| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet – Bind I

Kapitel 10
Fordele og ulemper - vurderingskriterier

10.1 Generelle betragtninger
10.2 Værdier og vurderingskriterier
10.3 Markedsfunktionalitet
10.4 Demokrati
   10.4.1 Repræsentationsaspektet
   10.4.2 Aktindsigtsaspektet
10.5 Målsætningseffektivitet og kvalitet
10.6 Retssikkerhed
   10.6.1 Væsentlighedskriteriet
   10.6.2 Materiel retssikkerhed
   10.6.3 Formel retssikkerhed
10.7 Koordinering og styring
10.8 Sammenfattende om prioritering mellem kriterierne

10.1 Generelle betragtninger

Med udgangspunkt i de organisationstyper, der er beskrevet i Kapitel 9, skal der i de efterfølgende kapitler foretages en vurdering af de enkelte modellers styrker og svagheder. De organisatoriske egenskabers betydning for, om de er egnede til at varetage de forskellige typer af opgaver, skal indgå ved stillingtagen til fordele og ulemper ved samtidig varetagelse henholdsvis adskillelse af myndigheds- og driftsopgaver. De vurderingskriterier, der indgår ved stillingtagen til delegation og kompetence-/opgaveoverførelse efter det i Kapitel 2 og Kapitel 7 beskrevne, samt de krav vedrørende forudgående udbud, som er behandlet i Kapitel 8, må inddrages i vurderingerne. De generelle betingelser for kommuners deltagelse i erhvervsvirksomhed, som er beskrevet i Kapitel 4 skal ligeledes inddrages ved vurderinger.

Det skal fremhæves, at det er betænkeligt ud fra konkurrenceretlige betragtninger at lade aktører optræde på et konkurrenceudsat marked, hvis de samtidigt optræder som virksomheder med offentligt tildelte monopoler og/eller som de regulerende og kontrollerende myndigheder.¹

10.2 Værdier og vurderingskriterier

Som baggrund for vurdering af fordele og ulemper ved forskellige organisatoriske struktur angives der i det udbudsmateriale, som blev udsendt af Miljøstyrelsen den 11. november 2003 om udførelse af en tjenesteydelsen om “Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet” følgende kriterier:

• sikring af den fornødne markedsfunktionalitet (konkurrence),
• sikring af de demokratiske værdier og medindflydelse,
• forsyningssikkerhed, effektivitet og kvalitet,
• varetagelse af retssikkerhedshensyn og hensynsfuld service, og
• sikring af den fornødne habilitet.

Habilitet er en samlebetegnelse for de forvaltningsretlige og udbudsretlige krav, der stilles til forvaltningspersonalet og forvaltningsorganers uvildighed. Der er tale om at sikre den for alle og enhver tydelige adskillelse mellem varetagelsen af egne personlige interesser henholdsvis udførelsen af de offentlige (almene) funktioner.²

Der kan være forudsat et valg mellem kriterierne. Der må derfor foretages konkrete prioriteringer bl.a. ud fra kriteriernes sammenhæng med de organisatoriske karakteristika.

Hurtig sagsbehandling, let adgang til myndigheder og institutioner, overskuelighed i betjeningen (bedre information og kontakt med så få sagsbehandlere som muligt), smidighed og hjælpsomhed i betjeningen og individuel behandling af borgere og virksomhed er centrale værdier ved vurdering af den fremtidige organisation.³ I den almindelige offentlige debat om privatisering, udbud m.v. er det typisk omkostningseffektiviteten, der er i fokus.

Vurderingerne må ikke foretages uden en inddragelse af de forskelle, der efter lovgivningen er fastlagt for den overordnede politik i forhold til de enkelte affaldsopgaver. Effektivitetsvurderingen vil være forskellig i relation til affaldsdeponering og håndtering af dagrenovation henholdsvis nyttiggørelse af erhvervsaffald, da nærhedsprincippet og selvtilstrækkelighedsprincippet er afgørende i forhold til deponering efter EU's affaldsregler, medens konkurrencehensyn efter EU's affaldsregler skal være de højest prioriterede ved sekundære ressourcer/affald, der kan genvindes/genanvendes. Er der i lovgivningen - som tilfældet er inden for elektronikområdet - opstillet krav om, at der skal være tale om producentansvar, har det også betydning for prioriteringen mellem kriterierne og dermed for de fordele og ulemper, der er knyttet til en given løsning. Løsningen skal kunne fremme opfyldelsen af den nævnte politiske mål.

