| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Rapport fra Myndighedsudvalget

6. Udvalgets anbefalinger

6.1. Kriterier for fordelingen af myndighedskompetence mellem stat og kommuner.

Udgangspunktet, som det fremgår af "Aftale om strukturreform, juni 2004", er, at godkendelse og tilsyn med en række særligt komplicerede virksomheder varetages af staten. De øvrige godkendelser og tilsyn efter miljøbeskyttelsesloven varetages af kommunerne.

Med henblik på at indkredse kriterier for "komplicerede virksomheder med et stort forureningspotentiale" har udvalget set på de eksisterende kriterier, som ligger til grund for udpegningen af virksomheder i forbindelse med a-mærkningen, IPPC-direktivet, Seveso-direktivet, VVM-direktivet og call-in-bestemmelsen (bilag 6). Disse taler om komplicerede processer, virksomheder med stort forureningspotentiale, sager der kræver særlig sagkundskab at behandle o.lign. og har ført til forskellige afgrænsninger af de omfattede virksomheder. De kan således ikke umiddelbart anvendes som entydige og objektive kriterier med henblik at udpege de listepunkter, hvor staten bør overtage myndighedskompetencen.

De nævnte kriterier kan i princippet føre til to meget forskellige resultater: Placering af et absolut minimum af virksomheder hos staten, eller placering af i princippet alle de virksomheder, som indgår i myndighedsudvalgets drøftelser (dvs. bilag 1-virksomhederne), hos staten.

Placeres der for få virksomheder under statens kompetence, kan det blive svært at tilrettelægge arbejdet hensigtsmæssigt, der tages ikke hensyn til at sikre en optimal organisering af virksomhedernes miljøindsats, og det kan føre til, at komplicerede virksomheder med et stort forureningspotentiale ikke placeres i staten.

Såfremt alle bilag 1 virksomheder placeres hos staten, vil der blive placeret en lang række virksomheder hos staten, som kommunerne efter flertallets opfattelse vil have forudsætningerne for at kunne varetage. Det bemærkes i den forbindelse, at kommunerne allerede i dag har godkendelses- og tilsynskompetencen for ca. 750 virksomheder og husdyrbrug på bilag 1.

Ingen af de to ovenstående resultater vil derfor efter et flertal i udvalgets opfattelse sikre en rationel tilrettelæggelse af godkendelses- og tilsynsarbejdet set fra såvel et virksomhedssynspunkt som set fra en statslig og kommunal synsvinkel.

Mellem disse to yderpunkter findes en mellemmodel, hvor virksomheder med stor teknisk/faglig kompleksitet og med et stort forureningspotentiale får staten som godkendelses- og tilsynsmyndighed. Specielle virksomheder og virksomheder med produktion mange steder i landet kan rationelt blive placeret hos staten, samtidigt med at kommunerne vil få en stor og fagligt udfordrende opgaveportefølje. Et flertal i udvalget peger på, at det er mellemmodellen, der er mest bæredygtig.

Udvalget har derfor drøftet forskellige muligheder for at formulere mere objektive kriterier for at lave dette snit. Som udgangspunkt er udvalget enig om, at de relevante kriterier skal findes under tre hovedoverskrifter:

  • Miljømæssig kompleksitet og risiko.
  • Hensynet til en rationel tilrettelæggelse af miljøarbejdet hos virksomhederne.
  • Hensynet til at sikre en høj faglighed og mulighed for rationel tilrettelæggelse af arbejdet på myndighedsside.

Under de tre overskrifter har udvalget formuleret 7 kriterier som kan tale for, at myndighedsansvaret placeres hos staten:

