|
| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |
Undersøgelse af anvendelse af sanktioner m.v. i straffesager på
natur-, miljø- og planområdet
5 Anvendelsen af tvangsbøder
Der er pålagt tvangsbøder i 16 af de 133 sager fra Miljøstyrelsen og i 16 i Skov- og Naturstyrelsens 112 sager. Selv om antallet af sager ikke tyder på det, har tvangsbøderne en mere central placering i
Skov- og Naturstyrelsens sager, fordi retableringen af naturen eller den lovlige tilstand er meget væsentlig i håndhævelsen af plan- og naturbeskyttelsesloven, hvor omkostningerne ved retablering ofte er
store, medens de almindelige bøder er meget beskedne. I 20 sager efter planloven er der tvangsbøder i de 12, og i de 6 sager efter naturbeskyttelsesloven, som vedrører egentlige ændringer i naturen som
omfattet af § 3, er der pålagt tvangsbøder i de 3 sager.
5.1 Miljøstraffesager
I miljøstraffesager er tvangsbøder primært anvendt i sager om skrotbiler og i sager om spildevandstilslutning til offentlig kloak eller etablering af særligt spildevandsanlæg.
Det er ikke muligt ud fra materialet at se, om der burde være påstået tvangsbøder i flere sager. I nogle sager oplyses ikke, om der før den strafferetlige afgørelse er sket lovliggørelse, men det er nærliggende
at tro, at dette er meddelt politiet eller anklageren telefonisk, uden at jeg har kunnet se det.
I adskillige af disse sager anvendes tvangsbøder over for personer, der har undladt at efterkomme påbuddet, fordi de ikke har råd. Det er efter min opfattelse tvivlsomt, om tvangsbøder er et velegnet middel
i disse sager, jf. nedenfor om tvangsbødeinstituttets effektivitet. Tvangsbøderne har i de fleste tilfælde været 500 kr. ugentligt. Der er idømt tvangsbøder i 5 af sagerne. I de 2 skete efterfølgende opfyldelse
rettidigt. I 1 sag gik dømte konkurs måneden efter dommen, hvorefter tvangsbøderne er uden værdi, i 1 sag vedtog tiltalte tvangsbøderne, selv om ejendommen efter salg allerede var overtaget af en anden.
Her er tvangsbøderne også uden betydning og viser alene, at hverken anklager, dommer eller tiltalte forstod reglerne om tvangsbøder. I den sidste sag er det ikke oplyst, om forholdet blev lovliggjort, men
sagen synes at vedrøre grundejerens påstand om påbuddets ulovlighed, så her ville forholdet måske være blevet lovliggjort efter dommen under alle omstændigheder.
Den anden større kategori vedrører ulovlig anbringelse af skrotbiler. Tvangsbøderne er her typisk 500 kr. ugentligt uafhængigt af antallet af biler, dog med et par domme med 1.000 kr. ugentligt for
henholdsvis 2 og 3 biler. Der er meget forskel på, hvor præcist bilerne angives – der er jo intet registreringsnummer på dem. I nogle tilfælde angives de helt præcist med stelnummer, andre ved vognmærke
eller biltype (personvogn, varevogn etc.) og endelig er nogle angivet helt løst ved ”3-4 biler.” Uanset hvordan retten har formuleret afgørelsen, er problemet, at tvangsbøderne kun kan bruges i forhold til de
biler, der er omfattet af dommen. Tvangsbøderne kan ikke bruges til at forhindre, at nye biler anbringes på grunden.
I MST 72 skulle dømte anmelde virksomheden, skaffe sikker belægning til at opbevare bilerne på og begrænse antallet til højst 5 biler. Det sidste led kan nok opnås momentant, men tvangsbøderne kan ikke
bruges, hvis antallet på ny bringes over 5. I MST 63 bruges tvangsbøderne til at gennemtvinge etablering af en målerbrønd. Dette er et godt eksempel på den tilsigtede anvendelse af tvangsbøder.
Endelig bør i denne kategori nævnes MST 37, hvor tiltalte blev pålagt tvangsbøder på 30.000 kr. månedligt til ”at ophøre med den i sagen omhandlede virksomhed og fjerne det beskrevne deponi af
bygningsaffald.” Tvangsbødernes størrelse er enestående. Den kommunale sagsbehandler har oplyst telefonisk, at forholdet var lovliggjort, da hun var ude at kontrollere forholdet, men at hun ikke kunne sige,
om det var i orden ved fristens udløb, fordi hun først modtog dommen efter fristens udløb. Den samme langsommelighed ses i flere andre sager.
