| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet – Bind I

Kapitel 11
Enkeltkommunemodellen - fordele og ulemper

11.1 Generelt om løsninger i kommunernes eget regi
11.2 Affaldsplanlægning
11.3 Udarbejdelse af affaldsregulativer
11.4 Konkrete afgørelser, sagsbehandling og rådgivning
11.5 Aftaler og afgørelser i forhold til transportører m.v.
11.6 Tilsyn og håndhævelse
11.7 Driftsmæssige opgaver
11.8 Gebyrudmåling og -opkrævning
11.9 Samling af opgaver hos den enkelte kommune

11.1 Generelt om løsninger i kommunernes eget regi

Det er karakteristisk for enkeltkommunemodellen, at alle de ved miljøbeskyttelsesloven tillagte kompetencer udføres af de enkelte kommuner. De tekniske udvalg har en indstillende funktion. Beslutningskompetence kan også inden for kommunestyrelseslovens regler delegeres til udvalget (intern delegation), hvilket ofte udnyttes. Tilsvarende har den tekniske forvaltning en kompetence til at forberede og udarbejde indstillinger. Forvaltningen kan - og har i praksis - på grundlag af interne delegationer en række beslutningskompetencer i relation til såvel myndighedsopgaver, faktisk forvaltningsvirksomhed som driftsopgaver.

Kommunernes virksomhed er omfattet af offentlighedsloven, forvaltningsloven og den kommunale styrelseslov.

11.2 Affaldsplanlægning

Affaldsplanlægning er en strategisk opgave, som forudsættes at være baseret på en politisk beslutningsproces. Affaldsplanlægningen er kommunens eget målsætningspapir og et styringsmiddel til opfyldelse af de overordnede forpligtelser - herunder med hensyn til sikring af en adækvat infrastruktur.

Med en kommunes fastholdelse af kompetencen til selv at forestå affaldsplanlægningen sikres respekten for de demokratiske værdier og sammenhængen med den fysiske planlægning. Generelt angiver affaldsplanerne de modeller, der skal anvendes til løsning af behovet for affaldshåndtering og -behandling, hvilket har betydning bl.a. for afgrænsningen af markedet for genanvendeligt erhvervsaffald og dermed for markedsfunktionaliteten.¹

11.3 Udarbejdelse af affaldsregulativer

Affaldsregulativer er retligt bindende virkemidler (regler), der har til formål at opfylde den overordnede planlægning samt at gennemføre de bestemmelser, som er fastlagt i miljøbeskyttelsesloven og de supplerende bekendtgørelser. Der er tale om myndighedsudøvelse, som kommunerne er velegnede til at udføre.

Det demokratiske element er særdeles centralt, da der er tale om en generel retlig regulering af lokale forhold. Retssikkerhedsaspektet er også centralt. Regulativbestemmelsernes udformning har endvidere afgørende betydning for, om der er et reelt marked for genanvendeligt erhvervsaffald, idet beslutninger om etablering af især indsamlingsordninger begrænser markedet, jf. miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 4 og 5.²

11.4 Konkrete afgørelser, sagsbehandling og rådgivning

Der er tale om myndighedsudøvelse, når der træffes konkrete afgørelser. Det er en naturlig del af de kommunale opgaver. Det er vigtigt ud fra retssikkerhedsbetragtninger at være opmærksom på, at sagsbehandlingen retligt set betragtes som en del af den endelige afgørelse. De gældende forvaltningsretlige regler og principper skal iagttages.

I relation til det demokratiske element og retssikkerheden er kommunernes egen udførelse af opgaverne velegnet. Derimod opstår der problemer i forhold til markedsfunktionaliteten, som er relevant uden for de områder, der er omfattet af nærhedsprincippet og princippet om tilstrækkelig-egenkapacitet. F.eks. er kommunernes adgang til at bestemme, hvad der er genanvendeligt affald, samt hvordan affaldet skal kategoriseres, og hvor det skal behandles problematisk i forhold til et marked, hvis kommunerne også selv deltager på dette marked.

