| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Evaluering af Program for renere produkter

5 Målopfyldelse og resultater: Indsatsområder

• 5.1 Produktpanelerne
  • 5.1.1 Metode
  • 5.1.2 Produktpaneler - et overblik
  • 5.1.3 Case: Elektronikpanelet
  • 5.1.4 Kortlægning af de øvrige paneler
  • 5.1.5 Delkonklusion
  • 5.1.6 Baggrund
  • 5.1.7 Metode
  • 5.1.8 De 10 brancheindsatser
  • 5.1.9 Case 1 - Brancheindsatsen inden for plastindustrien
  • 5.1.10 Delkonklusion
  • 5.1.11 Case 2 - Brancheindsatsen inden for kølemøbler
  • 5.1.12 Delkonklusion
  • 5.1.13 Case 3 - Brancheindsatsen inden for belysning
  • 5.1.14 Delkonklusion
• 5.2 Miljømæssige problemstillinger - substitution af bly
  • 5.2.1 Metode
  • 5.2.2 Indsatsen på blyområdet under Program for renere produkter - et overblik
  • 5.2.3 Elektronikindustrien - udvikling af blyfri elektronik
  • 5.2.4 Støtte til udfasning af bly i enkelte virksomheder
  • 5.2.5 Byggeindustrien - Udvikling af alternativer til bly i taginddækning
  • 5.2.6 Korte kommentarer til projekter i fiskeri- og plastindustrien
  • 5.2.7 Bly i PVC
  • 5.2.8 Delkonklusion
• 5.3 Programmets indsats knyttet til PVC-affaldsområdet
  • 5.3.1 Formål og metode
  • 5.3.2 Indsatsen for genanvendelse og affaldshåndtering under Program for renere produkter - et overblik
  • 5.3.3 Genanvendelse og håndtering af PVC-affald
  • 5.3.4 Delkonklusion

Som nævnt i kapitlet om programmets strategiske perspektiv, blev programmet prioriteret, tematiseret og implementeret ved hjælp af årlige prioriteringsplaner udarbejdet af Miljørådet i samarbejde med Miljøstyrelsen. I denne proces blev en række indsatsområder udvalgt og tildelt særlig fokus under programmet, og  indsatsområderne kan derfor karakteriseres som værende en form for operationalisering af det samlede program.

Dette kapitel stiller skarpt på målopfyldelsen i forhold til indsatsområder. Det bør i den forbindelse nævnes, at indsatsområderne primært har været  udmøntet gennem Udviklingsordningen, om end der også har været produkt- og brancherelaterede overvejelser i implementeringen af Miljøkompetenceordningen.

De udvalgte indsatområder kan overordnet inddeles i fire typer af indsatser, og det er også denne inddeling, som dette kapitel er opbygget efter:

1. Særlige produktområder (produktpanelerne)

2. Brancheindsatser

3. Miljømæssige problemstillinger (substitution af bly)

4. Affaldstyper (PVC som affaldsfraktion)

Indsatsen under de fire indsatsområder har været omfattende, og derfor har evaluator i samarbejde med følgegruppen udvalgt relevante underområder at gå i dybden med. Således er der under punkt ét sat fokus på elektronikpanelet, mens indsatsen under de andre produktpaneler er behandlet mere overfladisk. For brancheindsatsen gælder det, at der i evalueringen er fokuseret på plast- og kølemøbelindsatsen samt et mindre omfattende studie af belysningsindsatsen. I forhold til miljømæssige problemstillinger er indsatsen i relation til substitution af bly udvalgt, mens PVC som affaldsfraktion er udvalgt under affaldstyper.

De udvalgte indsatsområder repræsenterede i høj grad de aktørorienterede virkemidler under programmet, og har overordnet haft som formål at styrke involveringen af markedsaktørerne. Som dette kapitel viser, kan denne aktørinvolvering betegnes som have værende positiv på en lang række områder.

Kapitlets opbygning

De fire indsatområder, som behandles i dette kapitlet, adskiller sig radikalt fra hinanden på en lang række punkter. Det gælder de overordnede mål, men også i den måde indsatsen er blevet udmøntet. Derfor har evaluator valgt at behandle de fire områder særskilt, hvilket konkret betyder, at kapitlet er opdelt i fire underafsnit med hver deres metodeafsnit og delkonklusion.

5.1 Produktpanelerne

Som et særligt indsatsområde under Programmet for renere produkter tog  Miljøstyrelsen initiativ til etableringen af en række produktpaneler, hvis formål var og er at styrke involveringen af markedsaktører i den Produktorienterede Miljøstrategi (POMS). I forhold til andre typer aktøraktivering og -samarbejde, såsom Miljørådet, brancheindsatser eller høringer, adskilte produktpanelerne sig ved at have været en ny netværksmodel baseret på produktlivscyklus.

Livscykluskonceptet er, som illustreret i figuren nedenfor, udtryk for et ønske om at udvikle en sammenhængende miljøindsats, der fokuserer på alle relevante dele af produkters og materialers livscyklus (”fra vugge til grav”). Hensigten med panelmodellen har netop været at samle repræsentanter for alle værdikædens aktører, få disse til at samarbejde om initiativer inden for produktområder og derigennem sætte fokus på livscyklustankegangen.

Figur: 5.1 Miljøbelastning i produktlivscyklus

I dette afsnit er formålet at gøre status og vurdere i hvilken udstrækning panelerne har levet op til de intentioner og målsætninger, der har ligget til grund for dette særlige indsatsområde under Programmet for renere produkter. Som illustreret i figuren nedenfor er resultaterne og effekterne af panelernes arbejde vurderet i forhold til de handlingsplaner, som de enkelte paneler har udarbejdet og i forhold til de overordnede rammer og hensigter, der har været med etableringen af paneler som model og særligt indsatsområde.

Figur 5.2 Vurdering af målopfyldelse

Evaluator har desuden brugt anledningen til at samle op på erfaringer med selve panelmodellen med henblik på at kunne nyttiggøre disse i forbindelse med eventuelle lignende tiltag i fremtiden. Centrale evalueringsspørgsmål er:

• Hvordan har panelmodellen fungeret i praksis?
• Hvad er der kommet ud af panelernes arbejde (output, resultater og effekter)?
• Hvilke erfaringer har man gjort sig?
• Hvad har man – set i bakspejlet –  lært, som kunne nyttiggøres ved etablering af lignende modeller i fremtiden?

5.1.1 Metode

Delevalueringen af produktpanelerne har omfatter en kortlægning af alle paneler med udgangspunkt i centrale dokumenter, herunder handlings- og aktivitetsplaner, årsrapporter mv. samt interviews med formændene for de enkelte paneler.^[29] Evaluator har som nævnt desuden i dialog med miljøstyrelsen valgt at sætte fokus på ét panel – elektronikpanelet – herunder tre specifikke projekter/aktiviteter. I udvælgelsen af elektronikpanelet har evaluator inddraget en række kriterier, herunder:

• Varighed: Elektronikpanelet blev etableret i 1998 og er et af de ”gamle” paneler. Det indebærer, at der er høstet en række erfaringer, og at der dermed er ”mere at evaluere på”.
• Aktivitetsniveau: Elektronikpanelet har haft et relativt højt aktivitetsniveau. Det giver et bredere grundlag i vurderingen af forskellige projekter og aktiviteter.
• Produktområde/branche: Elektronikområdet har haft en tyngde såvel i produktionsfasen (produktområdet tegner sig for en ganske stor andel af dansk erhvervsliv) og forbrugsfasen (forbruget af elektronikprodukter er stærkt stigende).
• Vurdering af succes: Panelet fik en positiv omtale i midtvejsevalueringen af programmet hvoraf det fremgik, at panelet ”i vid udstrækning lever op til de beskrevne rammer og hensigter med produktpanelerne”. Samtidig blev det pointeret at den væsentligste fremtidige udfordring for panelet ligger på markedssiden – i fremme af afsætningen af renere elektronikprodukter. ^[30]

I udvælgelsen af det elektronikpanel er der dermed lagt en form for a priori ”best practice” vurdering på baggrund af en indledende desk research. For at få et bredere billede af produktpaneler som strategi og værktøj i POMS, er alle paneler inddraget i en indledende kortlægning.

Delevalueringen af produktpanelerne har været underlagt en række præmisser, som kort bør nævnes:

• Datagrundlaget for de enkelte paneler har varieret. På nogle sager har der ligget et ganske omfangsrigt materiale, mens baggrundsmaterialet på andre sager har været mere begrænset. Det betyder bl.a. at evalueringen i vid udstrækning også har lænet sig op af panelernes egne selvevalueringer, hvis de har foreligget.
• I en slutevaluering, der strækker sig over en periode på 6 år, kan det være vanskeligt at ”spole filmen tilbage” og huske alt. Med mindre der foreligger noget på skrift, kan det være vanskeligt at vurdere specielt resultater og spredningseffekter af specifikke aktiviteter.
• Dertil kommer, at det i mange tilfælde har været vanskeligt at følge projekter, fordi de skifter navn undervejs. Projekter, der søsættes i panelerne med én titel, har i mange tilfældet fået ny projekttitel, når de kommer i udbud under Programmet for renere produkter.

Det har været evalueringens præmisser, som danner grundlag i efterfølgende konklusioner og vurderinger.

Evalueringens datagrundlag omfatter centrale dokumenter (panelernes handlingsplaner, årsrapporter mv.) samt telefoninterviews med formændene for panelerne.

Der er endvidere gennemført interviews med elektronikpanelets formand samt projektlederne for de tre udvalgte projekter under elektronikpanelet. Evaluator havde planlagt at afholde en workshop for elektronikpanelets medlemmer, men var desværre nødt til at aflyse workshoppen, da for få havde mulighed for at deltage. Evaluator valgte i stedet at gennemføre individuelle interviews med en virksomhedsrepræsentant og en repræsentant for en interesseorganisation fra elektronikpanelet.

Endelig har det været planen at gennemføre en telefoniske rundspørge til interessenter. Da mange potentielle interessenter imidlertid er medlemmer af panelerne, har det ikke været muligt at få udpeget oplagte interessenter til de enkelte paneler, som kunne give signifikant ny og supplerende viden. De gennemførte interview omfatter således først og fremmest medlemmer af panelerne.

5.1.2 Produktpaneler – et overblik

5.1.2.1 Panelernes formål og rammer

Ved programmets igangsættelse blev rammerne for produktpanelerne også udstukket med hensyn til de organisatorisk og økonomiske rammer samt det overordnede formål med panelerne.

Produktpanelet som ny organisatorisk model

Da produktpanelerne i sin organisering og form var et nyt initiativ i den produktorienterede miljøindsats, har det også været et udviklingsarbejde for Miljøstyrelsen at udstikke rammerne for produktpanelerne. I udgangspunktet opfattede Miljøstyrelsen produktpanelerne som et eksperiment, som blevet givet relativt vide rammer for ikke på forhånd at begrænse udviklingsmulighederne. Miljøstyrelsen udarbejdede i juni 1998 et ”Udkast til funktionsbeskrivelse for Produktpaneler”, som satte rammerne for panelerne samt et delegationsnotat til hvert af produktpanelerne.

En væsentlig problemstilling i fastlæggelsen af rammerne var at sikre, at produktpanelernes virke var i overensstemmelse med målsætningerne i POMS, samtidig med at produktpanelerne kunne fastholde en uafhængighed af Miljøstyrelsen. Miljøstyrelsen havde som udgangspunkt ikke ønsket, at produktpanelerne skulle opfattes som værende organer under Miljøstyrelsen. Panelerne skulle derimod have sit eget ”liv” for at skabe en særlig dynamik i samarbejdet mellem forskellige markedsaktører. Formelt havde produktpanelerne status af rådgivende udvalg.

Formålet med produktpaneler

Ifølge Miljøstyrelsens ”Udkast til funktionsbeskrivelse for Produktpaneler” fra juni 1998 var den overordnede målsætning med etablering af produktpaneler dels at fremme udvikling og afsætning af relativt set renere produkter inden for disse produktområder og dels at afprøve og demonstrere en række virkemidler i den produktorienterede miljøindsats.^[31]Den første del af den overordnede målsætning vedrørte udvikling af renere produkter og var derved målrettet en indsats på udbudssiden imod produktudviklere, designere og producenter. Fremme af afsætningen af renere produkter handlede om at skabe et marked for miljøvenlige produkter – markedsføring og salg fra udbudssiden og efterspørgsel efter miljøvenlige produkter fra forbrugernes side (private, offentlige og professionelle). I den tredje del af den overordnede målsætning var der lagt op til, at produktpanelerne afprøvede og demonstrerede nogle af de virkemidler, som anvendes i den produktorienterede miljøindsats. Virkemidlerne omfattede bl.a. aktøraktivering, miljømærker, miljøvaredeklarationer og information.

Panelets sammensætning

I sammensætningen af produktpanelerne var der i funktionsbeskrivelsen lagt vægt på, at alle aktører, der havde væsentlig indflydelse på produktion, afsætning, forbrug og bortskaffelse af produkterne inden for området, var repræsenteret. Desuden blev der lagt vægt på, at paneldeltagerne havde selvstændig beslutningskompetence og en væsentlig faglig erfaringsflade på miljøområdet.

Ved panelernes etablering blev medlemmerne udpeget i en dialog mellem Miljøstyrelsen og det enkelte panels formand. Arbejdet i panelet var ulønnet.

Formand og sekretær blev udpeget af Miljøstyrelsen. Formandsposten skulle - og blev varetaget af en person uden for centraladministrationen, og funktionen som formand var ulønnet. Sekretæren skulle være en faglig ressourceperson enten fra Miljøstyrelsen, fra et relevant videnscenter eller en virksomhed. Der er dog ikke eksempler på, at opgaven blev varetaget af en person fra Miljøstyrelsen. De konkrete sekretæropgaver i forbindelse med panelets virke var lønnet inden for panelernes administrationsbevillinger.

Finansiering

Administrationsbevilling: Produktpanelerne havde en administrationsbevilling under Programmet for renere produkter m.v. til at dække udgifter til konkrete sekretæropgaver, mødeafholdelse samt udarbejdelse af fremskridtsrapporter og oplæg til handlingsplaner. Endvidere var der afsat midler i administrationsbevillingen til faglig bistand, udredninger m.v.

Projektbevillinger efter ansøgning: I tilknytning til de enkelte produktområder afsatte Miljørådet i de årlige prioritetsplaner under Programmet for renere produkter et beløb til projekter inden for disse ”særlige produktområder”. I 1999 svarede dette beløb til 15 % af den samlede beløbsramme for hele programmet. Siden er andelen steget.

Rammestyring

Det var et specifikt formål med etableringen af produktpaneler at skabe et dialogforum for de væsentlige aktører inden for et produktområde. Som grundlag for at kunne udarbejde en handlingsplan for området, havde Miljøstyrelsen en forventning om, at produktpanelerne dels etablerede et samlet overblik over væsentlige miljøbelastninger set i et livscyklusperspektiv fra produkter inden for produktområdet, og dels skaber et sammenhængende overblik over væsentlige aktiviteter relateret til produktområdet.

Der var fire indholdsmæssige krav til handlingsplanen:

• Overordnede mål for indsatsen
• Forslag til konkrete initiativer
• Tids- og aktivitetsoversigter
• Identifikation af eventuelle behov for supplerende økonomiske midler til gennemførelse af initiativerne.

Derudover stod det panelerne frit for at komme med forslag til opfyldelse af den overordnede målsætning. Panelerne havde desuden mulighed for at udarbejde forslag til tiltag på området, som produktpanelet ikke selv havde mulighed for at gennemføre. Produktpanelerne var tillige forpligtet til at forestå en løbende evaluering af indsatsen gennem årlige fremskridtsrapporter. Endvidere skulle panelerne medvirke til en formidling af resultaterne af indsatsen overfor produktområdets aktører.

5.1.2.2 Præsentation af panelerne

Tabel 5.1 giver en oversigt over de enkelte paneler med hensyn til, hvem der har varetaget formands- og sekretærposten, hvornår panelet blev oprettet og hvad status for panelet var i 2005.

Tabel 5.1 Oversigt over produktpanelerne

Som det fremgår af tabel 5.1, blev de tre første ”pilot paneler” etableret i 1998, bygge-anlægspanelet fulgte i 2000, detail- og landbrugspanelet i hhv. 2002 og 2003 og lige på falderebet før Programmet for renere produkter lukkede ned blev Indkøbspanelet igangsat. Indkøbspanelet er i modsætning til de tidligere nedsatte produktpaneler et tværgående aktørpanel. Panelet var knyttet op på grønne indkøb som miljøpolitisk instrument og omfattede en række af de produktgrupper, som var forankret i de øvrige paneler.

Det følgende afsnit giver en uddybende præsentation og vurdering af Elektronikpanelets arbejde, mens der  i det efterfølgende afsnit følger en kortere, mere summarisk evaluering af de øvrige paneler.

5.1.3 Case: Elektronikpanelet

Elektronikpanelet blev etableret i slutningen af 1998 med det formål ”at tage initiativer til og gennemføre aktiviteter, der inden for elektronikområdet kan tjene til at reducere miljøbelastningen fra produktion, anvendelse og bortskaffelse af elektronikprodukter”. Som et af de tre første produktpaneler, der blev nedsat, var elektronikpanelet også ”pilotprojekt” for produktpaneler som organisatorisk model.

Panelet har nu eksisteret i 7 år og har i den forgangne periode udarbejdet tre handlingsplaner hhv. for perioden 1999, 2000-2003 og 2003-2006.

5.1.3.1 Organisation og funktionsmåde

Panelets 18 medlemmer repræsenterer en bred gruppe af aktører, herunder private virksomheder, brancheorganisationer, forbruger- og miljøorganisationer og offentlige myndigheder. Panelet huser således repræsentanter fra alle led i værdikæden fra produktion over forbrug til bortskaffelse. Panelet har haft en relativt lille udskiftning blandt medlemmerne i årenes løb, hvilket har givet kontinuitet i arbejdet. Panelets formand har også varetaget sekretærposten og har været den drivende kraft i panelets arbejde.

Der har været ca. fire årlige møder samt et årligt strategimøde. Deltagerne har bidraget som fagpersoner med deres viden og indsigt og kun i forbindelse med strategimødet har der været ”hjemmearbejde”. Ud over de faste møder har der været nedsat ad hoc grupper i forbindelse med specifikke projekter, og panelets medlemmer har også siddet i følgegrupper i forbindelse med de projekter, som panelet har fået finansieret under Programmet for renere produkter.

Der er evaluators indtryk, at der har være en frugtbar dialog i panelet, og flere medlemmer har givet udtryk for, at de gerne ser, at panelet fortsætter sit arbejde i en eller anden form. Panelet synes at have haft en god netværksskabende funktion. Via arbejdet har medlemmerne fået mulighed for at lære hinanden at kende og har derigennem opnået større forståelse for flere forskellige miljømæssige perspektiver. Det har været frugtbart i forhold til parter, der under andre omstændigheder ”sidder på hver sin side af bordet” – forbrugerrådet, miljøstyrelsen, Dansk Industri, kommunerne m.fl.

5.1.3.2 Strategi & styring

Fokusering og afgrænsning af panelets arbejde

Elektronikpanelet har ikke fulgt Miljøstyrelsens oprindelige forslag om at afgrænse produktområdet^[32], men i stedet valgt det brede udgangspunkt - alle elektriske og elektroniske produkter. Den brede tilgang synes ikke at have været noget problem for deltagerne, men selve produktområdet har været en udfordring, idet elektronikområdet favner et meget bredt spektrum af produkter, der i forhold til andre produktområder har en mere kompleks opbygning. Dertil kommer, at branchen er kendetegnet ved en høj grad af international arbejdsdeling, hvilket indebærer, at panelets arbejde står overfor globale værdikæder.

Panelet har i forlængelse af disse produkt- og branchekarakteristika valgt at foretage produktmæssige afgrænsninger i de konkrete projekter. Der er eksempelvis rettet fokus mod specifikke produktgrupper i enkelte projekter.

Handlingsplaner: målsætning og indsatsområder

Panelet har siden det blev søsat i 1998 udarbejdet tre handlingsplaner.^[33] Som det fremgår af tabel 5.2, gik panelets overordnede målsætning igen i de tre handlingsplaner, og indsatsområderne har knyttet an til henholdsvis udbudssiden (produkt/teknologi) og markedssiden (afsætning/ efterspørgsel). Handlingsplanerne var dermed også i overensstemmelse med den push og pull strategi, som ligger i panelernes formålsbeskrivelse.

Panelets handlingsplaner har været klart formuleret og struktureret. Der er en rød tråd fra mål og strategier over indsatsområder til konkrete aktiviteter. Aktiviteterne blev beskrevet i handlingsplanen, og der var angivet en forventet tidsplan for gennemførelse af aktiviteterne samt i nogle perioder udpeget en ansvarlig tovholder på forhånd.

Tabel 5.2 Elektronikpanelets handlingsplaner, overordnede målsætninger og indsatsområder

Panelet løb dog ind i en krise i forbindelse med den første handlingsplan (se nedenfor). Fra og med den anden handlingsplan og frem til i dag er det evaluators indtryk, at der er kommet mere kontinuitet og konsensus omkring panelets arbejde. Handlingsplanerne fungerede som rettesnor og drejebog for igangsættelse af aktiviteter og udvikling, ligesom fremdrift sikredes igennem løbende opfølgning og status for de enkelte projekter bl.a. i de kvartalsvise statusrapporter (hvor langt er man nået med de enkelte projekter, søsætning af nye initiativer mv.). Hvert indsatsområde blev udmøntet i en række konkrete forslag til aktiviteter (jf. afsnit 4.3.3).

Netop den konkrete beskrivelse af aktiviteter i handlingsplanerne betød, at panelet relativt hurtigt kom i den operationelle fase i den forstand, at der var noget konkret at forholde sig til.

Ét er overordnede målsætninger, planlagte indsatsområder og aktiviteter, noget andet er, hvordan vægtningen har ligget i panelets konkretet arbejde. Set i et mere overordnet perspektiv kan elektronikpanelets arbejde i grove træk opdeles i tre perioder.

Elektronikpanelets fokus fra første til tredje handlingsplan

→ Første periode ”Panelet finder sin form”

Panelet havde en svær start. Det lagde ud med en ambitiøs handlingsplan, og en del af panelets medlemmer fandt, at det havde spredt sig for meget og iværksat for mange aktiviteter i forhold til økonomi og arbejdskraft.

Nogle af panelets deltagere var også utilfredse med, at det var gået i en retning, som de ikke havde opbakning til i baglandet. Det gjaldt særligt i forhold til eksterne markeringer med politiske undertoner. Panelet fik rettet op på ”krisen”. En ny formand kom til udefra, og panelet startede det nye år med en selvkritisk drøftelse af indsats og arbejdsform. Panelet valgte i forlængelse heraf i højere grad at definere sig selv som en ’tænketank’, hvilket harmonerer godt med panelets brede sammensætning af fagfolk.

Panelet lagde vægt på at formulere en konsensusbaseret handlingsplan, reducere antallet af projekter og initiativer såvel som den mere udadvendte markering i omverdenen. Konklusionen på denne periode var, at panelet ikke fik gennemført alle oprindeligt planlagte aktiviteter, men fik revideret sit ambitionsniveau og strategi. Nogle projekter blev skrinlagt, mens andre blevet taget med og tænkt ind i nogle af de senere projekter.

→Anden periode ”Vidensopbygning”

Anden periode, der svarer til handlingsplanen for 2000-2003, var kendetegnet ved igangsættelse af en række aktiviteter, der havde til formål at opbygge viden. Panelet igangsatte en række udredningsprojekter finansieret under Programmet for renere produkter, der på den ene side skulle skabe viden om forudsætninger og muligheder for at udvikle renere produkter set i et livscyklusperspektiv. Det gjaldt eksempelvis et projekt, der havde til formål at vurdere den miljørigtige handling, når et elektronikprodukt går i stykker – at lade det reparere eller at købe et nyt produkt. Et andet projekt drejede sig om at ”bygge bro” imellem første og sidste led i livscyklusen ved at give designere og konstruktører en helhedsforståelse for de forhold, som bortskaffelsesindustrien virker under. På den anden side søsatte panelet udredningsprojekter og aktiviteter rettet mod markedssiden. Det gjaldt eksempelvis en folder, som vejleder i sortering og bortskaffelse af elektronikprodukter, der blev omdelt til kommunernes og affaldsselskabernes ansatte ved genbrugs- og containerpladser, skraldemænd ved kommunale indsamlingsordninger m.fl. Et andet eksempel på et projekt var en markedsundersøgelse, hvor forbrugernes ønsker, handlemuligheder og villighed til at købe ’grøn elektronik’ samt deres holdning til og viden om elektronikprodukternes miljøproblemer blev kortlagt. Aktiviteterne i anden periode fokuserede på at skabe viden og ”gennemsigtighed” i kæden, mens egentlig fremme af afsætning af renere produkter ikke stod højt på aktivitetslisten.

→Tredje periode ”Panelet tager hul på markedssiden”

Af midtvejsevalueringen fra 2001 fremgår det, at panelet i sin første periode særligt har arbejdet med teknologien på udbudssiden samt lagt vægt på vidensspredning, især gennem panelets hjemmeside. Hvor panelet har lagt mange kræfter i at udvikle det nødvendige fundament af viden, værktøjer og kompetencer til fremme af udvikling og afsætning af renere produkter, fremhæves det i midtvejsevalueringen, at udfordringen i fremtiden primært ligger på markedssiden - fremme afsætningen af renere elektronikprodukter.

I tredje periode, som i forhold til handlingsplanerne svarede til perioden 2003-2006, anlagde panelet en mere markedsorienteret vinkel og igangsatte aktiviteter, der havde til formål at påvirke holdninger og adfærd på markedet. Dette  betød bl.a. en relancering af hjemmsiden, hvilket førte til en væsentlig øgning af besøgstallet. Det mere konkrete afsætnings- og markedsorienterede fokus afspejler sig eksempelvis i et projekt omkring formidling af miljøoplysninger via detailhandlen, og panelet har også fået gennemført en række projektet med børn som målgruppe. Det bør bemærkes, at perioden faldt sammen med lukningen af Programmet for renere produkter.

5.1.3.3 Aktiviteter, resultater og målopfyldelse

Tabel 5.3. præsenterer de aktivitet, som panelet har listet i sine tre handlingsplaner samt angivelse af, hvad der er kommet ud af projekterne. Som nævnt i metodeafsnittet, har det af flere årsager været lidt af et ”puslespil” at følge projekter fra de fødes i panelets handlingsplan, over udbuds- og bevillingsfasen i Miljøstyrelsen, til output og resultater. Det er evaluators vurdering, at tabel 5.3 giver et rimeligt fyldestgørende indtryk af de projekter, som udspringer af handlingsplanen.^[34] Det har ikke i alle tilfælde været muligt at forfølge og redegøre fyldestgørende for de formidlingsorienterede aktiviteter, der har fulgt i kølvandet på projekterne.

