|
Model for affaldsdata 5 Etablering af ny affaldsdatamodel
5.1 TilblivelsesprocessenProjektets indledende faser viste som nævnt et behov dels for forenkling af dataopsamlings- og –indberetningsprocessen og dels af forbedring af datakvaliteten. Med dette formål for øje blev der udarbejdet to skitser til et fremtidigt affaldsdatasystem: Ét baseret på indberetning fra affaldsproducenter og -behandlere, og ét baseret på indberetning fra affaldstransportører og -behandlere. Disse to modeller blev fremlagt og drøftet med repræsentanter for alle aktør- og brugergrupper på en workshop d. 5. marts 2004. Modellerne findes som bilag til faserapport 3, som også indeholder referat fra workshoppen og opsamling af dennes konklusioner. Et væsentligt resultat af workshoppen var enighed om det faktum, at der er sket en ændring i de opgaver, som aktørerne på markedet påtager sig, som gør det ønskeligt at omdefinere disse aktører og deres opgaver, også med hensyn til affaldsdatasystemet. I korthed drejer det sig om, at nogle transportører har udvidet deres virkefelt til at foretage en vis behandling (typisk sortering) af affaldet, inden det leveres videre i systemet. Disse transportører indtager derfor en mellemposition mellem transportører og behandlere. Det blev valgt at kalde disse transportører for affaldsmodtagere Det blev derfor fundet hensigtsmæssigt at omdefinere aktørgruppen fra de tre aktørgrupper beskrevet i afsnit 3 til fire: Affaldsproducenter, Affaldstransportører, Affaldsmodtagere og Affaldsslutbehandlere. Dette er præsenteret nærmere i afsnit 5.3. De forslag og forudsætninger, som var hovedresultatet af workshoppen, og som blev anvendt ved udformningen af det endelige forslag til affaldsdatamodel ("konsensusmodellen", som beskrevet i det følgende), var
5.2 Beskrivelse af affaldsdatamodelDet endelige forslag til affaldsdatamodel er udviklet på baggrund af resultaterne af workshoppen og møder med en række aktører. Den foreslåede model fremgår af figur 5.1. Figur 5.1 Forslag til affaldsdatamodel Det har været et udgangspunkt for udarbejdelsen af modellen, at den mindst skal opfylde de registreringskrav, som stilles til affaldsproducenter, -transportører og -behandlere i EU's rammedirektiv for affald og EU's direktiv om farligt affald. Det vil sige, at der som udgangspunkt ikke stilles registrerings- og indberetningskrav til transportører af ikke-farligt affald. Den nye model har stadig den centrale database, ISAG-systemet, som omdrejningspunkt. Men i modsætning til nu skal data kun indberettes én gang til databasen, hvorfra databrugere så kan hente de data, de har brug for og har adgang til. Databrugere skal ikke kunne hente affaldsdata uden om de etablerede datastrømme. Hovedprincippet i dataregistreringen vil være, at systemet indeholder oplysninger om det affald, som kommer ind i systemet, og om det affald, der slutbehandles. Derimod vil der ikke være oplysninger om, hvordan affaldet overføres mellem anlæg. Det er helt afgørende for anvendeligheden af data i den nye datamodel, at opdelingen på geografisk og erhvervsmæssig kilde bliver langt mere præcis end i det nuværende ISAG system. Hvis data skal være anvendelige for især tilsynsmyndighederne, er det nødvendigt at kunne identificere data helt ned på producentniveau. Derfor er indberetning af affaldsproducentens P-nummer en helt central del i den nye model (Kilde i punkt 5, figur 5.1). P-nummeret indeholder nemlig bl.a. oplysninger om affaldsproducentens navn, branche og adresse. Derved er det via P-nummeret muligt at knytte en erhvervsmæssig og geografisk kilde til registreringen. 5.2.1 To former for dataindberetningerSom det fremgår af figur 5.1, foreslås der kun indberetning af affaldsdata fra to kilder: Affaldsmodtagere (punkt 1 i figur 5.1) og Slutbehandlere (punkt 3 i figur 5.1) (her forstået som danske slutbehandlere, eftersom der ikke kan forventes indberetninger fra udenlandske slutbehandlere). I denne sammenhæng bliver virksomheder, som eksporter affald også til slutmodtagere. Disse to aktører har som udgangspunkt adgang til to forskellige sæt oplysninger. Affaldsmodtageren henter/modtager affaldet direkte ved/fra affaldsproducenten og kan derfor oplyse om kilde. Derimod kan affaldsmodtageren ikke give endelige oplysninger om slutbehandling, idet denne afgøres af slutbehandleren. Affaldsmodtageren kan således kun give en indikation på forventet slutbehandling. Slutbehandleren kan på den anden side ikke nødvendigvis oplyse om kilde, idet affaldet kan nå slutbehandler via en affaldsmodtager, hvor det er blevet blandet eller visse fraktioner udtaget i forbindelse med en sortering. Det er derfor fundet hensigtsmæssigt at arbejde med to typer af indberetninger, i modellen benævnt type 1 og type 2, for henholdsvis affaldsmodtagere og slutbehandlere. Affaldsmodtagere indberetter, jf. figur 5.1, oplysninger om