Ved stillingtagen til de fire hovedorganisationsformer inden for affaldsområdet vil de i udbudet fremhævede kriterier blive tillagt hovedvægten. Kriterierne, der er angivet, har af gode grunde en nær sammenhæng med de kriterier, der indgår i den aktuelle debat om den fremtidige kommunale struktur. I Strukturkommissionens vurderingskriterier er hovedvægten imidlertid lagt på en sammenligning mellem forskellige rent offentligretlige modeller, hvorfor markedsfunktionalitet ikke indgår i de kriterier, som Strukturkommissionen tager udgangspunkt i. Til gengæld fremhæver Strukturkommissionen de kriterier, som er af betydning ved sikring af et sammenhængende offentligretligt reguleringsog styringssystem.⁴ Det er også kriterier, der har interesse ved en vurdering af fordele og ulemper ved samling af alle affaldsopgaverne henholdsvis ved adskillelse af opgaver.

10.3 Markedsfunktionalitet

Udvikling og opretholdelse af markedsfunktionalitet samt konkurrenceeksponering af det offentlige inden for et område, der som affaldsområdet er kontrolleret af offentlige monopoler, betragtes som væsentlige kriterier ved realisering af effektivitets- og kvalitetsgevinster.⁵ Udgangspunktet for en vurdering af affaldsløsningsmodeller ud fra kriteriet markedsfunktionalitet er sammenhængende med de målsætninger, der ligger bag konkurrencereglerne.

Der kan derfor ved en sådan vurdering fokuseres på at fremme konkurrencen som et middel til at optimere ressourceanvendelsen i affaldssektorens produktion af serviceydelser, genanvendelsesaktiviteter m.v. Målsætningen bag et sådant perspektiv er at sikre, at ydelserne bliver produceret der, hvor det kan ske mest omkostningseffektivt, samtidig med at konkurrencen fungerer som middel til at forhindre, at der er nogen, der gennem monopolstatus kan kræve urimelig høje priser for deres ydelser.

Markedsfunktionalitet forudsætter størst mulig gennemsigtighed dels vedrørende konkurrenceforholdene og dels vedrørende de foranstaltninger, der tages som led i samfundsmæssigt begrundede begrænsninger i erhvervsfriheden.⁶ Offentlighed om og gennemsigtighed i de kommunale aktiviteter er derfor af betydning for konkurrencen.⁷

For erhvervslivet såvel som for kommunerne er ejerskabet - og hvordan det udnyttes - en vigtig konkurrencefaktor. Ejerne kan i forskellig grad og form bidrage ved at tilføre affaldsanlæggene og virksomhederne kapital, kompetence, teknologi, markedskanaler og/eller netværk. Ejerne kan også give instrukser og andre styringssignaler til ledelsen. For kommunerne som ejere gælder der særlige betingelser efter kommunalfuldmagten og de kommunale erhvervslove.

Ved vurdering af markedsfunktionaliteten er det centralt at være opmærksom på, at der skal sikres en uafhængighed hos de selskaber, der deltager på et konkurrenceudsat marked og ejer-/medejerkommunerne, ligesom der skal sikres en adskillelse af budgetlægnings- og regnskabsfunktionerne hos de aktører, der har et offentligt tildelt monopol og de aktører, der fungerer på markedsbetingelser (“unbundling”).⁸ Kombination af ejer- og regulatorroller fører til, at de kommunalt ejede virksomheder, der indgår i en model, hvor der også er placeret monopolvirksomhed og kompetence til at regulere markedet, skal agere efter de specielle vilkår, der gælder vedrørende organisatorisk adskillelse med hensyn til ledelse, budgetter, regnskaber m.v. i forhold til ejerkommunerne Sådanne retlige grænser indebærer begrænsninger for samling af alle affaldsopgaver hos én aktør.

Det skal også ved vurdering af de forskellige løsningsmodeller inddrages, hvordan markedsfunktionaliteten kan sikres og kontrolleres, herunder med iagttagelse af konkurrencelovens regler. I den sammenhæng har det konsekvenser, om opgaverne udføres af kommuner og/eller af kommunale fællesskaber, fordi de to organisationsformer ikke fuldt ud er underkastet konkurrencelovens regler. Konkurrencelovens § 2 accepterer en konkurrencebegrænsning, som er fastsat af en kommunalbestyrelse eller et fælleskommunalt selskab, hvis begrænsningen er “en direkte eller nødvendig følge af offentlig regulering”, og den er nødvendig for at varetage de affaldsopgaver, som kommunerne er pålagt ved miljøbeskyttelsesloven og de supplerende bekendtgørelser. På affaldsområdet er der med nærhedsprincippet og princippet om tilstrækkelig-egenkapacitet i relation til deponeringsopgaver og indsamling af dagrenovation og dagrenovationslignende affald (husholdnings- og husholdningslignende affald) accepteret konkurrencebegrænsninger ud fra samfundsmæssige hensyn til forsyningssikkerhed og miljøbeskyttelse. Derfor er det primært i relation til sådanne affaldsopgaver, at specialkommunemodellen er velegnet.