Tabel 5.3 Elektronikpanelets aktiviteter og resultater

Ses der på vægtningen i panelets arbejde, har det koncentreret indsatsen omkring udredningsprojekter på udbudssiden (produkt/teknologi) og på markedssiden (offentlige og private forbrugere). Projekterne har bidraget til at opbygge en viden og i nogle tilfælde en platform for de mere konkrete formidlingsorienterede aktiviteter. Det gælder eksempelvis i de udredningsprojekter, der har været gennemført på markedssiden (forbrugerundersøgelser), som har skabt et vidensgrundlag for projektet omkring ”informationer målrettet detailhandlen”.

Der har også været igangsat en række værktøjs- og formidlingsprojekter til specifikke målgrupper, herunder bl.a. eco-design guiden udviklet til brug for designere og konstruktører (udbudssiden). På markedssiden har panelet bl.a. lavet en opmærksomhedskampagnen til offentlige indkøbere og konkrete formidlingsaktiviteter målrettet detailhandlen og børn.

Generelt må det dog siges, at panelet igennem årene i højere grad har haft fokus på udredningsarbejde, og først med handlingsplanen 2003-2006 har målrettet aktiviteten mod konkrete værktøjs og formidlingsprojekter, der har haft fokus rettet mod at ændre holdninger og adfærd på markedet. Det har netop været planen at igangsætte denne type aktiviteter i panelets sidste periode, men, som det fremgår af aktivitetslisten, blev Programmet for renere produkter lukket ned, og panelet fik derfor kun igangsat en del af de planlagte aktiviteter.

Det er således evaluators overordnede vurdering, at målopfyldelsen generelt har været god. Det gælder både på det konkrete niveau, når aktivitetsniveauet holdes op imod handlingsplanerne og mere overordnet i forhold til panelernes formål og ”mandat”.

5.1.3.4 Tre udvalgte projekter

Evaluator har udvalgt tre projekter for nærmere analyse henholdsvis to udredningsprojekter og ét formidlingsorienteret implementeringsprojekt. Formålet har været at vurdere de tre projekters afsæt (baggrund og formål), hvad der er kommet ud af projekterne (resultater og effekter) og hvorledes projekterne spiller sammen med panelets øvrige aktiviteter (synergi). Der er udarbejdet korte case beskrivelser af de enkelte projekter. Nedenfor gives en kort præsentation og vurdering af de tre projekter.

Miljøkonsekvenser af levetidsforlængelse af elektronikprodukter

Projektet havde sit udspring i en diskussion i panelet mellem forbruger- og virksomhedsrepræsentanter om, hvad der egentlig er den miljørigtige adfærd hos forbrugerne, når de står med et udtjent produkt. Skal man lade sit elektroniske produkt reparere, eller skal man smide det ud og købe et nyt? Hvad er mest miljørigtigt ud fra en livscyklusvurdering? Mange mennesker har en forestilling om, at det er bedst for miljøet at bevare og reparere snarere end at smide ud og købe nyt. Formålet med projektet var at undersøge om det forholder sig sådan og opstille en metode for hvordan, man kan lave denne type vurderinger.

Projektet så på konsekvenserne af forskellige handlinger – reparation, opgradering eller køb af nyt produkt –  for fire udvalgte elektronikprodukter henholdsvis TV-apparater, PC’er, mobiltelefoner og frekvensomformere. Med udgangspunk i opstilling af ”produktgenerationer” (modeller med dertil knyttede miljøoplysninger for nutidens og fremtidens produkter), blev der foretaget en række beregninger af, hvordan forskellige valg belaster miljøet i et livscyklusperspektiv. Projektet viste eksempelvis, at den miljømæssigt rigtige beslutning er at forlænge mobiltelefonens levetid (lade den reparere), fordi de nye generationer af mobiltelefoner er kendetegnet ved en udvidet funktionalitet, som udløser et øget energiforbrug. Omvendt viste projektet, at det ofte vil kunne betale sig at skifte en gammel frekvensomformer ud med en nyere generation, hvis der anlægges en miljømæssig livscyklusvurdering. Projektet gjorde bl.a. brug af en metode, som blev udviklet i et tidligere gennemført projekt i elektronikpanelet – ”Eco-design guiden”.

Projektet har bidraget til at nuancere miljødiskussionen i og med, at det i nogle tilfælde kan betale sig at reparere og i andre at smide ud og investere i et produkt fra den ”nye generation”. Projektet mundede ud i en rapport, og resultaterne blev formidlet i pressemeddelelser samt i en række artikler. Resultaterne blev bl.a. også præsenteret på en årlig tilbageværende globale konference om elektronik og miljø. Målopfyldelsen må vurderes at være god, specielt taget i betragtning, at der er tale om et relativt teknisk projekt.

Forbrugerundersøgelser

Ved forbrugerne noget om miljøegenskaber ved elektronik? Er det noget de interesserer sig for? Og hvilke muligheder giver butikkerne for, at forbrugerne kan stille miljømæssige krav? Projektet havde til formål at undersøge samspillet mellem forbrugersiden og leverandørsiden i forhold til udvikling og afsætning af ”grøn” elektronik. Projektet bidrog bl.a. til at indkredse og nuancere forbrugerbevidstheden: Hvis forbrugernes interesse for grøn elektronik skal fremme, hvem er målgruppen og hvad er det for parametre, man skal slå på.

Projektet var en mere traditionel udredningsopgave, der blev finansieret under Programmet for renere produkter og løst af et konsortium under ledelse af CASA. Ses der snævert i forhold til de opstillede målsætninger, har projektet haft det forventede output i form af en rapport (Miljørapport nr. 688/2002 ”Forbrugernes muligheder og interesse for køb af grøn teknologi”). Rapporten blev brugt af panelet og blev offentlig tilgængelig via Miljøstyrelsens hjemmeside. Der foreligger ikke viden om omfanget af interesse for rapporten, eller om rapporten blev præsenteret og brugt udenfor panelets regi.

Projektet har imidlertid fungeret som vidensgrundlag og springbræt for igangsættelse af et opfølgende projekt med et mere konkret fokus på holdnings- og adfærdspåvirkning. I projektet ”Formidling af miljøoplysninger om elektroniske produkter” (jf. nedenfor) var formålet at skabe grundlag for og understøtte formidling af miljøoplysninger i værdikæden fra producenter over detailhandlen til forbrugerne.

Formidling af miljøoplysninger om elektroniske produkter

Hvordan skabes grundlag for at miljødata og – viden kan formidles til forbrugerne via detailhandlen? Med detailhandelsprojektet introducerede panelet den mere aktionsorienterede indsats, hvor hensigten var at etablere betingelserne for, at miljøinformationer kan formidles igennem kæden frem til forbrugerne. Set i lyset af panelets handlingsplan er det et af de relativt få projekter, der havde fokus rettet mod at fremme afsætningen af renere produkter igennem holdnings- og adfærdspåvirkning og etablering af et system, der kunne øge gennemsigtigheden.

Projektet omfattede etableringen af en database til indhentning og håndtering af produktrelateret miljøinformation således at miljødata kan formidles fra producenterne til detailhandel. Det var tanken at miljødatabasen kunne knyttes til BFEs (Brancheorganisationen ForbrugerElektronik) database, der indeholdte tekniske data på et stor antal elektronikprodukter på det danske marked. Desuden omfattede projektet udvikling af undervisningsmateriale og gennemførelse af undervisningsmoduler med henblik på at sikre, at elever (fra Radiohandlerskolen) og butikspersonale (fra detailhandelskæder) kan formidle miljøinformation videre til forbrugerne. Som et tredje element ville man gennemføre en kampagne i samarbejde med udvalgte detail- og dagligvarekæder, og endelig afslutningsvis forankre og evaluere konceptet og forløbet.

Projektet trak af flere årsager ud, og de oprindeligt planlagte aktiviteter blev derfor ikke gennemført. Projektets forløb i de indledende faser indikerede, at hverken detailhandelen eller producenter / importører var lige så interesseret i at yde en indsats for at forbedre afsætningen af mindre miljøbelastende elektronikprodukter som det gennem hele panelets virke blev forventet. Projektforløbet har på den måde således bidraget til at afklare hvilke forventninger, der kunne stilles til aktørernes medvirken i en sådan indsats - i hvert fald på elektronikområdet. Det lykkedes dog til sidst at få to kæder med i projekt. Senere i projektet opstod der problemer med at få oprettet den planlagte miljødatabase, som var et helt centralt element.

Databaseprojektet faldt på, at projektgruppen ikke kunne få den nødvendige opbakning og tilsagn fra producenterne, som skulle levere og opdatere data til databasen. Løsning endte derfor med at blive, at databasen blev overleveret som ”prototype” til Miljøstyrelsen. Set i bakspejlet kan det planlagte set-up - der er 100 % baseret på en indsats fra producentsiden - forekomme ambitiøst og forudsætningerne for databasens levedygtighed skulle have været klarlagt fra begyndelsen. Uden opbakning og commitment fra producenterne, der skulle levere og opdatere de oplysninger, som hele databasen hvilede på, var projektet ikke levedygtigt.

Der blev etableret samarbejde med to detailhandelskæder, omdefineret nogle af de planlagte aktiviteter og gennemført hhv. et uddannelses- og formidlingsprojekt. Projekterne blev gennemført, og det er evaluators vurdering, at disse er forløbet nogenlunde som forventet. Om de har haft nogen konkret effekt på miljøbevidstheden i de respektive kæder eller på afsætningen af renere produkter, har det på nuværende tidspunkt ikke været muligt at afdække.

5.1.4 Kortlægning af de øvrige paneler

I de følgende afsnit præsenteres og vurderes de enkelte paneler med udgangspunkt i samme skabelon baseret på eksisterende materiale fra Miljøstyrelsen og det enkelte panel samt interview med det enkelte panels formand, jf. afsnit 1.1 om metode.

Efter en indledende introduktion vurderes:

• Organisation og funktionsmåde
• Strategi & styring
• Aktiviteter, resultater og målopfyldelse.

5.1.4.1 Tekstilpanelet

Tekstilpanelet blev nedsat i 1998, som et af de første tre paneler med det formål at afdække og afprøve en række virkemidler, der kunne øge efterspørgsel og udbud af flere og mere miljøvenlige tekstiler.

Organisation og funktionsmåde

Panelet blev sammensat af repræsentanter for tekstilproducenter, detailhandlen, designere, forbruger og interesseorganisationer. Dertil kom sekretariatet, som blev varetaget af Valør & Tinge i hele perioden.

Af panelets første evalueringsrapport fremgår, at det var ressourcekrævende at løbe panelet i gang. ^[35] Som tilfældet også var for en række af de øvrige paneler, tog det tid at lære hinanden at kende. Det gælder måske særligt i de tilfælde, hvor konkurrenter eller aktører med overlappende interesser sidder i samme panel.

Panelet anlagde en ”inkluderende” strategi i sin organisatoriske tilgang og arbejdsform. Det var således en bevidst strategi og et succeskriterium for panelet aktivt at inddrage branchens virksomheder i panelets arbejde. I 2001 introduceredes desuden en ny arbejdsform, hvor panelet fastlagde strategien og arbejdsgrupper blev nedsat for de enkelte indsatsområder. Arbejdsgrupperne tilrettelagde selv arbejdsform, konkretiserede målene og fastlagde hvilke aktiviteter, der ønskedes igangsat inden for det pågældende indsatsområde. Modellen gav plads til at inddrage flere og nye aktører og arbejdsgrupperne var i princippet åbne for alle, der ønskede at deltage.

Dette fokus på inddragelse og motivering af værdikædens aktører blev

kombineret med et andet centralt succeskriterium – synlighed. I erkendelse af, at det er en langvarig proces, at skabe efterspørgsel efter mere miljøvenlige tekstiler, har information til offentligheden været centralt for derigennem at modne markedet og fremme afsætningen af renere produkter.

Strategi, styring og dialog

Panelet startede sit arbejde med en diskussion af barrierer og udfordringer som grundlag for fastlæggelse af handlingsplan, indsatsområder, mål og virkemidler. Panelet havde som udgangspunkt et solidt fagligt grundlag for sit arbejde, idet der op igennem 1990’erne blev gennemført en lang række projekter, oparbejdet viden og udviklet værktøjer og kompetencer knyttet til udvikling af renere produkter. Det var baggrunden for, at panelet valgte at rette fokus mod markedssiden – mod at fremme afsætningen af mere miljøvenlige tekstiler.

Tekstilpanelets markedsfokus afspejlede sig i de overordnede mål, som panelet opstillede for sit virke, se tabel 5.4.

Tekstilpanelet udarbejdede tre handlingsplaner for perioderne 1999-2000, 2000-2003 og 2004-2005. Handlingsplanerne er klart formuleret, der er udpeget en række indsatsområder med klart definerede målsætninger og for hvert område er endvidere angivet en række konkrete aktiviteter. Handlingsplanerne kom dermed til at fungere som styringsredskab for panelets arbejde. Der blev endvidere fulgt op på output, resultater og effekter i panelets årlige evalueringer.

Tabel 5.4 Overordnede mål for tekstilpanelet

Aktiviteter, målopfyldelse og resultater

Tekstilpanelet havde – i modsætning til mange af de andre paneler – dels et mere ”snævert” produktområde, dels et solidt miljøfagligt udgangspunkt for tilrettelæggelse af strategi og indsatsområder. ^[36] Netop det faglige udgangspunkt betød, at panelet kunnet rette fokus mod markedssiden og opstille klare mål og succeskriterier for indsatsen. Tabellen nedenfor lister panelets aktiviteter og resultater for perioden 1999-2004.

Tabel 5.5. Oversigt over Tekstilpanelets indsatsområder, aktiviteter og resultater 1999-2004

Panelet har stort set gennemført alle planlagte aktiviteter og målopfyldelsen på outputniveau er dermed fin. Panelet har haft en målsætning på resultat- og effektsiden om at øge viden, kendskab, efterspørgsel efter samt udbud og markedsføring af mere miljøvenlige tekstilprodukter jævnfør tabellen om panelets indsatsområder.

Med sit fokus på at involvere en bredere kreds af aktører og at være synlig og formidlende, er det evaluators vurdering, at panelet i vid udstrækning har formået at skabe resultater og effekter, der har bidraget til at fremme udvikling og afsætning af renere tekstilprodukter, uden at der foreligger dokumentation for de opnåede miljømæssige effekter.

5.1.4.2 Godstransportpanelet

Godstransportpanelet blev nedsat som et af de tre første paneler i 1998 med det overordnede formål at bidrage til forbedring af godstransportens miljøegenskaber.

Organisation og funktionsmåde

Panelet var sammensat af en bred vifte af aktører med en kernegruppe af transportudbydere og – købere samt myndigheder. Branchens dominans af små virksomheder betød, at indsatsen i større udstrækning, end den måske ellers ville have gjort, lå hos organisationerne. Følgende medlemmer deltog: Dansk Transport og Logistik, International Transport Danmark, Erhvervenes Transportudvalg, SID, Danske Speditører, Dansk Indkøbs- og Logistikforum (i en del af perioden), Post Danmark, DSB-Gods (i en del af perioden), Noah (i en del af perioden), Færdselsstyrelsen, Erhvervsministeriet/Søfartsstyrelsen og Miljøstyrelsen.^[37] Formands- og sekretærposten blev varetaget af én og samme person.

Panelet afholdte 4-6 møder årligt. I panelets selvevaluering fra 2002 fremhæves^[38], at det eksisterende netværk mellem myndighederne og vejtransportbranchen blev udviklet og forstærket igennem panelarbejdet. Det gjaldt specielt i forholdet til Miljøstyrelsen, der ikke tidligere havde en naturlig relation til erhvervene. Til gengæld havde den tværministerielle tilstedeværelse i panelet i perioder en bremsende effekt – måske på grund af overlappende dagsordener og afgrænsninger af ressortområder.

Strategi & styring

Panelet valgte at fokusere på vejtransport, dels fordi det største transportarbejde foregik på vejene, dels fordi vejtransport havde den relativt største miljøbelastning, og endelig fordi områdets relativt mange aktører repræsenterede en udfordring. I formuleringen af handlingsplanen blev der dog åbnet op for at kunne tage andre ting op.

I tråd med Miljørådets prioriteringsplan for 1999 valgte panelet at nedtone aktiviteter inden for teknologiudvikling og i stedet rette fokus primært mod de organisatoriske og markedsmæssige sider af transporten og i mindre omfang vedrørende strukturudvikling og planlægning.^[39] Prioriteringen hængte bl.a. sammen med, at der tidligere var gennemført projekter inden for teknologiudvikling.

I de indledende analytiske diskussioner nåede panelet frem til, at der ikke var nogle oplagte kortsigtede aktiviteter. Det valgte derfor at rette fokus mod aktiviteter, der havde en mere langsigtet karakter. Panelets foreløbige handlingsplan for godstransportområdet 1999 listede en række konkrete indsatsområder og resultatmål samt forslag til aktiviteter under de to hovedindsatsområder, se tabel 5.6.

Det har været vanskeligt at vurdere panelets strategi samt i hvilken udstrækning panelets handlingsplan har fungeret som styringsinstrument af den simple årsag, at der har ligget et yderst begrænset materiale på sagen. Det er dog lykkedes at fremskaffe forslag til handlingsplan for hhv. 2000 og 2001, der foreligger i form af en liste over en række planlagte aktiviteter.

Tabel 5.6 Oversigt – foreløbig handlingsplan for godstransportområdet

Med udgangspunkt i dette materiale er det evaluators indtryk, at handlingsplanerne dels afspejler de overordnede intentioner med godstransportpanelet, dels har fungeret som styringsinstrument for igangsættelse af konkrete aktiviteter.

Aktiviteter, resultater og målopfyldelse

Som det fremgår af tabel 5.7, blev der igangsat og gennemført en lang række aktiviteter.

Panelet lagde i sit arbejde vægt på kompetenceopbygning, erfaringsudveksling og udvikling af værktøjer. Som det fremgår af tabel 5.7, udvikledes bl.a. et IT-baseret benckmarkværktøj, der giver vejgodstransportører mulighed for at styre virksomheden i retning af bedre miljømæssige og økonomiske præstationer ved brug af benchmarking. Systemet benyttes dog i meget ringe omfang. Et andet IT-baseret værktøj blev udviklet (OMIT) til beregning af miljøbelastningen ved international godstransport til og fra Danmark med lastbil, tog og skib.

Panelets egen slutevalueringen, der gør status over igangsatte og gennemførte aktiviteter i panelets levetid, kom først i 2004 - ganske længe efter, at panelet lukkede i 2002. Det var et ønske fra panelets side at afvente resultaterne fra de sidste projekter, inden det lukkede ned, for at få samlet op på resultaterne.

Tabel 5.7 Godstransportpanelets projekter/aktiviteter og resultater 1998-2002

Den konkrete målopfyldelse vurderes at være god, idet langt hovedparten af de igangsatte projekter er afsluttet med konkrete resultater i form af værktøjer, rapporter, seminar el.lign. Evaluator har ikke mulighed for at vurdere, i hvilken udstrækning panelets arbejde, herunder de gennemførte projekter, har ført til egentlige miljømæssige resultater. Af selvevalueringsnotatet fremgår, at organisationerne løbende har varetaget formidlingen af resultater til deres respektive organisationer. Desuden bør betydningen af et øget og forbedret aktørarbejde ikke undervurderes.

5.1.4.3 Byggepanelet

Miljøstyrelsen nedsatte i efteråret 2000 et panel inden for bygge- og anlægsområdet med udgangspunkt i miljørigtig projektering.

Organisation og funktionsmåde

Panelet blev sammensat af formanden og Miljøstyrelsen og repræsenterede en bred vifte af aktører og interessenter i byggeriets værdikæde herunder bygherrer, brugere, projekterende, udførende, producenter, brancherådgivere/forskningsinstitutter og myndigheder. Derudover omfattede panelet også repræsentanter fra udlandet (Sverige og Norge). Sekretariatet blev varetaget af NIRAS. Byggepanelet havde i alt 21 medlemmer.

Panelet startede sit arbejde i oktober 2000, lancerede en handlingsplan i marts 2001 og lukkede ned i december 2001.

Strategi & styring

For panelet var det vigtigt at opnå enighed og konsensus omkring handlingsplanen, at have rimeligt ambitiøse mål samt at køre arbejdet ”med konsekvens”. Det betød bl.a., at de ikke ønskede at sidde som et lille selvstændigt projektforum, men valgte at satse på en bred mobilisering af byggesektorens hovedaktører ud fra devisen, at hvis en miljømæssig bæredygtig udvikling i den danske byggesektor reelt skal fremmes, kræver det bred opbakning fra alle sektorens hovedaktører.

Det fremgår af panelets handlingsplan 2001, at panelet anså det som sin hovedopgave, at ”udarbejde en plan for en miljømæssigt bæredygtig udvikling i den danske bygge sektor, samt at pege på initiativer til at sætte en bred udviklingsproces i gang mod dette mål”. I handlingsplanen påpegedes desuden, at panelet, inden det opløser sig selv, vil ”søge at skabe opmærksomhed om og opbakning til, at de initiativer, som handlingsplanen peger på, også i praksis igangsættes”.

Handlingsplanen var således i vid udstrækning baseret på, at hovedaktørerne i den danske byggesektor skulle tage tråden op, interessere sig for og tage aktivt medansvar for udvikling af mere miljørigtig projektering. Handlingsplanen udpegede de tre grupper af hovedaktører, der udgjorde de primære målgrupper for handlingsplanen henholdsvis sektorens:

• Kunder:  Bygherrer og driftsherrer samt brugere, finans, forsikring og andre støtteerhverv
• Leverandører og producenter: Leverandørsystemet, bestående af forsknings- og udviklingsinstitutioner, projekterende, byggevareindustrien, distributører/grossister og bygge-virksomheder.
• Rammeansvarlige: Lovgivere og myndigheder

Panelet var enig om, at hvis der skulle skred i udviklingen måtte man have de toneangivende spillere med. Det var baggrunden for, at de som organisatorisk omdrejningspunkt for det videre arbejde foreslog etableringen af et ”koordinerende udviklingsforum”. Tanken med dette forum var, at få toneangivende ”frontløbere” inden for de tre primære målgrupper til at gå foran og tegne udviklingen, igangsætte og følge op på handlingsplanens opgaver og initiativer og fungere som samlingspunkt for byggesektorens fælles udviklingsinitiativer.

Aktiviteter, resultater og målopfyldelse

Byggepanelets eksistens og arbejde kan inddeles i tre overordnede faser:

→”Den visionære fase”

I denne fase formulerede panelet sin handlingsplan. Handlingsplanen udpegede de tre væsentligste miljøpåvirkninger, som kunne adresseres i bygværkets livscyklus henholdsvis:

• Energiforbrug og dets miljøeffekter
• Materialeforbrug og begrænsning af affaldsdannelse
• Forbrug af sundheds- og miljøbelastende stoffer

For hver målsætning listedes en række tentative, konkrete miljømål. Det pointeredes, at målene var bevidst ambitiøse for at anspore til den nødvendige udvikling.

Handlingsplanen blev offentliggjort i juni 2001, men interessen var begrænset. Der blev bl.a. afholdt konferencer, men en række af disse blev aflyse på grund af begrænset interesse. Formanden konkluderede, at der synes ”..at være behersket interesse for handlingsplanen, og at de, som viser interesse, er ”tordenskjolds soldater”, der i overvejende grad kommer fra leverandørledet”.^[40]

→”Revision – og næste skridt”

Modtagelsen af handlingsplanen gav anledning til skuffelse og revurdering af panelets formål. Nogle panelmedlemmer valgte at forlade panelet. På møder fremhævedes bl.a., at handlingsplanen var for overordnet og generel, at den ikke solgte sig selv, at der var behov for at være mere konkret og for at involvere parterne mere direkte for at skabe holdningsbearbejdning.

→”Overdragelse af panelets handlingsplan”

Panelet kom frem til den erkendelse, at panelets sammensætning var god, når det handlede om at udarbejde en handlingsplan. Den opgave varetages som det udtrykkes ”bedst af analytisk orienterede nøglepersoner fra branchen, svarende til den nuværende sammensætning af panelet”.^[41] Når handlingsplanen skulle føres ud i livet, vurderede panelet, at det var nødvendigt at involvere brancheorganisationer og beslutningstagere fra branchens frontløbervirksomheder. Det krævede en anden personsammensætning. På den baggrund besluttede panelet, at overdrage handlingsplanen til:

• Miljørådet: sammen med en beskrivelse af et udredningsprojekt om miljøindikatorer for byggeri, som man foreslår kommer i udbud.
• Branchenetværket: som etableres i forlængelse af Projekt Hus og Task Force om Byggeriets Fremtid mv.

I forhold til en snæver målopfyldelse har byggepanelet fuldført sin mission med udarbejdelsen af en handlingsplan og opmærksomhed omkring de initiativer til at fremme udviklingen, som det var tanken, at hovedaktørerne skulle tage ejerskab for og bringe videre. Interessen for miljøhensyn i byggebranchen var imidlertid ikke stor blandt de toneangivende aktører, og panelets videre arbejde strandede på, at man ikke kom fra den mere generelle strategifase til den konkrete projektorienterede fase. Det er ikke muligt for evaluator, inden for rammerne af denne evaluering, at vurdere i hvilken udstrækning panelets arbejde har haft effekter f.eks. i form af ideer og viden, der er bragt i spil i anden sammenhæng.

5.1.4.4 Landbrugspanelet

Landbrugspanelet blev nedsat i 2003, kort før det blev offentliggjort, at Programmet for renere produkter ville blive lukket ned. Inden nedsættelsen af panelet blev der igangsat et udredningsarbejde, som havde til formål at danne rammerne for panelets arbejde^[42]. Panelet blev søsat med det overordnede formål, at ”fremme udvikling og afsætning af landbrugsprodukter, der set i et livscyklusperspektiv (”fra jord til jord”) er mindre miljøbelastende end tilsvarende traditionelle produkter.”

Organisation og funktionsmåde

Panelet blev sammensat af repræsentanter for landbrugssektoren, handelssektoren, interesseorganisationer og myndigheder.

Landbrugspanelet havde en relativt turbulent start. For det første startede panelet op uden formand, da den udnævnte formand trak sig kort før panelets første møde, og selve opstartsmødet blev afholdt uden formand. For det andet var der et stort tidspres. Programmet for renere produkter skulle lukke pr. 1. jan. 2004 . Miljøstyrelsen havde imidlertid reserveret en budgetramme til hver af de eksisterende produktpaneler, som kunne gennemføres i 2004, men som rent formelt skulle bevilges i 2003. Det betød, at landbrugspanelet hurtigt skulle foreslå nogle projekter. Endelig blev panelet søsat på en tidligere regerings visioner. Efter regeringsskiftet i slutningen af 2001 blev miljøområdet nedprioriteret, og panelet blev derfor ikke båret frem af stor politisk opbakning og interesse.

Disse ”fødsels-rammer” prægede til en vis grad panelets arbejde. Der var et vist frafald undervejs, og mødeprocenten var lav. Af panelets selvevaluering fremgår det, at de havde nogle frugtbare diskussioner på panelmøderne. Panelet havde imidlertid ikke den nødvendige tid og ro, der skulle til for at opbygge den fortrolighed, der skulle til for at få en åben dialog og derigennem udnytte panelets ”tværgående” styrke.

