Rapport fra Myndighedsudvalget – om delingen af godkendelses- og tilsynskompetencen efter miljøbeskyttelsesloven mellem stat og kommuner efter den 1. januar 2007

Rapport fra Myndighedsudvalget

Bilag 5

Notat fra Skov- og Naturstyrelsen om gennemgang af den nugældende lovgivning for godkendelse af husdyrbrug, herunder vedrørende hhv. regulering af anlæg og arealer.

Nærværende notat er udarbejdet til Myndighedsudvalgets arbejde.

Dansk Landbrug har fremsat synspunktet om, at miljøgodkendelse af en husdyrejendom alene skal omfatte selve "anlægget", det vil sige staldbygninger, gyllebeholdere med videre. Reguleringen af driften af markerne f.eks. vedrørende tilførsel af gødning skal som hovedregel reguleres i de generelle regler. Dansk Landbrug finder, at såfremt der skal ske en yderligere regulering af arealdriften, så skal det ske på baggrund af en statslig indsatsplanlægning for områder, hvor der af hensyn til beskyttelse af natur og vandmiljø med videre, er behov for en regulering af markdriften udover hvad der er fastsat i de generelle regler.

På den baggrund redegøres der i det efterfølgende for nugældende regler, og for regeringens planer for indsatsplanlægning for sårbare områder.

Efter miljøbeskyttelseslovens kapitel 5 er det kommunalbestyrelsen, der udarbejder og meddeler miljøgodkendelse. For husdyrproduktioner, der er godkendelsespligtige efter miljøbeskyttelsesloven, og som også er omfattet af VVM-pligt, må afgørelse om godkendelse efter miljøbeskyttelsesloven tidligst træffes samtidig med den endelige vedtagelse af regionplanretningslinjerne efter planloven, og forslag til miljøgodkendelse skal offentliggøres sammen med forslaget til regionplantillæg. Dette fremgår af godkendelsesbekendtgørelsen ^[6]. Det er således efter de gældende regler forudsat, at amt og kommune gennemfører henholdsvis VVM-proceduren og udarbejdelsen af kapitel 5-godkendelsen i et snævert samarbejde.

VVM-retningslinjerne forudsættes at være betydeligt mere detaljerede og præcise, end det ellers kræves i regionplaner, jf. planlovens § 6 c, stk. 1, (… udformningen af anlægget). De vil derfor i betydelig grad være normerende for indholdet af efterfølgende tilladelser m.v.

Kapitel 5-godkendelsen skal efter miljøbeskyttelsesloven fastsætte sådanne vilkår, at forurening fra virksomheden reduceres mest muligt (BAT). Derudover kan der ikke gives godkendelse, medmindre virksomheden kan drives på stedet uden at påføre omgivelserne forurening, som er uforenelig med hensynet til omgivelsernes sårbarhed og kvalitet. Ifølge § 13, stk. 1, i godkendelsesbekendtgørelsen skal vilkårene sikre, at disse krav opfyldes.

Kommunalbestyrelsen har endvidere efter planlovens § 9, 1. pkt., pligt til at virke for retningslinjerne i regionplantillægget, når den udsteder miljøgodkendelse. Godkendelsen skal derfor indeholde relevante vilkår til gennemførelse af de retningslinjer, som er fastlagt i VVM-tillægget med tilhørende redegørelse. Det samme gælder for en VVM-tilladelse, der skal meddeles af regionplanmyndigheden i de tilfælde, hvor der ikke kræves miljøgodkendelse til anlægget.

En lang række generelle regler for husdyrbrug er fastsat i husdyrgødningsbekendtgørelsen ^[7], herunder det generelle harmonikrav. Det fremgår af bekendtgørelsens § 1, stk. 4, at kommunalbestyrelsen ved godkendelser efter miljøbeskyttelseslovens kapitel 5 kan fastsætte vilkår, der er mere vidtgående end bekendtgørelsens generelle regler.

Det er Miljøministeriets vurdering, at der efter de gældende regler kan fastsættes vilkår i en miljøgodkendelse eller VVM-tilladelse på arealer, som er mere restriktive end de generelle krav, hvis det er nødvendigt for at sikre, at påvirkninger, der direkte er afledt af det konkrete projekt kan bevirke en uacceptabel belastning af sårbare områder. Bl.a. må behovet vurderes, hvis arealerne er udpeget i regionplanen som særlig sårbare, eksempelvis overfor nitrat.

Hvorvidt der i miljøgodkendelsen eller VVM-tilladelsen kan fastsættes vilkår for markdriften er dog endnu ikke prøvet ved Miljøklagenævnet, Naturklagenævnet eller domstolene.

