle kommuner ikke betragter det som deres problem, hvis forbrændingsegnet affald i længere perioder må oplagres/deponeres og forbudet mod deponering
således ikke respekteres – fordi det fællesskab, der har overtaget ansvaret, ikke kan løfte det.
9.5.2 Intern organisering
Den interne organisering fremgår af selskabets vedtægter.
Hvis der er tale om en stor kreds af deltagerkommuner, vil selskabets øverste myndighed typisk være generalforsamlingen. På generalforsamlingen er deltagerkommunerne stemmeberettigede i forhold til
indbyggertallet i de enkelte kommuner. De delegerede udpeges i deltagerkommunernes kommunalbestyrelser.
I selskaber, hvor deltagerkredsen er mindre, er det overordnede styrelsesorgan almindeligvis bestyrelsen. Til selskabets bestyrelse vælger hver af de deltagende kommuner almindeligvis ét til to medlemmer
afhængigt af kommunernes størrelse. Disse udpeges ligeledes af deltagerkommunernes kommunalbestyrelser. Valgperioden følger den kommunale valgperiode. I medfør af kommunestyrelseslovens § 17, stk.
5, 1. pkt. kan kommunalbestyrelsen pålægge et eller flere af sine medlemmer at udføre særlige kommunale hverv. Sådanne hverv kan ifølge bestemmelsens § 17, stk. 5, 2. pkt. tillige tildeles andre af
kommunens borgere, som er villige til at modtage hvervet. Styrelseslovgivningen udelukker dermed ikke, at der kan meddeles samtykke til, at andre end medlemmerne af de deltagende kommuners
kommunalbestyrelser kan indvælges i bestyrelsen for et kommunalt fællesskab.
Bestyrelsen er beslutningsdygtig, når mindst halvdelen af bestyrelsen er tilstede, heriblandt formand eller næstformand. Alle afgørelser træffes ved simpelt flertal blandt de fremmødte bestyrelsesmedlemmer.
Der er i en række selskaber fastsat vedtægter, hvori det bestemmes, at det ved stemmelighed er formandens eller ved dennes fravær næstformandens stemme, som er udslagsgivende.
Kommunalbestyrelserne i deltagerkommunerne har adgang til at bestemme, hvordan kommunalbestyrelsens repræsentanter skal varetage kommunernes interesser i forbindelse med afstemningen om en sag i
fællesskabets ledelsesorgan. Det er den enkelte kommunalbestyrelse, der afgør, om der skal gives den kommunale repræsentant et bundet mandat. Det er herefter også kommunalbestyrelsens ansvar, hvis
denne forsømmer at give repræsentanten bundet mandat, inden beslutningen træffes i ledelsesorganet. Sammensætningen af selskabets styrelsesorgan er endvidere afgørende for, i hvilket omfang mindretallet
i en deltagerkommunes kommunalbestyrelse har indflydelse på driften.
Repræsentionsforholdet mellem de involverede kommunalbestyrelser og selskabets bestyrelse er således forholdvis klart defineret, og instruktionsbeføjelser er til stede. Herved adskiller ledelsen sig fra den,
der er beskrevet nedenfor i relation til erhvervsdrivende fonde og aktieselskaber.
9.5.3 En del af den offentlige forvaltning
De fælleskommunale selskaber er ikke juridisk set interessentskaber, andelsselskaber m.v. i samme forstand som selskaber, hvor private parter deltager. Offentligheds- og forvaltningslovens bestemmelser
finder i fuld udstrækning anvendelse. I forarbejderne til offentlighedsloven fastslås det således klart, at fælleskommunalt samarbejde og fælleskommunale selskaber, der skal godkendes efter kommunestyrelseslovens § 60, er omfattet af begrebet “den offentlige forvaltning”. Dette gælder, uanset om fællesskabet
kaldes et interessentskab eller et andelsselskab - eller der benyttes en anden betegnelse.
Den valgte organiseringsform er også i øvrigt underlagt de almindelige offentligretlige regler, herunder bl.a. kommunestyrelseslovens bestemmelser. Kommunestyrelseslovens regler kan ikke fraviges i
vedtægterne for det fælleskommunale samarbejde. Det fælleskommunale selskab er undergivet et eksternt tilsyn ved det almindelige kommunale tilsyn og ombudsmanden.
Beslutninger, der træffes, kan ikke påklages i det administrative system, fordi der er indføjet en endelighedsklausul i miljøbeskyttelseslovens § 48 og affaldsbekendtgørelsens § 63 m.fl.