Sekretæren havde, som det også er tilfældet for en række af de øvrige paneler, en central funktion og skabte rammerne for fremdriften i panelets arbejde.

Strategi & styring

Med den lidt turbulente start fik panelet ikke på samme måde som nogle af de ”ældre” paneler mulighed for at gå mere systematisk frem med formuleringen af en handlingsplan, fastlæggelse af indsatsområder og forslag til konkrete aktiviteter. Panelet blev så at sige overhalet indenom af deadlines, fordi programmet ophørte. projekterne blev eksempelvis defineret før eller sideløbende med handlingsplanen, og det kan derfor være lidt svært at finde den røde tråd i visioner, kommissorium, indsatsområder, handlingsplan mv.

Set i et mere overordnet perspektiv kan panelets arbejde opdeles i to perioder:

Første fase ”laboratorium for ideer”

I kommissoriet for panelet fremgår det, at det første år var tænkt som et ”Laboratorium for ideer”. Den indledende fase resulterede først og fremmest i forslag til en række projekter samt udarbejdelse af en handlingsplan for panelets videre arbejde i 2004. Et mere indirekte resultat var paneldeltagernes fælles forståelse af en produktorienteret miljøindsats samt hvilke udfordringer, det indebærer. Produktorienteriengen var et nyt perspektiv for mange af paneldeltagerne og ikke kendt i landbrugssektoren.

Anden fase ”projektfasen”

Den anden fase tog afsæt i handlingsplanen og de fire igangsatte projekter. Det var en forudsætning for alle projekter, at de skulle kunne gennemføres på ét år. Panelet fungerede som følgegruppe for de igangsatte projekter, hvilket bl.a. indebar rådgivning og vejledning af projektlederne. Projekterne blev gennemført af eksterne konsulenter/projektgrupper og panelet, på sin side, så det som sin vigtigste opgave at formidle projekternes resultater.

Aktiviteter, resultater og målopfyldelse

Tabel 5.8 lister de fire konkrete projekter, hvoraf tre er afsluttede. Fælles for projekterne var et ønske om at søsætte projekter, der kunne bruges til noget (man afskårede sig fra de mere forskningstunge projekter). Desuden var ønsket at finde projekter, der vurderedes som levedygtige (en oplagt ”motivationsfaktor”).

Resultaterne af panelets arbejde blev desuden formidlet i relevante tidsskrifter i sommeren og efteråret 2005.

Der lå planer for spredning af resultater fra de enkelte projekter, og panelet valgte at afslutte sit arbejde med et formidlingsseminar i sommeren 2005. Panelet oprettede endvidere en hjemmeside, som det var planen, at Landbrugsraadet skulle holde kørende efter nedlukning af panelet, så formidlingen ikke går tabt.

Tabel 5.8 Kort beskrivelse af igangsatte aktiviteter under landbrugspanelet

Panelet har selv udarbejdet et evalueringsnotat, der redegør for målopfyldelse i forhold til vision, indsatsområder, panelmøder, kommissorium og arbejdsområdet.^[43] Af notatet fremgår, at graden af målopfyldelse varierer.

Det er evaluators vurdering, at panelet er kommet lidt ”amputeret” fra start, og at det i sin tid måske skulle have været overvejet, om man skulle tage konsekvensen og lukke panelet, der blev søsat samtidig med at selve programmet lukker ned. Når det er sagt, finder evaluator, at man i sit projektfokus har fat i en meget central forudsætning for at fremme udvikling og afsætning af renere produkter – nemlig motivationsfaktoren. Der blev lavet en række små, men umiddelbart relevante og gode projekter, og får formidlet panelets arbejde på et afsluttende seminar. Desuden er det klart, at panelet i selve forløbet også selv har diskuteret panelets relevans, men at man hver gang har valgt at fortsætte arbejdet.

5.1.4.5 Detailhandelspanelet

Detailhandelspanelet blev nedsat i 2002 med det overordnede formål, ”at generere aktiviteter, som er holdnings- og adfærdspåvirkende med henblik på at mindske den samlede miljøbelastning i detailhandelen”. Når man ønskede at nedsætte et panel inden for dette område, hang det bl.a. sammen med, at branchen dels havde gode muligheder for at påvirke producenter og grossister, dels spillede en vigtig rolle som aktiv formidler af produkter til forbrugerne. Endvidere havde branchen selv en væsentlig direkte påvirkning af miljøet.

Organisation og funktionsmåde

Panelet var sammensat af de væsentligste aktører inden for dagligvareområdet i Danmark (De Samvirkende Købmænd, COOP Danmark A/S, Dansk Supermarked A/S, Dansk Handel & Service), en repræsentant for leverandørerne (Dansk Dagligvareleverandør Forening) og en repræsentant for forbrugerne (Forbrugerrådet).

Der var meget lille udskiftning i panelet. Kun Forbrugerrådet trådte ud, da de ikke havde ressourcer til at fortsætte. Formand og sekretær supplerede hinanden, idet formanden havde den brancheorienterede vinkel, mens sekretariatet havde den faglige indsigt i miljøområdet.

Deltagere i panelet kendte hinanden og mødtes også under andre rammer. Set i det lys var der ikke tale om etableringen af et nyt netværk af aktører, men derimod et nyt omdrejningspunkt for møder, som i detailhandelspanelets tilfælde blev brugt til at drøfte problemstillinger og tage initiativer, der kunne bidrage til at nedbringe miljøbelastningen og fremme udbud og efterspørgsel efter mere miljøvenlige produkter.

Panelet valgte indledningsvis at bruge relativt langt tid på at diskutere, hvad det ønskede at beskæftige sig med inden for rammerne af panelet og hvad der lå udenfor. Handlingsplanen var således også resultatet af en proces, der havde til formål at opnå enighed i panelet om mål og midler såvel som kommunikation internt og eksternt. Der var bred opbakning blandt panelets medlemmer til at beskæftige sig med emner, der gik på tværs af detailhandlen samt praksisnære emner.

Ud over at arbejde med handlingsplan og projekter, brugte detailhandelsbranchen også panelet til at få diskuteret problemstillinger igennem bl.a. i forbindelse med WEEE direktivet^[44].

Strategi & styring

Af panelets første handlingsplan for 2003 fremgår, at panelet gennem sit virke vil:

• fremme udbudet og afsætningen af renere produkter inden for dagligvareområdet
• bidrage til en reduktion af den indirekte miljøbelastning i form af den tilknyttede transport og emballering, samt det affald og de ressourcer til drift, som knytter sig til afsætningen af produkter
• medvirke til at øge forbrugerens interesse for renere produkter gennem relevant forbrugerinformation, dels gennem direkte forbrugerrettede aktiviteter, dels gennem aktiviteter kombineret med profilering af butik og produkter.

Panelet valgte at fokusere sin indsats på hurtigt omsættelige dagligvareprodukter. I sin prioritering og tilrettelæggelse af aktiviteter ønskede panelet endvidere at lægge vægt på aktiviteter, der havde direkte, praktisk anvendelighed i butikkernes dagligdag.

Som oplæg til panelets arbejde, fik Miljøstyrelsen udarbejdet et notat, der listede de seneste års miljøinitiativer inden for dagligvarehandlen samt forslag til projekter, som detailhandelspanelet kunne tage fat på.^[45] Notatet blev udarbejdet af panelets sekretariat. Prioriteringen af aktiviteter skete med udgangspunkt i dette ”idékatalog”, som blev struktureret i fem søjler/områder, jf. tabel 5.9.

Det er evaluators vurdering, at baggrundsnotatet har fungeret som en god oversigt og et godt udgangspunkt for prioritering og tilrettelæggelse af panelets indsats. Panelet har haft noget konkret at forholde sig til og gå videre med. Handlingsplanen fremstår klar og struktureret. I følge formanden er det i praksis ofte den sunde fornuft og ”hvad der sker her og nu”, der har været udslagsgivende for, hvad panelet har beskæftiget sig med.

Aktiviteter, resultater og målopfyldelse

Panelet igangsatte 6 aktiviteter fordelt over de fem indsatsområder, som listet i tabel 5.9.

Tabel 5.9 Aktivitetsoversigt for detailhandelspanelet

Detailhandelspanelet er et af de nyere paneler og har derfor ikke den sammen lange historik, som nogle af de øvrige paneler. Panelet igangsatte aktiviteter, der adresserede såvel udbuds- og efterspørgselssiden samt aktiviteter, der havde til formål at påvirke holdninger og adfærd på markedet. Set i det lys må målopfyldelsen vurderes at være god. Fokus har imidlertid primært ligget på udredningsprojekter. Kun et enkelt projekt – undervisning af butikspersonale – har resulteret i udviklingen af konkrete værktøjer, som kan anvendes i branchen. Denne vægtning i panelets arbejde kan hænge sammen med, at panelet har haft en relativt kort levetid og at der i kølvandet på nogle af udredningsprojekterne kunne komme mere praksisnære værktøjer.

Det er vanskeligt at vurdere resultater og effekter (spredning) af panelets arbejde. Når det gælder spredning har det, som det fremgår at handlingsplanen, været hensigten, at panelets medlemmer skulle sikre formidling til baglandet – deres respektive organisationer. Enkelte projekter er blevet brugt i anden sammenhæng (eks. undervisningsmaterialet), og panelet har gjort sin indflydelse gældende i forbindelse med nye lovgivningsinitiativer. Mere generelt har panelets arbejde været formidlet via Miljøstyrelsens hjemmeside samt ved diverse arrangementer.

5.1.4.6 Indkøbspanelet

Panelet for professionelle miljøbeviste indkøb havde sit første møde i slutningen af 2003, og medio 2004 forelå der en handlingsplan for panelets arbejde frem til udgangen af 2005, som var den foreløbige tidshorisont.

Panelet var lidt anderledes end det typiske produktpanel, idet det ikke var et produktpanel (der har en værdikæde), men et aktørpanel. Panelet var knyttet op på grønne indkøb som miljøpolitisk instrument. Panelet var mere tværgående og kunne have alle typer produkter i fokus (tekstil, landbrug, elektronik, osv.).

Indkøbspanelet var nået til at have formuleret en handlingsplan, hvoraf det fremgår, at panelets overordnede mål var^[46]:

• At fremme miljøbevidste indkøb af vare og tjenester
• At fjerne barrierer for miljøvenlige indkøb – både for indkøbere og leverandører
• Dette er yderligere konkretiseret i en række delmål:
• Anskueliggøre og formidle potentialerne i at systematisere indkøbsfunktionen
• Udvikle indikatorer til brug i den enkelte organisation, for at synliggøre gevinster og understøtte et systematisk miljøbevidst indkøb
• Formidle viden om eksisterende redskaber på området
• Supplere med udviklingen af nye redskaber, der kan bidrage til at forenkle den enkelte indkøbers arbejde med miljøbevidste indkøb og fremme samarbejdet mellem producenter, leverandører og indkøbere.

I forlængelse af handlingsplanen har panelet igangsat 3 projekter inden for områderne:

• Indkøbspolitik og organisering (relateret til processen ifm. kommunalreformen)
• Hjælp til miljøbevidste indkøb (portal med eksisterende og nye værktøjer)
• Dokumentation og evaluering, herunder statusundersøgelse og selvevalueringsværktøj

Pga. af panelet korte levetid har evaluator valgt ikke at gå mere i dybden med indkøbspanelet.

5.1.5 Delkonklusion

I dette kapitel er der foretaget en analysen af produktpanelerne og deres virke. En samlet vurdering af om og i hvilken grad panelerne har opfyldt de mål og intentioner, der har været med dette særlige indsatsområde, må tage udgangspunkt i de rammer og forudsætninger, som panelerne har arbejdet under.

Som nævnt indledningsvis, har hensigten med panelerne i den produktorienterede miljøindsats været at mobilisere aktørerne inden for et givet produktområde omkring initiativer, der har kunne fremme udvikling og afsætning af renere produkter. Der har været udstukket relativt løse rammer for panelernes arbejde netop med henblik på, at panelerne selv kunne udfylde rammerne og sætte ambitionsniveauet. Kravene har været knyttet an til henholdsvis planlægningssiden (udarbejdelse af handlingsplan med angivelse af overordnet mål for indsatsen, forslag til konkrete aktiviteter, tids- og aktivitetsoversigt samt forslag til projekter, som panelerne ikke selv har kunnet gennemføre) og formidlingsside (udarbejdelse af årlige fremskridtsrapporter samt anden formidling af panelernes resultater).

En væsentlig præmis bag panelernes arbejde har været, at der har været tale om ulønnet arbejde. Formand og medlemmer har deltaget uden vederlag, mens der har været afsat midler til at finansiere en sekretær.

Med disse rammebetingelser, er spørgsmålet: Hvordan har panelerne forvaltet rammerne? Har de levet op til sine mål? Hvilke resultater og effekter er kommet ud af panelernes arbejde? Og har panelerne været et relevant instrument i den produktorienterede miljøindsats?

Panelerne har været et godt forum

Det er evaluators vurdering, at selve panelmodellen er blevet positivt modtaget hos medlemmerne. Det bestyrkes af, at flere paneler har ønsket at fortsætte deres aktiviteter, hvis det har kunne lade sig gøre under en eller anden form. Det at forskellige aktører har sat sig sammen med det formål, at sætte fokus på udvikling og afsætning af renere produkter, har bidraget til at skabe og udvikle nye netværksrelationer. Det gælder ikke kun imellem de deltagende organisationer, men også imellem disse og de offentlige myndigheder, herunder specielt miljøstyrelsen. I forlængelse heraf har den brede sammensætning af panelerne også bidraget til at nuancere medlemmernes syn på problemstillinger. Som det udtrykkes af en af de interviewede ”man ser tingene med flere kasketter: en praktisk og en idealistisk”. Den brede sammensætning har også betydet, at de projekter, der har været søsat i regi af panelerne, har fået en bredere forankring.

Målopfyldelsen har været fin på outputniveau

Det er evaluators klare indtryk, at der har været en fin målopfyldelse på outputniveau. Der er dog stor forskel på, hvordan panelerne har udfyldt rammerne og defineret sin opgave. Byggepanelet har eksempelvis set det som sin opgave - hvilket helt er i overensstemmelse med Miljørådets prioriteringsplan – at udarbejde en handlingsplan og komme med et oplæg til initiativer. Panelet har imidlertid ikke set det som sin opgave at gennemføre eller igangsætte konkrete initiativer. Nogle af de ældre paneler som eksempelvis elektronik- og tekstilpanelet har udarbejdet flere handlingsplaner og igangsat en række initiativer.

Ses på panelernes handlingsplaner, indsatsområder og projekter, synes der generelt at være god målopfyldelse på outputniveau. Der er taget hul på handlingsplanerne, prioriteret og konkrete projekter er blevet igangsat og fuldført.

Udredningsprojekter har vejet tungt og fokus har ligget på udbudssiden

Set i et mere overordnet perspektiv har der været gennemført mange udredningsprojekter, og fokus har i større udstrækning ligget på udbudssiden. Lidt forenklet kan vægtningen i panelernes arbejde illustreres som i figur 5.3.

Figur 5.3 Vægtningen i panelernes arbejde

Dette gælder dog ikke for tekstilpanelet, som i langt højere grad har haft fokus rettet mod afsætningssiden. Det kan hænge sammen med, at tekstilpanelet som udgangspunkt havde en solid miljøfaglig platform at stå på og derfor var bedre ”klædt på” til at lægge vægt på markedssiden. Nogle af de andre paneler har fundet det nødvendigt at opbygge viden og værktøjer indledningsvis.

Samtidig bør det nævnes, at Godstransportspanelet i høj grad har haft fokus på markedstransparens og værktøjer på efterspørgselssiden.

Er den bedste strategi at udbrede kendskabet til og skabe et marked for renere produkter i den brede offentlighed (pull), eller er den bedste strategi, at orientere sig mod udbudssiden - udvikling af renere produkter (push). Søges svaret i panelernes prioritering af indsatsen, synes svaret primært at ligge på push siden. Der har i panelerne være gennemført flere værktøjs- og formidlingsorienterede projekter målrettet udbudssiden. Det gælder eksempelvis eco-design guiden i Elektronikpanelet, benckmark-værktøjet under Godstransportpanelet, en række projekter under Landbrugspanelet m.fl.

På markedssiden har panelerne primært gennemført udredningsprojekter. Flere af disse har haft til formål at skabe viden om, hvordan man kan få fat i markedet og hvilke barrierer, der ligger i den forbindelse. Flere af de udredningsprojekter, der har vært gennemført i panelerne viser da også, at man er oppe imod hårde ods (der har været gennemført markedsundersøgelser i bl.a. Elektronikpanelet, Landbrugspanelet og Detailhandelspanelet). Set i det lys, kan fokus på udbudssiden måske også være ”nemmere” at adressere.

Resultater og effekter har været svære at vurdere

Det har været vanskeligt (inden for rammerne af denne evaluering) at vurdere resultater og effekter af panelernes arbejde. Dette hænger dels sammen med, at mange aktiviteter ligger år tilbage, og der er kun i meget få tilfælde skriftligt redegjort for spredningen og nyttiggørelse af resultaterne (har der været interesse for panelernes rapporter og projekter? Har de bidraget til at ændre aktørernes adfærd på markedet? Osv.). Dermed bliver vurderingen af spredningseffekter primært baseret på de interviewedes hukommelse, hvilket ikke givet et tilfredsstillende grundlag for at kunne foretage en vurdering.

Ses på spredning mere generelt, har panelerne haft en værdifuld netværksskabende funktion for deltagerne, hvorigennem der er opbygget viden i panelerne, som de enkelte medlemmer har kunnet bringe med tilbage til deres respektive organisationer.

Kan panelernes arbejde føres videre?

Med lukningen af Programmet for renere produkter forsvandt det finansielle grundlag for panelernes virke. Modellen har været båret af et beløb afsat til den løbende drift af panelerne, herunder sekretariat og midler til panelets egne aktiviteter, samt adgang til finansiering af foreslåede projekter under Programmet for renere produkter. Uden en eller anden form for basisfinansiering, forekommer det ikke realistisk at videreføre panelerne, der i forvejen er baseret på ”frivilligt arbejde”.

Der har været holdt fælles møder med deltagelse af alle igangværende paneler for at opsamle erfaringer og en mindre gruppe har sat sig sammen med henblik på at komme med et oplæg til, hvordan tanken om den produktorienterede miljøindsats kunne skubbes videre. Der er foreløbig ikke kommet nogen endelig afklaring hvad angår panelernes fremtidige virke.

5.1.5.1 Perspektivering

I forbindelse med evalueringen tegner der sig et billede af nogle mere generelle erfaringer, som er blevet fremhævet i de gennemførte interviews og som også fremgår af dokumentationsmaterialet. Evaluator har valgt at inddrage disse i en afsluttende perspektivering af panelerne. Hvad kan produktpaneler bruges til? Og hvordan skabes de bedste rammebetingelser for panelernes arbejde?

Panelerne har haft en fin funktion som katalysator

Flere af formændene samt andre interviewede har givet udtryk for, at der i Danmark er høstet værdifulde erfaringer med panelmodellen og at disse erfaringer kunne nyttiggøres bl.a. i EU, hvor fokus er rettet mod den produktorienterede tilgang. Det er blevet fremhævet, at panelerne har haft en vigtig funktion som katalysator for at løse problemstillinger, som enten ikke har været naturligt forankret i én institution eller som ikke har været drevet af en naturlig ”motivation” i markedet. I disse tilfælde har panelkonstruktionen haft en særlig styrke ved at kunne samle aktørerne omkring løsningen af konkrete problemstillinger.

Opdragsgiver og de politiske rammebetingelser har spiller en rolle

Flere af panelerne har oplevet en frustration over at være født under én regering og skulle fortsætte sit arbejde under en anden regering, der ikke har den samme prioritering. Det gælder specielt for de paneler, som først blev nedsat i den sidste periode og dermed er blevet søsat på en tidligere regerings visioner. Panelerne giver udtryk for, at det er vigtigt med en opdragsgiver, der er committed og at der opbakning og interesse udefra.

Panelerne synes at have en naturlig ”driftscyklus”

Erfaringerne viser, at panelerne har haft en naturlig ”driftscyklus”, som  med fordel kan respekteres for at kunne konsolidere panelet og udnytte de fordele, der ligger i denne model.

Opstartsfasen: For panelerne har det været vigtigt indledningsvis at koncentrere indsatsen om at lære hinanden at kende og skabe grundlag for en god dialog i gruppen. Styrken i panelkonstruktionen ligger bl.a. i at aktører, der måske under andre omstændigheder sidder på hver sin side af forhandlingsbordet, kan lufte sine miljøproblemer og udfordringer. Det kræver, at man opbygger fortrolighed, hvilket tager tid.

Konsensusfasen: Det er vigtigt at panelet finder sin form. At aktørerne bliver enige om dels hvad man ønsker at beskæftige sig med og dels hvordan. En af de tidlige erfaringer fra Elektronikpanelet var bl.a. at aktørerne forsøgte at have fælles holdninger. Det viste sig, at der ikke var opbakning til den linie i panelet.

Den operationelle fase: En anden erfaring synes at være, at man med fordel relativt hurtigt kan komme i den operationelle fase. Det at arbejdet er ulønnet betyder, at det er vigtigt, at der er fremdrift i arbejdet og at man kan se resultaterne af indsatsen. Sekretærerne har spillet en fundamental rolle for selve driften. Formændene er i nogle tilfælde travle personer og sekretærerne har i det praktiske arbejde ofte været ”skin-formænd”.

Dialog mellem panelerne

Panelerne har generelt levet deres eget liv uden dialog med de øvrige paneler. Set I lyset af de indhøstede erfaringer er det evaluators opfattelse, at en evt. videreførelse af panelerne kunne beriges gennem en dialog mellem panelerne mindst på to områder. For det første er der nu høstet mange erfaringer med at drive og udvikle paneler. Denne erfaring og viden kunne deles mellem panelerne og ikke mindst panelernes formænd og sekretærer med henblik på at opstille guidelines for best practice for ledelse af paneler. Nye formænd og sekretærer kunne bygge videre på de indhøstede erfaringer. For det andet tegner der sig et billede af samtlige paneler, hvor nogle paneler især knytter an til selve værdikæden – leverandør-producent-forbruger, mens andre paneler mere har en horisontal tilgang. Begge tilgange har sin relevans, men spørgsmålet er om panelerne gensidigt kunne inspirere hinanden f.eks. gennem fælles udviklingsseminarer eller konferencer.

Indsatsområder: Brancheindsatser

5.1.6 Baggrund

I dette kapitel gives et overblik over det indsatsområde/delområde, som kan samles under overskriften ”brancheindsatsen for udvalgte brancher”. Indledningsvis er der en beskrivende præsentation af brancheindsatsen, mens en egentlige vurderinger foretages senere i dette i afsnit.

Brancheindsatsen blev introduceret som virkemiddel under Program for renere produkter i 2000. Baggrunden for brancheindsatsen var en politisk aftale, der årligt tilførte ca. 60 mio. kr. ekstra til Program for renere produkter. De ekstra midler var i overvejende grad øremærket til fremstillingsvirksomheder.

I årene 2000-2002 udgjorde brancheindsatsen målrettet fremstillingsvirksomheder et selvstændigt delområde under Udviklingsordningen – Del I. Hvor indsatsen i forhold til ”Særlige produktområder” i programmets 1. år (1999) udelukkende var forankret i produktpaneler som virkemiddel, fik man nu med brancheindsatsen ’endnu et ben’ at stå på i ambitionen om at involvere relevante aktører i udmøntningen af Program for renere produkter. Samlet har henholdsvis produktpaneler og brancheindsatser repræsenteret de aktørorienterede virkemidler under programmet. Aktørperspektivet er som nævnt et ud af tre i Program for renere produkter, hvor produkter og marked udgør de øvrige.

De væsentligste karakteristika ved brancheindsatsen som virkemiddel

Brancheindsatsen som delområde eller virkemiddel under Program for renere produkter kan efter evaluators opfattelse indkredses ved hjælp af en række karakteristika, der beskrives nedenfor.

For det første har det været væsentligt at gennemføre brancheindsatsen under programmet med så få administrative omkostninger som muligt. Selv om CO₂-midlerne i 2000 medførte en betydelig forøgelse af omfanget af tilskudsmidler under programmet, blev Miljøstyrelsen ikke på tilsvarende vis bemandet op med yderligere årsværk til administration af de ekstra midler.

Som følge heraf blev det til en vis grad valgte at ’udlicitere’ ansvaret for gennemførelse af brancheindsatserne til typisk brancheorganisationer, foreninger eller videncentre. Selv om disse organisationer skulle søge om midlerne i Miljøstyrelsen, havde særligt hovedprojekterne en karakter og et omfang, at ansvaret for gennemførelse af delprojekter – herunder styring af konsulenter – har ligget hos brancheorganisationerne. Med denne organisatoriske model, der afviger fra den øvrige programadministration, var det hensigten at opnå en forankring i branchen. Udgangspunktet for indsatsen skulle være branchernes egne behov frem for at være konsulentdrevet. Derfor forventedes tilsvarende en betydelig andel af egenfinansiering fra branchens side.

Et tredje karakteristika har været, at indsatsen har været målrettet brancher, der samlet set bidrager med en betydelig miljøbelastning, hvorfor en indsats følgelig indebærer et betydeligt potentiale for miljøforbedringer. I udvælgelsen af brancher (jf. mere herom i næste afsnit) er miljøpotentialet derfor vurderet.

Endvidere har det været et krav, at indsatsen som nævnt i overvejende skulle målrettes fremstillingsvirksomheder. Det har været fremstillingsvirksomhedernes udbud, der har været i fokus, og i mindre grad efterspørgselssiden. Altså et fokus på ’push’ frem for ’pull’.

Det har tilsvarende været et krav, at de støttede brancheprojekter skulle have nyhedsværdi, og der er lagt vægt på implementeringen af konkrete initiativer frem for yderligere undersøgelser mv. Endvidere ønsker evaluator at fremhæve, at brancheindsatserne har skullet medføre dokumenterbare resultater.

Det skal til sidst nævnes, at der ikke fra Miljøstyrelsen eller Miljørådets side er formuleret specifikke mål med brancheindsatsen som virkemiddel. Målet var helt i tråd med det det overordnede formål med programmet ”at styrke udviklingen, fremstillingen og afsætningen af renere produkter, samt at udvikle bedre systemer til håndtering af affald på baggrund af en livscyklusbaseret brancheindsats”^[47]. En målopfyldelsesevaluering af brancheindsatsen må således tage udgangspunkt i de mål, der er formuleret for de enkelte branchers indsats.

Sammenfattende giver ovenstående karakteristik en række ’håndtag’, som evaluator kan anvende i vurderingen af de udvalgte brancheindsatser. Har indsatsen været forankret i branchen? Udviser projekterne nyhedsværdi? Kan der identificeres dokumenterbare resultater? Alle disse spørgsmål – og flere til – søges besvaret i de næste afsnit.