Rådgivning af affaldsproducenter er ikke myndighedsudøvelse - men det er en offentligretlig forpligtelse for kommunen af vejlede korrekt. Kommunerne er ansvarlige for, at vejledningen ikke er mangelfuld. Rådgivning kan være problematisk i forhold til markedet, hvis den anvendes til at fremme anvendelsen af de kommunale affaldsordninger, som ikke er omfattet af nærhedsprincippet og princippet om tilstrækkelig-egenkapacitet.³

11.5 Aftaler og afgørelser i forhold til transportører m.v.

Der er tradition for, at kommunerne overlader den praktiske udførelse af transport- og indsamlingsopgaver til private. Den enkelte kommune kan - når den indgår sådanne aftaler - i en vis udstrækning opføre sig stort set på samme måde som private aftaleparter. Affaldsbekendtgørelsens § 38 tillægger udtrykkeligt kommunerne en kompetence til at etablere aftaler med affaldsbehandlende anlæg, som forpligter anlæggene til at modtage det anviste affald.⁴

Når kommunerne indgår aftaler med aktører om løsning af opgaver, der er konkurrenceudsatte, skal habilitetskravene, der er fastsat i udbudsreglerne og i forvaltningslovens § 3, respekteres.⁵ Kommunerne må ikke favorisere egne selskaber eller udnytte deres dominerende position på markedet.

11.6 Tilsyn og håndhævelse

Såvel tilsyn som håndhævelse er myndighedsudøvelse. Der er tale om en naturlig og central funktion for kommunen, hvor retssikkerhedsaspektet er centralt. Det er dog ikke uproblematisk ud fra en retssikkerhedsbetragtning, at enhver klage til Miljøstyrelsen over kommunale afgørelser er afskåret inden for affaldsområdet.⁶

Erhvervsaffaldskonsulenternes funktioner bør ikke begrænse markedsfunktionaliteten ved at rådgive erhvervskunder om aflevering af genanvendeligt affald til de kommunale indsamlingsordningen uden i den forbindelse at oplyse om de konsekvenser, som brugen af den kommunale ordning har med hensyn til benyttelsespligt efter miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5.

11.7 Driftsmæssige opgaver

Det følger af miljøbeskyttelsesloven i samspil med kommunalfuldmagten samt de kommunale erhvervslove, at kommunerne er kompetente til at varetage alle driftsopgaver.

Det følger af konkurrencelovens § 2, stk. 2-3, at kommuner kan inddrage andre samfundsmæssige hensyn - herunder forsyningssikkerhed, økonomi og miljø - i den helhedsvurdering, der er bestemmende for de konkrete beslutninger, selv om sådanne vurderinger fører til en nedprioritering af markedsfunktionaliteten. Der skal dog altid foretages en vurdering, der sikrer, at der bliver tale om den mindst konkurrenceforvridende løsning ud fra det, der er konkret nødvendigt. Det er en betingelse for at være inden for undtagelsesbestemmelsens område, at selve konkurrencebegrænsningen er besluttet (“fastsat”) af kommunalbestyrelsen. Det vil sige, at det konkrete indhold af markedsbegrænsende krav udtrykkeligt skal fremgå af affaldsregulativer m.v. og være begrænset til de områder, der falder uden for nærhedsprincippets referenceramme.⁷

Der er ingen demokrati- eller retssikkerhedsmæssige betænkeligheder forbundet med, at kommunernes varetager driftsopgaverne. Kravet om hensynsfuld service kan ligeledes sikres respekteret. De eneste ulemper, der kan være forbundet med “in house” produktion, er dem, der følger af kravet om åbning af markedet (markedsfunktionalitet), som dette gælder i forhold til affaldsydelser uden for nærhedsprincippets og princippet om tilstrækkelig-egenkapacitets anvendelsesområde. Det skal eksemplificeres.

Deponering er underlagt principper om nærhed og selvtilstrækkelighed - der opstilles således ikke krav om konkurrence og åbne markeder. De vanskeligheder, der er med hensyn til at tilvejebringe lokaliseringsegnede pladser og de krav, der følger af deponeringsdirektivets regler vedrørende økonomisk sikkerhed for retablering op til 30 år efter lukning, samt kravene om forsyningssikkerhed, begrunder, at en løsning med kommunernes egen varetagelse af deponeringsopgaver må betragtes som måleffektiv. Løsningen er også forudsat ved miljøbeskyttelseslovens § 50. Det må imidlertid fremhæves, at det ikke er praktisk og økonomisk muligt for alle - store og små - kommuner selv at have egen deponeringsplads.

