Miljøprojekt, 953 – Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet – Bind I - Kapitel 12 - Samarbejdsmodellen

Adskillelse af kommunernes myndigheds- og driftsherrerolle på affaldsområdet – Bind I

Kapitel 12
Samarbejdsmodellen - fordele og ulemper

12.1 Generelt om uformelle løsninger
12.2 Affaldsplanlægning
12.3 Udarbejdelse af affaldsregulativer
12.4 Konkrete afgørelser, sagsbehandling og rådgivning
12.5 Aftaler og afgørelser i forhold til transportører m.v.
12.6 Tilsyn og håndhævelse
12.7 Driftsmæssige opgaver
12.8 Gebyrudmåling og -opkrævning
12.9 Samling af opgaver hos den enkelte kommune

12.1 Generelt om uformelle løsninger

Der er tale om et relativt uforpligtende samarbejde, der hovedsageligt vedrører koordinering af de forskellige kommuners indsats og opgavevaretagelse på affaldsområdet.

Samarbejdet er ikke § 60-godkendt, hvorfor der ikke er tale om nogen kompetenceoverførelse. Der er således ikke tale om overførelse til en juridisk person, der kan træffe selvstændige afgørelser. Sådanne træffes af kommunerne hver især. Der er i forhold til de kommunale afgørelser ingen rekursadgang i det administrative system, jf. miljøbeskyttelseslovens § 48, stk. 3, affaldsbekendtgørelsens § 63 m.fl.

Offentligheds- og forvaltningslovens bestemmelser finder i fuld udstrækning anvendelse på samarbejdet. Den valgte organiseringsform er også i øvrigt underlagt de almindelige offentligretlige regler, herunder bl.a. kommunestyrelseslovens og ombudsmandslovens bestemmelser. Samarbejdet er ikke omfattet af konkurrencelovens almindelige regler, jf. § 2, stk. 2.

12.2 Affaldsplanlægning

Inden for samarbejdsmodellen varetages affaldsplanlægning i de enkelte kommunalbestyrelser, hvilket sikrer, at affaldsplanlægningen forbliver et led i den lokalpolitiske beslutningsproces.¹

Samarbejdet mangler det fælles koordineringsmiddel som kortlægningen af infrastruktur, affaldsmængder, behov for særlige løsninger m.v. udgør. Der ikke hjemmel til de foretager en fælles affaldsplanlægning i et almindeligt samarbejde i modsætning til, hvad der er tilfældet i relation til kommunale fællesskaber.²

12.3 Udarbejdelse af affaldsregulativer

Udarbejdelsen af regulativer er myndighedsudøvelse. Regulativpligten varetages af de enkelte kommuner inden for samarbejdet, hvorved regulativerne sikres det fornødne politiske mandat.³

Samarbejdet mangler det fælles styringsmiddel som affaldsregulativerne udgør. Det er ikke muligt at overføre kompetencen til samarbejdet.

12.4 Konkrete afgørelser, sagsbehandling og rådgivning

Udstedelsen af konkrete forvaltningsakter og sagbehandlingen forbundet hermed, er myndighedsudøvelse. Opgaverne varetages af de enkelte kommuner inden for samarbejdet, hvorefter retssikkerhed iagttages.⁴

Informations- og rådgivningsopgaver i forhold til borgere og virksomheder varetages primært inden for samarbejdet, herunder ved etablering af en fælles erhvervsaffaldskonsulentordning. Der er ikke tale om myndighedsudøvelse.

En varetagelse af informations- og rådgivningsopgaver inden for rammerne af et samarbejde kan være problematisk i forhold til måleffektiviten. Det er tilfældet, hvor der ikke internt mellem samarbejdet og de deltagende kommuner er klarhed over, hvor kompetencen ligger eller, hvordan den er afgrænset, i de tilfælde hvor både kommunerne og erhvervsaffaldskonsulentordning har komptencer.