Gennemførelse af brancheindsatserne

Brancheindsatserne under Program for renere produkter har været tilrettelagt sådan, at der er gennemført henholdsvis et forprojekt, et hovedprojekt, og – i visse tilfælde – et eller flere tillægsprojekter, jf. illustrationen nedenfor.

Figur 5.4: Gennemførelse af brancheindsatser

Forprojekternehar haft som mål at afdække og analysere de væsentligste miljøproblemer inden for en branche samt at udarbejde en handlingsplan for indsatsen. Det har været et krav, at en handlingsplan skulle udarbejdes på baggrund af LCA-screeninger af for branchen repræsentative produkter, og endvidere skulle forprojekterne støtte sig op ad LFA-metodikken. Det konkrete output af et forprojekt har således været en handlingsplan for de udvalgte brancher.

Hovedprojekterne har taget deres udgangspunkt i de i forprojekterne udarbejdede handlingsplaner med henblik på realisering af et eller flere projekter. Den typiske model har været at indsende ansøgninger om gennemførelse af hovedprojekter med flere delprojekter, der af Miljøstyrelsen skulle anskues ”som en helhed” og altså være sammenhængende eller understøttende i et eller andet omfang. Der er imidlertid også eksempler på brancheindsatser, hvor brancheindsatser som virkemiddel blot har været en ny finansieringskilde til nye projekter inden for brancher, som allerede var godt i gang.

Inden for visse brancher er der bevilget midler til tillægsprojekter, dvs. i tilfælde hvor der har vist sig behov for en supplerende eller opfølgende indsats.

5.1.7 Metode

Siden introduktionen af brancheindsatser som virkemiddel har der været igangsat og gennemført 10 brancheindsatser under Program for renere produkter.

Inden for rammerne af denne programevaluering har det ikke været muligt at afdække og analysere samtlige brancheindsatser finansieret under programmet. Afsnittet omfatter således en vurdering af tre brancheindsatser, henholdsvis plastindustrien, kølemøbler og belysning. Det skal nævnes, at de to førstnævnte er belyst grundigere (bl.a. via casestudier) end sidstnævnte. De tre brancheindsatser er udvalgt i dialog med Miljøstyrelsen og evalueringens følgegruppe.

Kapitlet er udarbejdet på baggrund af en række datakilder^[48]:

• Omfattende desk research af tilgængeligt materiale fra Miljøstyrelsen (sagsakter, notater mv.) samt øvrig dokumentation stillet til rådighed af brancheorganisationerne.
• Kvalitative interview med relevante medarbejdere i Miljøstyrelsen
• Kvalitative interview med de involverede brancheorganisationer
• Kvalitative interview med udvalgte projektledere for 6 delprojekter gennemført under brancheindsatserne for henholdsvis plast og kølemøbler^[49]
• Et mindre antal ekspertinterview (kun for Kølemøbler)
• Telefoniske rundspørger til målgruppevirksomheder (for udvalgte projekter)

Det er vigtigt at gentage, at der er i forhold til brancheindsatsen er tale om en målopfyldelsesevaluering. Imidlertid er der ikke defineret eksplicitte mål for brugen af brancheindsatser som virkemiddel. Evaluator har derfor valgt at tage udgangspunkt i de mål, der er formuleret af de ansøgende brancheorganisationer for de enkelte brancheindsatser.

5.1.8 De 10 brancheindsatser

I Program for renere produkters levetid er der i alt igangsat og gennemført 10 brancheindsatser. Samlet set spænder indsatsen meget bredt og over vidt forskellige brancher med store forskelle i branchestruktur og miljøproblemstillinger.

Brancheindsatser kan opdeles i en 1. og en 2. generation. Den 1. generation var den række af brancheindsatser (i alt 7), der blev igangsat efter lanceringen af initiativet på et informationsmøde i marts 2000 og en efterfølgende udbudsrunde, og som gennemførtes frem til foråret 2001. 1. generation omfatter bl.a. vaske-, rengørings- og rensemiddelområdet, møbelbranchen, jern- og metalstøberier og emballage samt de tre brancheindsatser, der analyseres i denne rapport. Disse brancheindsatser var igennem den oprindelige procedure med inddragelse af et bedømmelsesudvalg med repræsentanter fra bl.a. Miljørådet.

Siden er der igangsat indsatser inden for yderligere en række brancher, som kan betegnes som 2. generation brancheindsatser. Det glæder beton, farve og lak samt stålkonstruktioner. 2. generation af brancheindsatser blev fra Miljøstyrelsens side udbudt som samlede forløb (både for- og hovedprojekter med indbygget ’stopklods’) og uden inddragelse af et særligt bedømmelsesudvalg.

I tabellen neden for gives et overblik over de 10 brancheindsatser i forhold til status, økonomi mv.^[50]

Tabel 5.10 Oversigt over brancheindsatserne støttet under Program for renere produkter

Som det fremgår af tabellen, er status i dag, at langt størstedelen af brancheindsatserne er enten afsluttede eller tæt ved en egentlig afslutning. Et par projekter har bevillinger, der kører endnu et par år endnu, hvilket gælder farve og lak samt stålkonstruktioner.

I april 2002 gav Miljøstyrelsen en foreløbig vurdering af brancheindsatsen under Program for renere produkter. Denne vurdering er imidlertid ikke fulgt op siden hen i Miljøstyrelsen, og der findes således ikke en afsluttende opsamling af brancheindsatsen efter programmets ophør. Generelt er det da heller ikke evaluators indtryk, at der er indsendt skriftlige selvevalueringer fra de ansvarlige organisationer efter brancheindsatsernes afslutning.

Skønt det ikke er muligt for evaluator at foretage en egentlig analyse af samtlige brancheprojekter, er det generelle indtryk fra interview bl.a. med Miljøstyrelsen og udvalgte brancheorganisationer, at brancheindsatsen som virkemiddel har været velfungerende.

De fleste brancheprojekter udviser tilfredsstillende målopfyldelse, om end der også er eksempler på indsatser, der ikke har levet op til forventningerne. Der er en generel oplevelse af, at det er lykkedes at forankre indsatserne i brancherne, herunder særligt blandt fremstillingsvirksomhederne.

Brancheindsatserne er – delvist i modsætning til øvrige dele af Udviklingsordningen –  i begrænset omfang konsulentdrevet, og der opbygges væsentlige miljøkompetencer hos brancheorganisationerne. En vigtig læresætning er også, at indsatsen har været krævende – også mere end forventet – for de ansvarlige organisationer og foreninger.

Som sagt, er ovenstående primært baseret på en slags ’selvevaluering’ fra medarbejdere i Miljøstyrelsen. Derfor synes det væsentligt, at der – som led i slutevalueringen af Program for renere produkter – gennemføres en egentlig analyse og vurdering af et udvalg af de støttede brancheindsatser. En sådan vurdering foretages i de følgende kapitel.

5.1.9 Case 1 - Brancheindsatsen inden for plastindustrien

I dette kapitel gennemføres en analyse af brancheindsatsen inden for plastindustrien. Kapitlet indledes med to beskrivende afsnit, dels en præsentation af brancheindsatsen, dels en redegørelse for indsatsens miljømæssige fokus. Dernæst følger en række analytiske afsnit vedr. relevans, organisation og styring, målopfyldelse og resultater samt spredning og levedygtighed. Kapitlet afsluttes med et mere fremadrettet afsnit med fokus på opnåede erfaringer og læresætninger.

5.1.9.1 Brancheindsatsen i korte træk

Brancheindsatsen inden for plastindustrien var en af de første brancheindsatser igangsat under Program for renere produkter og således en ud af flere 1. generationsindsatser. Plastindustrien var således med i en ’pulje’ af ansøgninger, der blev indsendt til Miljøstyrelsen i foråret 2000. Baggrunden for at pege på plastindustrien var, at branchen blev anset som en af de brancher med en betydelig miljøbelastning (se næste afsnit).

Brancheforeningen Plastindustrien i Danmark (PD) har været tilskudsmodtager og ansvarlig for at gennemføre hele brancheindsatsen fra forprojekt over hovedprojekt til tillægsprojekt. Dette ansvar har omfattet indsendelse af ansøgninger til Miljøstyrelsen, kontrahering af konsulenter, generel projektledelse samt gennemførelse af brancheindsatsen på det specifikke og generelle plan.

Organisatorisk har brancheindsatsen været styret af PD med en række medarbejdere som gennemgående figurer. Der blev nedsat en styregruppe i forbindelse med forprojektet, men det er uklart, om denne styregruppe har eksisteret igennem hele forløbet. Derudover har der været nedsat både projekt- og følgegrupper for hver af delprojekterne under hovedprojektet. Betegnelserne er brugt lidt forskelligt fra delprojekt til delprojekt, men projekt- og følgegrupper har bestået af konsulenter, Miljøstyrelsen (typisk som formand for følgegruppen), virksomhedsrepræsentanter samt eksperter.

Brancheindsatsen inden for plastindustrien bygger bl.a. på tidligere erfaringer på miljøområdet inden for fx renere teknologi, LCA og miljøledelse. Hvad angår sidstnævnte, oplyser PD, at den tidligere indsats på miljøledelsesområdet har båret frugt i en sådan grad, at plastindustrien i dag er den branche, der har relativt set flest miljøcertificerede virksomheder (ca. 20 % af virksomhederne). Generelt må plastindustrien betegnes som en branche med en vis ’modenhed’ på miljøområdet, såvel hos brancheorganisationen som hos de plastforarbejdende virksomheder.

Med henblik på at foretage en vurdering af brancheindsatsen er det væsentligt at have forståelse for den branchestruktur, som gælder for plastindustrien. PD organiserer virksomheder fra hele værdikæden^[51], og med godt 300 medlemmer repræsenterer brancheorganisationen ca. 80 % af den samlede omsætning i branchen. Langt den overvejende del af medlemmerne er plastforarbejdende virksomheder, og hovedparten er små og mellemstore virksomheder.

Plastbranchen er i vid udstrækning et eksportorienteret erhverv. Det er væsentligt at fremhæve, at en stor del af virksomhederne er underleverandører til slutproducenter i ind- og udland. Tilsvarende findes der heller ingen råvareproducenter af plast i Danmark, og råvarerne importeres således fra udlandet med henblik på videre forarbejdning. Resultater heraf er, ”at danske plastvirksomheder har begrænsede muligheder for at påvirke materialevalg og udformning af plastprodukter” ^[52]. Dette strukturelle forhold er afgørende for forståelsen af den danske plastbranche, herunder mulighederne for at påvirke udviklingen af renere plastprodukter.

I boksen nedenfor er brancheindsatsen inden for plast kort sammenfattet.

Tekstboks 5.1: Brancheindsatsen inden for plastindustrien

Med henblik på en karakteristik af de delprojekter, som hovedprojektet omfatter, er det værd at bemærke, at de varierer i miljømæssigt fokus og indhold. Fælles for dem alle er, at de kan karakteriseres som viden- og metodeopbygning. Projekterne handler således om at udvikle ny viden, der efterfølgende eventuelt kan anvendes til udvikling af renere produkter. Der er ikke tale om egentlig produktudvikling. Tilsvarende er der projekter, der ikke direkte fører til miljøforbedringer. Projekterne må snarere betegnes som ’forudsætningsskabende’ for potentielt at opnå miljøeffekter. Denne karakteristik af delprojekterne har betydning for vurderingen af miljøeffekter og spredning.

Tidsperspektivet er ligeledes væsentligt. Eks. har såvel ecodesign-projektet som kemikalie-projektet relativt lange tidshorisonter, hvor plastindustrien med projekterne vurderer ”at være på forkant” på miljøområdet. De øvrige projekter har i deres tiltænkte anvendelse et kortere tidsperspektiv, fx materialegenvindingsprojektet, der efter en undersøgelse kan udvise resultater på en række målgruppevirksomheder.

Status for brancheindsatsen i efteråret 2005 er, at brancheindsatsen er stort set afsluttet. De fleste delprojekter blev efter nogen forsinkelse afsluttede i løbet af 2004, og der udestår i dag nogle få uafsluttende aktiviteter. Bl.a. har PD modtaget et mindre beløb til en række formidlingsaktiviteter, som omfatter udviklingen af en affaldsportal (bygger på delprojektet om materialegenvinding) og en revision af plastdatablade til ecodesign-projektet.

Evaluator bemærker afslutningsvis, at der under Program for renere produkter er gennemført en lang række andre projekter, der er plastrelaterede. Det gælder særligt projekter inden for kemikalieområdet samt affald og genanvendelse. Analysen af brancheindsatsen omfatter imidlertid udelukkende den såkaldte brancheindsats fra forprojekt til hovedprojekt, herunder de fem delprojekter^[53].

5.1.9.2 Miljømæssigt fokus

Plastindustrien med PD i spidsen har igennem de sidste 10 år arbejdet målrettet på at mindske plastproducenternes påvirkning af miljøet. I 1990 vedtog brancheforeningen en miljøpolitik (opdateret i 1996 og 2002), der bl.a. erkender industriens ansvar for miljøet. Miljøpolitikken baseres på fire anerkendte principper: Bæredygtig udvikling, forsigtighedsprincippet, proportionalitetsprincippet og princippet om at forureneren skal betale.

Af konkrete initiativer, som PD har igangsat, kan bl.a. nævnes ”Miljøstyring i Plastindustrien 1+2”. Projekterne har resulteret i, at ca. 50 ud af 250 virksomheder har opnået en miljøcertificering. Plastbranchen er således, som nævnt, en af de brancher i Danmark, der har relativt flest miljøcertificerede virksomheder.

Miljøproblemer forårsaget af plastindustrien er umiddelbart svære at kortlægge og bestemme nøjagtigt, hvilket primært skyldes, at den danske plastindustri hovedsagelig består af plastproducenter, der indgår som underleverandører. Data for miljøpåvirkninger er således kun til stede i dele af plastprodukters livscyklus.

I den handlingsplan, der blev udviklet i forprojektet for brancheindsatsen, er der udpeget 5 miljøfokusområder^[54]for plastindustrien med udgangspunkt i de udarbejdede livscyklusscreeninger for udvalgte, repræsentative plastprodukter. Miljøfokusområderne inddeles i kategorier der, så vidt muligt, dækker hele plastprodukternes livscyklus. Følgende 5 områder er udpeget:

1. Udtjente produkter/affald

2. Produktionsspild

3. Kemikalier

4. Energiforbrug

5. Videnskabelige data/viden og formidling heraf.

I det følgende redegøres der kort for de 5 områder med udgangspunkt i handlingsplanen.

Udtjente produkter/affald

Affald fra plastprodukter og/eller produkter, hvori plast indgår, er udpeget som et miljøfokusområde, da plastprodukter skaber deponeringsproblemer og ressourceproblemer i form af tab af materialer og energi. De væsentlige problemstillinger, plastaffald afføder, er følgende:

• Plasttyperne kan være svære at skelne fra hinanden
• Indsamling af plast fra produkter er kompliceret, da plastprodukter indgår i næsten alle affaldsstrømme, og plast ofte er et delkomponent i det endelige produkt
• Af hygiejniske årsager skal mange plastprodukter afbrændes

Produktionsspild

Produktionsspild udgør et miljøfokusområde. Selvom flere virksomheder udnytter spild i produktionen igen eller videresælger det til andre virksomheder, der kan udnytte det. Problemet opstår de steder, hvor spild ikke genanvendes, og derved udgør, som plastaffald, et deponerings- og ressourceproblem. Problemstillingen begrænses dog til affaldsleddet, da sammensætningen af virksomhedernes spild ofte er kendt. Problemstillinger vedrørende produktionsspild omfatter:

• Der opstår på grund af destruerede kvalitetstest på færdige medikoprodukter, et stort spild
• Genanvendelse af internt produktionsoverskud kan i visse tilfælde begrænses af krav til produktstandarder og usikkerhed omkring spildets kvalitet og tekniske egenskaber i forhold til det oprindelige produkt
• Det er ikke i alle tilfælde, at det økonomisk kan betale sig at udnytte produktionsspild.

Kemikalier

Kemikalier udgør, enten i funktion af det enkelte kemikalies (kemiske stof) egenskaber eller i synergi med andre kemikalier, væsentlige miljøproblemer både i arbejdsmiljøet, det ydre miljø og det globale miljø. Kemikalieområdet er et vanskeligt område, da det bærer præg af manglende viden, stor uenighed omkring stoffernes effekter og komplekse og ofte dyre undersøgelser. Af problemstillinger i forbindelse med brug af kemikalier kan bl.a. nævnes:

• Mulighederne for at påvirke udenlandske råvareleverandører/-producenter er begrænset. På grund af ressourcemæssige årsager er danske plastproducenter, i forbindelse med substitution og udvikling af nye produktprocesser, afhængige af deres leverandører.
• Det sundhedsmæssige aspekt er desuden afgørende for valg af kemikalier som fokusområde.

Energiforbrug

Energiforbruget i materialefasen er, pga. anvendelse af fossile brændstoffer i fremstilling af plastråvarer, forholdsvis højt. Da fossile brændstoffer er en begrænset ressource, udgør energiforbruget i plastindustrien et ressourceproblem. Væsentlige problemstillinger i forbindelse med energiforbrug i plastprodukters livscyklus vedrører:

• Da den primære plastindustri i Danmark består af underleverandører, har plastindustrien ikke særlig stor indflydelse på energiforbruget i fremstilling af råvarer
• Plastindustrien har helt overordnet et meget stort energiforbrug.

Videnskabelige data/viden og formidling heraf

Kategorien Videnskabelige data/viden og formidling heraf udgør ikke i sig selv et miljøproblem. Det er dog medtaget som et miljøfokusområde, da manglende viden eller viden formidlet fejlagtigt kan medvirke til utilsigtede miljøeffekter. Problemstillinger forbundet med kategorien udgør bl.a.:

• De videnskabelige data omkring kemikaliers og produkters miljøeffekter er begrænset
• Bl.a. på grund af kemikaliers kompleksitet fortolker fagfolk data forskelligt, hvilket skaber uenighed omkring stofferne og produkternes miljøpåvirkninger
• Videnskabelig viden er vanskeligt at formidle til lægfolk
• Plast opfattes ofte negativt af forbrugerne.

Sammenfattende kan det konstateres, at plastindustrien forårsager flere forskellige miljøproblemer igennem plastprodukters livscyklus. Disse problemer er dog svære at kortlægge i Danmark, da krav og specifikationer til produktionen af danske plastkomponenter primært ligger uden for Danmarks grænser. Derfor er en helhedsorienteret og livscyklusbaseret miljøorienteret brancheindsats svær at realisere i Danmark.

Fokus vil automatisk være på de danske plastvirksomheder, hvis eneste mulighed for at påvirke miljøet er at forbedre miljøet internt i virksomheden eller stille krav til underleverandører (hvilket Plastindustrien har som punkt i deres miljøpolitik). Den produktorienterede miljøindsats i Danmark vil derfor være hæmmet af, at producenter af plastprodukter ikke er repræsenteret gennem hele produktkæden.

5.1.9.3 Relevans og rationale

Den anvendte model for brancheindsatser med gennemførelse af et forprojekt, hvor de miljømæssige hovedproblemer kortlægges og prioriteres, sikrer, i udgangspunktet, at en brancheindsats i form af et hovedprojekt relevanssikres.

Det er da også evaluators vurdering, at brancheindsatsen for plast er særdeles relevant. Der er flere forhold, der understøtter denne vurdering:

• På det generelle plan er det alment kendt, at produktionen af plast afstedkommer en række miljøproblemer, bl.a. i forhold til brugen af kemiske stoffer og bortskaffelse af affald. Med dette relativt simple udgangspunkt synes det derfor relevant, at der er igangsat en brancheindsats inden for plastindustrien.
• Mere specifikt er der efter evaluators vurdering udarbejdet en miljøhandlingsplan, som led i forprojektet, af en høj kvalitet. Handlingsplanen identificerer fem miljøfokusområder (jf. det forrige afsnit), der anses som relevante og udtryk for forskellige led i plastprodukters livscyklus.
• Tilsvarende har det betydning for relevansen af indsatsen, at den bygger ovenpå og viderefører en miljøindsats for plastindustrien, som kan føres tilbage til midten af 1990’erne. Dette gør ikke nødvendigvis brancheindsatsen relevant, men det sikrer, at brancheindsatsen ’følger i hælene’ på en tidligere miljøindsats, der alt andet lige må have sikret en vis ’parathed’ i branchen i forhold til nye miljøtiltag. I den sammenhæng har PD anført, at man fra branchens side har fundet overgangen fra renere teknologi til en mere produktorienteret indsats for hensigtsmæssig.
• En anden indikator for brancheindsatsens relevans er, hvorvidt indsatsen er orienteret mod branchens – herunder særligt fremstillingsvirksomhedernes – behov. Her er det evaluators indtryk, at dette er tilfældet. Dette er bl.a. sket via inddragelse af medlemsvirksomheder fra PD’s 10 faglige sektioner, der har deltaget i følgegrupper, arrangementer mv.
• Endelig har Miljøstyrelsen som tilskudsyder gjort en indsats for at sikre, at projektet havde tilstrækkelig grad af relevans. Således blev der ifm. behandling af ansøgning til forprojektet givet et betinget tilsagn, hvor en række forhold skulle afklares. Denne afklaringsfase har bidraget til at øge brancheindsatsens relevans.

Sammenfattende vurderer evaluator, at brancheindsatsens for plast i høj grad er relevant. Der er tale om en branche med en vis miljøbelastning og et tilsvarende potentiale for miljøforbedringer, og den miljøfaglige baggrund er derfor på plads. Tilsvarende synes indsatsen forankret blandt fremstillingsvirksomhederne, og delprojekterne forekommer hensigtsmæssige.

Hvad angår brancheindsatsens rationale, så hænger denne naturligvis tæt sammen med indsatsens høje grad af relevans. Alligevel ønsker evaluator at fremhæve et par aspekter, som stiller spørgsmålstegn ved brancheindsatsens rationale.

For det første fremgår det af dokumentation fra Miljøstyrelsen^[55], at de ønsker, at brancheindsatserne skal

• fokusere på implementering og spredning af udviklede værktøjer frem for udvikling af nye.
• medfører dokumenterbare resultater.
• være sammenhængende, således at der ikke er tale om separate delprojekter, men delprojekter der er gensidigt understøttende.

Evaluator vurderer ikke, at brancheindsatsen inden for plast lever fuldt ud op til ovenstående, hvilket bl.a. kan tilskrives de strategiske valg, der er truffet (=rationalet). Hovedprojektet består – som nævnt – i vid udstrækning af viden- og metodeopbygning med mindre fokus på spredning, og også med begrænset produktorientering. Endvidere kan der i begrænset omfang konstateres dokumenterede resultater på miljø og økonomi (med undtagelse af materialegenvinding), om end der utvetydigt er udviklet ny viden samt leveret de outputs, som var tiltænkt (se mere herom i afsnit 3.5). Endelig er det vanskeligt for evaluator at se den direkte sammenhæng mellem de forskellige delprojekter, herunder hvordan delprojekterne supplerer og understøtter hinanden.

5.1.9.4 Organisation og styring

Det centrale omdrejningspunkt for brancheindsatsen inden for plastindustrien har været PD. Brancheorganisationen har oplevet stor kontinuitet i gennemførelsen af projektet, og så vidt evaluator er orienteret, har der været ganske få udskiftninger i bemandingen af projektet fra PD’s side.

Ifølge de interviewede personer er der udbredt enighed om, at den organisatoriske model med forankringen af brancheindsatsen i PD er ”den eneste rigtige model”, da den sikrer forankring blandt fremstillingsvirksomhederne, ejerskab samt at indsatsen bliver orienteret mod branchens egne behov. Dette er lykkedes i plastindustriens tilfælde.

Samarbejdet med Miljøstyrelsen vurderes entydigt som konstruktivt, positivt og befordrende for gennemførelsen af brancheindsatsen.

Skønt der på et tidligt tidspunkt var en vis frygt for, at brancheindsatsen ville blive konsulentdrevet, så er det ikke vurderingen, at denne frygt er omsat til realiteter. Flere konsulenter har været involveret i delprojekterne, men ansvaret har hele vejen igennem ligget hos PD, som har været meget aktivt inddraget i projekterne, og det gælder både sekretariatet som medlemsvirksomheder.

Det er tilsvarende vurderingen, at styringen af både for- og hovedprojekt har været professionel, såvel hvad angår projektledelse som fagligt. I den sammenhæng profiterer PD af den mangeårige erfaring inden for miljøområdet samt erfaringer med gennemførelse af projekter.

I forhold til gennemførelsen af projektet konstaterer evaluator, at hovedprojektet – og særligt formidlingen og afslutningen af projektet – er blevet noget forsinket. Dette tilskrives dels færre ressourcer til at løfte opgaven hos PD, dels mindre befordrende omverdensbetingelser end forventet. Særligt efter regeringsskiftet i 2001 har der været andre forhold på dagsordenen for plastvirksomhederne (fx afmatning, globalisering mv.), og dette har haft en tendens til at skubbe miljøforhold i baggrunden. Dette har bidraget til, at det har været vanskeligere at få gennemført projekterne til tiden.

Sammenfattende er et således evaluators vurdering, at det organisatoriske set-up samt styringen har været hensigtsmæssig. Det konstateres samtidig, at brancheindsatsen har været særdeles krævende for PD, og der synes at være en mæthed i branchen ift. at gennemføre lignende projekter i den nære fremtid.

5.1.9.5 Målopfyldelse og resultater

Når der skal foretages en vurdering af, hvorvidt – og i hvilket omfang – målene for brancheindsatsen inden for plastindustrien er opfyldt, kan der anlægges flere perspektiver. Der kan skelnes mellem forprojekt og hovedprojekt, mellem indsatsen som helhed og de enkelte delprojekter, samt mellem outputs og resultater.

I dette afsnit vurderes henholdsvis målopfyldelse og resultater af brancheindsatsen for plast. De to evalueringskriterier hænger naturligvis sammen, men ikke nødvendigvis. Opnåede resultater kan i visse tilfælde hænge nøje sammen med de formulerede mål, men der kan også være tale om utilsigtede resultater (af positiv eller negativ art), der ikke kan tilbageføres til målene for indsatsen. Dette afsnit forsøger at dække begge dele.

Forprojektet

Forprojektet blev, jf. afsnit 3.1, gennemført i fire faser med det formål at identificere miljømæssige hovedproblemer; at identificere og prioritere mulige projekter; samt at skabe engagement på danske produktionsvirksomheder i relation til en forstærket indsats på området.

Det er generelt evaluators vurdering, at PD – i samarbejde med COWI og IPU – har levet op til egne mål samt de krav, som Miljøstyrelsens havde opstillet i forhold til gennemførelse af et forprojekt.

Hvad angår aktivitetsomfang, så har PD gennemført de aktiviteter, som man havde ’lovet’, og endog inden for den meget stramme tidsplan på ca. 5 måneder. PD har inden for denne tidsperiode:

• udarbejdet 6 livscyklusscreeninger af repræsentative plastprodukter.
• udpeget væsentlige miljøfokusområder.
• afholdt 6 workshops, som er selvstændigt afrapporteret.
• udarbejdet en samlet handlingsplan med en lang række projektideer samt 3 prioriterede projektforslag.
• formidlet projektet, primært i Plastpanorama.