Konkurrencemyndighederne har kun i begrænset udstrækning indseende med, at der ikke bliver tale om misbrug af dominerende stilling m.v., idet konkurrencelovens § 2, stk. 2, jf. stk. 3, undtager
kontrollen, hvis konkurrencebegrænsningen er en direkte eller nødvendig følge af det fælleskommunale selskabs varetagelse af beføjelserne efter miljøbeskyttelseslovens regler.
9.6 Model 4 - Virksomhedsmodellen
Virksomhedsmodellen er karakteriseret ved, at de aktører, der falder inden for området, ikke er en del af den offentlige forvaltning, ligesom de er unddraget den kommunale styrelseslovs regler. Der er
endvidere tale om aktører, der fuld ud er omfattet af konkurrencelovens regler. Der er ingen særlige begrænsninger i deres adgang til at optræde som kommerciel drevet virksomheder. Aktørerne er reguleret
ved den relevante speciallovgivningen, der fastlægger rammerne for deres vedtægtsbestemmelser.
9.6.1 Fondsmodellen
R98 er en speciel løsning. Ved sin etablering i 1898 hed selskabet Københavns Grundejerforenings Renholdningsselskab (KGR). Ved stiftelsen fik KGR en koncession på bortskaffelse af natrenovation, der
havde en gyldighedsperiode på 40 år. I 1952 fik KGR den første koncession på dagrenovation. Koncessionen, der omfattede 40% af den samlede dagrenovation løb i 25 år. I 1962, hvor der blev indgået
en 25 årig aftale, overtog KGR indsamlingen i hele København. I 1970 blev koncessionen forlænget til 2020. Fra 1972 som en fælles løsning mellem Københavns Kommune og Frederiksberg Kommune.
Selskabet skiftede navn til Renholdningsselskabet af 1898 (R98).
Løsningen er derfor karakteriseret ved en række historiske forudsætninger for selskabets etablering.
Der er tale om en selvstændig juridiske enhed, der er omfattet af lov om erhvervsdrivende fonde med de muligheder for undtagelse, som følger af denne lovs § 1, stk. 5.
Ifølge § 3, stk. 1 i vedtægterne for R98 er det selskabets hovedformål at udføre koncessioneret nat- og dagrenovation i de tilsluttede kommuner. Selskabet har efter vedtægternes § 22, stk. 1 koncession på
de nævnte opgaver frem til 2020.
Der er ikke tale om en § 60-godkendelse af ordningen eller vedtægterne.
9.6.1.1 Overførelse ved en “koncession”
Københavns Kommune og Frederiksberg Kommune har ikke overført kompetencerne til at udarbejde affaldsplaner og regulativer til R98. De overførte opgaver vedrører indsamling og håndtering af
dagrenovation. Affaldsopgaverne er overført ved kommunalbestyrelsernes tiltrædelse af protokollater om de funktioner, som R98 skal udføre for henholdsvis Københavns Kommune og Frederiksberg
Kommune.
Aftalen om koncessionens længde blev indgået i 1970, hvor der som allerede nævnt blev aftalt en 50 årig koncession gældende til 2020. Der er ikke siden ændret i den bestemmelse, der vedrører aftalens
gyldighedsperiode. I 1972 blev der til vedtægten tilføjet en protokol af 16. marts 1972, hvoraf det fremgår, at vedtægten fremover juridisk og praktisk udgør selve overenskomsten mellem kommunerne og
R98. Protokollaterne er meget lidt klare.
Det vil sige, at koncessionen er fra en periode, hvor affaldsopgaverne havde en helt anderledes betydning både for kommunerne og for erhvervslivet end den betydning, opgaverne har i dag. Spørgsmålet om,
hvorvidt der er sket fornyelse af koncessionen var genstand for en sag ved Klagenævnet for Udbud og ved landsretten.2
R98 modtagelse af kompetencen er sket ved en forvaltningsakt - dvs. der er ikke tale om en delegation, der kan tilbagekaldes inden udløbet af koncessionens gyldighedsperiode. R98 er et privatretligt
retssubjekt, som kan indrette sig i overensstemmelse med den begunstigelse, som protokollaterne indebærer.
Der kan alene ske tilbagekaldelse af R98's ret til at forestå opgaveudførelsen, hvis der foreligger forhold, som efter tilbagekaldelseslæren kan begrunde en sådan, herunder ud fra de betingelser og formkrav,
der er angivet i R98 vedtægters § 22, stk. 2 og stk. 3.
Dele af den koncessionerede virksomhed varetages indenfor rammerne af et af R98 100% ejet aktieselskab, der er etableret som et moderselskab med en række datterselskaber. Fonden er endvidere
medejer af en række aktieselskaber, der løser de affaldsopgaver, der falder uden for de opgaver, som er tildelt ved koncession. De pågældende aktieselskaber varetager genanvendelsesaktiviteter samt salg af service og varer m.v.