For så vidt angår fastsættelse af vilkår i en miljøgodkendelse eller en VVM-tilladelse gælder i øvrigt de sædvanlige betingelser for vilkårsfastsættelse. Det bemærkes i denne sammenhæng, at planlovens formål er mere omfattende end miljøbeskyttelseslovens, hvilket evt. kan spille ind ved vurderingen af et konkret vilkår.

Godkendelse efter kapitel 5 i miljøbeskyttelsesloven retter sig mod driftsherren. Det er styrelsens opfattelse, at vilkår i en miljøgodkendelse ikke kan omfatte anvendelsen af ejendom, hvortil ansøger ikke har rådighedsret (fx aftalearealer hvor driftsherren har indgået gylleaftaler), da sådanne arealer ikke anses for at være en del af virksomheden.

Spørgsmålet om, hvorvidt der gælder tilsvarende begrænsninger for fastsættelse af vilkår på aftalearealer i en VVM-tilladelse efter planloven, har Skov- og Naturstyrelsen bekendt ikke været prøvet i praksis.

Hvis det ikke vil være muligt at stille og håndhæve de nødvendige vilkår for at opnå en miljømæssig forsvarlig drift, må amtsrådet undlade at vedtage regionplanretningslinjer for det pågældende projekt, og i konsekvens heraf må godkendelsen efter miljøbeskyttelsesloven eller VVM-tilladelsen efter planloven nægtes.

Det skal tilføjes, at IPPC-direktivet, som er gennemført ved godkendelsesordningen efter kapitel 5 i miljøbeskyttelsesloven stiller krav om en konkret vurdering af hele anlægget. Dette omfatter efter den forståelse af direktivet, der er lagt til grund ved gennemførelsen, også til dels arealanvendelsen, idet gødningsanvendelsen skal vurderes i forbindelse med godkendelsen. Der er i direktivet stillet snævre grænser for, i hvilket omfang vilkår kan erstattes af generel regulering. Det er derfor ikke afklaret, i hvilken grad en adskillelse af reguleringen af arealanvendelsen og det tekniske anlæg kan komme i strid med EU-lovgivningen.

Retningslinier for administration i relation til Natura 2000-områder

Der er fastsat bindende retningslinier til myndighederne om planlægning og administration af lovgivning, der berører internationale naturbeskyttelsesområder. Administrationen sker med udgangspunkt i gældende lovgivning.

Nogle af hovedprincipperne for beskyttelse af de udpegede Natura 2000-områder er, at myndighederne, herunder kommuner og amter, ikke kan vedtage planer eller projekter, eksempelvis nyetablering eller udvidelser af husdyrbrug, hvis disse vil have en negativ påvirkning af de arter og naturtyper, som Natura 2000-områderner er udpeget for at beskytte. Dette gælder uanset om aktiviteten foregår i eller uden for Natura 2000-området.

Miljøministeriet har til hjælp for myndighedernes administration udgivet en vejledning til bekendtgørelsen, der redegør for baggrunden og formålet med bekendtgørelsen og dens bestemmelser, "Vejledning om administration af internationale naturbeskyttelsesområder. Vejledning til Miljø- og Energiministeriets bekendtgørelse nr. 782 af 1. november 1998 om afgrænsning og administration af internationale naturbeskyttelsesområder, Miljø- og Energiministeriet, Skov- og Naturstyrelsen 2001". Vejledningen rummer et særligt afsnit om forholdet til husdyrbrug, om godkendelse af miljøbeskyttelseslovens kap. 5-virksomheder og VVM.

Foruden vejledningen kan der til brug for myndighedernes administrationen hentes oplysninger med kort, udpegningsgrundlag og områdebeskrivelser på Skov- og Naturstyrelsens hjemmeside http://www.skovognatur.dk/natura2000//.

Forud for meddelelse af tilladelser, dispensationer, godkendelser mv., der kan indebære en forringelse for et Natura 2000-områdes naturtyper eller levesteder for arter, eller som kan medføre forstyrrelser, der har betydelige konsekvenser for de arter, området er udpeget for, skal der gennemføres konkrete konsekvensvurderinger. Kravet om vurdering sikrer, at den konkrete plan eller projekt altid vil blive vurderet i relation til de konkrete Natura 2000-beskyttelsesinteresser, der vil kunne påvirkes ved planen eller projektets gennemførelse.