Et selskab, der er oprettet efter samarbejdsloven, de 100% kommunalt ejede aktieselskaber, erhvervsdrivende fonde m.v. er omfattet af de almindelige regler i konkurrenceloven.⁹

10.4 Demokrati

Myndighedsudøvelse forudsætter efter den ved grundloven etablerede magtfordeling som udgangspunkt et politisk mandat – og et politisk ansvar.¹⁰ Demokratiaspektet er derfor centralt ved stillingtagen til fordele og ulemper ved forskellige løsningsmodeller.¹¹

Demokrati i det kommunalpolitiske system forudsætter for det første, at de folkevalgte udviser betydelig åbenhed om beslutningsprocessen og for det andet, at selvstyret er en realitet. Offentlighedsprincippet forbindes i det daglige med åbenhed, mødeoffentlighed og indsigt i dokumenterne (aktindsigt). Det har en særlig betydning i relation til offentlighedens ret til at få kendskab til, hvad der kommer frem i forbindelse med sagsbehandling - herunder en ret til at gøre spørgsmål vedrørende de konkrete valg til en del af den lokalpolitiske debat.

I relation til kommunalforvaltning er nærhedsprincippet fremhævet som centralt. Nærhedsprincippet - der også inddrages i vurderingen af faglig bæredygtighed¹² - bygger på det almindelige behov hos folk får størst mulig indflydelse på egne forhold. Fra et folkestyresynspunkt er det et gode, at flest muligt tager del i styret af offentlige anliggender. Den indflydelse bliver større, jo bedre muligheder der er for at komme i kontakt med beslutningstagerne. Målsætningen er, at de offentlige opgaver skal administreres så tæt ved de berørte borgere som muligt.

Demokratiaspektet er ikke lige centralt ved stillingtagen til de enkelte affaldsopgaver. De grundlæggende og de politisk vigtigste beslutninger - som eksempelvis de overordnede affaldsplaner og affaldsregulativerne - skal træffes af kommunalpolitikerne (politikernes dominans).¹³ Mindre vigtigt er det politiske mandat, hvis der er tale om udførelse af de administrative funktioner, som er beskrevet og styret gennem de nævnte affaldsplaner og -regulativer. Kontrollen med at de nævnte administrative funktioner er i overensstemmelse med de vedtagne planer og rammer er naturligvis også et demokratisk anliggende. I relation til kontrolmulighed er det imidlertid vigtigere og et organ har karakter af “offentlig” eller “privat”.¹⁴

Det er et centralt element i folkestyrets ideal, at forvaltningens virksomhed skal være afledet i forhold til kommunalbestyrelsen, der har et demokratisk mandat - det gælder især i relation til de overordnede rammer og planer for forvaltningens virksomhed.¹⁵ Når myndighedsbeføjelser overlades til kommunale fællesskaber og private aktører, bliver sammenhængen mellem det politisk valgte demokratiske system og den forvaltning, der er tale om, mere fjern. Afstanden mellem det repræsentative demokrati og ledelsen i det kommunale fællesskab er størst i de situationer, hvor hverken den kommunale styrelseslov, offentlighedsloven eller forvaltningsloven finder anvendelse.

10.4.1 Repræsentationsaspektet

Hvervet som medlem af et fælleskommunalt selskabs styrelsesorgan er et borgerligt ombud efter den kommunale styrelseslovs § 17, stk. 5. Repræsentanterne har en oplysningspligt samt en pligt til at forelægge beslutninger af større rækkevidde for den kommunalbestyrelse, som har udpeget repræsentanten.¹⁶ Det er efter omstændighederne tale om et bundet mandat for repræsentanten, idet det antages, at være udtryk for en almindelig kommunalretlig grundsætning, at kommunalbestyrelsens flertal træffer bestemmelse om, hvordan der skal disponeres i kommunens anliggender.¹⁷

I relation til de affaldsselskaber, der ikke er omfattet af en § 60-godkendelse, er den politiske styrbarhed begrænset, idet der som udgangspunkt er tale om organer, der skal fungere efter andre præmisser og hvor instruktionsbeføjelsen over for repræsentanterne er yderst begrænset.¹⁸

10.4.2 Aktindsigtsaspektet

Offentlighedens mulighed for at få indsigt i, hvordan myndigheder konkret anvender deres kompetence - bl.a. efter offentligheds- og forvaltningslovens aktindsigtsregler - betragtes som en væsentlig del af det demokratiske fundament.¹⁹ Derfor er det et centralt element i vurderingen, om de organer, der udfører affaldsopgaverne som led i den politiske og administrative realisering af de vedtagne planer og regulativer, er en del af den offentlige forvaltning - og hvor væsentligt en sådan status konkret må siges at være.