Usikkerheden præger også ansvarsplaceringen. Selv om kommunerne har overladt det til en fælles erhvervsaffaldskonsulentordning at varetage vejledningsopgaverne på kommunernes vegne, foreligger der en offentligretlig pligt for kommunerne til at vejlede korrekt. Hvor vejledningen er mangelfuld, er kommunerne ansvarlige, men det er uklart, om det er kommunerne samlet eller den enkelte kommune, der bærer ansvaret. Der foreligger således en risiko, for at ansvaret “forsvinder” mellem de i samarbejdet deltagende kommuner.⁵

12.5 Aftaler og afgørelser i forhold til transportører m.v.

Der er ikke ved anvendelse af kommunale samarbejder tale om en selvstændig juridisk person, da samarbejdet ikke er § 60-godkendt. Samarbejdsorganerne kan således ikke på vegne af deltagerkommunerne indgå aftaler eller i øvrigt træffe juridisk bindende beslutninger.

Hver enkelt deltagerkommune må handle selvstændigt. Det er således ikke lovligt, hvis et samarbejde indgår bindende aftaler om bortskaffelse af forbrændingsegnet affald med trediemand på baggrund af en kompetence, som er overført til samarbejdet ved affaldsregulativbestemmelser.⁶

12.6 Tilsyn og håndhævelse

Der udføres inden for samarbejdet en række fælles opgaver vedrørende tilsyn med virksomheder. Samarbejdet omfatter opgaver - så som erfaringsudveksling, rådgivning samt assistance ved eller varetagelse af konkrete miljøtilsynsopgaver.

Der er ved udførelsen af konkrete miljøtilsynsopgaver tale om myndighedsudøvelse. Det må ud fra retssikkerhedsbetragtninger afvises, at udførelsen af tilsyn kan delegeres eksternt til andre kommuner - uanset at de indgår i et uformelt samarbejde.

Dertil kommer, at enhver klage over kommunale afgørelser er afskåret inden for affaldsområdet.

12.7 Driftsmæssige opgaver

Der kan inden for et samarbejde udføres driftsmæssige opgaver. Fordelene ved en samarbejdsløsning er, at der bliver tale om en større enhed med mulighed for specialisering, økonomisk rationel drift m.v. Men der er også ulemper knyttet til ordningen.

Når der inden for et samarbejde ejes og drives en fælles losseplads, må det afvises, at aftalen herom kan betragtes som en betjeningsoverenskomst. I så fald ejes anlægget af kommunerne i fællesskab, og samarbejdet vil således være forpligtende på en sådan måde, at det ikke kan betegnes som en betjeningsoverenskomst.

Det er ikke lovligt inden for et ikke-godkendt samarbejde omkring driftsanlæg at aftale solidarisk hæftelse i forhold til tredjemand. Det følger af lånebekendtgørelsen, der har hjemmel i den kommunale styrelseslovs § 59, at en kommunalbestyrelse ikke uden tilsynsmyndighedens samtykke kan pådrage kommunen solidarisk hæftelse gennem indtræden i et selskab eller lignende, medmindre kommunen kun hæfter med sit indskud m.v. Hvor der foreligger en hæftelsesordning af denne karakter, bør et samarbejde ud fra bl.a. den kommunale styrelseslovs krav underkastes en § 60-godkendelse.

Det kan, hvor driftsopgaver udføres inden for et ikke-godkendt samarbejde, være et problem, at ansvaret for opgavens udførelse, synes at “forsvinde” mellem kommunerne, da samarbejdet ikke er en selvstændig juridisk person, der kan drages til ansvar. De vanskeligheder, der er med hensyn til at tilvejebringe lokaliseringsegnede pladser og de krav, der følger af deponeringsdirektivets regler vedrørende økonomisk sikkerhed for retablering op til 30 år efter lukning, samt kravene om forsyningssikkerhed, begrunder, at en samarbejdsløsning mellem kommunerne, hvor et ansvar ikke er klart defineret, ikke kan tillades.

I forhold til opgaver vedrørende nyttiggørelse (genanvendelse og genindvindig) af erhvervsaffald, er det forudsat ved EU's lovgivningen, at der er tale om et indre marked. Med den danske lovgivning - især miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 4 og 5 - er markedsfunktionaliteten yderst begrænset ikke mindst i de situationer, hvor kommunerne vælger sådanne fælles uformelle samarbejdsløsninger, idet der ikke foretages udbud af opgaver eller i øvrigt sikres et marked for nyttiggørelse af affald.

