Rapport fra Jordforureningsgruppen – 3. Den forebyggende indsats i lettere forurenede områder

Rapport fra Jordforureningsgruppen

3. Den forebyggende indsats i lettere forurenede områder

3.1 Indledende bemærkninger

Ifølge kriteriegruppens anbefalinger skal den forebyggende regulering i de lettere forurenede områder bestå af følgende:

Borgerne skal anmelde til kommunen ved jordflytning
Kommunen skal i forbindelse med nybyggeri kunne stille krav om, at jord til boliganvendelse o.l. overholder de forebyggende kriterier.
Kommunen skal kunne stille særlige krav til børneinstitutioner.
Borgerne skal have generel rådgivning om de sundhedsmæssige konsekvenser af forureningen.

Det har været drøftet i jordforureningsgruppen, hvorledes kriteriegruppens forslag kan udmøntes i lovændring.

Gruppen har arbejdet med løsninger, der står i rimeligt forhold til sundhedsrisikoen, samtidig med at det sundhedsmæssige beskyttelsesniveau ikke må svækkes.

I den forbindelse har gruppen sammenlignet med den forebyggende indsats på kortlagte arealer, som består af følgende:

Flytning af jord fra kortlagte arealer, offentlige vejarealer samt flytning af forurenet jord skal anmeldes.
Ejer eller bruger skal have tilladelse, hvis man vil ændre anvendelsen af et kortlagt areal til følsom arealanvendelse (bolig, institution m.v.).
Ejer eller bruger skal have tilladelse til at udføre bygge- og anlægsarbejder på kortlagte arealer med følsom arealanvendelse (bolig, institution m.v.) og på kortlagte arealer, hvor forureningen kan have skadelig virkning på grundvand til drikkevandsforsyning.
Ejere af kortlagte, alment tilgængelige udendørs arealer kan få påbud om at foretage mindre omkostningskrævende foranstaltninger, herunder indhegning og flisedækning (den såkaldte handlepligt).
Ejer og bruger af kortlagte arealer kan få anbefalinger om anvendelsen af arealerne.

3.2 Anmeldepligten

Jordforureningsgruppen har drøftet anmeldepligtens rækkevidde, dvs. i hvilke tilfælde en jordflytning skal anmeldes, i forbindelse med områdeklassificeringen.

Jordforureningsgruppen anbefaler, at alle jordflytninger inden for og bort fra det klassificerede område skal anmeldes. Der er således som udgangspunkt tale om samme anmeldepligt som på kortlagte arealer.

Denne model indebærer den fordel, at kommunen får mulighed for at styre og/eller føre tilsyn med alle jordflytninger i og fra det områdeklassificerede område. De kommunale repræsentanter i jordforureningsgruppen har fremhævet, at det fra et miljøsynspunkt er vigtigt, at myndighederne har styr på alle jordflytninger i de klassificerede områder, da der er mange tilfælde, hvor forurenet jord vil kunne ende de forkerte steder, også på uforurenede arealer i landzone.

Der er enighed i jordforureningsgruppen om, at selv om hovedreglen om anmeldelse er den samme i de lettere forurenede områder, som den på langt sigt ville være uden lovændring, er der særlige muligheder for at forenkle indholdet af anmeldepligten i lettere forurenede områder. Dette er nærmere beskrevet i afsnit 4, hvor mulighederne for at forenkle reglerne om flytning af jord behandles.

Jordforureningsgruppen har drøftet, om man kunne indføre anmeldepligt for alle jordflytninger ud af det klassificerede område, men ikke inden for det klassificerede område. Denne mulighed skulle i givet fald matche en eventuel samtidig ændring af bestemmelserne om genanvendelse af jord i bygge- og anlægsarbejder, som skulle tillade fri genanvendelse inden for et klassificeret område. Det kan virke overflødigt at føre kontrol med jordflytninger, hvor jorden genanvendes inden for området, idet al jord inden for området forudsættes at have samme, lette forureningsniveau.