Miljømæssig kompleksitet og risiko

  1. Virksomheder, der er teknisk/fagligt komplekse, og som kræver en særlig kompetence. Her tænkes på virksomheder med komplicerede og integrerede produktionsprocesser, hvor der ofte er samspil mellem de enkelte delprocesser både produktionsmæssigt og miljømæssigt, og/eller der i produktionsprocessen kan indgå affald/restprodukter fra fx andre virksomheder, som fordrer en særlig overvejelse eller et kendskab, der rækker ud over den pågældende virksomhed. Også virksomhedstyper med teknisk komplicerede renseforanstaltninger kan være omfattet.
  2. Virksomheder med væsentlig forurening af regional betydning. Her tænkes bl.a. på betydelig regional luftforurening, men i princippet også på lugt- og støjforurening samt på meget stor og kompleks affaldsfrembringelse. Stor affaldsfrembringelse er ikke et kriterie, der i sig selv fordrer staten som myndighed.
  3. Særligt tunge risikovirksomheder. Virksomhedstyper, der er omfattet af § 5 i risikobekendtgørelsen [2] ("kolonne 3"-virksomheder) bør have staten som godkendelses- og tilsynsmyndighed, dog undtaget olie- og gasoplag, der bør ligge hos kommunerne.
  4. Virksomheder, der producerer ved hjælp af genetisk modificerede organismer, og som samtidigt skal have en miljøgodkendelse. Staten har allerede godkendelseskompetencen efter Lov om miljø og genteknologi [3]. Da det samtidig er foreslået [4], at staten overtager tilsynet med GMO-godkendelsen, bør staten også have kompetencen i forbindelse med den tilhørende miljøgodkendelse.
  5. Virksomheder med særskilt spildevandsudledning, der har et indhold af særligt farlige miljøfremmede stoffer, hvor der er behov for spidskompetencer til f.eks. at fastsætte vandkvalitetskrav.

Hensyn til rationel tilrettelæggelse af miljøarbejdet på virksomhedssiden

  1. Virksomheder med et samspil mellem driften af flere geografisk adskilte produktionsanlæg, hvor en placering i staten giver administrative fordele for virksomheden. Der tænkes her primært på koncerner med en række selvstændige produktionsanlæg fordelt i mange kommuner. Virksomhederne har et ønske om, at arbejdet med miljøgodkendelser og –tilsyn samlet set udføres så rationelt som muligt.

Hensyn til tilrettelæggelse af arbejdet hos myndighederne

  1. Myndighederne skal opnå en samlet opgaveportefølje, der sikrer opbygning af fagligt kompetente miljøforvaltninger og en rationel kapacitetsudnyttelse. Tilstedeværelsen af virksomheder, der nationalt må betragtes som "enestående", og hvor der kræves en meget speciel kompetence, tilsiger en placering hos staten, som netop har muligheden for at trække på sin brede internationale kontaktflade.

KL har ønsket at pege på muligheden for at sikre en mere rationel tilrettelæggelse af miljøarbejdet hos visse koncerner, hvor råvarer og halvfabrikata flyttes rundt mellem forskellige virksomheder i forskellige kommuner, ved at pålægge de pågældende kommunale myndigheder en pligt til intern koordinering af miljøarbejdet. En mulig model er, at der udpeges en fælles koordinator/kontaktperson, som kan danne bindeled mellem koncernen og de kommunale myndigheder uden derved at flytte myndighed eller kompetence fra de enkelte kommunale myndigheder.

Med udgangspunkt i, at et eller flere af de nævnte 7 kriterier bør være opfyldt, for at staten bliver godkendelses- og tilsynsmyndighed, har udvalget gennemgået alle listepunkterne i bilag 1 til godkendelsesbekendtgørelsen og drøftet, hvilke listepunkter, som placeres hos staten, og hvilke, der placeres hos kommunerne. Resultatet, som udvalgets flertal er endt på, ses i bilag 7 med begrundelse i de tilfælde, hvor der er foreslået en placering hos staten. Dermed er der et objektivt grundlag for fordelingen af virksomheder mellem stat og kommuner. Det skal bemærkes, at den endelige udmøntning af fordelingen mellem staten og kommunerne sker i forbindelse med en efterfølgende ændring af godkendelsesbekendtgørelsen.

Den i bilag 7 foreslåede fordeling indebærer, at ca. 235 [5] virksomheder får staten som godkendelses- og tilsynsmyndighed, mens ca. 6.350 virksomheder, heraf ca. 1050 på bilag 1, får kommunerne som godkendelses- og tilsynsmyndighed.

Regulering af spildevandsudledning til kloak og affaldsområdet varetages fortsat af kommunerne for alle virksomheder.

Udvalgets flertal lægger vægt på, at den foreslåede fordeling tilgodeser hovedprincippet om lokal forankring og én indgang til miljømyndigheden , samtidig med at staten overtager godkendelse og tilsyn med de virksomheder, som forudsætter særlige kompetencer, som det ikke er hensigtmæssigt at opbygge i de enkelte kommuner.