Affaldskilden er defineret som følger:
Indberetningen er illustreret i figur 5.2. Figur 5.2 Indberetning type 1 fra affaldsmodtagere
Slutbehandlere indberetter, jf. figur 5.1, oplysninger om
Aktører, som er både modtagere og slutbehandlere, skal foretage både type 1 - og type 2 -indberetninger, da type 1 - indberetningen angiver den præcise kilde og type 2 - indberetningen den præcise slutbehandling. For mange anlæg vil de to typer indberetning falde sammen og derfor i praksis være én indberetning. Dette gælder for eksempel et oparbejdningsanlæg (genanvendelsesanlæg), som modtager affald til oparbejdning. Der foretages en type 1 - indberetning for den samlede modtagne mængde og en type 2 - indberetning for den del af affaldet, som oparbejdes (slutbehandles). Derimod skal der ikke – som i dag – gives oplysninger om fraført affald, idet dette indberettes af slutbehandleren af dette affald (eksempelvis et forbrændings- eller deponeringsanlæg). Ligeledes skal en affaldsproducent, som eksporterer affald direkte, foretage en indberetning af både type 1 og type 2, idet affaldet ikke når frem til en dansk slutbehandler. Deponeringsanlæg [3] vil i forbindelse med implementeringen af ERISDA [4]-projektet blive pålagt en række forpligtelser til registrering af oplysninger om affaldsproducenter, affaldets art, celle anvendt til deponering af affaldet mv. Disse oplysninger er mere omfattende end de oplysninger, der skal bruges i datamodellen. Deponeringsanlæg skal derfor ikke indberette til modellen – de nødvendige data hentes blot fra ERISDA-systemets database. 5.2.2 Fordele og ulemper i forhold til nuværende systemerDe umiddelbare fordele ved det nye system er knyttet til forenklingen i forhold til indberettere og den herved forventede væsentlige forbedring i datakvaliteten. Især indberetningen fra affaldsmodtagere vil give en væsentligt bedre datakvalitet end i dag, fordi anvendelsen af virksomhedernes P-numre automatisk kan relateres til en kommune og en meget detaljeret erhvervsmæssig kilde. Desuden vil ressourceforbruget til registrering og indberetning af data blive væsentligt reduceret, og de indsamlede data kan blive udnyttet optimalt ved at blive stillet til rådighed for alle relevante brugere. Affaldsproducentens ansvar for korrekt behandling af affaldet fastholdes. Affaldsproducentens ansvar for affaldsdata fastholdes ligeledes, men kun som en godkendelsesprocedure og kun for en begrænset del af affaldsproducenterne, jf. afsnit 5.3.2. Det forudsættes således, at disse affaldsproducenter regelmæssigt på elektronisk form modtager "fortrykte" oplysninger om deres registrerede affaldsproduktion fra den centrale database og godkender (eller foretager rettelser i) disse, svarende til modtagelsen og godkendelsen af fortrykte selvangivelser fra Told & Skat. Det skal her bemærkes, at projektets juridiske rådgiver har udtrykt tvivl om, hvorvidt affaldsproducenten kan gøres ansvarlig for data, som er genereret i en proces, hvorfra han har vanskeligt ved at kontrollere oplysningerne. Affaldsproducenten får kun et udvidet ansvar, som også omfatter indberetning, hvis han selv eksporterer affald til udlandet. Men hvis dette er tilfældet, må det forventes, at affaldsproducenten har et sådant kendskab til affalds- og affaldsdatasystemet, at han kan foretage en korrekt indberetning. Der bør desuden kunne opnås en sådan pålidelighed i affaldsdatasystemet, at indberetninger til slutbehandlere kan anvendes til opkrævning af affaldsafgifter. Dette vil i givet fald være en betydelig fordel og vil spare arbejdsgange i forhold til Told & Skat – dog kun forudsat, at Told & Skat ønsker at udnytte denne mulighed. Forenklingen i