Det er ikke muligt at opstille en udtømmende liste over aktiviteter og planer, som kan have betydelige konsekvenser for udpegningsgrundlaget i et givent Natura 2000-område. Det er heller ikke muligt at give en anvisning på, i hvilken afstand fra beskyttelsesområdet, kravet om konsekvensvurdering gælder. Det afhænger af den konkrete aktivitet og områdets sårbarhed, og er derfor op til en vurdering i den konkrete sag.

Habitatdirektivet tager ikke stilling til om tilladelser, dispensationer, godkendelser mv. meddeles samlet for hver plan eller projekt. Direktivet er således ikke direkte til hinder for, at miljøgodkendelse af en husdyrejendom alene omfatter anlægget, mens driften af marker mv. omfattes af generelle regler eller bestemmelser indeholdt i en forvaltningsplan for området. Det er imidlertid afgørende, at konsekvensvurderingen forholder sig til alle projektets mulige påvirkninger af et Natura 2000-område, herunder også den virkning projektet forårsager i forbindelse med andre projekter. Dette kan f.eks. omfatte eksisterende aktiviteter i nærheden eller samtidige ansøgninger om forskellige projekter. Hvis alene anlægget omfattes af miljøgodkendelsen, vil der i denne godkendelse alligevel skulle inddrages de relevante aspekter af markdriften, der følger direkte af projektet, før godkendelse kan meddeles. Der kan herved henvises til Kommissionens publikation fra 2001 "Forvaltning af Natura 2000-områder" om direktivets artikel 6.

Udvikling i praksis vedrørende VVM administrationen

Naturklagenævnet har i de seneste år truffet en række afgørelser i klagesager over amternes afgørelser af sager om bl.a. VVM-screening af husdyrproduktioner (udvidelse/nyetablering), hvor påvirkning af Natura 2000-områder var et tema i klagen. Disse afgørelser rummer bl.a. præcisering af hvornår en påvirkning af et Natura 2000-område efter Naturklagenævnets vurdering er væsentligt. Afgørelserne vil derfor kunne anvendes som retningsvisende for myndighederne i deres fremtidige behandling af sager om husdyrbrug.

Konsekvenser af kommunalreformen

Det følger af aftalen om kommunalreformen, at staten i perioden 1. januar 2007 til udgangen af 2008 skal godkende kommunernes udkast til afgørelse efter VVM reglerne. Endelig beslutning herom afventer dog afslutning på Myndighedsudvalgets arbejde. Dette skal ske med henblik på at sikre en rimelig ensartet behandling på tværs af kommuner og med henblik på at overføre erfaring med VVM administration til kommunerne.

Statslig udpegning af sårbare områder

Den statslige udpegning af områder, hvor der er behov for et særligt beskyttelsesniveau af hensyn til grundvand, overfladevand og natur – herunder de internationale naturbeskyttelsesområder, er udmøntet i en række handlingsplaner, love og bekendtgørelser. Indsatsen er langsigtet, idet detaljeret kortlægning af områder med et særligt beskyttelsesbehov forudsætter en grundig og faglig velfunderet indsats. Indsatsen er i store træk tilrettelagt med henblik på at være på plads i 2009. De væsentligste initiativer er kortlægningen af grundvandsområder med henblik på vandindvinding, som er implementeret med ændringen af vandforsyningsloven m.fl. i vedtaget 1998, og den forestående vandplanlægning og NATURA 2000-planlægning efter lov om miljømål vedtaget i 2003.

Beskyttelse af grundvand med henblik på vandindvinding

Vandforsyningsloven (Bekendtgørelse nr. 130 af 26. februar 1999 om lov om vandforsyning m.v.) fastsætter, jf. formålsparagraffen, "rammerne for udnyttelsen og den dertil knyttede beskyttelse af vandforekomster", hvilket i praksis vil sige grundvandet. Vandforsyningsloven sikrer videre at dette sker efter en samlet planlægning og efter en samlet vurdering af bl.a. vandforekomsterne, vandindvindingsinteresserne, samt behovet for miljø- og naturbeskyttelse.

Det er således fastlagt i vandforsyningsloven at amtsrådet skal kortlægge vandressourcernes beliggenhed, størrelse, kvalitet og naturlige beskyttelse mod forurening samt de forureningstrusler, der kan påvirke vandressourcernes kvalitet, og at der på grundlag heraf skal gennemføres undersøgelser og beregninger af de vandmængder, der vil være til rådighed for vandindvinding. I den forbindelse udpeges de vandressourcer som er særligt følsomme over for forurening, f.eks. fordi den naturlige beskyttelse er dårlig.

Amtsrådet skal gennemføre en planlægning af anvendelsen og beskyttelsen af vandressourcerne, som omfatter en inddeling af amterne efter graden af drikkevandsinteresser. Grundvandsbeskyttelsen prioriteres i de dele af amterne hvor drikkevandsinteresserne er størst.