Allerede i de første kommunale styrelseslove kunne man finde et princip om, at kommunalbestyrelsens møder i almindelighed var offentlige.²⁰ Forhandlinger i kommunalbestyrelsers stående udvalg har dog aldrig været anset for offentlige.²¹ I et kommunalt eller et fælleskommunalt affaldsselskab eller samarbejde er der ikke tale om mødeoffentlighed.²² Offentligheden har heller ikke krav på efterfølgende at få kendskab til de af selskaberne trufne beslutninger. Denne fravigelse fra princippet om offentlighed må ses i lyset af, at der er tale om en varetagelse af kommunal erhvervsvirksomhed.²³

10.5 Målsætningseffektivitet og kvalitet

I Strukturkommissionens betænkning sammenkobles kriterierne effektivitet henholdsvis faglig bæredygtighed i forvaltning og opgaveløsningen. Det opstillede vurderingskriterium opdeles i underkriterierne:²⁴

• økonomisk effektivitet, dvs. forholdet mellem resultater og omkostninger;
• kvalitet i opgaveløsningen, dvs. opfyldelsen af de politisk fastsatte målsætninger; og
• faglig bæredygtighed, dvs. aktørernes forudsætninger for at præstere en høj målopfyldelse i forhold til de målsætninger, der er fastlagt politisk inden for affaldsområdet (i EU, nationalt og lokalt).²⁵

De to sidstnævnte målsætninger betragtes her som værende omfattet af det, der må henregnes til målsætningseffektivitet - dvs. en opfyldelse af de målsætninger, der er opstillet i den relevante affaldslovgivning. I Miljøstyrelsens bidrag til Strukturkommissionens sektoranalyse fastslås det vedrørende faglig bæredygtighed inden for affaldsområdet:

“Områdets kompleksitet og dermed behovet for ekspertviden er vokset voldsomt de senere år - specielt er fokus rettet på affaldets farlighed og miljøbelastning. I takt med den større specialisering bliver lovgivningen også mere og mere kompliceret. Gennem EU-direktiver stilles nu eksempelvis uddannelseskrav til driftspersonale - eksempelvis på deponeringsanlæg og slambehandlingsanlæg samt specifikke tekniske krav til, hvordan affald skal behandles.”²⁶

Det kan ved vurdering af fordele og ulemper ved forskellige løsningsmodeller lægges til grund, at der inden for affaldsområdet i vid udstrækning er tale om opgaver, hvor der klart kan være stordriftsfordele. Der forudsættes i vid udstrækning nogle meget specifikke investeringer, der ikke kan bæres af for små enheder, ligesom kravene til kvalifikationerne - uddannelse, certificering m.v. - begrunder et behov for større enheder.²⁷

Affaldsmålsætningerne vedrører såvel en beskyttelse af miljøkvaliteten som en beskyttelse af sundheden imod skader fra deponering, forbrænding, sortering og anden håndtering af affald. Fokus må rettes mod de målsætninger, der er opstillet i lovgivningen med den fornødne hensyntagen til de forskelle, der er fra affaldsopgave til affaldsopgave.²⁸

• Forsyningssikkerheden både i relation til dagrenovation og erhvervsaffald er en del af de centrale lovfæstede målsætninger - mest central er en sikring af prioriteringer i forhold til dagrenovation (husholdningsaffald og husholdningslignende affald).²⁹
• Målsætningen om en bæredygtig ressourceanvendelse - herunder gennem genanvendelse/genvinding af affald som sekundær ressource, udnyttelse af brændværdien i affald m.v. - må prioriteres højere, jo mere værdifulde ressourcerne er og jo mere problematiske en bortskaffelse ved deponering eller forbrænding kan siges at være.
• Forurener-betaler princippet, som det grundlæggende princip ved fastlæggelse af gebyrer samt respekten for producentansvaret, er ligeledes centrale elementer ved en stillingtagen til måleffektiviteten. Det har primært betydning i relation til erhvervslivets affald, ligesom det må tillægges en høj prioritet inden for de områder som eksempelvis elektronikskrot, hvor lovgivningen har fastlagt et producentansvar.³⁰

Opfyldelse af målsætningen om en høj genanvendelsesprocent for erhvervsaffald og en respekt for forurener-betaler principper vil næppe måleffektivt kunne klares i små enheder. Det er heller ikke hensigtsmæssigt at tage udgangspunkt i en benyttelsespligt, der afskærer affaldsproducenten fra at have indflydelse på, hvordan affaldet mest optimalt nyttiggøres. På tilsvarende vis vil en ordning, der udelukker producenterne fra indsamling- og nyttiggørelsesaktiviteterne ikke være en måleffektiv realisering af producentansvaret.