I MST 63 pålægges både selskab og direktør tvangsbøder på 2.000 kr. månedligt. Normalt pålægges tvangsbøder alene selskabet. Dette er formentlig det korrekte.
5.2 Skov- og Naturstyrelsens sager
Planlovssagerne er udførligt refereret i afsnit 8.1 af denne undersøgelse. Det er tydeligt, at sagerne ganske primært har handlet om lovliggørelse af forholdene. Strafmæssigt tilhører de småsagskategorien
bortset fra SNS 12, der ikke er gennemgået på grund af det fremsendte materiales store mangler. Med en enkelt undtagelse er bøden højest 5.000 kr., selv om der i flere tilfælde er tale om
erhvervsvirksomheder, som klart har undladt at efterkomme påbud. Undtagelsen er SNS 18, hvor tiltalte blev dømt for at have fældet bevaringsværdige træer og undladt at retablere efter et meddelt påbud.
Sagen er speciel, da overtrædelsen i betydelig grad må tilskrives virksomhedens gartner, ligesom det også må anses for hans professionelle ansvar, at retableringen ikke skete fuldt lovligt. Hans
ansvarsforsikringsselskab var ifølge oplysningerne i sagen indstillet på at betale for den korrekte retablering. Det er overraskende, at det er denne sag, domstolene har bedømt som den groveste.
Lovliggørelse ville i denne sag næppe volde de store problemer.
Det mest påfaldende ved sagerne er det meget store ressourceforbrug i de efter sagsakter omfangsmæssigt største af sagerne. Den, der ikke ønsker at efterkomme et påbud om lovliggørelse, kan påklage
påbuddet til Naturklagenævnet. Hvis nævnet stadfæster påbuddet, kan den pågældende sagsøge nævnet. I sagerne SNS 10 og 13 tabte begge adressaterne for påbuddene i landsretten deres civile sag mod
Naturklagenævnet. Man skulle tro, at det herefter var afgjort, at påbuddet om retablering skulle efterkommes. Imidlertid startede begge sager herefter i byretten som straffesager. I begge sager blev idømt
tvangsbøder til retablering. Begge sager blev anket til landsretten, der stadfæstede, at der skulle ske lovliggørelse. Påbuddet kan altså i disse sager som udgangspunkt prøves af Naturklagenævnet,
landsretten, byretten og igen landsretten. Der er næsten ikke noget at sige til, at borgerne får den opfattelse, at man kan trænere lovliggørelsen i det uendelige. Som nævnt i referatet af SNS 13 har
landsrettens afgørelse om lovliggørelse inden den 14.10.2004 ikke medført, at der i slutningen af september 2005 er foretaget lovliggørelse. Det er i denne sag specielt, at de tiltalte i landsretten påstod
tvangsbøderne nedsat. Det tyder næsten på, at man ikke har været indstillet på at efterkomme dommen.
Jeg har kontaktet enkelte sagsbehandlere hos tilsynsmyndighederne. Specielt har der været givet udtryk for frustration over, at idømmelse af tvangsbøder ikke har ført til lovliggørelse. Enten fordi bøderne
ikke er blevet inddrevet, eller fordi den dømte har valgt at betale bøderne. Ofte har – som det også fremgår af enkelte referater i afsnit 7 og 8 – tilsynsmyndighederne først fået udskriftet af dommen efter den
frist, som retten havde sat for lovliggørelse, var overskredet. I et enkelt tilfælde gjaldt dette, selv om tilsynsmyndigheden havde bedt om kopi af dommen og endog havde rykket for kopien, MST 72.