Inden for de områder hvor drikkevandsinteresserne er størst skal amterne, igen jf. vandforsyningsloven, foretage en underudpegning af områder som er særligt følsomme over for en eller flere typer af forurening (følsomme indvindingsområder). Denne bestemmelse er alene udmøntet mht. nitrat, hvor der i statens udmelding til regionplanrevisionen i 2001 er stillet krav om at amterne skal udpege nitratfølsomme indvindingsområder, jf. Miljøstyrelsens vejledning nr. 3, 2000 om zonering. Udpegningen af de nitratfølsomme indvindingsområder i 2001 var foreløbig, og baserede sig på de eksisterende data i amterne. Udpegningen, som oprindelig udgjorde 16 % af arealet i Danmark, skal således detaljeres i takt med at man opnår ny viden ved kortlægning af arealerne. Det forventes at en mindre andel end de oprindelige 16 % af arealet vil være udpeget som nitratfølsomt ved afslutningen af kortlægningen.

Mht. beskyttelse af grundvandet med henblik på vandindvinding skal amterne også afgrænse de områder hvor det er nødvendigt med en særlig indsats til beskyttelse af vandressourcerne (indsatsområder). Indsatsområderne skal prioriteres og der skal foreligge en tidsplan for udarbejdelse og iværksættelse af indsatsplaner til sikring af vandindvindingen. Dette skulle ligeledes fremgå af regionplanlægningen 2001.

I den forbindelse skal det nævnes at både amtet, kommunen eller en almen vandforsyning, for at gennemføre en indsatsplan, kan indgå aftale med ejeren af en ejendom om dyrkningspraksis eller andre restriktioner i arealanvendelsen. Eller om salg af hele eller dele af ejendommen.

Både drikkevandsinteresseområderne, de følsomme indvindingsområder, indsatsområder samt prioritering af indsatsområderne er optaget i regionplanerne.

Lov om miljømål - vandrammedirektivet samt habitat- og fuglebeskyttelsesdirektiverne

Miljømålsloven fastlægger rammerne for gennemførelse af EU's Vandrammedirektiv samt habitat- og fuglebeskyttelsesdirektiverne i Danmark. I perioden december 2006-2009 skal der udarbejdes en vandplan samt en Natura 2000-plan, hvor de endelige miljømål for vand- og Natura 2000-områderne fastsættes, og de indsatsprogrammer, der er nødvendige for at opfylde miljømålene, er opstillet.

De gældende retningslinier for administrationen af områderne vil fortsat være udgangspunkt for administrationen i tiden indtil planerne foreligger i slutningen af 2009. Med planernes klare målsætninger og kortlægning tilvejebringes et solidt grundlag og udgangspunkt for myndighedernes administration og vurdering af konkrete sager, herunder i forhold til sager om husdyrbrug. For husdyrsagernes vedkommende vil planerne eksempelvis bidrage til et bedre billede af, hvad de enkelte områder kan tåle eller ikke tåle i forhold til lokal kvælstofdeposition. Dette skal fx sikre klarhed for hvilke planer og projekter, der evt. skal konsekvensvurderes i medfør af habitatdirektivet.

Indtil de endelige miljømål for de enkelte vand- og Natura 2000-områder foreligger kan der ikke fastlægges en samlet statslig udmelding for hvordan områderne kan reguleres gennem generelle regler.

Konklusion

Som følge af IPPC- og VVM-direktiverne er det som udgangspunkt ikke muligt at adskille vurdering af anlæg og arealer, når der tages stilling til udvidelse eller nyetablering af et husdyrbrug. Selvom de danske regler udformes således at alene anlægget omfattes af miljøgodkendelsen, vil der i medfør af habitatdirektivet i denne godkendelse alligevel skulle inddrages samtlige aspekter af markdriften før godkendelse kan meddeles.

Det nuværende grundlag for regulering af arealanvendelsen for sårbare områder er ikke tilstrækkeligt klart til at sikre en ensartet administration af VVM for husdyrbrug i kommunerne.

En udpegning af områder med særlige beskyttelsesbehov vil fremover kunne medvirke til en mere enkel vurdering af påvirkningen af arealer, når myndighederne vurderer en ansøgning om udvidelse kan først endelig afgøres, når vand- og Natura 2000-planerne foreligger i 2009.

Fodnoter

[6] Bekendtgørelse nr. 652 af 3. juli 2003 om godkendelse af listevirksomhed.

[7] Bekendtgørelse nr. 604 af 15. juli 2002 med senere ændringer.