indberetningen betyder også, at "rene" transportører friholdes fra indberetningspligt. Det kan være en ulempe for aktørerne, at transportøren får en udvidet underretningspligt i forbindelse med transport af affald fra en producent til en modtager, idet transportøren skal oplyse producentens P-nummer til modtageren. Dette er dog kun en lille ændring, idet transportøren under alle omstændigheder af faktureringsgrunde vil skulle oplyse modtageren om producentens identitet. Hvis dette ikke er tilfældet, fordi transportøren modtager direkte betaling for bortskaffelsen fra producenten, fordi transportøren selv kan afgøre affaldets videre skæbne, er transportøren nemlig ikke mere transportør – så skifter han rolle til at være modtager og bliver dermed indberetningspligtig. En anden ulempe ved det nye system er, at det ikke direkte vil levere oplysninger om affaldstype (dagrenovation, storskrald, haveaffald, erhvervsaffald mv.). Dette vil være en mangel i forhold til Affaldsstatistikken, som har benyttet disse typer. Men disse oplysninger er behæftet med meget stor usikkerhed i det nuværende system. Det vil imidlertid være muligt på statistisk grundlag at udvikle nøgletal, som kan bruges til opdeling på affaldstyper, sandsynligvis med mindre usikkerhed end i det nuværende system 5.3 Aktører i affaldssystemet og i affaldsdataindberetning5.3.1 Aktører i affaldssystemetHovedaktørerne i affaldssystemet er i princippet også i det nye system delt op i de to kategorier, som er nævnt i afsnit 4: Offentlige myndigheder (stat, amter, kommuner), som har en tilsyns- og planlægningsfunktion og primært er brugere af affaldsdata, og de egentlige aktører i affaldssystemet, som forestår den praktiske affaldshåndtering. De sidstnævnte er – for nogles vedkommende – leverandører af affaldsdata. De offentlige myndigheder – Miljøstyrelsen og kommunerne – er dog også indirekte aktører i affaldsdatasystemet, idet de foretager kvalitetssikring. Nærmere herom i afsnit 5.4. 5.3.2 Aktører i affaldsdataindberetningAktørerne i affaldshåndteringssystemet og deres forpligtelser i forhold til affaldsdataindberetning vil i det nye system blive som følger: Affaldsproducenten (punkt 1 i figur 5.1, side 7) vil skulle deklarere affaldet over for affaldsmodtager og er som sådan ansvarlig for, at affaldet bortskaffes korrekt. Godkendelses- og anmeldelsespligtige virksomheder (ca. 20.000 på landplan) skal desuden godkende/rette de affaldsdata, som de modtager opgørelse over fra den centrale database, som genererer dem på baggrund af indberetninger fra affaldsmodtagere. Affaldsproducenten vil selvstændigt skulle foretage indberetninger af såvel type 1 som type 2, hvis han foretager egen eksport af affald, men har herudover ingen selvstændig indberetningspligt. Affaldstransportøren (forstået som en aktør, der udelukkende er aktiv ved at transportere affald fra A til B efter ordre) skal meddele affaldsmodtageren oplysninger om affaldsproducenten, som modtageren skal bruge i forbindelse med indberetningen. Udover data, som affaldsmodtageren skal bruge i forbindelse med faktureringen til affaldsproducenten, er der kun tale om supplerende oplysning af affaldsproducentens P-nummer. P-nummeret kan ved affaldsproducentens gentagne brug af den samme transportør og modtager antages at blive registreret i modtagerens modtagedatabase. Affaldstransportøren har ingen selvstændig indberetningspligt. Affaldstransportører skal være optaget på en central liste over godkendte affaldstransportører. Dette fritager kommunerne fra den – i dag faktiske – registrering, i mange tilfælde i praksis godkendelse, som kommunerne foretager, og giver samtidig transportørerne friere spillerum for at påtage sig transportopgaver i flere kommuner. Affaldsmodtageren (punkt 2 i figur 5.1) modtager affalds direkte fra affaldsproducenten og overtager ansvaret for affaldet, idet han underkaster det en eller anden form for behandling eller sortering og selvstændigt beslutter, hvor de udsorterede/behandlede fraktioner bringes hen. Affaldsmodtageren foretager en type 1 – indberetning til det centrale affaldsdatasystem. Affaldsmodtagere skal være optaget på en central liste over godkendte affaldsmodtagere. Dette letter – i lighed med hvad der er anført under affaldstransportører – kommunerne for en administrativ byrde. Mellemstationen (punkt 4 i figur 5.1) modtager affald fra et andet anlæg, men uden at være slutbehandler. Mellemstationen foretager typisk samling og/eller omemballering af affald fra andre anlæg med henblik på videresalg. Mellemstationen har ingen indberetningspligt. Mellemstationer skal være optaget på en central liste over godkendte mellemstationer. Dette letter – i lighed med hvad der er anført ovenfor – kommunerne for en administrativ byrde. Slutbehandleren (punkt 3 i figur 5.1) er den, der fjerner affaldet fra den danske affaldsstrøm. Slutbehandleren foretager en type 2 – indberetning til det centrale affaldsdatasystem. Slutbehandleren foretager derudover en registrering af alt affald, som han modtager og behandler. Slutbehandlere skal være optaget på en central liste over godkendte slutbehandlere. Dette letter – i lighed med hvad der er anført ovenfor – kommunerne for en administrativ byrde. I praksis vil, som tidligere anført, affaldsmodtagen og slutbehandleren ofte være den samme virksomhed. I så fald foretager denne virksomhed både en type 1 – og en type 2 – indberetning. For alle aktører gælder, at de på grund af EU-lovgivningen, som er gennemført ved affaldsbekendtgørelsen, skal foretage en registrering af farligt affald, men dette medfører ikke nogen indberetningspligt ud over den ovenfor anførte. De forskellige aktørers forpligtelser i forhold til indberetning og registrering af affaldsdata i det nye system er sammenfattet i tabel 5.1. Tabel 5.1 Oversigt over indberetnings- og registreringskrav
5.4 Kvalitetssikring af affaldsdataDen primære kvalitetssikring af affaldsdata i det nye system vil være relateret til affaldsproducenten, selv om denne ikke skal indberette data. Dette vil ske ved, at det centrale system genererer "selvangivelser" til affaldsproducenterne, som så skal kontrollere, eventuelt rette og derefter godkende oplysninger om egen affaldsproduktion. Dette svarer i princippet til den forpligtelse, godkendelses- og anmeldelsespligtige virksomheder i dag har til at føre stamkort over deres affaldsproduktion, blot med et væsentligt mindre ressourceforbrug for virksomhederne. Den centrale kvalitetskontrol af affaldsdata forventes fortsat udført, bl.a. fordi det kun er fra centralt hold (Miljøstyrelsen), at man har mulighed for at danne sig et overblik over de samlede mængder og sammenligne tallene fra år til år. Derudover kan man fra centralt hold bidrage til højnelse af datakvaliteten gennem en målrettet undervisnings-/orienteringsindsats over for de primære dataleverandører, dvs. affaldsmodtagere og slutbehandlere – og i et vist omfang affaldstransportører med hensyn til brugen af virksomheders P-numre, som er en nøgleparameter i indberetningen. Endelig kunne det være nyttigt at kombinere affaldsproducentens og den centrale kvalitetssikring med en lokal kvalitetssikring, hvor man udnytter amternes og kommunernes kendskab til de enkelte virksomheder. Som det er fremgået ovenfor, kan der forventes betydelige administrative lettelser i kommunerne ved indførelsen af det nye system kombineret med et centralt register over aktører på affaldsområdet (transportører, modtagere, mellemstationer og slutbehandlere). En del af besparelserne herved vil kunne anvendes til en øget kommunal indsats til sikring af datakvaliteten, som også de kommunale brugere har interesse i. 5.5 Modellens opfyldelse af databehov og rapporteringsforpligtelserVed projektets start blev der udarbejdet en oversigt over dobbelt- og parallelindberetninger (se figur 3.1) – om end denne var mangelfuld, fordi området er så komplekst. I figur 5.3 er oversigten udvidet med en markering af de databehov, modellen kan dække. Figur 5.3 Modellens dækning af databehov