Forbrændingsanlæg forudsætter store anlægsinvesteringer samt affaldsmængder, som de færreste kommuner selv kan opfylde. Det må formodes i vidt omfang også at være tilfældet efter en kommunesammenlægning. Dertil kommer, at håndteringen af affaldet med hensyn til optimal nyttiggørelse af forbrændingsenergien, nyttiggørelsen af slagger m.v. kan være vanskelig inden for små enheder. I relation til måleffektiviteten er det endvidere vigtigt at være opmærksom på, at måleffektive løsninger kan forudsætte specialisering og et affaldsproducerende opland, som de enkelte kommuner ikke selv kan opfylde. Der er derfor ikke ud fra en vurdering af måleffektiviteten i forhold til ressourceudnyttelsen af affaldet en hensigtsmæssig løsning at anvende enkeltkommunemodellen.

I forhold til affald til nyttiggørelse (genanvendelse og genindvindig af erhvervsaffald), er det forudsat ved EU's lovgivning, at der foreligger konkurrence og et indre fællesmarked. Med den danske lovgivning - især miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 4 og 5 - er markedsfunktionaliteten yderst begrænset, ikke mindst i de situationer, hvor kommunerne vælger “in-house løsninger”.

Dertil kommer at en række nyere EU-direktiver, bl.a. WEEE-direktivet, indeholder krav om, at producenterne er hovedansvarlige for indsamling, bearbejdelse og inkludering af omkostningerne i priserne, hvilket ikke harmonerer med en situation, hvor affaldet indgår som en del af en kommunal indsamlingsordning. En sådan kommunal ordning vil typisk fratage producenterne deres ansvar for tilrettelæggelsen af en tilbagetagningsordning. Derfor er en håndteringen af elektronikaffald hos enkeltkommuner ikke en måleffektiv opfyldelse af sådanne krav.

11.8 Gebyrudmåling og -opkrævning

Det er efter miljøbeskyttelseslovens § 48 og den kommunale styrelseslovs § 41a en kommunal opgave at fastsætte gebyrstørrelse og at opkræve gebyret. Det er derfor også efter de gældende regler - ikke mindst på grund af de vidtgående beføjelser, der i § 48 er tillagt kommunerne med hensyn til gebyropkrævning - en velegnet løsning at fastholde kompetencen hos kommunerne.

Det skal fremhæves, at der ikke er nogen klageadgang, jf. miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 3, hvorfor kommunerne har en vidtgående adgang til selv at fastlægge et indtægtsgrundlag uden anvendelse af gebyrudmålingen som et incitament til opfyldelse af de gældende målsætninger bag affaldshierarkiet. Hvile-i-sig-selv princippet og anvendelsen af samlegebyrer (§ 48, stk. 2) giver kommunerne et betydeligt skøn i gebyrudmålingen, som ikke bidrager til at øge gennemsigtigheden eller fokuseringen på optimale genanvendelsesløsninger i forhold til de enkelte affaldsfraktioner.⁸

I forhold til andre kommunale aktører forekommer der såkaldte byttehandler, hvor kommuner indgår aftaler med andre kommuner/kommunale fællesskaber om gensidig udnyttelse af overkapacitet på anlæg, hvor aftalerne kan indebære, at affaldsproducenten opkræves et gebyr, der ikke er begrundet i en omkostningsdækning.⁹ Løsningen giver anledning til retssikkerhedsmæssige og konkurrencemæssige problemer og manglende måleffektivitet i forhold til genanvendelse. Forurener-betaler princippet er ligeledes vanskeligt at realisere ved en sådan løsning.