Denne udgave af anmeldepligten for lettere forurenet jord er imidlertid afvist, blandt andet fordi den begrænser kommunens mulighed for at føre tilsyn med, at en jordflytning, som påstås at ske inden for det klassificerede område, faktisk også holder sig derinde. Desuden vil kommunerne gerne have mulighed for at kontrollere, at den lettere forurenede jord ikke placeres på rene arealer inden for området. Set fra transportørens synspunkt er det en ulempe, at han skal holde styr på, om transporten overskrider grænsen for et klassificeret område.

Det har også været drøftet, om der kan indføres en generel anmeldepligt for alle jordflytninger. Dette ville være en forenkling af den overordnede lovtekst, idet anmeldepligten ikke skulle være knyttet til bestemte arealer. En generel anmeldepligt ville muliggøre, at ikke erkendt forurening opdages i forbindelse med en jordflytning, og vil således give en ekstra sikkerhed ud over den eksisterende bestemmelse om stop for bygge- og jordarbejder ved konstatering af forurening. I princippet vil en generel anmeldepligt overflødiggøre kortlægning af forurening, som ikke udgør en risiko på stedet, men kan udgøre en risiko, hvis jorden flyttes et andet sted hen.

En helt generel anmeldepligt vil imidlertid belaste borgerne og myndighederne mere end nødvendigt set i forhold til risikoen for sundhed og miljø.

3.3 Mulighed for krav til nybyggeri af bolig m.v.

Jordforureningsgruppen foreslår kriteriegruppens anbefaling udmøntet som en bestemmelse om, at ejeren eller brugeren skal opfylde visse krav, hvis anvendelsen af et areal ændres til bolig, børneinstitution eller offentlig legeplads. De samme krav skal opfyldes ved bygge- og anlægsarbejder på et areal, der anvendes til et af de nævnte formål, dog ikke bygge- og anlægsarbejder, som en parcelhusejer udfører eller lader udføre på sin ejendom.

Bestemmelsens rækkevidde

Jordforureningsgruppen er enig om, at bestemmelsen vil betyde, at boliger, børneinstitutioner og offentlige legepladser, der etableres efter lovens ikrafttræden, vil være indrettet, så der ikke bliver behov for rådgivning om forsigtighed ved kontakt med jorden. Dette kan opnås med en minimal indsats, idet der er tale om marginale udgifter i forbindelse med nybyggeri eller ombygning af f.eks. erhvervsbygninger til følsomme formål, hvor der som regel afsluttes med et lag ren muldjord.

Bestemmelsen vil typisk få virkning i randen af eksisterende byområder eller på f.eks. havnearealer, hvor der sker en ændring til boligformål. Der bygges ca. 17.000 boliger pr. år.

Det er bygherrens ansvar, at kravene er opfyldt.

Bestemmelsens indhold

Jordforureningsgruppen foreslår, at ejeren eller brugeren i ovennævnte situationer skal sørge for, at de øverste 50 cm jord er uforurenet eller etableret med en varig, fast belægning. Det uforurenede lag eller belægningen skal være til stede, inden arealet tages i brug til de nævnte formål. Det uforurenede lag skal opretholdes, så længe arealet anvendes til de nævnte formål. Forpligtelsen påhviler den til enhver tid værende ejer eller bruger af arealet.

Når den nye bestemmelse er formuleret som et generelt krav, bliver den enkel at følge for bygherrer og nem at administrere for myndighederne. Kommunen skal ikke udføre nogen konkret sagsbehandling, men blot føre tilsyn og besvare eventuelle henvendelser om tvivlsspørgsmål. Det er en forenkling i forhold til sager om byggeri mv. på kortlagte arealer, hvor der skal gives tilladelse efter konkret sagsbehandling og indhentes udtalelse fra regionsrådet, jf. lovens §§ 8 og 8a.

Hvis der er forurening, som kan medføre risiko for grundvandet eller for indeklima, kan kommunen stille vilkår i medfør af § 8, forudsat at arealet er kortlagt.