Omkostningseffektivitet falder uden for den retsvidenskabelige kompetence. Det skal blot nævnes, at gældende regler vedrørende driftsbevillinger som ét-årige og hvile-i-sig-selv princippet indebærer begrænsninger for en driftsøkonomisk effektiv løsning. I flere af de øvrige undersøgelser, som er foretaget af effektiviteten på affaldsområdet, har omkostningseffektiviteten været i fokus, herunder vurderinger ud fra samfundsøkonomisk præmisser og metoder.³¹

10.6 Retssikkerhed

Retssikkerheden må vurderes konkret og afvejes mod andre vægtige værdipræmisser.³² Strukturkommissionen kobler retssikkerhedsaspektet som vurderingskriterium sammen med borgerinddragelse, nærhed, valgmuligheder samt enkelthed.³³

Ved stillingtagen til retssikkerhed bliver sondringen mellem de organer, der er en del af den offentlige forvaltning, henholdsvis de organer, der falder uden for anvendelsesområdet for forvaltningsloven, offentlighedsloven m.v., central. De forvaltningsretlige principper og regler, som begrænser kommunernes og de kommunale fællesskabers valgmuligheder m.v., når der træffes beslutninger af offentligretlig karakter, er begrundet i retssikkerhedshensyn. Derfor er retssikkerhedsaspektet og de forvaltningsretlige principper og reglers anvendelighed, ét af de aspekter, der skal indgå i vurderingen af fordele og ulemper ved de mulige organisatoriske valg.

Begrebet retssikkerhed defineres sædvanligvis som de krav, der må respekteres for herved at sikre enkeltpersoner beskyttelse mod vilkårlige, uretmæssige indgreb og forskelsbehandling fra det offentliges side, herunder krav om en processuel ligestilling.

Hvad er det da for et restsikkerhedsbegreb, der er relevant ved vurdering af affaldsområdet, der ikke primært er præget af, at der foretages indgreb over for den enkelte? Hvilke retssikkerhedskrav kan anvendes inden for et område, der er præget af generel planlægning, bedst-tilgængelig-teknologikrav (BAT), miljøaftaler, serviceydelser, konsulentordninger, anmeldelsesordninger og andre moderne virkemidler? Retssikkerhedskravet er relevant, men det må have et noget anderledes indhold end det traditionelle retssikkerhedskrav.

Det er et centralt mål inden for affaldsområdet at sikre, at alle får mulighed for at nyde godt af den forudsatte service uafhængigt af, hvor de bor. Ydelserne må heller ikke være så dyre, at det bliver et økonomisk problem at deltage i affaldsordningerne. Valget af organisationsformer må ikke medføre en situation, hvor kravet om adgang til forsyningspligtydelser, lighedsprincippet m.v. tilsidesættes.

10.6.1 Væsentlighedskriteriet

De retssikkerhedsmæssige overvejelser, der ligger bag det traditionelle myndighedsudøvelsesbegreb og dets sammenhæng med legalitetsprincippet og indgrebsteorien, vil ikke altid være anvendelige eller tungtvejende inden for affaldsområdet. Derfor er det også ved en anvendelse af dette kriterium væsentlig at være opmærksom på, at dets relevans afhænger af væsentligheden af de beslutninger, der er tale om.

Inden for en række af de kompetenceregler, som karakteriserer affaldsområdet, er der mere tale om tilrettelæggelse og finansiering af en fælles service/fælles infrastruktur, end der er tale om kompetence til at foretage indgreb i den privates rettigheder/retsposition. Det er bl.a. i relation til fastsættelse af gebyrer, at den aktuelle debat om organiseringen af den kommunale affaldssektor har været præget af en stor afstand mellem udmeldingerne fra Miljøstyrelsen og Indenrigs- og Sundhedsministeriet på den ene side og Kommunernes Landsforening, RenoSam og de kommunale fællesskaber m.fl. på den anden side. Der er derfor grund til at se på om der er grund til at stille strenge hjemmelskrav - og hvornår det er muligt at overføre kompetencen.³⁴

10.6.2 Materiel retssikkerhed

Med udgangspunkt i det organisatoriske specialitetsprincip må kommunerne som affaldsmyndighed afholde sig fra at inddrage hensyn, som ved lov er betroet en anden myndighed eller hensyn som er fremmede i forhold til den relevante offentlige opgave. Det betyder eksempelvis, at hvis et kommunale fællesskab har fået tillagt kompetencer til myndighedsudøvelse, må det ikke ved varetagelsen af denne opgave, inddrage de privatøkonomiske interesser, det kan have i at sikre ét af det selv ejet aktieselskabs gode markedsbetingelser.