5.3 Fejl ved håndteringen af tvangsbøder
Sagsmaterialet er rigt på eksempler, hvor myndighederne ikke har håndteret spørgsmålet om tvangsbøder korrekt. I SNS 32 instruerede den efterforskende politiassistent anmeldte om ikke at efterkomme
påbuddet, før embedets anklager havde taget stilling til dets lovlighed. Efter 4½ måned meddelte anklageren, at man ikke ville tage stilling til påbuddets lovlighed. Lovliggørelsesfristen var da sprunget, og man
undlod derfor med rette at straffe den pågældende for ikke at have efterkommet påbuddet. I flere tilfælde er der ikke før påstanden om tvangsbøder gjort endeligt op med, om dispensation er udelukket, og
om det derfor er givet, at der skal dømmes til fysisk lovliggørelse. I nogle tilfælde har tilsynsmyndigheden muligvis givet udtryk for, at der stadig var forhandlingsmuligheder. Dette oplyser tiltalte i SNS 11,
uden at forholdet afklares under domsforhandlingen. Er det rigtigt, at tilsynsmyndigheden muligvis vil foretage helt eller delvis retlig lovliggørelse, skal der naturligvis ikke dømmes til fysisk lovliggørelse. En
sådan dom er ikke et forhandlingsoplæg, men en afgørelse til fuldbyrdelse. I nogle tilfælde søger retten at løse problemet ved at dømme til fysisk lovliggørelse, eller inden for samme frist ”indgive ansøgning
om tilladelse til oplag af uindregistrerede køretøjer på ejendommen”, SNS 14. Den dømte i denne sag vil – hvis han ikke ønsker at efterkomme påbuddet – naturligvis være fristet til at søge om tilladelse. Så
er dommen opfyldt, og når det forventede afslag kommer, kan man igen starte en sag om fysisk lovliggørelse. I MST 69 har landsretten søgt at løse – eller at skjule – problemet på en lidt anden måde, idet
domfældte pålægges at foretage ”fysisk lovliggørelse eller at lade den af ham drevne virksomhed godkende som listevirksomhed.” Man kan naturligvis ikke pålægge borgeren at skaffe en godkendelse inden
en vis frist. Han er jo ikke herre over myndighedernes sagsbehandlingstid. Altså bliver også denne dom blot en opfordring til at søge godkendelse. I andre tilfælde er tvangsbøderne ikke idømt den rette. I
MST 31 lader retten tiltalte vedtage tvangsbøder til etablering af spildevandstilslutning til offentligt kloaksystem, selv om tiltalte allerede havde solgt ejendommen. I andre tilfælde idømmes både selskab og
direktør tvangsbøder til lovliggørelse uden nogen diskussion af, om direktøren personligt kan drages til ansvar for et selskabs forpligtelser. Et sådant spørgsmål ville næppe nogen dommer overse i en civil
sag.
Som mere fundamentalt kan nævnes, at tvangsbøder i betydelig grad anses for universalmiddel til at skaffe lovlige forhold. Således er tvangsbøder blevet pålagt for også at sikre, at den dømte ikke begår nye
overtrædelser, f.eks. ved at han pålægges at fjerne nogle biler og ikke at anbringe nogle andre på stedet. Naturligvis er dette meningen med at føre sagen, men tvangsbøder kan ikke anvendes til at hindre
fremtidige overtrædelser, lige så lidt som man samtidig med, at man straffer en tyv, kan pålægge ham tvangsbøder til at holde op ”med at stjæle.” I andre tilfælde anvendes tvangsbøder, hvor det måske ikke
er hensigtsmæssigt, fordi den fysiske lovliggørelse er meget let at gennemføre og den ulovlige tilstand lige så let at retablere, f.eks. ulovlig reklameskiltning. I disse sager er det let at fjerne skiltet og sætte det
op igen senere. I en række sager er det mere hensigtsmæssigt at søge en hurtig afgørelse med bødeforlæg eller straffedom og gøre den skyldige klart, at fortsatte overtrædelser vil medføre en betydeligt
forhøjet bøde. I den i afsnit 8.1.1 omtalte SNS 24 blev måske 300 m² i en større villa gennem 4½ år brugt til erhverv trods et klart afslag på en ansøgning om denne brug. Sagen blev ført som en
fuldbyrdelsessag og endte med en bøde til to ejere på hver 5.000 kr. og idømmelse af tvangsbøder på samme størrelse månedligt til lovliggørelse af brugen. Her havde det været mere strategisk hurtigt at få
ejerne idømt en betydelig bøde for den ulovlige brug.
Det er også i adskillige sager godtgjort, at det tætte samarbejde mellem politi og tilsynsmyndighed, som fuldbyrdelse gennem tvangsbøder forudsætter, er meget svært at etablere.