Biproduktion og overskudsproduktion skal prissættes ud fra markedsprisen. Hvor kommuner sælger sådanne ydelser, kan der opstå problemer i forhold til markedsfunktionaliteten, da der foreligger en risiko for substitution mellem affaldsordningerne.¹⁰

11.9 Samling af opgaver hos den enkelte kommune

Samles alle opgaverne hos kommunerne inden for den traditionelle forvaltning, vil der ikke være problemer med hensyn til at samle alle de i miljøbeskyttelsesloven beskrevne affaldsopgaver inden for den samme organisation. En placering af alle kompetencerne hos de enkelte kommuner er aktuelt muligt og for så vidt forudsat ved lovgivningen. En sådan løsning skaber klarhed i ansvarsfordelingen og sammenhæng mellem kompetence og økonomisk ansvar. Til gengæld vil der være begrænsninger med hensyn til specialiseringen af de affaldsløsninger, der kan være tale om. De meget specialiserede genanvendelsesformer, forbrænding med energiudnyttelse m.v., vil ikke rationelt kunne foregå i hver enkelt kommune - heller ikke efter en strukturændring, hvor kommunerne bliver sammenlagte og dermed får et større antal affaldsproducenter inden for den stedlige kompetence.

Det er tvivlsomt, om enkeltkommunemoddellen er økonomisk og faglig bæredygtig, idet de krav om specialisering som gælder ikke mindst i relation til nyttiggørelse af specielle affaldsfraktioner, forudsætter et større geografisk marked end det, en kommune kan tilvejebringe. Det er i øvrigt i forbindelse med Strukturkommissionens arbejde af Miljøministeriet blevet oplyst, at en status fra Videnscenter for Affald viser, at der kun er én kommune, der ikke er medlem af et kommunale fællesskab.¹¹

Konkurrenceudsætning af de dele af affaldsopgaverne, som vedrører nyttiggørelse af affald, afhænger af, om der er tale om en dominerende stilling eller om sammenblanding af regulerende kompetencer med kommunens ageren som markedsaktør på et marked, der forudsættes at være frit. De kompetencer, som kommunerne har fået tillagt ved miljøbeskyttelsesloven og affaldsbekendtgørelsen til endeligt at fastslå, om der er tale om affald til genanvendelse, sammenholdt med kommunens kompetencer til at styre affaldet til egne anlæg, er uforenelige med krav om markedsfunktionalitet. En opfyldelse af de målsætninger og EU-krav, der gælder vedrørende et indre marked for erhvervsaffald, kan være vanskeligt at realisere med enkeltkommunerne som de aktører, der er ansvarlige for en markedsfunktionalitet, når det samtidigt følger af lovgivningen, at de har en monopolstilling bl.a. efter miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 4 og 5.

Generelt er styrbarhed af kommunerne med henblik på realisering af nationale målsætninger begrænset af det kommunale selvstyre.

Fodnoter

1. Om affaldsplanlægning se også Bind I, Kapitel 4 og Bind II, Kapitel 4.

2. Om regulativudarbejdelsen se også Bind I, Kapitel 4 og Bind II, kapitel 4.

3. Om forvaltningsafgørelser, sagsbehandling og rådgivning se også Bind I, Kapitel 4 og Bind II, kapitel 4.

4. Om aftaler og afgørelser i forhold til transportører se også Bind I, Kapitel 4 og Bind II, kapitel 4.

5. Jf. herom i Bind I, Kapitel 3.

6. Se nærmere om tilsyn og håndhævelse i Bind I, Kapitel 4 og Bind II, kapitel 4.

7. Om kommunernes kompetence til at forestå affaldsvirksomhed se Bind I (Kapitel 4 og Kapitel 15) og Bind II (Kapitel 4).

8. Se også Miljøstyrelsens “Notat om gebyrer på affaldsområdet”, september 2002, side 7ff.

9. Se vedrørende bytteaftaler i Bind I, Kapitel 8. Dom afsagt 12. marts 2004 af Vestre Landsrets 4. afdeling (Sag nr. B-3238-98 og B-1523-00).

10. Om gebyrudmåling og -fastsættelse se også Bind I, Kapitel 4 og Bind II, Kapitel 4, afsnit 4.11.

11. Miljøministeriets Sektoranalyse, 2. april 2003, j.nr. MST/AXB/SNS/BRU/TBT, side 95.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 September 2004, © Miljøstyrelsen.