På outputniveau er det således klart evaluators vurdering, at PD har gennemført de planlagte aktiviteter, samt at man har levet op til kravene om LCA-screeninger, brug af LFA-metoden og involvering af branchen.

Mere relevant er det at notere, at forprojektet på resultatniveau har ført til tilfredsstillende målopfyldelse, hvilket er bekræftet af centrale interviewpersoner. Det gælder i forhold til handlingsplanen, der vurderes at være af høj kvalitet med fokus på væsentlige miljøproblemstillinger og relevante projektforslag (om end kun et enkelt blev ’overført’ direkte til hovedprojektet).

To aspekter skal fremhæves i forhold til forprojektet:

For det første synes tidspres at have spillet en rolle i processen med gennemførelse af forprojektet. Selv om forprojektet er gennemført i henhold til tidsplanen, fremhæver PD følgende i sin selvevaluering: ”Hele projektforløbet har været stærkt præget af, at tidsplanen for projektet har været meget stram… Denne meget stramme tidsplan, som var foreskrevet af Miljøstyrelsen, stod i skarp kontrast til hele ideen bag brancheindsatsene, nemlig at forankre dem bredt i branchen”. Evaluator er enig i denne indvending, hvorfor det synes meget vanskeligt, på det korte sigt, at opnå en bred forankring af handlingsplanen. Derfor vurderes den høje kvalitet af handlingsplanen nærmest opnået ’på trods’.

For det andet vurderer evaluator, at Miljøstyrelsens betingede tilsagn til ansøgningen om gennemførelse af forprojektet har forbedret kvaliteten af handlingsplanen, og potentielt gennemførelsen af det efterfølgende hovedprojekt. Miljøstyrelsen påpegede ifølge evaluator en række relevante svagheder ved den oprindelige ansøgning (bl.a. manglende brancheforankring og manglende resultatspredning), der er medtænkt i handlingsplanen.

Hovedprojektet

Hovedprojektet består som nævnt af fem delprojekter, hvoraf det såkaldte PUR-projekt først kom til sidst i 2003. En vurdering af målopfyldelsen af brancheindsatsen for plast må nødvendigvis tage udgangspunkt i de enkelte delprojekter, da der ikke er formuleret mål for brancheindsatsen som helhed.

Tabel 5.11 indeholder evaluators vurdering af målopfyldelsen for de tre udvalgte delprojekter, der har været genstand for nærmere analyse. Målopfyldelsen er baseret på en vurdering af såvel outputs (hvad er produceret/leveret som led i projekterne?) som resultater (hvilke effekter er der kommet ud af projekterne?). Evaluator har brugt skalaen ”lav”, ”middel” og ”høj” til at vurdere projekterne på de to dimensioner. Det bør nævnes, at scoren ikke må tolkes som et udtryk for hvilket projekt, der samlet set har opnået de største miljøgevinster.

Tabel 5.11: Målopfyldelse på projektniveau

Hvad angår outputs, fremgår det, at delprojekterne samlet set får en pæn vurdering. I delprojektet om ”Optimering af materialegenvinding af procesmaterialer” er der gennemført et forløb, der i store træk er i overensstemmelse med den oprindelige ansøgning. 8 plastvirksomheder har været involveret mhp. at kortlægge mængder af kasserede procesmaterialer og undersøge mulighederne for at reducere ressourceforbrug ved optimering af materialegenvinding af procesmaterialer. Mere konkret er der produceret en vejledning om emnet og leveret et idéudkast til et kontaktforum, som det oprindeligt var planlagt. I delprojektet om ”forbehandling af kompositmaterialer” er der tilsvarende gennemført de forudsete aktiviteter (identificere udtjente kompositmaterialer og afprøve forskellige forbehandlingsmetoder mhp. genanvendelse), om end projektet er begrænset til afprøvning af to forbehandlingsmetoder (termisk og mekanisk). Begge projekter har derfor fået karakteren ”høj” på outputsiden. Derimod vurderes ecodesign-projektet til ”middel” målopfyldelse, hvad angår outputs, da projektet ikke som forudset resulterede i gennemførelsen af et kursusforløb. I parentes anerkender evaluator imidlertid, at projektet blev reformuleret til udviklingen af en ecodesign-manual samt formidling via en temadag.

Med hensyn til konkrete resultater, er det igen vurderingen, at ecodesign-projektet må ’nøjes’ med karakteren ”middel”. De formulerede mål for delprojektet er tre-delt og går på at fremme en bevidsthed hos designere; at fremme den praktiske anvendelse af ecodesign; samt at udvikle en simpel manual for ecodesign mv. Det sidste mål er indlysende opfyldt med selve udarbejdelsen af manualen. Derimod peger en rundspørge på (jf. næste afsnit), at man endnu ikke har formået at fremme den praktiske anvendelse af ecodesign via projektet, og at projektet hidtil har været bevidsthedsfremmende hos en begrænset kreds. Derfor er den kortsigtede vurdering, at målopfyldelsen er middel, om end denne kan forbedres på sigt, såfremt delprojektet følges op af PD. Imidlertid må projektet også betegnes som det mest ambitiøse af de tre projekter, og samtidigt det projekt, som har det største fremtidige potentiale, idet det er produktfokuseret gennem fokus på forbyggelse. At projektet succes blandt andet afhænger af en ændring i adfærd, betyder derfor, at scoren på resultatniveau er sat til middel, idet resultaterne på nuværende tidspunkt er begrænsede.

Komposit-projektet har i den meget projektspecifikke vurdering udvist tilfredsstillende målopfyldelse, idet projektet har opfyldt det meget aktivitetsbaserede mål, som var formuleret for projektet: ”at undersøge effektiviteten af forskellige metoder til at forbehandle kompositmaterialer så genanvendelse bliver mulig”. Projektets meget praktiske karakter, i form af en konkret afprøvning af forskellige forbehandlingsmetoder, resulterede ikke i egentlig ny viden, men har skabt en vis afklaring omkring mulige metoder. Derfor må projektet siges at have skabt ny viden på den ene side, men omvendt at være meget langt fra en egentlig realisering i form af nye, rentable forbehandlingsmetoder, der kan gøre genanvendelse mulig, hvilket dog heller ikke var formålet med projektet.  Derfor er givet vurderingen ”middel”.

Endelig vurderer evaluator, at projektet om procesmaterialer udviser ”høj” grad af målopfyldelse. Selvom det formulerede mål er meget undersøgelses-/aktivitetsorienteret (”at undersøge mulighederne for at reducere ressourceforbrug…”), så har resultaterne vist sig at være lovende. Delprojektet viser, at produktionsspild fra plastproduktion kan genanvendes frem for at blive sendt til forbrænding, hvis materialerne sorteres korrekt, og uden forringelse af plastens egenskaber. Hermed er der både potentielle miljøgevinster og økonomiske perspektiver i projektets resultater. Det konstateres, at delprojektet vedr. procesmaterialer er det eneste delprojekt under brancheindsatsens for plast, der umiddelbart udviser egentlige dokumenterbare miljøforbedringer, om end dette begrænser sig til et antal ’testvirksomheder’.

Hvad angår de to resterende projekter under brancheindsatsen om henholdsvis PUR-affald og kemiske stoffer, skal det understreges, at evaluator ikke har tilstrækkeligt datagrundlag til at foretage en egentlig vurdering. Det er imidlertid indtrykket fra diverse interview, at der i begge tilfælde er tale om relevante projekter. Det er dog vanskeligt at vurdere projekternes målopfyldelse. Det gælder særligt for kemikalieprojektet, der har et meget langsigtet perspektiv. Projektets effekt skal primært ses i forhold til, at det skaber grundlaget for en bedre formidling af viden om problematiske kemiske stoffer til plastbranchens virksomheder. Projektets viden vil især blive relevant, når det kommende REACH-direktiv træder i kraft, da direktivet vil skabe et behov hos virksomhederne, som ellers ikke eksisterer i dag.

Sammenfattende fremgår det af ovenstående, at der kan spores tilfredsstillende målopfyldelse for de fleste delprojekter under brancheindsatsen for plast. Imidlertid er det vanskeligt at foretage en præcis vurdering af målopfyldelsen af brancheindsatsen for plast set som en helhed. Der er ikke formuleret målsætninger for brancheindsatsen som sådan, og som tidligere nævnt af evaluator, fremstår delprojekterne ikke på overbevisende vis som en samlet indsats, men snarere ”som små skridt i den rigtige retning på en række delområder”.

5.1.9.6 Spredning og levedygtighed

I dette afsnit vurderes brancheindsatsens spredning og levedygtighed på baggrund af caseinterviews samt en telefonisk rundspørge til målgruppeaktører for de evaluerede projekter.

Spredningseffekter for brancheindsatsen inden for Plastindustrien kan vurderes på henholdsvis et generelt og et konkret plan. Det generelle plan henviser til plast-branchens kendskab til brancheorganisationens miljøaktiviteter under brancheindsatsen som helhed. På det konkrete plan gælder det i højere grad spredning af de enkelte projekters resultater til aktører, der ikke direkte har deltaget i gennemførelsen af projekterne. Det skal dog nævnes, at en egentlig undersøgelse af brancheindsatsens forankring i branchen som helhed ligger uden for evalueringens rammer. Følgende bygger på evaluators vurdering af de tilstedeværende vilkår for en forankring.

På brancheindsatsniveau er betydningen af en stærk forankring i branchen essentiel for at skabe en større bevidsthed om betydningen af den miljørelaterede indsats. PD har fra tidligere erfaringer en god tradition for en stærk virksomhedsinddragelse i løsning af branchens miljøspørgsmål. Dette har også været tilfældet under brancheindsatsen. De 6 afholdte workshops under forprojektet initierede en interesse og bevidsthed hos virksomhederne om den forestående indsats. Det var i denne fase, at handlingsplanen tog form, og det er, ifølge evaluator, af stor betydning for brancheindsatsens succes, at branchens virksomheder aktivt har været inddraget i udformningen af handlingsplanen. Det er, ifølge PD, primært de større virksomheder, som har haft overskud og ressourcer til at deltage i de efterfølgende projektaktiviteter.

Det er evaluators indtryk, at inddragelsen af virksomhederne gennem hele forløbet har skabt en større bevidsthed i branchen om betydningen af miljøhensyn i produktionen, hvilket øger sandsynligheden for at brancheindsatsen bliver levedygtig på længere sigt.

Spredning på projektniveau

Spredningseffekter på det konkrete plan afhænger af projekternes egne aktiviteter, betingelser og målgruppe. Det er for nogle projekter endnu for tidligt at vurdere en egentlig spredningseffekt, da projekterne ganske enkelt ikke har haft lang tid at ’virke i’ (fx kemikalie-projektet).

Generelt vurderes det, at projekterne under brancheindsatsen (endnu) ikke har haft den ønskede spredningseffekt. Det skyldes ifølge evaluator to ting. For det første har nogle af projekterne haft en karakter, der ikke har muliggjort en reel spredning. Det gælder projekter, der er bygget op omkring en viden- og metodeudvikling. For det andet har spredning af resultaterne ikke i tilstrækkelig grad været indtænkt i projekterne på ansøgningstidspunktet^[56].

Evaluator har gennemført en telefonisk rundspørge til virksomheder i målgruppen for to af de udvalgte projekter under plastindustriens brancheindsats. De to projekter er henholdsvis ecodesign af plastprodukter og forbehandling af kompositaffald. Det tredje projekt, materialegenvinding af procesmaterialer af plast, har ikke været relevant at undersøge for spredningseffekter, da der endnu ikke har været nogen formidling af resultaterne. Dette sker ved oprettelsen af en internetbaseret affaldsportal, som vil indeholde lignende informationer fra andre projekter. Affaldsportalen forventes af evaluator at øge såvel spredning som levedygtighed af projektresultaterne.

De to evaluerede projekter er af meget forskellig karakter. Forbehandling af kompositaffald har modsat ecodesign-projektet, ikke haft et reelt potentiale for spredning, da det har været et grundlagsskabende projekt af  nærmest forskningsmæssig karakter.

Ecodesign-projektet har haft det største potentiale for en bredspektret spredning, da outputtet er meget konkret i form af en ecodesignmanual med plastdatablade, internetværktøjer og en folder. Endvidere blev der afholdt en workshop med 120 deltagere i foråret 2004, hvor materialet blev præsenteret. Materialet bliver desuden brugt i et begrænset omfang i undervisning af designstuderende på universiteter og skoler.

Tekstboks 5.2: Spredning af ecodesign-projektet

Det er evaluators vurdering, at trods de forskellige formidlingstiltag, er kendskabet til ecodesignmanualen ikke nået ud til den brede skare af potentielle brugere (industrielle designere, produktudviklere, konstruktører, designstuderende m.fl.).

Størstedelen af de adspurgte fra plastindustriens designklub kender ikke til redskaberne. En mindre del kender redskaberne, men har ikke anvendt dem. For ’nybegyndere’ skyldes det primært, at materialet virker for omstændigt, og for ’de erfarne’ designere er materialet for banalt. En meget lille gruppe har haft stor nytte af materialet, jf. den indsatte boks. Denne gruppe er primært drevet af en stor interesse for ecodesign og har brugt værktøjerne til at systematisere deres arbejdsgange og til at foretage bevidste miljøvalg. Det er evaluators samlede vurdering, at projektet har haft visse spredningseffekter, men at der endnu er et potentiale for at nå en større gruppe.

Det skal afslutningsvis nævnes, at der pga. projektets vidensbetonet karakter ikke kan bestemmes egentlige miljømæssige effekter.

Ecodesign-projektets levedygtighed vurderes at være høj. Dette skyldes først og fremmest, at redskaberne er frit tilgængelige på Internettet, hvilket letter adgangen for fremtidige interesserede brugere. Hertil kommer, at manualen er procesorienteret, og derfor ikke risikerer at blive forældet. Der vil dog på længere sigt være behov for at revurdere plastdatabladene. En fortsat høj levedygtighed kan dog kun sikres gennem en opfølgende markedsføring af værktøjerne, samt en løbende sikring af at værktøjerne modsvarer et reelt behov hos potentielle brugere.

Projektet om forbehandling af kompositmateriale var ansporet af en interesse i plastindustiens miljøudvalg om at skabe en større viden blandt aktører inden for fremstilling og bortskaffelse af større glasfiberemner, så som vindmøllevinger. Projektet har haft til hensigt at afprøve og samle eksisterende viden om genanvendelse af kompositaffald. Projektet har ikke resulteret i revolutionerende ny viden, men en viden, der ifølge virksomhedsdeltagerne, skal ses i en større sammenhæng og som har givet en dybere indsigt i problematikkerne omkring genanvendelse af kompositaffald.

Projektet afsluttedes i marts 2004 med en afrapportering til MST af projektets resultater.

Evaluator noterer det uhensigtsmæssige i, at der er gået så lang tid mellem afrapportering og den endelige offentliggørelse, da det uundgåeligt har medført, at resultaterne har mistet noget af sin nyhedsværdi. Dette bekræftes af interviewpersonerne, som har haft et behov for adgang til detaljerede oplysninger om projektresultaterne.

Trods den sene udgivelse af projektrapporten har der dog været foretaget enkelte formidlingstiltag undervejs. Bl.a. i form af et indlæg på Kompositsektionens årsmøde samt hos Polymerteknisk Selskab hos IDA. Endvidere er undersøgelsen blevet refereret i Plastpanorama og PlastNyt.

Den beskedne formidling af projektresultaterne medfører, at det er vanskeligt at forvente en spredning af resultaterne til aktører udenfor projekt- og følgegruppen. Endvidere har projektet haft en karakter af vidensopbygning og har været henvendt til en lille målgruppe. Derfor kan projektet ikke forventes at have samme spredningspotentiale som ecodesign-projektet, hvor der var tale om udvikling af egentlige værktøjer til en meget bred målgruppe. Evaluator vurderer derfor, at projektet om Forbehandling af kompositmaterialer har haft en begrænset spredningseffekt, men at dette ikke mindst skyldes, at projektet er et grundlagsskabende projekt.

Derimod vurderes projektet at have en høj levedygtighed, der sikres gennem centrale aktører og deres videre arbejde med projektresultaterne. Der er i dag to virksomheder, som arbejder videre med at udvikle metoder til genvinding af kompositaffald. De agerer på kommercielle vilkår og er, ifølge aktørerne i branchen, i front, også i en international sammenhæng. Projektet har ikke inddraget vurderinger af de økonomiske aspekter, og de nuværende metoder er ikke økonomisk rentable. Trods en stor opbakning fra producenter af kompositaffald, er markedet endnu meget lille, og der eksisterer ingen lovgivning på området, der kan understøtte behovet for genanvendelsesmetoder af kompositaffald^[57].

Der er fortsat en stor interesse blandt ’producenter’ af kompositaffald til at støtte den opkomne industri, da en højere genvindingsandel af deres kompositaffald kan styrke virksomhedernes miljøprofil. Flere af virksomhederne fra projektgruppen har derfor indgået aftaler om fortsat at bortskaffe en del af deres affald via genvindingsvirksomhederne, trods en pris der er tre gange så høj som ved almindelig deponi.

Et vigtigt aspekt af projektet har været den videnudveksling, der har været mellem de deltagende virksomheder. Evaluator vurderer, at denne videnudveksling har medført et større kendskab til behovet for og mulighederne ved genvinding af kompositaffald blandt aktørerne.

Projektet vurderes ligeledes at være meget levedygtigt, da der i fremtiden vil opstå et endnu større behov for genanvendelsesmuligheder af store glasfiberemner, ved udskiftning og nedtagning af gamle vindmøller.

5.1.10 Delkonklusion

Evalueringen af brancheindsatsen inden for plastindustrien viser generelt set, at brancheindsatsen har været relevant, professionelt gennemført og med tilfredsstillende målopfyldelse, om end endnu med få dokumenterbare resultater.

Evaluator konkluderer, at brancheindsatsen for plast udviser høj grad af relevans i forhold til de udpegede miljøfokusområder og behovsorientering af indsatsen. Imidlertid stiller evaluator spørgsmålstegn ved indsatsens rationale og sammenhængskraft, da der i høj grad er tale om viden- og metodeudviklingsprojektet samt projekter, der vanskeligt kan anskues som indbyrdes sammenhængende, om end der er en vis sammenhæng mellem kemikalie- og designprojektet.

Hvad angår organisation og styring, konkluderes det, at den organisatoriske model med forankring af indsatsen i PD har været rigtig og hensigtsmæssig. Indsatsen er gennemført kompetent, og der har været tale om en forankring i branchen. Styringen af projektet har i nogen grad lidt under visse omverdensfaktorer såsom mindre fokus på miljøområdet og afmatning, og dette har i nogen udstrækning bidraget til en forsinkelse af indsatsen.

Med hensyn til målopfyldelse og resultater, konstaterer evaluator, at brancheindsatsens delprojekter hver for sig udviser pæn målopfyldelse, om end med en vis varians. Der er generelt leveret de outputs, som var forventet (med ecodesign som en undtagelse). På resultatsiden vurderer evaluator to ud af tre undersøgte projekter til at opnå ”middel” målopfyldelse. Samlet set kan der spores tilfredsstillende målopfyldelse for de enkelte projekter, men det er meget vanskeligt at ’hæve indsatsen op’ og vurdere, om indsatsen som helhed reelt har rykket ved miljøforholdene i plastindustrien. Det vurderes, at der med brancheindsatsen er taget en række små skridt i den rigtige retning inden for flere miljøfokusområder, men at det umiddelbart efter brancheindsatsen er vanskeligt at pege på dokumenterbare miljømæssige og økonomiske resultater på brancheniveau.

Endelig vurderer evaluator, at projekterne under brancheindsatsen for plast endnu ikke har haft den ønskede spredningseffekt. Som det har været fremhævet af PD, er det da også tidligt at vurdere denne, men det anses som nødvendigt med en opfølgningsindsats for at forankre de opnåede resultater i branchen.

5.1.11 Case 2 – Brancheindsatsen inden for kølemøbler

Dette kapitel indeholder en analyse af brancheindsatsen inden for kølemøbelindustrien. Kapitlet indledes med to beskrivende afsnit, som dels indeholder en præsentation af branchen og brancheindsatsen generelt og dels indeholder en beskrivelse af de miljømæssige problemstillinger. Dernæst følger, som i det foregående kapitel, en række analytiske afsnit vedr. relevans, organisation og styring, målopfyldelse og resultater samt spredning og levedygtighed.

Brancheindsatsen på kølemøbelområdet er udvalgt som brancheindsats i evalueringen af flere årsager. Dels fordi indsatsen er bundet op på et helt konkret krav i form af udfasning af brugen af HFC-kølemidler, og dels fordi indsatsen er karakteriseret ved at indeholde en del teknologiudviklingsprojekter.

5.1.11.1 Brancheindsatsen i korte træk

Som det også var tilfældet for brancheindsatsen inden for plastindustrien, var brancheindsatsen inden for kølemøbelbranchen en af de første brancheindsatser igangsat under Program for renere produkter.

Valget af kølemøbelbranchen som indsatsområde, skal ses i sammenhæng med en bekendtgørelse fra Miljøministeriet i juli 2002^[58], om regulering af visse industrielle drivhusgasser. Bekendtgørelsen forbyder brug af HFC-kølemidler med fyldninger på over 10 kg fra 1. januar 2007, hvilket skyldes HFC-gassernes karakter som kraftig drivhusgas. Af samme årsag var branchen også selv meget interesseret i at gennemføre en reel brancheindsat, hvilket var en af årsagerne til at branchen blev valgt.

Formålet med brancheindsatsen på kølemøbelområdet skal ses som et led i indsatsen for at gøre industrien omstillingsparat til at anvende andre former for kølemidler, såsom naturlige kølemidler (ammoniak, kuldioxid, butan, isobutan, propan, vand og luft), frem for HFC-gasserne. En indsats vurderedes nødvendig, idet en overgang til anvendelse af de naturlige kølemidler var forbundet med en betydelig omstillingsproces og teknologiudvikling i kølebranchen, og i erkendelse af dette blev branchen valgt som et specifikt indsatsområde.

Arbejdet med at finde alternative kølemidler var allerede igangsat før selve brancheindsatsens opstart i 2000. Det betyder konkret, at der på dette tidspunkt allerede var flere projekter i gang under Program for renere produkter med præcis det fokus at finde måder, hvormed udfasningen af HFC-gasserne kunne finde sted. At der blev valgte at aktivere en decideret brancheindsats på området betød, at branchen fik midler til at udarbejde en handlingsplan for, hvordan udfasningen af HFC-gasserne skulle finde sted, samtidig med at der generelt blev tilført flere midler til indsatsen. Det betyder imidlertid, at det er særdeles vanskeligt at skille brancheindsatsen ad fra den generelle indsats på området, hvilket vil blive uddybet senere. Evaluator har derfor valgt at lade evalueringen af brancheindsatsen tage udgangspunkt i den samlede indsats med at udfase HFC-gasserne, hvilket er i tråd med den måde, som Miljøstyrelsen såvel som branchen opfatter indsatsen. Det betyder konkret, at denne evaluering bygger på indholdet af forprojektet og hovedprojektet, såvel som en række HFC-nedbringende projekter i branchen. At indsatsen benævnes ”brancheindsatsen inden for kølemøbler” er derfor delvist misvisende, idet indsatsen rent faktisk omfatter hele branchen. Evaluator har dog valgt at holde fast i denne betegnelse, idet det er den officielle.

Organisatorisk opbygning af indsatsen

Som tidligere omtalt, har brancheindsatserne generelt fulgt en struktur, som var bygget op omkring et forprojekt og et hovedprojekt. Det er også sket på kølemøbelområdet, men de to projekter har ikke haft den centrale og samlende rolle for udvælgelsen af andre projekter under kølemøbelbrancheindsatsen, som det har været tilfældet i flere af de andre brancheindsatser. Forprojektet har været kølemøbelbranchens oplæg til en handlingsplan, som var branchens forsøg på at gøre opmærksom på at der var behov for en ekstra indsats til omstilling af den udførende del af branchen hvis udfasningen af HFC-kølemidlerne skulle finde sted, mens hovedprojektet har været selve handlingsplanen. Hertil kommer ca. 25 projekter, som har haft fokus på udfasningen af HFC-gasserne. Der er således tale om flere indsatser med forskellige outputs.

Fællesnævneren for de projekter, som er er gennemført under branceindsatsen, er således fokus på udfasningen af HFC-kølemidler og ikke specifikt hverken forprojektet eller hovedprojektet, om end de selvfølgeligt beskæftiger sig med samme område. Forprojektet blev afsluttet i 2002, og hovedprojektet, og dermed handlingsplanen, var færdigt i sommeren 2004. Der er under Virksomhedsordningen^[59] afsat 12 mio. kr. til at føre handlingsplanen ud i livet, hvilket på nuværende tidspunkt konkret betyder, at er opbygge et Videnscenter for branchen som drives af Teknologisk Institut.

Selve forankringen af brancheindsatsen i branchen skal i høj grad ses i sammenhæng med den tidligere omtalte bekendtgørelse om udfasningen af HFC-gasserne. Udsigten til en lovmæssigt baseret udfasning af HFC-gasserne gjorde, ifølge oplysninger fra branchen selv, at man indså nødvendigheden af en fælles indsats, dels i relation til at gennemføre den nødvendige teknologiudvikling, men også for at lægge fælles pres på Miljøstyrelsen om at støtte yderligere op om indsatsen.

Resultatet af dette blev forprojektet, hvor branchens fire hovedorganisationer (Selskabet for Køleteknik (SfK), Dansk Køleforening, Autoriserede Kølefirmaers Brancheforening og Varmepumpefabrikantforeningen) gav deres bud på en handlingsplan i relation til, hvordan udfordringen med udfasningen skulle håndteres, samt hvilke økonomiske og tidsmæssige midler der var nødvendige.

Forprojektet blev i 2003 efterfulgt af hovedprojektet, som var selve handlingsplanen. Denne var et resultat af en dialog mellem brancheorganisationerne og Miljøstyrelsen om, hvilke af forprojektets anbefalinger der skulle føres ud i livet ved hjælp af midler fra Miljøstyrelsen. I forhold til de andre brancheindsatser er det utraditionelt, at forprojektet og hovedprojektet udelukkende har bestået af rapporter, som ikke har haft nogen form for teknologiprojekter tilknyttet.

Af nedenstående tekstboks ses hovedelementerne af såvel forprojektet såvel som hovedprojektet.

Tekstboks 5.3: Indholdet af forprojektet og hovedprojektet

Status for brancheindsatsen er, at den videreføres under Virksomhedsordningen. Således er det branchens såvel som Miljøstyrelsens vurdering, at det er nødvendigt at fortsætte indsatsen for at kunne leve op til kravene i bekendtgørelsen. Som nævnt, er der under Virksomhedsordningen afsat 12 mio. kr. til denne indsats. Dog er det kun arbejdet med at opbygge Videnscenteret, som er påbegyndt til en pris på ca. 3 mio. kr., og branchen venter derfor på midler til at føre de andre punkter i handlingsplanen ud i livet.