Der er ikke tvivl om, at idømmelse af tvangsbøder ofte fører til, at den dømte lovliggør forholdet inden den af retten fastsatte frist. Det er imidlertid karakteristisk, at der – mig bekendt – aldrig er lavet en
undersøgelse af, hvor ofte dette er tilfældet og især af, i hvilket omfang inddrivelse af tvangsbøder har medført lovliggørelse. På traditionel juridisk facon har man interesseret sig for den juridiske virkelighed:
hvordan opnås en endelig dom til lovliggørelse? Det, der interesserer andre end jurister, er imidlertid: hvordan man får et påbud effektueret i virkeligheden.
5.4 Baggrunden for tvangsbøder
Tvangsbødeinstituttet blev for forpligtelser over for det offentlige opretholdt ved retsplejeloven i begyndelsen af 1900-tallet. Opfattelsen var, at det var etisk uforsvarligt at opretholde tvangsbøder vedr.
forpligtelser over for private, idet dette lignede gældsfængsel. Derfor var det kun forsvarligt vedr. det offentliges krav. Man antog åbenbart, at tvangsbøderne er en mere effektiv og hårdhændet håndhævelse
end den, der fulgte af retsplejeloven vedr. civile krav. I dag er det særdeles tvivlsomt, om dette holder.
Ideen med tvangsbøder er kort sagt, at man truer den dømte med, at han skal betale et beløb, hvis han ikke lovliggør forholdet til tiden. I de tilfælde, hvor han ikke har midlerne til lovliggørelse, hjælper
trusler ikke, og især hjælper det ikke at tage de penge fra ham, som han skal bruge til lovliggørelse. Har han ikke midlerne, hjælper det heller ikke at sætte ham til afsoning af tvangsbøderne. De fleste
tilsynsmyndigheder og politimyndigheder kan givetvis se dette, og det er sandsynligvis en af grundene til, at der ofte ikke inddrives tvangsbøder eller indsættes til afsoning i nogle af sagerne. Har den dømte
pengene, hænder det, at han betaler og opfatter forholdet sådan, at han så risikofrit kan opretholde den ulovlige tilstand. Sådan fungerer systemet i nogle tilfælde, jf. referatet af SNS 16 om et tilfælde med
betaling af over 100.000 kr. efter idømmelse af ugentlige tvangsbøder på 500 kr. pr. uge. Dette burde være rettet op ved indbringelse for retten med påstand om forhøjelse af tvangsbøderne, men mange
myndigheder er givetvis ikke klar over dette. Når de tiltalte i SNS 13 påstod tvangsbøderne nedsat i anken og fik medhold heri, tyder det vel også på, at aktørerne næsten opfatter tvangsbøderne som en
takst for at opretholde ulovligheden. Den tredje kategori af personer, som bliver idømt tvangsbøder, er personer, som man – uden at genere dem for meget – vel kan sige ikke handler rationelt og ikke kan
forstå, at slaget er tabt, og at de er nødt til at erkende, at de retlige muligheder for at få medhold er udtømte. De fortsætter kampen og vil om nødvendigt afsone tvangsbøderne. Denne kategori volder
tilsynsmyndighederne store problemer. Ovenfor er nævnt 2 eksempler ud af kun 11 sager, hvor de dømte for enhver pris har fortsat kampen, efter at landsretten i en civil sag har fastslået, at
Naturklagenævnets stadfæstelse af et påbud om lovliggørelse er rigtig.
Man har siden 1842 anvendt tvangsbøder til opfyldelse af borgernes forpligtelser over for det offentlige, uden at der mig bekendt er foretaget nogen undersøgelse af, om instituttet virker, og om det er rigtigt
– som forudsat – at det er mere effektivt end den almindelige civilprocessuelle fuldbyrdelse. Jeg tror, at en sådan undersøgelse ville klarlægge, at tvangsbødeinstituttet er meget lidt effektivt og særdeles
vanskeligt at anvende korrekt.