Lighedsprincippet har i praksis haft en særlig interesse inden for gebyrområdet, hvor det bl.a. har været inddraget ved stillingtagen til sommerhusejernes betalingsforpligtelser.³⁵

10.6.3 Formel retssikkerhed

Til de processuelle krav hører krav om tilvejebringelse af det fornødne beslutningsgrundlag på det offentliges foranledning (officialmaksimen) og krav vedrørende de(n) involveredes adgang til forudgående deltagelse (kontradiktion). Endelighedsklausuler, der udelukker efterprøvelse af trufne afgørelser er ligeledes af betydning ved vurdering af retssikkerhed. Den ansvarlige må ikke have flere roller, hvis sammenblandingen af roller afgørende reducerer tilliden til sagligheden - jf. habilitetskravene. Det er risikoen for usaglig behandling samt risiko for, at der ikke vil kunne opnås tillid til den, der udøver kompetencen, som her ofte er central ved stillingtagen til retssikkerhedsaspektet.³⁶

En manglende træning i den offentligretlige tankegang hos private samt den risiko, der kan foreligge for sammenblanding af interesser, kan også gøre det betænkeligt ud fra retssikkerhedshensyn at vælge affaldsselskaber, der ikke er vant til at administrere som offentlig myndighed. Betænkeligheder kan imødegås ved at sikre, at udøvelsen af beføjelserne underkastes en ekstern kontrol, der sikres uddannelsestilbud og -krav til de ansvarlige m.v.³⁷

10.7 Koordinering og styring

Klarhed i ansvarsfordelingen handler grundlæggende om, at der foreligger en klar afgrænsning af ansvarsfordelingen både internt i forhold til de enkelte myndigheder, i forhold til ansvaret for opgaven og i forhold til finansieringen.³⁸ Sammenhæng mellem ansvar og kompetence er som udgangspunkt størst, hvis den ansvarlige har finansieringsansvar. Koordinering og styring vil også være central ved stillingtagen til fordele og ulemper ved adskillelse hhv. fælles løsningsmodeller i den kommunale affaldssektors fremtidige struktur.

Det er et centralt element i en sådan vurdering at fremhæve de betydelige forskelle, der karakteriserer affaldsområdet. Nogle områder er klart forudsat baseret på offentlige forpligtelser til at sikre en miljømæssig optimal og tilstrækkelig kapacitet i nærmiljøet. Deponering ud fra kildeprincippet harmonerer således ikke godt med et frit marked uden særlige offentligretlige forpligtelser, hvor affaldet transporteres på tværs af landegrænser. Til gengæld er nyttiggørelse af specialfraktioner og sikring af en økonomisk interesse i produkternes livscyklus ikke en målsætning, der harmonerer med lokale kommunale løsninger.

Det fastslås i Strukturkommissionens betænkning, at alle forvaltningsled, herunder indirekte valgte organer, efter dette kriterium bør have et økonomisk ansvar, men ikke nødvendigvis et finansieringsansvar.³⁹ Ved finansieringsansvar forstås adgangen for en beslutningstager til selv at regulere sine finansieringsmuligheder via egen skatteudskrivning/opkrævning af gebyrer. Hvis den enkelte myndighed har et finansieringsansvar, vil den have mulighed for at fastlægge den samlede økonomiske ramme for sine aktiviteter. Hovedetiketten på udviklingen af det offentliges budgetlægning er målstyring, hvor den udøvende aktør/institution på grund af sin nærhed til den praktiske driftssituation og indsigt i brugerbehovet tilstræbes tillagt en dispositionsfrihed med hensyn til anvendelsen af ressourcer og realisering af den politiske målsæltning, herunder realiseringen af forurener-betaler princippet. Det kommunale finansieringsansvar må i øvrigt ikke misbruges på det marked, hvori myndigheden eventuelt deltager og forbudet mod krydssubsidiering skal respekteres.⁴⁰

Det omtalte krav har betydning ved vurdering af de kommunale løsningsmuligheder.

10.8 Sammenfattende om prioritering mellem kriterierne

Retssikkerhedshensyn er som udgangspunkt ikke særlig tungtvejende inden for affaldsområdet, idet der typisk er tale om krav, der ikke indebærer særlig væsentlige indgreb i den private retsfære - det gælder i hvert fald, så længe der kun er tale om indgreb over for almindelige husholdninger i form af benyttelsespligt, krav vedrørende stativer og betaling af et - ud fra hvile-i-sig-selv princippet beregnet - gebyr.

I relation til erhvervslivet vil retssikkerhedshensyn typisk indgå i et samspil med konkurrencehensyn, det vil sige at der ikke vil være tale om modsætninger mellem markedsfunktionalitet og retssikkerhed.

Det er en generel præmis i den efterfølgende stillingtagen, at der ikke er knyttet retssikkerhedsmæssige problemer til en overladelse af gebyrudmålingskompetencer til de aktører, der driver affaldsbehandlingsanlæggene, hvis der er tale om konkrete takster, der er omkostningsbestemte, og der enten er sikret et velfungerende marked eller en priskontrol.

Demokratiaspektet er primært relevant i relation til affaldsplanlægning og udarbejdelse af affaldsregulativer, idet det er ved sådanne aktiviteter fastlægges de overordnede ordning, herunder betingelserne for at etablere et marked for affaldsydelser.