Branchens struktur

Køleindustrier i Danmark består af ca. 500-650 virksomheder med et sted mellem 12.000 og 15.000 ansatte og en omsætning på mere end 15 milliarder kr. årligt. De største virksomheder i branchen er Danfoss, York Refrigeration, Vestfrost, Caravell, Elcold m.fl. Køleindustrien fremstiller en lang række produkter, som spænder over et bredt spektrum. Det kan være køleskabe og frysere, med det kan også være industrielle køleanlæg, som York Refrigeration er en af verdens største producent af. Danfoss har en stor produktion af komponenter til køleanlæg, men branchen består også af en række grossister samt en meget stor gruppe af helt små kølefirmaer, som står for installation og servicering af køleanlæg.

Branchen betegnes som relativ lille, hvor aktørerne generelt har et udbredt kendskab til hinanden, samt hvad der sker i branchen. Den meget store andel af helt små aktører (under 5 ansatte) betyder imidlertid også, at disse ikke kan betegnes som omstillingsparate og derfor blot afventer, at udviklingen vil komme til dem, frem for at tage aktiv del i den. Det er branchens vurdering, at en lang række af disse firmaer vil lukke ved overgangen til en ny teknologi. Branchens sammensætningen betyder imidlertid også, at en del af den teknologiske udvikling drives af virksomheder af en type og størrelse (eksempelvis grossister og små virksomheder), der under normale omstændigheder ikke går forrest i den teknologiske udvikling. Dette skyldes blandt andet Teknologisk Instituts rolle, hvilket beskrives i det følgende.

Aktørerne i branchen er samlet i fire forskellige foreninger, der, som omtalt, står bag udarbejdelsen af handlingsplanen. En beskrivelse af disse kan ses i tekstboksen.

Tekstboks 5.4: De fire køletekniske foreninger

Ud over de fire forbund bør Center for Køle- og Varmepumpeteknik vedTeknologisk Institut (TI) nævnes som en helt central aktør i branche. TI har en forskningsafdeling, som står for og samler en meget stor del af den udvikling, der sker i branchen. Således er det kun meget få af de projekter, der har været relateret til kølebranchen under Program for renere produkter, som ikke på den ene eller anden måde har haft TI involveret. Udviklingen i branchen er således i høj grad bundet op på TI, hvilket netop skal ses i sammenhæng med branchens karakteristika. Her tænkes på det faktum, at de fleste virksomheder i branchen har en størrelse, som gør, at de ikke alene har kunne løfte projekterne med udfasningen af HFC-gasserne. Størstedelen af de projektvirksomheder, der har modtaget støtte og som evaluator har været i kontakt med, udtaler således, at projektet næppe var blevet gennemført uden TI samt økonomisk støtte i form af midler fra Program for renere produkter.

Desuden bør det nævnes, at et helt centralt element i branchens formidlingsaktivitet er den årlige ”køledag”, hvor branchens aktører samles og udveksler erfaringer, samt forsøger at skabe et fældes fodslag.

Branchen er i øjeblikket delvist afventende i relation til fremtiden. Det skyldes, at der på nuværende tidspunkt i EU-kommissionen arbejdes på at udarbejde et forslag, som skal være med til at ensarte reguleringen af de industrielle drivhusgasser i hele Europa. Et forslag, der kan komme til at påvirke den danske lovgivning.

Det er evaluators vurdering, at branchen generelt ser positivt på omstillingsprocessen fra HFC-gasserne til de naturlige kølemidler, hvilket er en del af forklaringen på den samlede brancheindsats positive effekt (jf. senere). Det skyldes først og fremmest, at bekendtgørelsen har gjort, at Danmark på dette område er langt fremme i en udvikling. En udvikling, som de fleste i branchen vurderer, ville være kommet under alle omstændigheder, men hvor Danmark nu er langt fremme grundet lovgivningen. Samtidig giver bekendtgørelsen umiddelbart virksomhederne en konkurrencemæssig fordel på det danske marked (og alt afhængig af kommissionens beslutning måske også på det europæiske marked), idet kravene gør, at store udenlandske virksomheder ikke vælger at kaste sig over ny teknologiudvikling blot for at komme ind på et mindre marked som det danske.

5.1.11.2 Miljømæssigt fokus

For at skabe en forståelse af den udfordring, som branchen står over for, er der i det følgende en kort beskrivelse af de miljømæssige problemstillinger, der er forbundet med brugen af HFC-gasserne, samt udfordringerne relateret til udfasningen. Indsatsen for at reducere kølebranchens forurening har været i gang længe og går således tilbage til Renere teknologi handlingsplanerne.

I takt med udfasning og afvikling af de ozonlagsnedbrydende CFC-kølemidler er der sket en stigning i anvendelsen af HFC-er. HFC-er tilhører gruppen af ”rene” drivhusgasser i ozonmæssig forstand, dvs. gasser, som ikke har nogen effekt på ozonlaget. Derimod er HFC-er med til at øge drivhuseffekten.

Baggrunden for Miljøstyrelsens ønske om at udfase HFC-kølemidlerne skal ses i lyset af drivhuseffekten. Så længe kølemidlet opholder sig i kølesystemets lukkede kredsløb, belaster det ikke miljøet, men hvis det af en eller anden årsag undslipper til atmosfæren, er den negative effekt stor i forhold til de naturlige kølemidler.

HFC-er tilhører de kraftige drivhusgasser, som medfører, at atmosfærens evne til at tilbageholde jordens overskudsvarme øges. Det betyder, at temperaturerne stiger, og jordens risiko for at opleve voldsomme klimaændringer øges. Drivhusgasserne har forskellige potentialer for påvirkning af den globale opvarmning, hvilket måles i GWP-værdier^[60]. Drivhusgasser med høje GWP-værdier, herunder HFC-er, er omfattet af Kyoto Protokollen under Klimakonventionen.

Ud over HFC-er hører SF6 og PFC-er også til gruppen af drivhusgasser. Samlet set er 80 % af GWP-bidraget i 2003 i Danmark relateret til kølebranchen. Det største bidrag er fra kommercielle stationære køleanlæg (61 %), hvor størstedelen kommer fra HFC-er. Det næststørste bidrag er fra isoleringsskummet i køle/ fryseskabe, der løbende taber en del HFC. Køl/frys og transportkøl bidrager tilsammen med 5 %. SF6 er ikke relateret til kølemøbelbranchen, men kommer fra afbrydere, laboratorier og termoruder. I alt udgør HFC-erne ca. 93,1 % af det samlede GWP-bidrag i 2003.

Udviklingen i det samlede forbrug af HFC-er kan ses i tabellen.

Tabel 5.12: Udviklingen i nettoimport af HFC-er (tons)

Stigningen i forbruget af HFC-er skete i takt med udfasningen af CFC-er fra midt i 1990’erne. Det totale forbrug af HFC-er i 2003 er 528,3 tons, hvilket er et fald i forhold til 2002 på 185 tons. Det kraftige fald vurderes i Miljøprojekt Nr. 987 at kunne tilskrives en afgift på HFC, der blev indført sidst i 2002. Som det ses, fandt der imidlertid også et betydeligt fald sted fra 2000 til 2001.

Fordelt på køleprodukter stod de kommercielle køle og airconditionanlæg for størstedelen af forbruget af HFC-kølemidler i branchen (71,2 %), mens køl-/ fryseskabe stod for 20,6 % af forbruget.

Den aktuelle emission af HFC-er fra kølemidler inddeles i følgende kilder:

• Køleskabe og frysere til husholdningsbrug og detailhandel m.v.
• Kommercielle køleanlæg (i industri og detailhandel) og stationære airconditionanlæg
• Mobile airconditionanlæg ( i biler, lastbiler, busser, tog m.v.)
• Transportkøleanlæg.

Problemet i relation til udfasningen af HFC-gasserne er, at det er nødvendigt at udvikle flere nye alternative teknologier for at håndtere udfordringen. Samtidig skal det sikres, at energiforbruget ved de nye anlæg ikke bliver betydeligt højere, idet det vil betyde ekstra udgifter for brugerne. Der er på nuværende tidspunkt ikke helt enighed i branchen om, i hvilket omfang man har opnået dette, men der er en forventning om at det vil lykkes.

De udvalgte cases har alle arbejdet med anlæg, der på den ene eller anden måde helt eller delvist har erstattet HFC-gasserne med naturlige kølemidler, heriblandt CO₂ og/eller Propan. Begge løsninger er dog forbundet med betydelige udfordringer. For CO₂’en er udfordringen relateret til, at der skal arbejdes med et betydeligt højere tryk og dermed højere energiforbrug, mens brugen af Propan er forbundet med øget eksplosionsfare. Fælles for de udvalgte projekter er imidlertid, at projekterne alle har haft succes med udvikling af ny teknologi til at udfase HFC-gasserne.

Af nedenstående tekstboks ses to eksempler på projekter, som er gennemført under brancheindsatsen.

Tekstboks 5.5:  Eksempler på projekter gennemført under brancheindsatsen

5.1.11.3 Relevans og rationale

Kriterierne for at igangsætte en brancheindsats var, at de valgte brancher skulle bidrage med en betydelig miljøbelastning, og at en eventuel indsats kunne forventes at føre til miljømæssige, ressourcemæssige og samfundsøkonomiske resultater. Desuden skulle indsatsen være målrettet fremstillingsvirksomhederne, have en nyhedsværdi, være forankret i branchen og føre til dokumenterbare resultater.

Det er evaluators vurdering, at brancheindsatsen i kølebranchen klart har haft sin berettigelse og har levet op til kriterierne.

Brancheindsatsen kan dog kritiseres på en række punkter, hvilket imidlertid ikke kan henføres til de opnåede resultater, men nærmere at indsatsen har været opbygget anderledes, end brancheindsatsen som virkemiddel var tænkt fra start.

• For det første har der ikke været klarhed over, hvornår der har været tale om en decideret brancheindsats, og hvornår det blot har været projekter, som har været placeret under kemikalieområdet (med undtagelse af forprojektet og hovedprojektet). Miljøstyrelsen har således blot opfattet alle projekter relateret til udfasningen af HFC-gasserne ens, hvilket metodisk gør det vanskeligt at se isoleret på brancheindsatsen, herunder at opgøre effekterne for disse. Denne problemstilling er yderligere beskrevet i det efterfølgende afsnit om organisation og styring.
• Den endelige handlingsplan for branchen har nærmere været slutproduktet af brancheindsatsen, frem for det instrument, som den efterfølgende indsats skulle tage udgangspunkt i. Målet for indsatsen har været klart, men dette er ikke forekommet som en følge af det indledende arbejde under brancheindsatsen eller på baggrund af handlingsplanen. Dette har muligvis været hensigtsmæssigt i forhold til behovet i branchen, men indsatsen er blot ikke gennemført på den måde som brancheindsatsen overordnet har været tænkt.

Som nævnt, har brancheindsatsen dog i langt overvejende grad haft sin klare berettigelse. Der er flere forhold, der understøtter dette:

• Som det i det foregående afsnit blev beskrevet, står branchen uden tvivl over for en miljømæssig udfordring, som har været med til at berettige igangsættelsen af barncheindsatsen.
• En del af rationalet for at igangsætte indsatsen har været afledt af det krav, som branchen er blevet stillet over for i form af bekendtgørelsen om udfasning af HFC-gasserne. Det har været branchens såvel som Miljøstyrelsens vurdering, at det har været nødvendigt men den særlige indsats, hvis branchen skulle leve op til dette krav. Heri ligger en del af berettigelsen for brancheindsatsen.
• Det er evaluators vurdering, at udarbejdelsen af selve handlingsplanen gennem forprojektet såvel som hovedprojektet har været af høj kvalitet. Forløbet bærer således præg af, at der gennem hele forløbet har været et klart fokus.
• De gennemførte projekter har tydeligt været målrettet fremstillingsvirksomhederne, hvilket har været med til at underbygge brancheindsatsens relevans. Langt størstedelen af de gennemførte projekter har været teknologiudviklingsprojekter, hvilket er i tråd med rationalet bag brancheindsatsen.
• Indsatsen har i meget høj grad bidraget til opnåelsen af målbare resultater. Således er der klart sket en reduktion i brugen af HFC-gasserne. Et resultat, som uden tvivl vil have betydning for den fremtidige udvikling af HFC-fri anlæg, og som har været med til at gøre indsatsen relevant i forhold til de overordnede målsætninger.

Ifølge Miljøstyrelsens udsagn er succesraten for de projekter, som er gennemført med støtte tæt på 100 %, idet der umiddelbart kun er ét projekt, som decideret er fejlet. Det er evaluators opfattelse, at dette i høj grad skal ses i lyset af Teknologisk Instituts (TI) meget aktive rolle.

TI’s rolle har i de fleste projekter været at stå for selve ansøgningen samt den endelige afrapportering og har desuden haft funktionen som rådgivende og testende. Således er TI ofte dem, som har udviklet projektideen og har efterfølgende fundet en virksomhed, der ønskede at deltage. Det er således sikkert, at en lang række projekter ikke ville være blevet gennemført uden TI, og at en meget stor del af den udvikling, som har fundet sted, og derved en stor del af de ansøgte midler, skyldes TI’s rolle. Brancheindsatsen må således betegnes som i høj grad at have været konsulentdrevet.

Det er ikke evaluators opfattelse, at TI’s rolle i relation til de ansøgte midler har været  problematisk. Men faktum er, at en enkelt aktør spiller en så central rolle i relation til de udbetalte midler, bør medføre en vis varsomhed. Det gælder især en branche som kølebranchen, hvor hovedaktørerne er en relativ snæver personkreds med stort kendskab til hinanden. Derudover kan det i sidste ende være hæmmende for branchen, at én aktør står for så stor en del af udviklingen. Hermed menes, at virksomhedernes villighed til at deltage kan hæmmes af, at projektets resultater ikke bare spredes på normal vis gennem projektartikler og lignende, men også direkte overføres til andre projekter hos mulige konkurrenter, som TI også samarbejder med.

Omvendt kan der ikke herske tvivl om, at de opnåede resultater, som nævnt, i høj grad kan tilskrives TI’s aktive rolle. Samtidig bør det nævnes, at der også er andre aktører på markedet med TI’s karakteristika, som eksempelvis DTU.

Som omtalt, har en lang række af projekterne under ordningen været teknologiudviklingsprojekter. Årsagen, til at virksomhederne har været villige til at gennemføre dem under en ordning som brancheindsatsen skyldes, at de til en vis grad har følt sig tvunget til at handle, hvis de har villet være en del af fremtiden. På trods at den teknologiudvikling, som projekterne har medført, har de ikke været bange for spredningen af resultaterne. Det skyldes efter virksomhedernes egne udsagn, at det ikke umiddelbart er muligt at videreformidle alle erfaringer og den tekniske knowhow, som er resultatet af at gennemføre et teknologiudviklingsprojekt, og derfor står de langt stærkere i konkurrencen på trods af, at deres konkurrenter har adgang til resultaterne fra projektet.

Sammenfattende er det evaluators vurdering, at brancheindsatsen i kølebranchen har været særdeles relevant og givtig. Det kan ikke herske tvivl om, at branchen bidrager med en betydelig miljøbelastning, som det teknisk set har vist sig muligt at reducere, hvilket betyder, at den miljøfaglige begrundelse for at vælge branchen som særligt indsatsområde har været i orden. Hertil kommer, at den samlede indsats har været forankret blandt fremstillingsvirksomhederne, samtidigt med at de udvalgte projekter har været relevante.

Dette underbygges desuden af, at hovedaktørerne såvel som de enkelte projektholdere ser brancheindsatsen som helt afgørende for den udvikling, som branchen i øjeblikket oplever.

5.1.11.4 Organisation og styring

Grundet den noget anderledes opbygning af brancheindsatsen i kølebranchen, har organiseringen og styringen ikke ligget ét sted, men varieret afhængig af hvilken del af indsatsen der har været tale om. Handlingsplanen er blevet udarbejdet af de køletekniske foreninger, mens den løbende tilskudsfordeling er sket i Miljøstyrelsen.

Handlingsplanen

Organiseringen og styringen af forprojektet og hovedprojektet har været henlagt til en styregruppe bestående af repræsentanter fra de fire køletekniske foreninger samt Miljøstyrelsen, og det centrale omdrejningspunkt for denne del af brancheindsatsen har således været branchen selv. Herved er det også klart, at udarbejdelsen af handlingsplanen har været stærkt forankret ibranchen, idet forprojektet helt og holdent var branchens eget bud på, hvad der skulle til for at leve op til bekendtgørelsen.

Brancheorganisationerne udtrykker generelt stor tilfredshed med samarbejdet med Miljøstyrelsen.

Det er evaluators vurdering, at der fra ansøgningen i forbindelse med forprojektet til den endelige handlingsplan har været en klar formulering af mål, barrierer og tidsperspektiv. Såvel forprojektet som hovedprojektet er kommet med klare brugbare anbefalinger af, hvordan branchen i fællesskab har skullet løfte udfordringen.

Handlingsplanen, som er resultatet af hovedprojektet, vidner om, at branchen i samarbejde med Miljøstyrelsen har arbejdet seriøst med udfordringen om at skære resultatet af forprojektet til i et omfang, der matchede de midler, der er stillet til rådighed under Virksomhedsordningen.

Den løbende tilskudsfordeling

Styringen af de generelle projekttilskud har fundet sted i Miljøstyrelsen efter de generelle regler for støtte, som det også har været tilfældet for alle andre projekter under Program for renere produkter. Indsatsen har i Miljøstyrelsen været placeret i Kemikaliekontoret, som har haft ansvaret for fordelingen af midler til projekter, som specifikt har haft til formål at finde alternativer pga. udfasningen af HFC-kølemidlerne i kølebranchen.

Samarbejdet med Miljøstyrelsen vurderes af et udsnit af tilskudsmodtagerne som særdeles konstruktivt og befordrende. Der lægges fra flere af de interviewede personer vægt på, at Miljøstyrelsen har været særdeles engageret i branchen og generelt har haft en god forståelse af udfordringerne i branchen.

De projekter, som har fået tilskud under brancheindsatsen, er alle kendetegnet ved, at de har haft til formål at udfase brugen af HFC-gasserne. Således er der god overensstemmelse mellem projekterne og den opsatte målsætning for brancheindsatsen, hvilket også blev beskrevet i det foregående afsnit. Imidlertid er det vanskeligt at gennemskue, hvornår projekterne er placeret under kemikalieindsatsen, og hvornår de er placeret under selve brancheindsatsen i de årlige prioriteringsplaner. Samtidig har en række projekter fået undertitlen ”tillægsprojekt”, hvilket under normale omstændigheder er givet til projekter, der har været koblet til hovedprojektet. Dette har dog ikke været tilfældet for brancheindsatsen i kølebranchen. På tilsvarende måde har to af de projekter, som har indgået i brancheindsatsen, fået titlen ”.. del 1 og del 2 af hovedprojektet…” uden reelt at have nogen kobling til selve hovedprojektet. Der er således blevet placeret en lang række projekter under brancheindsatsen, på trods af, at disse ikke har haft nogen større tilknytning til brancheindsatsen end andre projekter, som var relateret til udfasningen af HFC-gasserne i branchen.

Som omtalt er den overordnede sammenhæng mellem brancheindsatsen og alle de gennemførte projekter god, men det er problematisk, at der ikke er gennemsigtighed i forhold til, fra hvilken ’kasse’ midlerne er hentet. Fordelingen af midlerne bærer således præg af, at man delvist har benyttet brancheindsatsen til at tilføre området flere midler, hvilket må betegnes som uheldigt. Denne sammenblanding er derfor også årsagen til, at det i denne evaluering ikke har været muligt at adskille den deciderede brancheindsats fra den resterende indsats på området.

Sammenfattende er det således evaluators vurdering, at der har været stor tilfredshed med styringen af brancheindsatsen, og at udarbejdelsen af handlingsplanen har været velorganiseret.

Men den organisatoriske styring i Miljøstyrelsen kan kritiseres for at sammenblande de forskellige ordninger. Det betyder, at hvis der ses snævert på brancheindsatsen og den måde den overordnet er tænkt på, er denne samlet set ikke er fuldt ud forankret i branchen i det omfang, den har været tiltænkt, idet en del af projekterne er valgt af Miljøstyrelsen og ikke af branchen selv.

5.1.11.5 Målopfyldelse og effekter

Det er evaluators vurdering, at forprojektet såvel som hovedprojektet har været klar formuleret og levet op til de generelle forudsætninger for tildelingen af tilskud under brancheindsatsen, hvilket også blev beskrevet i afsnittet om relevans og rationale. Samtidig er der ikke tvivl om, at branchen føler en høj grad af ejerskab i forhold til forprojektet såvel som for hovedprojektet. Formålet med de to projekter har været udarbejdelsen af den handlingsplan, som lå klar i 2004, og som skal gennemføres for midler under Virksomhedsordningen.

Som det også tidligere har været nævnt, har der været to ben i brancheindsatsen. Det første ben gik på udarbejdelsen af handlingsplanen for, hvordan branchen skulle støtte op om indsatsen med at udfase HFC-gasserne, mens det andet ben var relateret til de konkrete projekter, som har fået støtte til teknologiudvikling i relation til udfasningen.

Målet for det andet ben, har været koblet op på bekendtgørelsen om en udfasning af HFC-kølemidler med en fyldning på over 10 kg fra 1.januar 2007. Den opnåede succes, i form af udviklingen af renere produkter gennem teknologiudvikling, skal således ses i sammenhæng med det faktum, at branchen har været presset til at reagere som følge af bekendtgørelsen. Derfor er det evaluators klare vurdering, at bekendtgørelsen har været en helt afgørende faktor for den succes, der er opnået.

De konkrete mål er blevet belyst ved, at evaluator har lavet en række dybdegående casestudier af tre projekter, som har modtaget tilskud under ordningen. Alle tre projekter har udviklet produkter, som helt eller delvist kan køre uden brug af HFC-kølemidler, og må derfor betegnes som en succes og som et klart bidrag til målet om at udfase HFC-er. Der er for nogle af anlæggene stadig et stykke vej til en endelig kommercialisering, men dette skyldes først og fremmest, at anlæggene skal gennemtestes, samtidigt med at det samlede energiforbrug gerne skal nedbringes.

Faktum er imidlertid, at der kører testanlæg med den nye teknologi, som på nuværende tidspunkt har vist, at teknologien er brugbar. Resultatet af projekterne har således været udvikling af nye teknologier, som forventes at kunne bruges i nye produkter. Det er Miljøstyrelsens opfattelse, at dette gør sig gældende for stort set alle de projekter, der har modtaget tilskud, og der er således tegn på, at projekterne vil være med til at opfylde den overordnede målsætning om at udfase brugen af HFC-gasserne.

Som tidligere beskrevet, kan det kritiseres, at det er svært at gennemskue, hvornår projekterne teknisk set har været placeret under brancheindsatsen, og hvornår de har været placeret under den generelle indsats på kemikalieområdet. Det ændrer dog ikke ved det faktum, at de gennemførte projekter, som har været knyttet til udfasningen af HFC-gasserne, så godt som alle har levet op til de fra start opsatte målsætninger. Denne høje grad af målopfyldelse skal blandt andet ses i sammenhæng med Teknologisk Instituts rolle, men også som følge af, at målet med at udfase HFC-gasserne har været meget konkret. En så høj succesrate, som man trods alt har oplevet, må om alle omstændigheder betegnes som imponerende, når det tages i betragtning, at der har været tale om teknologiudviklingsprojekter.

Det er endnu ikke muligt at vurdere, hvilke projekter der på sigt viser sig at være levedygtige, idet teknologierne som nævnt endnu ikke er fuldstændigt færdigudviklede. Således må det forventes, at nogle af de udviklede teknologier vil udgøre fundamentet i overgangen til de naturlige kølemidler, mens andre vil blive sorteret fra. Det er vurderingen, at udviklingen generelt er stærkt forankret i branchen. En udvikling som midlerne under Program for renere produkter i høj grad har været med til at stimulere.

Med hensyn til selve handlingsplanen, har denne vist sig levedygtig, idet der er tilført midler til at gennemføre den under Virksomhedsordningen. På trods af at branchen delvist havde fået lovning på dette før selve udarbejdelsen af handlingsplanene, ændrer det ikke ved, at brancheindsatsen er ført videre efter programmets afslutning.

5.1.11.6 Spredning

I dette afsnit vurderes brancheindsatsens spredning på baggrund af en telefonisk rundspørge til 30 forskellige kølefirmaer, brugere og grossister.

Spredningseffekter for brancheindsatsen inden for Kølemiddelindustrien er vurderet i relation til aktørernes generelle kendskab til brancheindsatsen samt det mere specifikke kendskab til selve indholdet af indsatsen, herunder handlingsplanen. Desuden er der spurgt til aktørernes viden om specifikke teknologiudviklingsprojekter.

Kendskab til brancheindsatsen

I relation til de gennemførte projekter i kølemøbelbranchen under brancheindsatsen, har der, som det er tilfældet for alle projekter under Udviklingsordningen, været et krav til den efterfølgende formidlingsaktivitet. Denne formidling har først og fremmest fundet sted gennem projektrapporter samt artikler i en række fagblade. Den tidligere omtalte ” Dansk køledag” har typisk også været et sted, hvor denne formidling har fundet sted.

Resultatet af handlingsplanen, som var det direkte output af forprojektet og hovedprojektet, er først og fremmest blevet videreformidlet gennem de fire organisationer i branchen.

Overordnet set var alle de interviewede virksomheder opmærksomme på bekendtgørelsen om udfasningen af HFC-gasser og kendte datoen for denne.

Blandt kølevirksomhederne var der kun et overfladisk kendskab til den specifikke brancheindsats. De fleste virksomheder havde dog kendskab til forskellige forsøg med alternative kølemidler, men var ikke klar over, at disse har været gennemført med støttemidler fra Miljøstyrelsen. Eksempelvis blev der ofte henvist til forsøget med CO₂ i supermarkeder (gennemført af SuperKøl A/S og TI)^[61]. Derudover havde en del kendskab til forsøg med ammoniak til små køleanlæg. Alle virksomhederne var desuden bevidste om de forskellige problemer forbundet med alternative kølemidler som CO₂ og propan.

Med hensyn til selve handlingsplanen på området var kendskabet blandt kølevirksomhederne derimod meget sparsomt. Dette er dog ikke overraskende, idet handlingsplanen først og fremmest skal ses som hovedaktørernes redskab til at støtte op om udfasningen af HFC-gasserne. Således må det forventes, at aktørernes viden om de mere konkrete initiativer i handlingsplanen, såsom etableringen af Videnscenteret, er blevet videreformidlet da det blev etableret.

Overordnet viser rundspørgen, at mange virksomheder oplevede branchen som afventende i forhold til udfasningen af HFC. Dette skal ses i lyset af, at der ved gennemførslen af interviewene ikke var klarhed over, hvilken lovgivning der vil komme til at gælde på EU-plan.