Med hensyn til forbrændingsopgaver vil forsyningssikkerheden for forbrugerne kunne sikres ved uformelle samarbejder om kommunale løsninger. Der er dog ikke en hensigtsmæssig løsning. Overladelsen af forbrændingsopgaverne til andre kan indebære, at kommuner ikke betragter det som deres ansvar, om der kan sikres en overholdelse af forbudet mod deponering af forbrændingsegnet affald. Ansvarsplaceringen vanskeliggøres således af samarbejdes form.

12.8 Gebyrudmåling og -opkrævning

Det er efter miljøbeskyttelseslovens § 48 og den kommunale styrelseslovs § 41 en kommunal opgave at fastsætte gebyrstørrelsen og at opkræve gebyret. Ved uformelle affaldssamarbejder forskydes gebyropkrævningsbeslutningerne i praksis let til de øvrige kommuner, der indgår i samarbejdet, således at beslutningerne i nogle af de deltagende kommuner blot bliver en formel stillingtagen.

Indtægter og udgifter forbundet med anlægget indgår i praksis i én af de deltagende ejerkommuners økonomisystem. Den pågældende ejerkommune udarbejder et forslag til drifts- og anlægsbudget, som fremsendes til de øvrige ejerkommuner til godkendelse. Hvis de øvrige ejerkommunerne ikke gør indsigelse, anses budgettet for godkendt. Det endelige regnskab udarbejdes af den ansvarlige ejerkommune og godkendes herefter af de øvrige deltager-/ ejerkommuner.

Det er efter den kommunale styrelseslovs § 18, stk. 3 økonomiudvalgets opgave at håndtere kommunens regnskabsvæsen. Der er ikke i dag krav til denne forvaltningsopgave, der sikrer den fornødne gennemsigtighed med hensyn til budget og de realiserede omkostninger.⁷ Når flere kommuner samarbejder kan gennemsigtigheden ikke forventes at blive øget i forhold til de svagheder, der allerede karakteriserer de enkelte kommuner.

12.9 Samling af opgaver hos den enkelte kommune

En placering af alle kompetencer hos de enkelte kommuner, hvor flere opgaver varetages inden for rammerne af et ikke-godkendt samarbejde, er aktuelt muligt og for så vidt forudsat ved lovgivningen, jf. bl.a. miljøbeskyttelselovens § 49

En sådan løsning kan imidlertid skabe uklarhed om ansvarsfordelingen og indebære, at der ikke er sammenhæng mellem kompetence og økonomisk ansvar.

Den indebærer endvidere en risiko for, at de deltagende kommuner tillægger det uformelle samarbejde kompetencer, det ikke lovligt kan varetage. Desuden kan samarbejdets form vanskeliggør en ansvarsplacering. Det er derfor tvivlsomt om en sådan løsning er hensigtsmæssig ud fra bl.a retssikkerheds- og et måleffektivitetsbetragtninger. Generelt er styrbarhed. m.h.p. realisering af nationale målsætninger i orden i relation til kommunerne - men det bliver vanskeligt at fastholde den ved uformelle samarbejdsstrukturer med ikke lovregulerede beslutningsgange.

Fodnoter

1. Se nærmere hvordan det vurderes i Bind I, Kapitel 11, herunder særligt afsnit 11.2., idet der her er tale om en tilsvarende ordning.

2. Om affaldsplanlægning se også Bind I, Kapitel 4 og Bind II, Kapitel 4. Om affaldsbekendtgørelsens § 11 se også Bind II, Kapitel 3.

3. Se herom Bind I, Kapitel 11, herunder særligt afsnit 11.3. Om regulativudarbejdelsen se også Bind I, Kapitel 4 og Bind II, kapitel 4.

4. Se om de relevante betragtninger Bind I, Kapitel 11, herunder særligt afsnit 11.4.

5. Om forvaltningsafgørelser, sagsbehandling og rådgivning se også Bind I, Kapitel 4 og Bind II, kapitel 4.

6. Om aftaler og afgørelser i forhold til transportører se også Bind I, Kapitel 4 og Bind II, kapitel 4.

7. Se om en mulig fremtidssikring PriceWaterhouseCoopers “Gennemsigtighed i kommunale affaldsgebyrer”, 2003 (udkast), afsnit 5.3.

Kapitel 12 Samarbejdsmodellen - fordele og ulemper