Et mindretal bestående af Amtsrådsforeningen og Danmarks Naturfredningsforening finder, at der ikke i udvalgsarbejdet er fremkommet nye synspunkter i relation til den fremtidige myndighedsfordeling efter en kommunalreform i forhold til de synspunkter, som ligger til grund for den nuværende fordeling, som er udmøntet i den nye godkendelsesbekendtgørelse. Det er Danmarks Naturfredningsforenings og Amtsrådsforeningens opfattelse, at samtlige virksomheder, der i dag har amterne som godkendelses- og tilsynsmyndighed, eller som er optaget på VVM-samlebekendtgørelsens bilag 1, bør placeres på det regionale niveau, subsidiært i staten. Det svarer til ca. 2400 virksomheder.

Københavns Kommune har ønsket at henlede opmærksomheden på den særlige situation, der består for Københavns og Frederiksberg Kommune samt Bornholms Regionskommune, som i dag både er kommunale og amtslige myndigheder. Det fremlagte forslag vil efter Københavns Kommunens opfattelse betyde en forringelse for de virksomheder, der i de pågældende områder overflyttes til staten, fordi disse fremover vil få to myndigheder. Dette skønnes konkret at være tilfældet for 6 virksomheder i Københavns Kommune.

På foranledning af Dansk Landbrug har Myndighedsudvalget endvidere drøftet de særlige forhold, der gælder for myndighedernes vurdering af udvidelser og nyetableringer af husdyrproduktion. Der er på dette område en meget kompliceret faglig problemstilling vedrørende anvendelsen af husdyrgødning på arealerne og påvirkningen af miljøet. Derfor finder Dansk Landbrug, Landbrugsraadet og Danmarks Naturfredningsforening, at det er nødvendigt, at staten allerede ved kommunernes overtagelse af kompetencen fra d. 1. januar 2007 har udarbejdet bindende retningslinier for arealreguleringen til kommunerne, der sikrer en ensartet sagsbehandling i kommunerne af ansøgningerne om udvidelse og nyetablering af husdyrbrug. (Dette vil givetvis fordre tilvejebringelse af ny lovhjemmel udover den eksisterende Lov om miljømål, Lov om planlægning m.v.)

Ministerierne og KL finder bl.a. på den baggrund, at Miljøministeriet skal tilvejebringe vejledende retningslinier for kommunernes behandling af ansøgninger om udvidelse og nyetablering af husdyrproduktion.

Udvalget som helhed finder, at der tillige skal tilvejebringes et fagligt grundlag for at fastlægge og afgrænse sårbare områder samt fastlægge og afgrænse sårbare områder samt fastlægge hvilken indsats, der er påkrævet for at nå de målsætninger, der gælder for de sårbare områder. Der er enighed om, at dette især sker gennem det arbejde, som staten har iværksat med Lov om miljømål, og hvor der frem mod 2009 vil blive udarbejdet indsatsplaner i forhold til Vandrammedirektivets mål omkring tilstanden i vandområder samt i forhold til Habitatdirektivets krav til tilstanden af NATURA 2000 områder. For så vidt angår ammoniakfølsom natur uden for habitatområderne finder Danmarks Naturfredningsforening, at der er behov for yderligere regulering ud over Lov om miljømål.

Allerede i forbindelse med kommunernes overtagelse af VVM-opgaven fra 1. januar 2007, skal der foreligge retningslinier fra Miljøministeriet, som kommunerne kan administrere efter.

DI, CO-industri og Københavns kommune har tilkendegivet, at de ikke har synspunkter i forbindelse med denne problemstilling. Danmarks Naturfredningsforening og Amtsrådsforeningen finder, at de større husdyrproduktioner bør reguleres af det regionale niveau.

Miljøministeriet har præciseret, at EU-retten fastlægger visse begrænsninger i forhold til, hvor generelt man kan gøre op med behov for beskyttelse på arealerne, når der tages stilling til påvirkningen fra et anlæg, som påtænkes opført som led i en udvidelse eller en nyetablering af husdyrproduktionen.

6.2. Tilvalg af staten som godkendelses- og tilsynsmyndighed

Myndighedsudvalget finder, at der kan forekomme helt specielle situationer, hvor det kan være relevant at flytte kompetencen fra kommunen til det statslige niveau. Derfor finder udvalget det relevant - parallelt med ovenstående snit - også at fastlægge principperne for en udvidelse af mulighederne for, at miljøministeren kan gøre brug af sin call-in beføjelse.