Flere virksomheder opfattede det desuden som usikkert, om HFC-gasserne kan nå at blive udfaset inden 2007. Dette skyldes en opfattelse af, at der endnu ikke er nogle færdigudviklede teknologiske alternativer til HFC-anlæggene.

Resultaterne af brancheindsatsen har netop været, at der muligvis er et stykke til have et færdigudviklet teknologisk alternativ til HFC-gasserne klar, men at det nok skal nås før 2007. At rundspørgen blandt aktørerne i branchen ikke giver et billede af, at branchen generelt er af samme opfattelse, skal næppe ses som et resultat af, at spredningseffekten ikke har været tilstrækkelig. Årsagen skal nærmere findes i den tidligere beskrivelse af branchen, der netop er karakteriseret ved at bestå af mange helt små virksomheder, som alt andet lige vil have svært ved at følge med i den teknologiske udvikling, og som samtidig stiller sig mere kritisk over for denne. Således viste undersøgelsen en klart større skepsis over for fremtiden og en større uvidenhed blandt de helt små virksomheder, end det var tilfældet for de lidt større. Dette underbygges af det faktum, at mange af de mindre virksomheder gav udtryk for, at de befandt sig i en afventende position, da de forventer, at nye initiativer skal komme fra de store aktører samt fra politisk side.

Det er på baggrund af dette evaluators opfattelse, at der er et generelt kendskab til, at der laves forsøg med alternative kølemidler i branchen, selvom den mere konkrete viden omkring brancheindsatsen, samt resultaterne af de gennemførte projekter, må betegnes som begrænset.

Informationsniveauet i kølebranchen

Ud fra de gennemførte telefoninterview med forskellige kølevirksomheder fremstår AKB (Autoriserede Kølefirmaers Brancheforening) som den primære informationskilde i kølebranchen. Samtlige virksomheder gav udtryk for, at de fik viden og information om kølebranchen gennem AKB og foreningens medlemsblad (og til dels også hjemmesiden). Ligeledes blev den årlige køledag hyppigt fremhævet. Derudover nævnte virksomhederne ERFA-grupper,  SfK (Selskabet for Køleteknik) og Dansk Køleforenings medlemsblad SCANREF som informationskilder i branchen. Mange virksomheder fremhævede desuden, at kølebranchen var relativt lille, og at informationer derfor hurtigt spredte sig mellem kolleger.

Samlet set giver de gennemførte interview således et billede af en branche med et højt informationsniveau, hvilket blandt andet skal ses i sammenhæng med branchens størrelse. Det vurderes derfor, at de konkrete resultater under brancheindsatsen er blevet spredt i et tilstrækkeligt omfang, men at det manglende specifikke kendskab til projekterne skal findes i branchens sammensætning.

5.1.12 Delkonklusion

Der kan ikke herske tvivl om, at brancheindsatsen på kølemøbelområdet samlet set må betegnes som succesfuld, og at indsatsen har været stærkt forankret i branchen.

Succesen skal dog i høj grad ses i lyset af, at branchen står over for en betydelig udfordring i relation til at opfylde bekendtgørelsen om udfasningen af HFC-gasserne, men det er umiddelbart ikke muligt at sige, hvor stor denne effekt har været. Hermed menes, at årsagssammenhængene ikke er helt klare, idet der er svært at sige, hvordan branchens engagement og indsats havde været, hvis ikke den var blevet presset af bekendtgørelsen, ligesom det heller ikke er muligt at sige, hvordan branchen havde løftet indsatsen uden midler fra Program for renere produkter. Det er dog vurderingen, at uden bekendtgørelsen var der kun sket mindre ændringer i branchen. Modstanden var stor mod bekendtgørelsen i begyndelsen, men stemningen vente efterhånden.

Dog er det sikkert, at lovgivningen som understøttende styringsredskab i forhold til Program for renere produkter her er blevet brugt med stor succes. En succes som afspejles af, at store dele af branchen ser bekendtgørelsen som fremmende for branchen og midlerne under brancheindsatsen som afgørende for succesen.

Sammenfattende er det evaluators vurdering, at brancheindsatsen i kølebranchen har været særdeles relevant, hvilket er i tråd med branchens egen opfattelse. Kritikken af indsatsen går først og fremmest på, at den styringsmæssige tilgang ikke har været i tråd med de andre brancheindsatser, men det ændrer dog ikke ved, at brancheindsatsen som instrument til at løfte kølebranchen teknologisk såvel som miljømæssigt har været succesfuld.

5.1.13 Case 3 – Brancheindsatsen inden for belysning

Brancheindsatsen inden for belysning er den tredje og sidste brancheindsats, der er udvalgt af evaluator med henblik på analyse og vurdering. Det skal imidlertid understreges, at denne brancheindsats belyses mindre dybdegående – og dermed også mere kortfattet – end de to foregående, da de gennemførte dataindsamlingsaktiviteter målrettet belysning har været begrænsede^[62].

5.1.13.1 Brancheindsatsen i korte træk

Brancheindsatsen inden for belysning er i henhold til retningslinierne bygget op om et for- og et hovedprojekt. Såvel for- som hovedprojekt er organisatorisk forankret hos Lysteknisk Selskab, der ikke er en traditionel brancheorganisation, men et videncenter på belysningsområdet.

Forprojektet

Lysteknisk Selskab ansøgte 28. april 2000 om tilskud til forprojektet. Den 23. juni blev der givet et betinget tilsagn. Det endelige tilsagn gav Miljøstyrelsen den 10. august 2000 under forudsætning af, at alle væsentlige interessenter vil blive inddraget, samt at der i projektbeskrivelsen udarbejdes et klarere oplæg til, at forprojektet resulterer i en relevant og brugbar handlingsplan. Lysteknisk Selskab havde forinden (8. aug.) imødekommet dette krav. Dels ved at indgå en aftale om at repræsentere FABA^[63], samt en række tilføjelser om mål, indsatsområder, aktiviteter samt principper for forankring og gennemførelse som bygger på LFA-principperne. Tilsagnet til forprojektet lød på 498.675 kr., og projektet gennemførtes af Lysteknisk Selskab i samarbejde med COWI og IPU.

Forprojektet blev iværksat i august 2000 og afsluttet ultimo marts 2001^[64]. Projektet var bygget op om 5 faser: Fase 1: Livscyklus screeninger efter MEKA-princippet^[65] af fire typiske produkter. Fase 2: Dialogmøder med 3 forskellige interessentgrupper i branchen. Fase 3: Udarbejdelse af handlingsplan med indarbejdede forslag fra fase 2.Fase 4: Konference, hvor hele branchen var inviteret til at diskutere handlingsplanen. Fase 5: Rapport og projektartikel.

Livscyklus-screeningerne blev foretaget på fire typiske produkter for belysningsbranchen. De blev udvalgt på baggrund af nogle opstillede kriterier, bl.a. at produkterne skulle repræsentere de mest el-forbrugende sektorer, og at de skulle være fremstillet af danske producenter. Miljø-screeningen viste, at den væsentligste miljøbelastning ved alle fire produkter er elforbruget i produktets brugsfase. Samlet set pegede screeningerne på tre miljømæssige fokusområder i prioriteret rækkefølge:

• Reduktion af energiforbrug i brugsfasen
• Reduktion af miljøfarlige stoffer (fx kviksølv i lyskilder)
• Reduktion af forbrug af sparsomme ressourcer (fx kobber, zink, tin, sølv, guld og palladium).

I tråd med Miljøstyrelsens ønsker om en bred brancheforankring planlagde projektgruppen tre dialogmøder med forskellige interessenter i branchen. Deltagerne på dialogmøderne var inddelt i tre interessentgrupper: en ekspertgruppe (de 4 mest betydende aktører i branchen), en gruppe af 25 producenter/importører, der primært sælger til det professionelle marked og en boligbelysningsgruppe af 40 producenter/importører. Det sidste møde blev aflyst pga. manglende tilslutning, og i stedet gennemførte projektgruppen interview med repræsentanter fra boligbelysningsmarkedet.

Mødernes konkrete resultater var en bruttoliste med emner til handlingsplanen. Projektgruppen udvalgte på baggrund af en række kriterier 5 projektforslag fra bruttolisten:

1. Plan for øget anvendelse af elektronisk belysningsstyring

2. Udvikling af miljørigtige armaturer til boliger

3. Demonstrationsanlæg for energirigtig butiksbelysning

4. Undersøgelse af miljø- og markedsforhold ved armaturer og lyskilder

5. Nye metoder til genvinding af materialer fra lyskilder og evt. dele af armaturer

De fem projektforslag blev inden den endelige afrapportering, drøftet på en konference med hele branchen. Branchen tilkendegav på denne konference, at alle forslagene var meget væsentlige at få igangsat. Endvidere var der dog enighed om at Handlingsplan for øget elektronisk belysningsstyring havde den højeste prioritet for branchen.

Hovedprojektet

Hovedprojektet består i modsætning til flere andre brancheindsatser af blot et enkelt af de i handlingsplanen identificerede projektforslag. Selv om projektet ikke var det højest prioriterede i handlingsplanen, blev det besluttet at igangsætte projektet ”Udvikling, produktion og markedsføring af energi- og miljørigtige armaturer til boligmarkedet” som en direkte videreførelse af projektforslag 2 fra forprojektets handlingsplan.

Målet med projektet var formuleret som følger: ”Det overordnede mål med projektet er at få produceret og solgt nye belysningsarmaturer til konkurrencedygtige priser til brug på boligmarkedet, hvor der er taget vidtgående hensyn til energi- og miljøforhold”. Det konstateres i den sammenhæng, at der er tale om en målformulering med et klart fokus såvel produkt- som markedsdimensionen – i modsætning til en række andre projekter under Program for renere produkter.

Omdrejningspunktet – og dermed hovedaktiviteterne – i projektet er afholdelse af en designkonkurrence samt efterfølgende produktion og markedsføring af et eller flere af vinderarmaturerne.

Lysteknisk Selskab søgte om tilskud til hovedprojektet den 16. november 2001 og fik betinget tilsagn 5. april 2002. Det endelige tilsagn var betinget af, at projektet kunne stoppes efter fase 1 ved manglende dokumentation for egenfinansieringen på 2,8 mio. kr. samt et krav om, at der gennem fase 1 skulle foretages en potentialevurdering af de miljø- og energimål, der forventedes opnået gennem de følgende faser. Tilsagnet fra Miljøstyrelsen lød på 2,1 mio. kr. ud af et samlet budget på 4,9 mio. kr.

Projektet var bygget op om seks faser: 1. En afsøgende forfase, 2. Planlægning af og information om konkurrence, 3. Afholdelse af konkurrence, 4. Produktion af vinderarmaturer, 5. Markedsføring og salg af vinderarmaturer, og 6. Selvevaluering.

Projektgruppen var allerede fra projektets start meget optaget af at få tilkendegivet forhåndstilsagn fra mulige producenter, der kunne stå for gennemførelse af fase 4 og 5. Tidligere erfaringer fra lignende konkurrencer, bl.a. i EU-regi, har vist, at udviklingsprojekter, der er bygget op om en designkonkurrence, ofte strander på, at der ikke er nogen virksomheder, som ønsker at igangsætte en produktion. Den intensive forfase skulle tage højde for dette problem. Forfasen skulle igennem interview og dialogmøder sikre en afklaring af, hvilke typer armaturer der efterspørges på boligmarkedet. Det var ligeledes et klart mål i forfasen, at der skulle indgås aftaler med mulige armaturproducenter og detailkæder/el-installatørkæder, som kunne bære projektets sidste faser igennem.

Første afrapportering (15. maj 2003^[66]) af hovedprojektet skete efter fase 1. Dette var et krav fra Miljøstyrelsen og skulle sikre et nødvendigt grundlag for at igangsætte fase 2 og 3 (selve konkurrencen). Hovedkonklusionen i forfasen var, at tre lampeproducenter var villige til at indgå en aftale om at deltage i og medfinansiere projektet. (Louis Poulsen Lighting A/S, Frandsen Lyskilde A/S og Horn Belysning A/S). Producenterne dækkede hver deres produktsegment på boligbelysningsmarkedet. Der var ikke tale om et bindende tilsagn. Dog ville virksomhederne tabe deres deltagergebyr på 25.000 kr., hvis de valgte at trække sig ud af projektet inden fase 4 og 5. Deltagergebyret vil derefter gå til præmiesummen.

Anden afrapportering (17. november 2004) omhandler planlægning og afholdelse af konkurrencen "Lamper til boligen" (fase 2 og 3). Konkurrencen blev udskrevet ultimo marts 2004 med afleveringsfrist 1. juni 2004^[67], og vinderne blev udpeget 23. juni med præmieoverrækkelse 8. september. Alle forslagene blev vurderet af en nedsat jury. Efterfølgende viste det sig, at alle tre lampeproducenter sagde nej til at sætte de indkomne forslag i produktion. Det skyldes, at de ikke mente, at de indkomne forslag passede ind i virksomhedernes forretningskoncepter samt at potentialet i produkterne ikke var på højde med firmaernes andre produktidéer.

Efterfølgende fik projektgruppen grønt lys til at igangsætte en fase 3A for at undersøge, om der var andre lampeproducenter, der havde interesse i at igangsætte en produktion af nogle af de indkomne forslag. Denne fase blev formelt sat i gang på et møde mellem Miljøstyrelsen og Lysteknisk Selskab 28. september 2004 med ansøgningsfrist 10. januar 2005. Dette er imidlertid ikke lykkedes, og projektet er ophørt. Projekternes fase 4 og 5 gennemføres således ikke.

5.1.13.2 Vurdering af brancheindsatsen

En vurdering af brancheindsatsen for belysning er på den ene side mere enkel i forhold til en række af de øvrige brancheindsatser, da der reelt er tale om et enkelt delprojekt frem for flere delprojekter inden for en rammebevilling. På den anden side er hovedprojektet for belysning indholdsmæssigt meget atypisk, da omdrejningspunktet som nævnt har været en projektkonkurrence mhp. udarbejdelse af energi- og miljøvenlige energiarmaturer. Der er derfor ikke øvrige brancheindsatser, der umiddelbart er sammenlignelige med belysning.

I det følgende foretages en kortfattet vurdering af hovedprojektet vedr. brancheindsatsen inden for belysning. Der er ikke gennemført en vurdering af forprojektet, der dog generelt vurderes at være af tilfredsstillende kvalitet. Handlingsplanen er logisk struktureret, og videnopbygningen er sket gennem grundige LCA-screeninger og videre inddragelse af branchen.

Relevans

Ud fra en vurdering af et miljømæssigt behov vurderes projektet at have høj grad af relevans. I handlingsplanen er rationalet bag projektideen klart skitseret, da de eksisterende miljørigtige armaturer, som var egnede til energirigtige lyskilder, var udviklet til det professionelle marked. Da miljøanalysen i forprojektet viste, at et særligt potentiale lå i en reduktion af energiforbruget i brugsfasen, synes projektet at være målrettet en relevant miljømæssig problemstilling.

På et mere overordnet niveau finder evaluator det tilsvarende relevant med et projekt/en brancheindsats, der i langt højere grad end mange andre projekter sigter mod reel produktudvikling, og som er markedsrelateret. I Miljøstyrelsens interne vurdering af brancheindsatserne fra 2002, slås det fast, at der skal tages konkrete initiativer frem for at gennemføre yderligere undersøgelser, og dette må siges at være tilfældet med belysning.

Endvidere vurderes projektets indhold at være nytænkende og innovativt. Interviewpersoner benævner projektet til at være et såkaldt ”pilotprojekt”, og evaluator er enig i denne betegnelse. Man afprøver en – i regi af Program for renere produkter – ny metode (projektkonkurrence) til at få sat fokus på renere produkter i en branche.

Samtidig er det imidlertid evaluators vurdering, at der fra Miljøstyrelsens side er tale om stor risikovillighed, om end det kan diskuteres, om denne har været for stor. Det blev sikret, at projektet kunne stoppes, hvis det viste sig, at der ikke var tilstrækkelig grundlag for at sætte vinderprojektet i produktion, og dette var, hvad der skete. Omvendt kan der argumenteres for, at brancheindsatsen for belysning kunne have haft flere dimensioner (flere delprojekter), da der reelt er tale om et mislykket projekt, hvis der udelukkende fokuseres på målopfyldelse.

Endelig konstaterer evaluator, at Miljøstyrelsen – med assistance fra bedømmelsesudvalget – har formået at fokusere på hovedprojektet, der i udgangspunktet havde et miljøpotentiale og med tæt nærhed til produkt og marked. Projektet vedr. miljørigtige armaturer var ikke prioriteret i handlingsplanen, men man mente fra bedømmelsesudvalg og Miljøstyrelsen, at dette projekt var mest relevant. De øvrige havde større fokus på energi, hvilket anerkendes af Lysteknisk Selskab.

Organisation og styring

Hvad angår det organisatoriske samt styringen af projektet, har evaluator få kommentarer. Der har været høj grad af kontinuitet i gennemførelsen af projektet fra Lysteknisk Selskabs side, hvilket alt andet lige har været befordrende for et hensigtsmæssigt projektforløb.

Tilsvarende er det vurderingen, at der har været de fornødne kompetencer til stede hos tilskudsmodtager i forhold til at gennemføre projektet. Det er dog samtidig indtrykket, at der er opbygget nye kompetencer, ikke blot miljømæssigt men også relateret til de juridiske forhold omkring at gennemføre designkonkurrencer.

Det er endvidere indtrykket, at der har været en god dialog mellem Miljøstyrelsen og Lysteknisk Selskab, og der er arbejdet konstruktivt på løbende at finde løsninger på de problemer, som projektet har mødt. Miljøstyrelsen roses for at give et projekt med relativt stor risiko ”mange chancer”.

Evaluator konstaterer, at både for- og hovedprojekt blev forsinket i flere omgange, men det er ikke vurderingen, at dette har haft indholdsmæssige konsekvenser for projektet.

Målopfyldelse og resultater

Projektets målformulering var ganske ambitiøs, da målet var ikke blot at sætte nye belysningsarmaturer i produktion, men tillige at få dem solgt. I forhold til dette udgangspunkt kan det således entydigt konkluderes, at målopfyldelsen for brancheindsatsen inden for belysning er lav – eller rettere ikke-eksisterende – da dette ikke lykkedes at bevæge projektet fra fase 3 (afholdelse af konkurrence) til fase 4 (produktion), idet ingen af de involverede producenter ville sætte vinderdesignet i produktion.

Imidlertid betyder den manglende målopfyldelse ikke, at projektet har været utilfredsstillende. Denne udlægning bekræftes via interview, hvor det vurderes, at indsatsen har haft en meget positiv effekt på branchen, og at det har været med til at øge branchens fokus på miljøområdet. Samtidig har projektet ført til en række andre positive effekter:

• Selve afholdelsen af konkurrencen var en positiv oplevelse, og Miljøstyrelsen har som bevillingsgiver fået større erfaring i afholdelsen af (’almennyttige’) projektkonkurrencer.
• Projektet har medført øget fokus og bevidsthedsskabelse i belysningsbranchen omkring miljørigtigt design. Lysteknisk Selskab havde en forventning om 10 indkomne forslag, men reelt indkom der 88 forslag fra 50 designere, hvilket vidner om stor interesse for området.
• En god dialog og proces med udvalgte producenter, hvis involvering i konkurrencen var afgørende for at signalere seriøsitet.

Evaluator konstaterer således, at projektet på trods af lav målopfyldelse har medført en række positive resultater, der i bedste fald har sat sig spor i miljøbevidstheden i belysningsbranchen. Derimod kan projektet hverken fremvise nye renere produkter (og afledte miljøeffekter hos virksomhederne) eller et salg af miljøvenlige armaturer til boliger. Tilsvarende har det heller ikke været muligt at forankre projektet i branchen, da dette ville have forudsat, at projektets fase 4-6 var blevet gennemført.

På resultatsiden står branchen – og Miljøstyrelsen – således tilbage med en række erfaringer primært knyttet til gennemførelse af projektkonkurrencer, hvorimod resultaterne derudover må anses som meget beskedne.

Spredning og levedygtighed

En egentlig spredning af viden, produkter eller lign. er der ikke tale om ift. dette projekt. Derimod konstaterer evaluator, at brancheindsatsen udviser en vis grad af levedygtighed.

Levedygtigheden består, ifølge udsagn fra Lysteknisk Selskab, i et større fokus på miljøområdet fra videncentrets side. Et kommende miljøseminar sætter bl.a. fokus på et kommende EU-direktiv om miljøvenligt design og miljørigtige projekter, og her har brancheindsatsen skabt et godt grundlag for at arbejde videre.

Endvidere har Lysteknisk Selskab opnået finansiering (PSO-midler) til at igangsætte et af de projekter, der oprindeligt var indtænkt i handlingsplanen.

Endelig oplyser Lysteknisk Selskab, at der er gjort en del for at formidle brancheindsatsen resultater, særligt via pressemeddelelser og artikler i tidsskriftet Lys. Evaluator konstaterer imidlertid, at det er vanskeligt at finde viden om brancheindsatsen via videncentrets hjemmeside, da informationen ikke længere er tilgængelig her.

Sammenfattende er der positive tegn på en vis levedygtighed, men det har ikke været muligt at vurdere den reelle levedygtighed blandt branchens fremstillingsvirksomheder som led i denne evaluering.

5.1.13.3 Delkonklusion

Brancheindsatsen inden for belysning har for hovedprojektets vedkommende været atypisk. Projektet har sigtet mod at sætte miljørigtige armaturer i produktion via en projektkonkurrence med henblik på efterfølgende salg af renere produkter.

Evalueringen konkluderer, at dette ikke er lykkedes. På trods af en vurdering af høj grad af relevans, konstateres det, at de forventede mål ikke er opnået. Selv om projektet – herunder specifikt projektkonkurrencen – anses som vellykket, overkom projektet ikke den kritiske faktor, der gik på at få en række producenter til at tage vinderforslaget ombord med henblik på produktion. Derfor nåede projektet ikke ind i faserne 4-6. Evaluator vurderer imidlertid, at brancheindsatsen har ført til en række andre effekter, herunder særligt en potentiel øget bevidsthed omkring miljøvenligt design i belysningsbranchen.

Samtidig stiller evaluator spørgsmålstegn ved, om dette resultat er ’godt nok’ for en brancheindsats. Projektet kan ikke udvise dokumenterbare resultater, hvad angår miljøforbedringer eller økonomiske resultater, og derfor kan det problematiseres, om projektet i tilstrækkelig grad har leveret ”value for money”.

5.1.14 Delkonklusion

Dette afsluttende afsnit indeholder evaluators konklusioner i relation til brancheindsatsen. Konklusionerne er relateret til dels de udvalgte brancheindsatser, der er undersøgt i dybden (plast, kølemøbler og belysning), og dels til brugen af brancheindsatsen som virkemiddel mere generelt.

De undersøgte brancheindsatser

De tre undersøgte brancheindsatser udviser alle høj grad af relevans målt på de miljøproblemstillinger, som indsatserne tager udgangspunkt i, samt de behov for branchernes virksomheder har stået overfor. Generelt er det også vurderingen, at Miljøstyrelsens administrative praksis koblet med input fra bedømmelsesudvalg har medført, at brancheindsatserne er blevet skærpet i fokus og orienteret mod fokusområder med egentligt miljøpotentiale. Endelig er flere af brancheindsatserne (særligt plast og kølemøbler) funderet i tidligere erfaringer på miljøområdet, bl.a. inden for renere teknologi, kemiske stoffer mv.

Dog kritiserer evaluator i et enkelt tilfælde (plast), at der har været for meget fokus på viden- og metodeopbygning frem for en reel produktorientering. Dette gælder dog ikke for kølemøbler og belysning. Tilsvarende kan det indvendes, at indsatserne er for ’langt fra’ egentlige miljøresultater, og at der ikke direkte af brancheindsatserne kan fremvises ”dokumenterbare resultater”, som det mere eller mindre kræves i retningslinierne.

Hvad angår organisation og styring, er det generelt indtrykket, at projekterne har været styret på hensigtsmæssig vis. Der har været en god og konstruktiv dialog mellem Miljøstyrelsen og de ansvarlige brancheorganisationer, hvilket er den entydige tilbagemelding til evaluator. Det vurderes, at brancheorganisationernes kompetencer og erfaringer med at gennemføre projekter over en bred kam har været en afgørende faktor for eventuel succes. Med hensyn til styringen af brancheindsatserne er det eneste væsentlige kritikpunkt, at det har været vanskeligt at skelne brancheindsatsen inden for kølemøbler fra, hvad der i øvrigt blev gennemført af projekter på området. Det er derfor vanskeligt at give en samlet vurdering af denne brancheindsatsen som sådan.

I forhold til målopfyldelse og resultater konstaterer evaluator en vis varians i graden af målopfyldelse. Inden for kølemøbler vurderes brancheindsatsen entydigt som en succes i forhold til at bidrage til udfasningen af HFC-er, men det er vanskeligt at vurdere betydningen af brancheindsatsen i forhold til lovkravet om at udfase HFC-kølemidler fra 1.1.2007. Brancheindsatsen inden for plastindustrien får pæne karakterer, men målopfyldelsen varierer fra delprojekt til delprojekt. Der er gennemført gode projekter med spændende resultater, men det er vanskeligt at foretage en præcis vurdering af målopfyldelsen for brancheindsatsen som helhed. Endelig vurderes brancheindsatsen inden for belysning at have meget lav målopfyldelse, da det ikke lykkedes at få sat nye miljøvenlige armaturer i produktion mhp. efterfølgende salg. Slutteligt skal det nævnes, at Miljøstyrelsen generelt har vurderet, at der er tilfredstillende målopfyldelse, når der ses på alle 10 brancheindsatser.

Endelig har evaluator vurderet de udvalgte brancheindsatsers spredning og levedygtighed. Heraf fremgår det, at plastindustrien endnu kan fremvise begrænset spredningseffekt, om end der kan være potentiale for at få den producerede viden og de opnåede resultater ud til en bredere kreds på sigt. Derimod synes spredningseffekten inden for kølemøbler at være mere udtalt, hvilket dels skyldes, at der i branchen er et bredt kendskab til den kommende lovgivning, dels at brancheindsatsen er langt mere specifik med ét sigte (at udfase HFC’er). Dog er det specifikke kendskab til aktiviteterne under brancheindsatsen overfladisk blandt virksomhederne. For belysning er det ikke relevant at tale om spredning, da projektet ikke blev gennemført til ende. Levedygtigheden synes for alle tre brancheindsatser at være tilfredsstillende, om end en række omverdensfaktorer (tilgængelige midler, kommende lovgivning samt interesse fra virksomheden) vil få betydning for den reelle levedygtighed af resultaterne.