Kendetegnende for løsningen er det, at de aktiviteter, der ligger ud over dem, der er omfattet af koncessionen/protokollaterne, skal holdes adskilt både driftsmæssigt og økonomisk fra den koncessionerede
virksomhed.
Sådanne andre opgaver er placeret i aktieselskaber, der er delvist ejet af R98.
9.6.1.2 Selskabets ledelse
Der er tale om et repræsentantskab bestående af 67 medlemmer, hvoraf kun 21 er udpeget som repræsentanter for de to deltagende kommuner. De 42 er udpeget af grundejer- og lejerforeninger, og 2 er
udpeget af kommunerne efter indstilling fra større lejerorganisationer. Der er endvidere to medlemmer, der er udpeget af medarbejderne, jf. vedtægternes § 5.
Bestyrelsen består af 12 medlemmer, som er udpeget blandt repræsentanterne, hvoraf de 4 bestyrelsesmedlemmer er udpeget af de to medlemskommuner, 6 bestyrelsesmedlemmer er udpeget af de i
repræsentantskabet repræsenterede grundejer- og lejerforeninger, og 2 bestyrelsesmedlemmer er udpeget som medarbejderrepræsentanter, jf. vedtægternes § 8.
De 21 kommunale repræsentanter i repræsentantskabet og de 4 kommunale repræsentanter i bestyrelsen udpeges efter den kommunale styrelseslovs § 68a. I bestyrelsen behandles spørgsmål vedrørende
koncessionen, herunder budgetter og takster. Taksterne for indsamling af dagrenovationen skal efterfølgende godkendes i de to kommunalbestyrelser. Forud for behandlingen i R98's bestyrelse er
kommunernes embedsmænd inddraget i budgetlægningen. Denne inddragelse tjener bl.a. til at sikre et overblik over omkostningerne ved nye initiativer, ordninger m.v. samt omkostningernes konsekvenser
for takstudmålingen. Kommunalbestyrelsernes adgang til at udøve instruktionsbeføjelser over for de nævnte repræsentanter finder kun anvendelse i situationer, hvor repræsentantsskabs- og
bestyrelsesbeslutninger alene vedrører varetagelsen af kommunale opgaver. De kommunalt udpegede repræsentantsskabs- og bestyrelsesmedlemmer er således ikke undergivet de to kommunalbestyrelsers
beslutninger vedrørende spørgsmål, som både vedrører de kommunalretlige kompetencer inden for miljøbeskyttelseslovens rammer og mere forretningsprægede beslutninger (såkaldte “blandede
spørgsmål”). Kommunalbestyrelserne kan fraskrive sig en ellers bestående adgang til at udøve instruktionsbeføjelser i forhold til et bestyrelsesmedlem. Hvor en instruktionsbeføjelse ikke foreligger - eller ikke
er udnyttet - repræsenterer de kommunalt udpegede repræsentantsskabs- og bestyrelsesmedlemmer ikke de to kommuner og skal derfor som udgangspunkt ikke varetage den kommunale interesse. De er
efter de relevante erhvervslove forpligtet til at varetage henholdsvis de almene formål, som den erhvervsdrivende fond skal varetage henholdsvis aktieselskabernes privatøkonomiske interesser.
Medlemskommunernes indflydelse på ledelsen af R98 er således begrænset, hvis der alene ses på de ovennævnte ledelsesforhold.
R98 er reelt afhængig af et godt forhold til sine to eneste kunder. De beslutninger, der vedrører kommunerne i vid forstand, forberedes derfor i praksis ofte i et samarbejde mellem R98 og kommunerne. Der
er etableret et formelt samarbejdsorgan (en styregruppe) mellem R98 og de to kommuner. Styregruppen drøfter affaldsordninger, budgetter samt arbejdet i en række arbejdsgrupper m.v.
9.6.1.3 Ikke en del af den offentlige forvaltning
Hverken den erhvervsdrivende fond R98 eller de aktieselskaber, som fonden ejer eller er medejer af, er omfattet af offentlighedsloven, forvaltningsloven eller den kommunale styrelseslovs regler, hvorfor
overførelse af de opgaver, der er beskrevet i miljøbeskyttelsesloven til fonden eller selskaberne, skal vurderes særlig kritisk.
Der er ikke efter affaldsbekendtgørelsens regler mulighed for klage i det administrative system over de beslutninger, der træffes. I de gældende husholdningsaffaldsregulativer og takstregulativer er der
derimod bestemmelser om, at klager over R98 kan rettes til kommunerne.