De forudsætninger, der gælder vedrørende åbenhed og offentlighed til sikring af retssikkerheden, passer godt sammen med de gennemsigtighedskrav, der præger markedsfunktionalitetskriteriet.

Til gengæld vil krav om politisk repræsentation og instruktionsbeføjelser over for beslutningstagere i kommunalt ejede selskaber, som ligger forudsætningsvis i demokratiaspektet, ikke kunne passe sammen med de krav om “unbundling”, som skal respekteres efter markedsfunktionalitetsaspektet, når konkurrenceudsatte ydelser overlades til kommunalt ejede selskaber.

Da affaldsregulativerne er bestemmende for, om der eksisterer et marked samt - når der eksisterer et sådan - de betingelser, hvorunder markedet fungerer, må en deltagelse i forberedelsen af regulativerne siges at stride mod kravene om markedsfunktionalitetskriteriet. Det er en generel præmis i det efterfølgende, at der er tungvejende hensyn, som taler for en klar adskillelse af kompetencen til at angive rammerne for markedet i affaldsplanerne og retten til at udstede affaldsregulativer henholdsvis til at deltage i det marked, der er for affaldsydelser.

Kommunerne kan heller ikke efter de kommunalretlige regler drive genbrugsvirksomhed med fortjeneste for øje.⁴¹

Fodnoter

1. Jf. herom ovenfor i Kapitel 5.

2. Jf. herom ovenfor i Kapitel 3.

3. Se Lars Nordskov Nielsen “Retssikkerhed under sparekniv og afbureaukratisering”, Juristen 1991, side 352 med henvisning til Administrationsdepartementets cirkulære af 17. august 1984 om moderniseringsprogrammet.

4. Strukturkommissionens hovedbetænkning, 2004, side 127.

5. NOU 2000:19, pkt. 5.1.5.

6. Se også Miljøstyrelsens “Notat om gebyrer på affaldsområdet”, 26. september 2002, side 6.

7. Se i en EU sammenhæng KOM(96) 443 endelig udgave, side 3 og side 7.

8. Jf. herom afsnit 5.4.1.

9. Palle Bo Madsen “Kommunerne under den nye konkurrencelov”, i “Kommunestyret i retlige rammer. En antologi i anledning af KommuneKredits 100 års jubilæum”, KommuneKredit, 1999, side 139ff.

10. Alf Ross “Om ret og retfærdighed”, Nyt Nordisk Forlag, 1971, side 46f.

11. Strukturkommissionens hovedbetænkning, 2004, side 127.

12. Se Signe Krarup, Jane Aschlund og Pernille Pedersen “Fagligt bæredygtige miljøtilsyn - muligheder og barrierer for tilrettelæggelsen af et målrettet tilsyn”, AKF Forlaget, 2003, side 38.

13. Bent Christensen “Forvaltningsret. Opgaver. Hjemmel. Organisation”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1997, side 304f. Se mere udført nedenfor i Bind III, Kapitel 1.

14. Eivind Smith “Delegasjon av forvaltningsmyndighet til private og til uavhengige organer”, Tidsskrift for Retsvitenskap 1976, side 375.

15. Bent Christensen “Offentlig administration og folkestyre”, Søndagsuniversitetet, 1968, side 37.

16. Betænkning nr. 996/1983, “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, Indenrigsministeriet, side 122.

17. Betænkning nr. 996/1983, “Ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret”, Indenrigsministeriet, side 123 og side 125f. med henvisning til bl.a. Preben Espersen “Beslutning og Samtykke. Studier over approbationsinstituttet i den kommunale styrelseslovgivning”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1974, side 209ff., Indenrigsministeriets afgørelse 1. k.kt. j.nr. 1979/1131/0900-6 og FOB 1980, side 151ff.

18. Jf. herom ovenfor i Kapitel 6.

19. Se herom bl.a. Carsten Greve “Den grå zone - fra offentlig til privat virksomhed”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1998, side 43f.

20. Jf. kommunestyrelseslovens § 10, stk. 1. Om mødeoffentlighed jf. Carl Aage Nørgaard og Jens Garde “Forvaltningsret – Sagsbehandling”, 4. udgave ved Jens Garde og Karsten Revsbech, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1995, side 196f. og side 301f., Erik Harder “Dansk Kommunalforvaltning I. Kommunalbestyrelsen og dens udvalg”, 5. udgave, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1988, side 55f. og side 190, Preben Espersen, “Beslutning og samtykke. Studier over approbationsinstituttet i den kommunale styrelseslovgivning”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1974, side 182, Martin Basse og Oluf Jørgensen “Det kommunale folkestyre”, Forlaget Kommuneinformation, 1989, side 48ff. samt Emil le Maire og Niels Preisler “Kommunestyrelsesloven med Kommentarer”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1996, side 72ff. Det fremgår ikke af kommunestyrelsesloven, hvornår dørene kan eller skal lukkes. En vis vejledning kan udledes af den af Indenrigsministeriet udarbejdede normalforretningsorden, jf. Indenrigsministeriets cirkulære nr. 129 af 27. juni 1969.