Koordinering med byggelovgivningen

Jordforureningsgruppen har undersøgt, om bestemmelsen kan forankres i byggetilladelserne. Erhvervs- og Byggestyrelsen har meddelt, at man ikke med byggeloven kan stille krav, som forebygger sundhedsrisiko på udearealer. Byggemyndigheden skal påse i forbindelse med en byggesag, at krav efter anden lovgivning er overholdt, i den forbindelse kan det forudsættes, at byggemyndighederne påser at jordforureningslovens krav til udearealer er overholdt. Miljøstyrelsen vil foreslå Erhvervs- og Byggestyrelsen at skrive bestemmelsen ind i sin vejledning til de lokale byggemyndigheder ved førstkommende revision af vejledningen.

Bestemmelsens konsekvenser for bygherrer i lettere forurenede områder

Hvis den nuværende lov fortsat var gældende, skulle de lettere forurenede områder med tiden kortlægges, og det ville betyde, at ændringer til følsom arealanvendelse samt bygge- og anlægsarbejder skulle have tilladelse efter § 8, stk. 1 og 2.

Miljøstyrelsen har gennemført en rundspørge til 4 amter om deres praksis i sager om ændret arealanvendelse efter § 8, stk. 1. Det har her vist sig, at amterne typisk stiller vilkår om afskæring fra den forurenede jord, også ved lettere forurening.

Svarene indikerer, at jo større kendskab der er til indretningen af udearealerne, jo mere præcise er amternes krav til, hvorledes afskæringen af jordforureningen skal foretages. Vilkårene udformes typisk i dialog med bygherren på baggrund af en konkrete projektbeskrivelse. Hvis der er mulighed for direkte kontakt med jorden på udearealerne, så stiller amterne typisk krav om, at der øverst er 0,5 meter rene materialer, der er adskilt fra den underliggende forurening med signalnet. Der er dog også varianter med 25 eller 30 cm ren jord øverst. Der stilles typisk ikke krav om fjernelse af forurenet jord. I de tilfælde hvor bygherren ønsker at hindre kontakten til den forurenede jord gennem etablering af et befæstet udeareal, så er amternes krav til bygherren typisk mindre omfattende, end hvad der gælder for arealer, hvor der er direkte kontakt med den forurenede jord.

Set i forhold til amternes praksis må man således konstatere, at kriteriegruppens forslag ikke kan betragtes som en skærpelse.

3.4 Mulighed for særlige krav til børneinstitutioner

Jordforureningsgruppen vurderer, at kommunerne allerede i dag i deres egenskab af daginstitutionsmyndighed har mulighed for at stille krav til indretningen af udearealer i eksisterende børneinstitutioner. Med henblik på at sikre, at kommunen har den fornødne hjemmel, foreslås en ændring af § 68, stk. 4, således at en kommunalbestyrelse kan gennemføre undersøgelser og afværgeforanstaltninger på forurenede arealer. Bestemmelsen er i dag begrænset til kortlagte arealer. Med henblik på at give regionen en tilsvarende mulighed foreslås en tilføjelse i § 17, stk. 1, således at regionen kan udføre undersøgelser og oprydninger på lettere forurenede børneinstitutioner.

3.5 Generel rådgivning om de sundhedsmæssige konsekvenser af forureningen

Kriteriegruppen fastslår i sin rapport, at de sundhedsmæssige effekter af de lavmobile stoffer, som foreslås taget ud af kortlægningen, ligger i den lave ende, når man sammenligner med risiko fra andre kilder. Betydningen af at informere om og gennemføre tiltag, som kan nedsætte eksponeringen for lavmobile stoffer i disse koncentrationer, er således nedtonet i kriteriegruppens forslag sammenlignet med den nuværende rådgivningsindsats efter jordforureningsloven (anbefalinger), hvor rådgivningen kan gøre det ud for en afskæring af lettere forurenet jord. Borgerne skal dog fortsat efter kriteriegruppens forslag have generel rådgivning om betydningen af forureningen, så de har mulighed for at nedbringe kontakten til jorden.