De almindelige tilsynsmyndigheder, ombudsmanden m.fl. har ikke indseende med de aktiviteter/beslutninger m.v., der træffes af fonden eller aktieselskaberne. Krav om indsigt i de beslutninger, der tages
vedrørende driftsforhold, service m.v., er derfor begrænset til de oplysninger, der kan fremskaffes gennem de privatretlige regler om årsregnskaber m.v.
Konkurrencemyndighederne har indseende med, at der ikke bliver tale om misbrug af dominerende stilling m.v., idet konkurrencelovens § 2, stk. 2 og stk. 3, ikke undtager kontrollen, når kompetencen er
overført til en erhvervsdrivende fond eller til et aktieselskab.
9.6.2 Aktieselskabsmodellen
Odense Renovationsselskab A/S og Faaborg Renovation A/S er eksempler på, at kommuner har etableret ét af dem 100% ejet aktieselskab til at udføre en række affaldsopgaver.
Det forekommer endvidere at fælleskommunale selskaber etablerer datterselskaber uden for den kommunale forvaltning. De forestår de mere kommercielle opgaver, som kommunerne ikke efter
kommunalfuldmagten kan påtage sig i eget regi eller i regi af fælleskommunale selskaber. Der er i regi af de kommunale fællesskaber etableret ordninger for indsamling med henblik på genanvendelse og salg af specialprodukter (eksempelvis elektronikskrot og kølemøbler). Ofte overføres sådanne funktioner til
aktieselskaber, der er ejet af kommunerne eller de kommunale fællesskaber.
Affaldsregion Nord I/S har f.eks. udskilt de mere kommercielle aktiviteter, der er relateret til affaldshåndtering, til varetagelse i et holdingselskab A/S, der igen har overført opgaver til to datterselskaber.
Holdingsselskabet er 100% ejet af det fælleskommunale selskab Affaldsregion Nord I/S. Der er i forholdet mellem Affaldsregion Nord I/S, holdingselskabet og datterselskaberne i en vis udstrækning tale om
sammenfald i ledelsen - herunder bestyrelsesmedlemmer og direktion. Holdingselskabet og datterselskaberne er aktieselskaber.Aktieselskabet er en selvstændig juridisk person med egen ledelse og egen
økonomi.
9.6.2.1 Overførelse ved en aktionæroverenskomst
Der er tale om en kompetenceoverførelse, som foretages i kraft af vedtagelsen af aktionæroverenskomsten, der ikke kontrolleres af andre myndigheder.
9.6.2.2 Selskabets ledelse
De kommunale repræsentanter i aktieselskabets bestyrelse udpeges efter den kommunale styrelseslovs § 68a. Kommunalbestyrelsens adgang til at udøve instrukstionsbeføjelser finder kun anvendelse i
situationer, hvor bestyrelsesbeslutningerne alene vedrører varetagelsen af kommunale opgaver. Bestyrelsesmedlemmerne i aktieselskabet er således ikke undergivet kommunalbestyrelsens beslutninger
vedrørende blandede spørgsmål. Kommunalbestyrelsen kan fraskrive sig en ellers bestående adgang til at udøve instruktionsbeføjelser i forhold til ét af denne udpeget bestyrelsesmedlem. Hvor en
instruktionsbeføjelse ikke foreligger - eller ikke er udnyttet - repræsenterer bestyrelsesmedlemmet ikke kommunen og skal derfor som udgangspunkt ikke varetage den kommunale interesse, men derimod
aktieselskabets interesser.
9.6.2.3 Ikke en del af den offentlige forvaltning
Aktieselskabet er ikke omfattet af offentlighedsloven, forvaltningsloven eller den kommunale styrelseslovs regler m.v., hvorfor overførelse af de opgaver, der er beskrevet i miljøbeskyttelsesloven, til
selskaberne, skal vurderes særligt kritisk. Der er endvidere ingen mulighed for klage i det administrative system over de beslutninger, der træffes, idet der er indføjet endelighedsklausuler i
miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 3, og affaldsbekendtgørelseslovens § 63 m.fl. De almindelige tilsynsmyndigheder, ombudsmanden m.fl. har ikke indseende med de aktiviteter/beslutninger m.v, der træffes.
Konkurrencemyndighederne har indseendende med, at der ikke bliver tale om misbrug af dominerende stilling m.v., idet konkurrencelovens § 2, stk. 2 og stk. 3, ikke undtager kontrollen, når kompetencen
er overført til et aktieselskab.
Fodnoter
1. Efter den kommunale styrelseslovs § 47 er kompetencen nu placeret hos 6 statsamtmænd.
2. Jf. herom ovenfor i afsnit Kapitel 8, afsnit 8.5.1.1.
| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |
Version 1.0 September 2004, © Miljøstyrelsen.
|