21. Det er i administrativ praksis antaget, at det kræver lovhjemmel at give offentligheden adgang til kommunale udvalgsmøder, jf. Carl Aage Nørgaard, Jens Garde og Karsten Revsbech “Forvaltningsret – Sagsbehandling”, 2001, side 197. Der kan dog ikke generelt siges at være en lighed mellem de kommunale fællesskabers ledelse og kommunalbestyrelsernes stående udvalg.

22. Ingen af de vedtægter, der indgår i undersøgelsen af kommunale fællesskabers organisation og virke, indeholder bestemmelser om, at offentligheden har adgang til at overvære forhandlinger i bestyrelsen eller i repræsentantskabet for selskabet. Se også Birgitte Egelund Olsen “Affaldsselskaber – lovgivning, deltagere og brugere”, E.M. Basse Forlag, 1997, side 81ff. og samme i “Hvil-i-sig-selv princippet”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1999, side 203ff.

23. Se i øvrigt vedrørende offentlighed i Bind II; Kapitel 6.

24. Strukturkommissionens hovedbetænkning, 2004, side 127 og side 138ff.

25. Se vedrørende begrebets mange nuancer hos Signe Krarup, Jane Aschlund og Pernille Pedersen “Fagligt bæredygtige miljøtilsyn - muligheder og barrierer for tilrettelæggelsen af et målrettet tilsyn”, AKF Forlaget, 2003, side 36ff.

26. Skrivelse af 2. april 2003, j.nr. MST/AXB/SNS/BRU/TBJ.

27. Se således også Jørgen Grønnegaard Christensen “Affaldssektorens politiske organisering”, Dansk Entreprenørforening, 2001, side 39ff.

28. Det som betegnes som den juridiske effektivitet i Miljøstyrelsens “Notat om gebyrer på affaldsområdet”, 26. september 2002, side 5.

29. Se anderledes i COWI A/S og AKF's rapport “Fordele og ulemper ved liberalisering af forbrændingsanlæg og deponering”, 2004, side 13.

30. Se et tilsvarende udgangspunkt i Miljøstyrelsens “Notat om gebyrer på affaldsområdet”, 26. september 2002, side 5.

31. Signe Krarup, Jane Aschlund og Pernille Pedersen “Fagligt bæredygtige miljøtilsyn - muligheder og barrierer for tilrettelæggelsen af et målrettet tilsyn”, AKF Forlaget, Orientering fra Miljøstyrelsen nr. 2 2002 “Effektiviseringspotentiale på forbrændingsanlæg og deponeringsanlæg” udarbejdet af Mette Bøgelund, Eva Willumsen og Mads Paabøl Jensen, COWI A/S og AKF's rapport “Fordele og ulemper ved liberalisering af forbrændingsanlæg og deponering”, 2004.

32. Se herom bl.a. Lars Nordskov Nielsen “Retssikkerhed under sparekniv og afbureaukratisering”, Juristen 1991, side 351f. og Ellen Margrethe Basse “Retssikkerhed i miljøforvaltningen” i Erik Harder m.fl. “Kommunestyre i retlige rammer”, KommuneKredit, 1999, side 194ff.

33. Strukturkommissionens hovedbetænkning, 2004, side 127.

34. Som fremhævet ovenfor i Kapitel 2 og i Bind III, Kapitel 1 og 2, er det blevet anført i retsteorien, at der ikke er grundlag for at antage, at der altid forudsættes hjemmel.

35. Se Miljøstyrelsens “Notat om gebyr på affaldsområdet”, 26. september 2002, side 15f. og Miljøstyrelsens “Gennemsigtighed i kommunale affaldsgebyrer” (PricewaterhouseCoopers), 2003, pkt. 7.2.

36. Eivind Smith “Delegasjon av forvaltningsmyndighet til private og til uavhengige organer”, Tidsskrift for Retsvitenskap 1976, side 377f.

37. Eivind Smith “Delegasjon av forvaltningsmyndighet til private og til uavhengige organer”, Tidsskrift for Retsvitenskap 1976, side 384.

38. Strukturkommissionens hovedbetænkning, 2004, side 132.

39. Strukturkommissionens hovedbetænkning, 2004, side 141.

40. Konkurrensverket “Konkurrens och kommunala rättsprinciper. Konsekvenser på en avreglerad marknad”, Stockholm, maj 1994, side 22f.

41. MAD 1997, side 393.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 September 2004, © Miljøstyrelsen.