Lovgiver har i flere tilfælde givet hjemmel for, at tilsynsmyndighederne kan anvende selvhjælpshandlinger, således at tilsynsmyndigheden foretager det fornødne og bagefter kan søge beløbet hos den, der
skulle have efterkommet påbuddet, jf. miljøbeskyttelseslovens § 69, stk. 1, nr. 4. Denne mulighed anvendes i meget begrænset omfang, sandsynligvis fordi de kommunale og amtskommunale sagsbehandlere
er usikre over for dens anvendelse, og fordi den medfører en risiko for, at det ikke lykkes myndighederne at opkræve beløbet hos den forpligtede, fordi vedkommende ikke har midlerne. Især ved en række
mindre indgreb burde denne udvej anvendes i vidt omfang. F.eks. forekommer det meget lidt effektivt, at der skal anvendes tvangsbøder over for den, der f.eks. efterlader sin bil uden nummerplader for at
slippe for at betale for skrotningen. I disse tilfælde burde kommunen kunne fjerne bilen og opkræve beløbet hos den pågældende, eventuelt efter at have fået oplyst ejerens identitet hos politiet eller direkte
fra det centrale motorregister. Det er besynderligt, hvis disse biler skal blive stående, indtil der er faldet dom i en straffesag. Materialet viser da også eksempler på, at bilen er fjernet af tilsynsmyndigheden,
der så har krævet beløbet hos ejeren.
I nogle tilfælde indeholder loven en bestemmelse om, at tilsynsmyndigheden kan foretage det til lovliggørelse nødvendige, hvis idømte tvangsbøder ikke medfører det ønskede resultat, jf. f.eks.
naturbeskyttelseslovens § 74, stk. 3. Der foreligger mig bekendt ingen oplysninger om, i hvilket omfang disse bestemmelser om tilsynsmyndighedernes ret til selvhjælpshandlinger anvendes i praksis, selv om
denne fremgangsmåde klart kan være den mest effektive. Om selvhjælpshandlinger efter dom se omtalen i afsnit 8.1.2 om SNS 22 vedrørende planlovens § 64, stk. 3.
5.5 Forslag: undersøgelse af fuldbyrdelsesproblematikken
På baggrund af ovenstående mener jeg, at der bør foretages en undersøgelse af, hvordan de eksisterende regler om tvangsfuldbyrdelse administreres. Undersøgelsen bør besvare spørgsmålene:
- I hvilket omfang kan og bør påstås lovliggørelse ved ændring af en ulovlig tilstand modsat en ulovlig aktivitet?
- I det omfang, der påstås lovliggørelse, bør det overvejes, om fuldbyrdelse fortsat i betydelig grad skal sikres ved idømmelse af tvangsbøder eller ved en fuldbyrdelse, der har betydelig lighed enten med
reglerne i retsplejelovens kapitel 46 om tvangsfuldbyrdelse af andre krav end pengekrav eller de forskellige regler om selvhjælpshandlinger efter dom. Hvis man ønsker at opretholde fuldbyrdelse gennem
tvangsbøder, bør der udarbejdes en præcis vejledning (manual) til brug for både retsvæsenet og tilsynsmyndighederne, da erfaringen viser, at disse ikke er fortrolige med selv fundamentale problemer.
- Hvis man fortsat tror på tvangsbøder som fuldbyrdelsesmiddel, bør det klargøres i retsplejeloven, at disse kan vedtages, således at der ikke nødvendigvis skal afsiges dom. Det hævdes i dele af teorien, at
tvangsbøder kun kan fastsættes i en dom og ikke vedtages indenretligt. Andre dele af teorien finder, at tvangsbøder kan vedtages. Materialet indeholder et eksempel på vedtagelse. Min erfaring som anklager
med disse sager i 10 år er, at de vedtagne tvangsbøder både er tids- og ressourcebesparende samtidig med, at den tiltalte føler sig bedre behandlet. Det er svært at se noget retssikkerhedsproblem ved
vedtagelse af tvangsbøder. Det er jo ikke ualmindeligt, at tvangsbøder pålægges i udeblivelsesdomme.
- I hvilket omfang er lovliggørelsesarbejdet af en så enkel karakter og/eller vedrører så ubetydelige beløb, at det anses for forsvarligt at foretage lovliggørelse uden indenretlig behandling og for den
ansvarliges regning, f.eks. ved ulovligt hensatte uregistrerede biler eller ved henkastet affald.
| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |
Version 1.0 December 2005, © Miljøstyrelsen.
|