Der eksisterer allerede i dag en hjemmel for miljøministeren til at overtage godkendelses- og tilsynskompetencen i den såkaldte call-in bestemmelse i miljøbeskyttelseslovens § 82. Denne bestemmelse, der er en videreførsel af en bestemmelse, der fremgik af den oprindelige miljøbeskyttelseslov fra 1974, muliggør, at "miljøministeren kan beslutte at overtage amtsrådets eller kommunalbestyrelsens beføjelser efter loven i sager, der berører andre myndigheders lovbestemte opgaver eller har større betydning".

Bestemmelsen er kun tænkt anvendt rent undtagelsesvist og kun i sager af mere vidtrækkende betydning. Herved forstås sager om større virksomheder efter kap. 5, hvor behandlingen kræver en særlig sagkundskab, og hvor der er en særlig begrundelse for at fravige den almindelige kompetencefordeling. Det fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen, at reglen f.eks. vil kunne anvendes i sager, som rummer alvorlige modsætninger mellem hensynet til miljøbeskyttelsen og andre samfundshensyn, f.eks. egnsudviklingshensyn, og hvor det ville være hensigtsmæssigt, at der straks kan tages stilling til disse spørgsmål på centralt plan, uden at afgørelsen herom skal afvente behandlingen af en klagesag.

I praksis har bestemmelsen kun været anvendt i et begrænset antal tilfælde i forhold til bestemte, store og teknisk komplicerede virksomheder, hvor kommuner eller staten tillige har været involverede som ejere. P.t. er kun Københavns Lufthavn (støjdelen) og Naturgasnettet indkaldt.

Bestemmelsen i § 82, som den er i dag, hjemler ikke mulighed for, at virksomheder eller kommuner af eget initiativ kan søge om, at staten overtager opgaven som godkendelses- og tilsynsmyndighed.

Udvalget kan imidlertid se et behov for, at § 82 videreføres med en udvidelse af anvendelsesområdet, således at den – udover dens nuværende formål – også rummer mulighed for, at staten kan overtage godkendelses- og tilsynskompetencen, hvis en virksomhed eller kommune ansøger herom, og hvis miljøministeren finder, at nedenstående kriterier herfor er opfyldt.

Som overordnede kriterier for anvendelse af en udvidet call-in bestemmelse bør gælde,

  • at der skal være tale om en væsentlig sag, dvs. at virksomheden skal indebære en ikke ubetydelig potentiel forurening,
  • at der kan sandsynliggøres en væsentlig optimering af miljøindsatsen på virksomhedsside, og
  • at de lokale myndigheder kun meget vanskeligt kan opbygge eller fastholde en kompetence, der sikrer en god faglig behandling af virksomheden.

Udvalget lægger vægt på, at det helt og holdent bliver miljøministerens afgørelse, om staten skal overtage en virksomhed, og at det så vidt muligt sker i enighed med både virksomheden og kommunen. Afgørelsen bør have gyldighed for flere år og gennemføres med et passende varsel, således at myndighederne har mulighed for at planlægge deres ressourcer og sikre en forsvarlig overdragelse af sagsdokumenter.

Det er også afgørende for udvalget, at en ansøgning om flytning til en statslig myndighed ikke kan ske som følge af en verserende konflikt mellem en virksomhed og dens aktuelle myndighed. Bestemmelsen må ikke kunne føre til, at virksomhederne kan "shoppe" rundt mellem myndighederne med deraf følgende usikkerhed om ressourceanvendelsen mv. Og bestemmelsen må ikke fjerne grundlaget for, at både kommunerne og staten kan indrette sig på de nye opgaver og sikre opbygningen af de fornødne kompetencer til at håndtere de sager, som pålægges dem som følge af den fordeling af myndighedskompetencen, som udvalget i øvrigt lægger op til.

Det er udvalgets forventning, at bestemmelsen vil få et begrænset anvendelsesområde, og det skønnes derfor ikke, at den vil medføre nævneværdige problemer hverken for kommuner eller miljøcentre i forbindelse med opbygning og fastholdelse af kompetence.

Fodnoter

[2] Bekendtgørelse nr. 106 af 1. februar 2000 om kontrol med risikoen for større uheld med farlige stoffer

[3] § 8 i Lov om Miljø og genteknologi

[4] Jf. forslag til lov om ændring af lov om miljø og genteknologi

[5] Antallet af virksomheder kan i sagens natur ikke opgøres eksakt. Nye virksomheder kommer til, og andre ophører eller ændrer produktionen, og antallet kan ændre sig frem mod 2007. Det samme gælder antallet af kommunale virksomheder.

 

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |



Version 1.0 December 2004, © Miljøstyrelsen.