På denne baggrund mener jordforureningsgruppen ikke, at det er nødvendigt at rådgive borgerne i de klassificerede områder individuelt. Det anbefales, at der skal ske en generel rådgivning af borgerne i byzone om betydningen af den lettere forurening. Jordforureningsgruppen finder, at opgaven mest hensigtsmæssigt kan lægges hos regionerne, som også står for anbefalingerne om anvendelsen af de kortlagte arealer. Kommunerne får ingen opgaver i forbindelse med orienteringen af borgerne om den lettere forurenede jord.

Jordforureningsgruppen anbefaler, at Miljøstyrelsen i samarbejde med Sundhedsstyrelsen udarbejder generelt materiale, som kan anvendes af regionerne. Det skal præciseres i materialet, at det er regionerne, der har opgaven, så det bliver klart for borgerne, hvilken myndighed, de skal henvende sig til.

3.6 Handlepligten på alment tilgængelige udendørsarealer

Kriteriegruppen har ikke foreslået, at handlepligten skal bevares i de klassificerede områder.

Handlepligten er i den gældende lov tænkt at finde anvendelse på arealer, især lettere forurenede, hvor der ikke skal være nogen offentlig indsats, og hvor det ikke er ejeren selv, de er bruger af arealet, idet man er gået ud fra, at f.eks. udlejer ikke vil være lige så motiveret til at følge rådgivning om at foretage afskærende foranstaltninger, som hvis han selv var bruger af arealet. En bestemmelse i den eksisterende lov om, at der kan udarbejdes generelle regler om handlepligt, var tænkt til anvendelse på diffust forurenede arealer. Både påbudsmuligheden og muligheden for generelle regler har haft meget begrænset anvendelse, hvilket dels kan forklares ved, at de diffust forurenede arealer ikke er blevet kortlagt. Hertil kommer, at bestemmelsen har begrænset virkning, fordi det er forudsat, at der kun kan påbydes mindre omkostningskrævende foranstaltninger.

I betragtning af, at kriteriegruppen har nedtonet betydningen af at informere om og gennemføre tiltag, som kan nedsætte eksponeringen for lavmobile stoffer under niveauet for oprydning, er det naturligt, at også handlepligten nedtones eller fjernes.

Når handlepligten ikke gælder i de klassificerede områder, er der tale om en lempelse i forhold til nugældende lov.

3.7 Den enkelte grundejers mulighed for at komme ud af det klassificerede område

Jordforureningsgruppen har drøftet, om der skal være mulighed for, at den enkelte ejer kan komme ”ud af området”.

I givet fald ville det betyde, at det skulle offentliggøres i regulativerne, hvilke enkeltejendomme, der er udtaget. Dette ville minde om den bestemmelse, der er for kortlagte ejendomme, om at de enkelte ejendomme skal have forureningsoplysningerne offentliggjort i matrikelregisteret, dog med modsat fortegn. Jordforureningsgruppen finder, at dette vil være i modstrid med forudsætningen om, at den lettere forurening ikke længere skal kortlægges som enkelt-ejendomme.

Der er imidlertid en anden mulighed for den ejer af en enkelt-ejendom, som gerne på forhånd vil vide, hvilke udgifter han i givet fald kan få i en kommende byggesag eller jordflytningssag. Han kan lade sin grund undersøge, og hvis undersøgelsen viser, at grunden ikke er forurenet, kan han se frem til at få minimale udgifter i forbindelse med en kommende sag.

Jordforureningsgruppen anbefaler på denne baggrund en mindre vidtgående bestemmelse i form af en generel bestemmelse om, at regionsrådet efter anmodning fra en ejer, der selv har foretaget en forureningsundersøgelse, skal afgive en erklæring om ejendommens forureningstilstand i det omfang, forureningsundersøgelsen giver mulighed herfor.

Det må forventes, at bestemmelsen bl.a. vil blive anvendt i forbindelse med ovennævnte bestemmelse om krav til nybyggeri m.v. En erklæring, som siger, at en grund er uforurenet, vil betyde, at der ikke er behov for foranstaltninger i forbindelse med nybyggeri.

Regionen skal underrette kommunen, når der er meddelt en erklæring.