Som det fremgår, kan data indsamlet ved hjælp af den foreslåede model dække det meste af det aktuelle data- og rapporteringsbehov. Kun i forbindelse med international rapportering vil der – som i dag – kunne være behov for supplerende data, såsom kvalitative data om affaldshåndtering, om implementering af direktiver mv. Men modellen vil kunne generere de basale data også til dette formål. Det skal bemærkes, at for eksempel anvendelsen af modellens data til brug for beregning og opkrævning af affaldsafgifter beror på, om Told & Skats er indstillet på at bruge modellens data hertil. Det har ligget uden for projektets område at undersøge dette. Modellen vil heller ikke fuldt ud direkte kunne levere de oplysninger, som ønskes i forbindelse med materialestrømsanalyser. Eksempelvis skelnes der i statistikken for glas mellem farvet og hvidt glas og skår. En udvidelse af modellen til at omfatte så detaljerede oplysninger ville imidlertid – baseret på hidtidig erfaring – medføre forringet datakvalitet. I stedet må man i sådanne sammenhænge indhente detailoplysninger om fordeling på kategorier fra centrale aktører; en fordeling som så ud fra modellens pålidelige nøgletal kan benyttes til at beregne de faktiske mængder fordelt på kategorier. 5.6 Etablerings- og driftsomkostningerDer vil være omkostninger forbundet med at etablere og drive den foreslåede affaldsdatamodel, ligesom der har været omkostninger ved at etablere det nuværende system og er omkostninger ved at drive det. Imidlertid vurderes der, som anført i det foregående, at være så store rationaliseringsgevinster forbundet med driften af det nye system, at der samlet set vil være tale om betydelige besparelser ved indførelsen af dette set i forhold til det nuværende. Overslagene i det følgende er, ifølge sagens natur, behæftet med meget betydelig usikkerhed. En grundig vurdering af etablerings- og driftsomkostninger – og besparelserne på sidstnævnte – ville forudsætte så omfattende undersøgelser, at det ville være et projekt i sig selv. Størrelsesordenen af overslagene er dog med stor sikkerhed signifikante. 5.6.1 EtableringsomkostningerEtableringsomkostningerne for det nye system kan underopdeles på fire separate faser:
Omkostningerne ved etableringen af systemet vil naturligvis afspejle det ambitionsniveau, man har med hensyn til faciliteterne i systemet. Det vurderes, at en fornuftig løsning kan etableres for 2-2½ millioner kr. for så vidt angår faserne 1-3 ovenfor. Omkostningerne til indkøring af systemet hos brugerne kan ikke vurderes på det foreliggende grundlag. 5.6.2 DriftsomkostningerDriftsomkostningerne for det nye system vil bestå dels af de direkte driftsomkostninger for det centrale system (svarende til ISAG i dag), dels omkostningerne ved dataindberetning hos aktører og kommuner. De direkte omkostninger ved driften af det centrale system vurderes med mere moderne standarder at blive billigere pr. virksomhed, men dette modsvares til dels af, at antallet af virksomheder, der skal indberette, bliver større. Desuden må der forudses et ressourceforbrug til vejledning i forbindelse med indberetning og i forbindelse med virksomhedernes godkendelse af affaldsdata, især i de første driftsår. Derudover vil den nye, forudsatte opgave med etablering og vedligeholdelse af en central liste med godkendte affaldsaktører medføre et ressourceforbrug, som – da listens udformning ikke er afklaret – er usikker at omkostningsvurdere. Samlet ses skønnes det, at omkostninger til drift af det centrale system i de første driftsår vil være i størrelsen 1-1½ millioner kr. pr. år, som over en periode på tre-fire år vil falde til 0,6-0,8 millioner kr. pr. år. Dette er den samme størrelsesorden som driftsomkostningerne for ISAG. Omkostningerne ved dataindberetningen og kommunernes ressourceforbrug vurderes derimod væsentligt reduceret. Dette skyldes primært det forenklede indberetningssystem, som sparer virksomhederne for en betydelig indsats til registrering og indberetning af oplysninger om affald. Desuden udfører kommunerne et betydeligt arbejde med at indsamle data fra affaldsproducenter, transportører og anlæg. Der er som anført en betydelig usikkerhed i omkostningsskønnet, men det vurderes på det foreliggende grundlag, at det vil være muligt at opnå en ressourcebesparelse på i størrelsesordenen 100-250 millioner kr. om året ved indførelsen af det nye system. Fodnoter[1] P-nummer er en entydig identifikation af en produktionsenhed. Der er yderligere oplysninger om P-numre på [2] CVR-nummer er en entydig identifikation af en virksomhed. Der er yderligere oplysninger om CVR-numre på [3] Deponeringsanlæg er slutbehandlere [4] Miljøstyrelsens igangværende projekt om udvikling af et Elektronisk Rapporterings- og IndberetningsSystem for DeponeringsAnlæg
|