Brancheindsatsen som virkemiddel

Hvad angår brancheindsatsen som virkemiddel, ønsker evaluator at fremhæve følgende konklusioner:

• På baggrund af analysen af de udvalgte brancheindsatser i plast-, kølemøbel- og belysningsindustrien, er det evaluators overordnede opfattelse, at brancheindsatsen som virkemiddel i den produktorienterede miljøindsats generelt må betegnes som en succes, da virkemidlet er innovativt og egnet til at inddrage væsentlige aktører i ambitionen om at udvikle renere produkter.
• Modellen med at ’udlicitere’ ansvaret for brancheindsatserne har haft en række fordele med størst vægt på, at forudsætningerne for en forankring i branchen er blevet forbedret, lige så vel som at indsatserne har været målrettet branchernes egne behov. Imidlertid kan evaluator ikke klart vurdere, om brancheindsatserne i tilstrækkelig grad er nået ud til fremstillingsvirksomhederne, herunder de små og mellemstore virksomheder.
• Valget af administrativ praksis med gennemførelse af et forprojekt forud for et egentligt hovedprojekt har været hensigtsmæssig mhp. at målrette den egentlige indsats mod de væsentligste miljøproblemer. Tilsvarende har forprojektfasen givet mulighed for en forankring af indsatsen, om end tidspres ofte har præget forprojektfasen.
• Brugen af virkemidlet har i varierende grad lykkedes med at fokusere indsatsen på dokumenterbare resultater, herunder særligt at skabe egentlige miljøforbedringer og/eller renere produkter.
• Tilsvarende har evalueringen vist, at det ikke i alle tilfælde er lykkedes med at målrette indsatsen mod spredning af udviklede værktøjer og konkrete initiativer frem for yderligere undersøgelser og videnopbygning.

5.2 Miljømæssige problemstillinger – substitution af bly

Dette afsnit indeholder en vurdering af indsatsen indenfor Programmet for renere produkter på blyområdet. Projekterne under denne indsats har alle været placeret under Udviklingsordningen del 1 – Renere Produkter. Det bør bemærkes, at der her ikke har været tale om en samlet indsat som eksempelvis produktpanelerne eller brancheindsatserne. Indsatsen på blyområder har været kendetegnet ved, at der er givet støtte til projekter, som alle har haft som formål at udfase bly .

5.2.1 Metode

Formålet med dette afsnit er at få en samlet evaluering af de forskellige indsatser, som er blevet gennemført indenfor Program for renere produkter med henblik på at mindske miljøproblemerne relateret til bly. Som tidligere nævnt, blev bly udvalgt som miljømæssig problemstilling for evaluering af følgegruppen på baggrund af en anbefaling fra evaluator og Miljøstyrelsen. Baggrunden for valget skal findes i den store miljørelevans, som bly er blev udpeget til at have i beskrivelsen for Program for renere produkter. Således har bly siden år 2000 været et prioriteret område for substitution, og der har foregået en bred videnopbygning med hensyn til blyfri alternativer.

Fokus for denne evaluering er målopfyldelse, effekter af indsatserne samt spredning af resultaterne. Med effekter hentydes primært til direkte miljøeffekter fra indsatserne, i dette tilfælde reduktioner i anvendelsen af bly, men derudover vil effekter på konkurrencesituationen desuden blive belyst. De projekter, som er udvalgt til analysen, har været dem som har haft hovedfokus på foranstaltninger med det formål at mindske anvendelsen af bly. Blandt de i alt cirka 1.440 projekter, som er gennemført under Programmet for renere produkter, findes der projekter, som på forskellig vis har bidraget til forbedringer på blyområdet, men evaluator anslår, at de vigtigste (11 stk.) er udvalgt til denne evalueringsdel. Det har imidlertid været vanskeligt at fremskaffe information fra en del af projekterne, hvorfor enkelte informationer kan mangle.

Indsatsen på blyområdet har været inddelt i fire hovedindsatsområder:

1. Blyfri elektronik

2. Blyfri alternativer i tagdækning

3. Blyfri alternativer i fiskeredskaber

4. Blyfri alternativer til tilsætningsmidler i plast

Evaluator har valgt at lægge fokus på de to første indsatsområder: blyfri elektronik og blyfri tagdækning. Blyfri elektronik repræsenterer det største antal delprojekter indenfor dette område og blyfri tagdækning repræsenterer den klart største blyanvendelse af disse fire indsatsområder. Desuden er samtlige projekter på disse områder afsluttet, hvilket ikke er tilfældet for indsatsområderne fiskeredskaber og plast.

Evalueringen er baseret på en række informationskilder:

• Dokumentation vedrørende programmet, inklusive prioriteringsplaner og årsrapporter
• Gennemgang af sagsakter for de enkelte projekter
• Telefoninterviews (15 stk.)gennemført primært med projektledere for projekterne og sagsbehandlere i Miljøstyrelsen. Derudover er der gennemført ca. fem interviews med andre aktører indenfor branchen som forventedes at have information om projekterne
• Hovedparten af de projekter, som er blevet identificeret til denne delevaluering (otte ud af elleve), er blevet analyseret både via gennemgang af projektdokumentation og interviews. Et af projekterne har udelukkende været tilgængeligt via projektdokumentation, og ved de sidste to projekter er informationerne udelukkende indhentet via interviews. Grunddata for samtlige projekter er indhentet fra Miljøstyrelsens administrationssystem.

5.2.2 Indsatsen på blyområdet under Program for renere produkter – et overblik

5.2.2.1 Baggrund

Bly har længe været på miljøagendaen både i Danmark og internationalt. Den seneste opgørelse for situationen i Danmark blev frembragt under Program for renere produkter, og fordelingen af bly på forskellige produkter kan aflæses i tabel 5.14 nedenfor. Denne sammenstilling udgør en opdatering af en foregående massestrømsanalyse, som blev gennemført i 1994.

Massestrømsanalyserne har udgjort beslutningsgrundlaget for de forholdsregler, som er blevet taget for at reducere blyanvendelsen, eksempelvis i lovgivningen i Blybekendtgørelsen. Det valgte tidspunkt for den seneste opdatering – år 2000 – gør, at denne ikke direkte har kunnet anvendes til prioriteringer indenfor Program for renere produkter. Den udgør imidlertid primært et led i den kontinuerlige opdatering af information om blystrømmene i samfundet, med særlig relevans som baseline for evaluering af effekterne af Blybekendtgørelsen.

Der var ikke opsat specifikke mål for indsatserne på blyområdet indenfor Program for renere produkter, og de mål, som der blev arbejdet med, tog derfor udgangspunkt i lovgivningen. Programmets rolle har således tydeligvis været at bidrage til at udvikle løsninger til at nå de i lovgivningen angivne mål.

Tabel 5.14: Forbrug af bly med færdigvarer i Danmark i 2000. (Alle værdier i tons bly/år).

Foruden det faktum, at bly er alment accepteret som et miljøproblem og som følge heraf findes på miljødagsordenen for myndigheder, virksomheder og forbrugere, er der også blevet indført specifikke reguleringer på området i løbet af de seneste år. En af de vigtigste er Blybekendtgørelsen, som trådte i kraft 1. december 2000. En anden er RoHS-direktivet, og til en vis grad WEEE-direktivet. Af andre styringsdokumenter af betydning kan nævnes Kemikaliestrategien.

Program for renere produkters indsats på blyområdet kan primært henledes til programmets prioriteringsplaner for følgende år:

2000: Beslutning om tilskud til udredninger om videngrundlaget for substitution af prioriterede stoffer og materialer; med bly og blyforbindelser prioriteret som nummer 2. Generel rammeindsats for kemiske stoffer og materialer.

2001: Beslutning om støtte til udviklingsaktiviteter rettet mod fremstillingsvirksomheders substitution af prioriterede stoffer, deriblandt bly og blyforbindelser. Særlig indsats overfor fremstillingsvirksomheder. Indenfor det Særlige produktområde elektronikområdet betones vigtigheden af, at resultater fra projekt med henblik på substitution af bly i loddematerialer inkorporeres i principperne for design og konstruktion af elektronikprodukter.

2002: Bly og blyforbindelser var et af to topprioriterede indsatsområder for udviklingsaktiviteter i fremstillingsvirksomheder rettet mod substitution af udvalgte uønskede stoffer og materialer. Synergi med den overordnede brancheindsats var et prioriteret mål for udviklingsaktiviteterne.

En indledende vurdering af indsatsen relateret til bly er, at der var tale om en kompliceret indsats for så vidt, at det drejer sig om flere adskilte anvendelsesområder, hvor miljø- og sundhedseffekterne ikke nødvendigvis er direkte proportionale med mængden af bly som anvendes. For eksempel står blybatterier for mere end halvdelen af blyanvendelsen, men her kan hovedparten genanvendes, noget som er sværere at opnå indenfor for eksempel byggeindustrien. Et tabt blylod ved fiskeri medfører helt andre miljøeffekter, end hvis blyholdig elektronik havner i et affaldsforbrændingsanlæg. Der findes heller ikke nogen direkte kobling mellem de brancher, hvor bly anvendes. Således er der ikke tale om et tydeligt sammenhængende indsatsområde, men snarere flere forskellige, indbyrdes uafhængige, indsatser. Den samlede indsats skal derfor ses i dette perspektiv, og der var således tale om indsatser på flere forskellige områder med henblik på at støtte udvikling og indførelse af blyfri alternativer. Målsætningerne på de respektive områder gives af lovgivningen.

Valget af enkelte projekter/indsatsområder har taget udgangspunkt i opsamlede erfaringer fra tidligere arbejde med at mindske blyanvendelsen, og der er derfor generelt tale om en indsats som – i de fleste tilfælde – var betydeligt større end denne indsats som sådan. Som følge heraf er de ressourcer, som Program for renere produkter har anvendt til blyrelaterede projekter, blot en mindre del af den samlede indsats på dette udviklingsområde. Således forventes også en tydelig tilpasning til eksempelvis initiativer fra de involverede brancher.

5.2.2.2 Projekter med relevans for blyproblematikken

Indenfor rammen for denne evaluering er følgende projekter identificeret som centrale. Disse repræsenterer:

• Blyfri elektronik – 4 projekter
• Blyfri tagdækning – 2 projekter
• Blyfri fiskeredskaber – 3 projekter
• Blyfri plast – 1 projekt

Tabel 5.15. Projekter med hovedfokus på bly indenfor Program for renere produkter

5.2.3 Elektronikindustrien – udvikling af blyfri elektronik

5.2.3.1 Indsatsen i korte træk

Program for renere produkter har støttet etableringen af det tidligere omtalte produktpanel indenfor elektronikindustrien. Da denne indsats allerede er blevet beskrevet tidligere i dette kapitel, vil den ikke blive uddybet yderligere her, hvor fokus først og fremmest er på udviklingsprojekter med vægt på konkrete foranstaltninger for blyfri elektronik.

Der har været to former for indsatser: dels et projekt med flere virksomheder og konsulenter som screenede mulige blyfrie alternativer til traditionelt loddetin, og dels direkte støtte til enkelte mindre virksomheder for at muliggøre en overgang til blyfrie procestrin. Programmets bidrag til disse projekter har sammenlagt været ca. 2 millioner kroner. Tidsmæssigt er projekterne gennemført i perioden 2000-03. Bidraget fra Program for renere produkter har været en del af totalomkostningen, hvor virksomhedernes indsatser generelt er blevet støttet med 25-35 % af omkostningerne, og konsulenter med op til 100 %.

Indsatsen fra Program for renere produkter skal ses som en del af en væsentligt større indsats fra branchens side i forbindelse med overgangen til blyfri elektronik. Indsatser indenfor området har desuden været gennemført med støtte fra tidligere ordninger som Renere teknologiprogrammet såvel som andre statslige støtteordninger. Bidraget fra Program for renere produkter skal således ses som en begrænset indsats i en større sammenhæng.

Drivkraften bag arbejdet i elektronikbranchen har i al væsentlighed været RoHS-direktivet, som fra og med 1 juli 2006 ikke tillader bly i elektronik.

5.2.3.2 Testning af alternative loddematerialer

Hovedparten af indsatsen – knap 1.2 millioner kroner – er lagt indenfor et projekt til identifikation og test af alternative loddematerialer. Dette projekt blev oprindeligt til på initiativ fra Bang & Olufsen, Grundfos og et konsulent- og uddannelsesfirma ved navn HYTEK. Med udgangspunkt i den tydelige miljødimension i initiativet blev Miljøstyrelsen kontaktet med henblik på en diskussion om et muligt projekt. Projektgruppen blev udvidet med en virksomhed – Simrad Shipmate - Dansk Toksikologi Center, et test- og certificeringsinstitut – DELTA – samt Technoconsult.

Målsætningen med projektet var at belyse mulighederne for at substituere traditionelt blybaseret loddetin med en blyfri (alternativt en blyfattig) legering. Centrale elementer i projektet inkluderede følgende:

• Indsamling af internationale erfaringer med blyfri lodning
• Teknisk og miljømæssig præ-screening af udvalgte alternativer
• Tests af de mest lovende substitutter, inklusive lodning og et kvalificeringsprogram til undersøgelse af en række tekniske parametre
• Miljøvurdering af alternativer, både toksikologisk og for at få klarhed over hvordan materialerne skal håndteres for at sikre arbejdsmiljø og ydre miljøaspekter.
• Dokumentation af erfaringerne og spredning ved at gøre rapporter tilgængelige, samt præsentation i branchefora.

Det vurderes overordnet, at projektet har levet op til de definerede målsætninger: de aktiviteter, som blev planlagt, er gennemført og de endelige effekter af disse aktiviteter bedømmes som gode. Derimod ledte projektet som sådan ikke hele vejen til blyfri elektronik – hvilket heller ikke var forventet – og som følge heraf kan konkrete blybesparelser fra indsatsen ikke vurderes direkte. Projektet er udført i en større sammenhæng med aktiviteter både før og efter. Blandt de efterfølgende aktiviteter findes for eksempel et større Nordisk projekt om at forberede udfasningen af bly i elektronikbranchen.

Indtrykket af projektet er, at det synes at være et seriøst og velplanlagt projekt med mange engagerede parter involveret. Resultatet har været til god nytte i processen med at udfase bly. Samtlige personer, som evaluator har været i kontakt med, har været tilfredse med projektet, hvilket har bidraget til den ovenfornævnte konklusion.

Projektet har udgjort en betydningsfuld byggesten i den overordnede proces, og det er blevet holdt frem som vigtigt, at industrien på denne måde tidligt kom i gang med omstillingsarbejdet. At der fra begyndelsen var miljøparametrene med som centrale screeningsparametre parallelt med de tekniske parametre gjorde, at man ikke havnede på et sidespor, som ikke siden kunne føres igennem – en suboptimering som har ramt andre udviklingsprocesser mod blyfri lodning internationalt.

Det tidlige arbejde med omstilling har gjort, at den danske elektronikbranche i dag generelt er velforberedt overfor blyforbudet i juli 2006. I kraft af dette har branchen også skaffet sig en konkurrencefordel på markedet, idet konkurrenter i andre lande kan forventes at blive tvunget til væsentlige satsninger for at klare deadline med risiko for blandt andet besvær med at fastholde kvalitet og leveringstider.

Spredningen af resultaterne fra projektet skulle ifølge planen ske med projektrapporter, artikler i pressen samt en informationsdag for branchen. Af disse vurderer evaluator projektrapporterne som det mest effektive, men anser dog, at den vigtigste spredningsmåde sandsynligvis har været gennem de involverede konsulenters videre arbejde indenfor branchen, eksempelvis gennem uddannelsesindsatser rettet mod små- og mellemstore virksomheder. At projektrapporterne har været tilgængelige uden omkostning har været betydningsfuldt i denne sammenhæng. Derudover kan nævnes, at rapporterne også har bidraget til arbejdet i de andre skandinaviske lande.

5.2.4 Støtte til udfasning af bly i enkelte virksomheder

Enkelte virksomheder i elektronikbranchen har fået bidrag til udvikling af blyfri processer. Sammenlagt ca. 0.8 millioner kroner er anvendt til dette formål i de fire projekter, som er identificeret indenfor denne (del)evaluering. Finansieringsgraden af projekterne har været mellem 25 og 35 %. Der er således tale om begrænsede udviklingsprojekter indenfor de medvirkende virksomheder.

Print Production A/S har gennemført et projekt med at substituere traditionel blybaseret loddetin med sølv i en såkaldt Hot Air Levelling (HAL)-proces. HAL udføres som en underlagsbehandling af printkortene for siden at lette lodningen. Den nødvendige mængde af sølv til dette formål udgør ca. 1 % af den tilsvarende mængde loddetin, så selvom sølv ikke ud fra alle miljøaspekter er at foretrække frem for bly, så drejer det sig alligevel om en væsentlig reduktion af mængderne. Desuden er incitamenterne for at genanvende sølv højere end for bly. Sølvbehandlingen tilbydes i dag kunderne parallelt med den almindelige behandling med loddetin og har overtaget 5-10 % af produktionen. Blybesparelsen er nu 100-150 kg per år og vurderes at blive øget reelt næste år til i størrelsesordenen 800-900 kg, når produktionen er blyfri. Foruden blybesparelserne har den nye teknik medført en energibesparelse på ca. 150.000 kWh/år under nuværende procesbetingelser.

Chemitalic A/S har gennemført et projekt for at muliggøre produktionen af printkort, som er fri for halogenerede flammehæmmere, og som tåler de højere loddetemperaturer som kræves med de blyfri alternativer. Traditionelt har loddetin med bly et smeltepunkt på 183°, mens de blyfri alternativer kræver ca. 30-50° højere temperaturer.

Ericsson Diax A/S har gennemført et projekt, hvor et specifikt produkt under udvikling skulle gøres blyfrit samt fri for halogenerede flammehæmmere. Dette produkt er siden opgivet, og derfor findes ingen konkret blybesparelse fra projektet. Erfaringerne er dog anvendt videre i Ericssons videre arbejde. Den store udfordring er nu at få alle komponentleverandører til at levere komponenter som fungerer ved den højere loddetemperatur.

Pri Dana A/S har gennemført et projekt med henblik på at eliminere bly i sine galvaniske processer. Dette har medført en besparelse på op mod et ton bly per år.

Generelt er det evaluators opfattelse, at disse fire projekter er blevet gennemført efter planen. Med forbehold for at informationsgrundlaget indskrænker sig til projektdokumentation samt telefoninterview med de ansvarlige i virksomhederne, er det evaluators opfattelse, at projekterne er gennemført på seriøs vis og at resultaterne er fuldt rimelige. Målopfyldelsen må som følge heraf vurderes at være god.

Et mindre forhold i relation til ét af projekterne – HAL med sølv i stedet for loddetin – er der tidligere gennemført et projekt på en anden virksomhed med samme målsætning indenfor renere teknologiprogrammet. Dette tidligere projekt refereredes ikke i beslutningsgrundlaget for det nye projekt. Det, som i første omgang så ud til at være to identiske projekter, viste sig senere ikke at være tilfældet, idet det sidste ikke kunne anvende resultaterne fra det foregående på grund af forskelle i produktionsforudsætninger.

5.2.5 Byggeindustrien – Udvikling af alternativer til bly i taginddækning

5.2.5.1 Indsatsen på området

Anvendelsen af bly indenfor byggebranchen er et af hovedområderne, når det gælder blyforbruget i Danmark. Med en anslået andel af den totale blyanvendelse på 23 % er det kun blybatterier med 52 %, som er større, og de øvrige anvendelsesområder kommer ikke over 5 %. Bly i batterier genanvendes i stor udstrækning. Blyet i byggebranchen genanvendes ligeledes til dels, men der findes en væsentlig miljøproblematik i det bly, som lækkes med regnvandet, og i den del, der havner som affald. Bly anvendes primært til forskellige typer tagdækning, for eksempel for at dække gennemføringer af skorstene og deslige. Vigtige kvalitetsparametre er, at det er let at forme, har en vis elasticitet, ligger stabilt, og er relativt billigt.

I Program for renere produkter har indsatsen på dette område gået på at støtte to sammenkædede projekter for først at videreudvikle en opfindelse med potentiale til at erstatte en stor del af det bly, som anvendes indenfor byggebranchen i dag, og siden at finde metoder til en industriel produktion. Sammenlagt er disse projekter blevet støttet med ca. 1.3 mio. kr.

Drivkraften for indsatserne har været lovgivning i form af Blybekendtgørelsen som trådte i kraft 1. december 2002 for bly som inddækningsmateriale på nybyggerier. Det skal desuden noteres, at arbejde med lodning med bly  - hvilket er et almindeligt arbejdsmoment ved taginddækning - også kan være problematisk ud fra et arbejdsmiljøsynspunkt.

5.2.5.2 Opfinderen forædler sin idé

Teknologisk Partnerskab på Teknologisk Institut gik i 1999 ud med en efterlysning af et alternativ til bly som inddækningsmateriale på tag. Miljøstyrelsen havde på det tidspunkt meddelt, at et blyforbud var på vej, og industrien behøvede et alternativ. En opfinder ved navn Poul E. Meier fik en idé i forbindelse med, at han anvendte bly til tagarbejde på sit sommerhus. Med sin erfaring fra limbranchen udtænkte han en løsning med et kompositmateriale bestående af et aluminiumsnet indlagt i en gummilignende polymer. Dette materiale skulle vise sig at have egenskaber, som var lige så gode, hvis ikke bedre, sammenlignet med bly.

Ud fra et miljøsynspunkt forekommer materialet at være velgennemtænkt: aluminiumet kan genindvindes efter anvendelsen på økonomisk forsvarlig vis og polymeren forekommer også at være blevet udvalgt med indsigt og omhu. Polymeren, som anvendes, klassificeres på samme risikoniveau som vandbaserede plastmaling til indendørsbrug.

Til at udvikle materialet fik Poul E. Meier et bidrag på 0.6 mio. kr. Dette blev blandt andet anvendt til forskellige typer af tests af materialets egenskaber: formbarhed, holdbarhed, hårdførhed overfor ultraviolet lys, varme, kulde, vand etc. Alt gennemført i samarbejde med et ventilationsfirma – Exhausto A/S – og en følgegruppe med ekspertise fra konsulentfirmaer og tekniske universiteter.

Det nye materiale blev modtaget med stor interesse i branchen og blev endvidere positivt vurderet i et studie af blyfrie tagmaterialer, som Miljøstyrelsen lod COWI gennemføre – Alternativer til blyinddækning, Miljøprojekt 593, 2001. Dette studie blev ikke finansieret via Program for renere produkter men med særskilte udredningsmidler. Dette studie mente, at der fandtes mulige alternativer til bly til inddækning, men at dette nye materiale var særligt lovende, idet andre alternativer alle havde deres specifikke begrænsninger. Resultaterne findes endvidere indarbejdet i SBI-anvisning nr. 201: Blyfri taginddækninger.

Overordnet set er det evaluators indtryk, at dette var et meget relevant og vel gennemført udviklingsprojekt. De resultater, som det var ambitionen at nå, blev også nået og en særdeles god basis blev skabt for den videre udvikling af denne teknologi. De forhåbninger, som oprindeligt fandtes om at det udviklede materiale skulle kunne bidrage til reduceret blyanvendelse, blev som følge af projektet yderligere forstærket.

5.2.5.3 En produktionsmetode udvikles

For at komme videre var det nu nødvendigt at finde former og metoder til en industriel produktion af det nye materiale. Opfindelser & Kreativitet på Teknologisk Institut blev involveret, og via markedsanalyser og møder med branchen fandt man en aktør, som var villig til at drive en industriel produktion af materialet. Et nyt firma dannedes ved navn Robert & Kjær ApS. Det viste sig dog, at der ikke fandtes nogen tilgængelig produktionsmetode for produktionen af et materiale af denne type.

I 2002 fik Robert & Kjær et bidrag på 0.7 mio. kr. fra Miljøstyrelsen til at udvikle og opbygge et pilotanlæg til produktion af materialet – nu med navnet Perform. Resultatet blev en manuel proces, hvor polymeren trykkes ud på aluminiumsgitteret på et bord på 1,25 x 4 meter. I dag har virksomheden en semiautomatisk linje under udvikling.

Materialet er dyrere end bly, og selv om det er hurtigere at montere end bly, er totalomkostningerne i de fleste applikationer højere end for det traditionelle blyalternativ. Foruden miljøaspektet findes fordele blandt andet i den lavere vægt og i fleksibiliteten.

Perform kom på markedet umiddelbart før forbudet mod bly i nybyggerier den 1. december 2002. Markedsandelen har siden da været stadigt stigende, og væksten i 2005 vurderes at være 25 %. Markedsandelen i dag er 25.000-30.000 m² ud af et totalt marked på 200.000-300.000 m²  i Danmark. Dette vurderes dog at være hovedparten – ca. 75 % - af den del af markedet, som ikke anvender bly i dag. Ambitionen i virksomheden er at tage hovedparten af det samlede marked, men man pointerer, at det vil kræve bedre efterlevelse af forbudet mod at anvende bly i nybyggerier. Det noteres, at blyforbudet den 1. december 2002 ikke indebar noget tydeligt spring i efterspørgslen efter blyfri materialer.

Omregnet til bly modsvarer de nuværende salgstal en reduktion i blyanvendelsen i Danmark af størrelsesordenen 400 ton per år.

Internationalt har materialet skabt interesse frem for alt i Holland, men også Tyskland, Italien, Norge og Sverige vurderes som lovende markeder. Ligesom i Danmark er det eventuel fremtidig lovgivning på området som vil komme til at skabe markeder for produkterne fremover.

Det er åbenbart, at denne teknologi på væsentlig vis bidrager til at mindske miljøproblematikken omkring bly og har samtidig skabt en god forretningsmulighed for dansk industri. Udviklingen fremover er delvist afhængig af, hvordan det lykkes at overbevise flere dele af en traditionelt konservativ branche om fordelene ved materialet, og delvist af et forbedret tilsyn med byggerier for at øge den blyfrie andel af byggemarkedet. Det noteres også, at der vil komme en revision af reglerne som vil føre til, at den tilladte anvendelse af bly i reparationer og ombygninger mindskes. Internationalt er lovgivning mod blyinddækning sandsynligvis afgørende.

Der kan spekuleres på, om det også var nødvendigt med støtte for at udvikle produktionen af Perform og ikke kun støtte i udviklingsfasen. Det er evaluators vurdering, at produktet er så interessant og var kommet så langt i sin udviklingsproces, at det formodentlig ville være blevet kommercialiseret alligevel. Derimod havde denne proces taget længere tid, og med de korte tidsrammer, som fandtes inden blyforbudet i nybyggerier skulle træde i kraft, er det evaluators opfattelse, at støtten var berettiget.

5.2.6 Korte kommentarer til projekter i fiskeri- og plastindustrien

De projekter, som blev gennemført indenfor fiskeri- og plastindustrien, er som tidligere nævnt blevet givet en lavere prioritering indenfor denne evaluering. Observationerne, som der vil blive redegjort for i dette afsnit, er således mere kortfattede og mindre dybtgående end for projekterne indenfor elektronik- og byggebranchen.

5.2.6.1 Blyfri fiskeudrustning

Program for renere produkter har også støttet udviklingsprojekter indenfor fiskerierhvervet. Her anvendes i størrelsesordenen 4 % af alt bly i Danmark til forskellige typer af lodder. For at finde blyfri alternativer blev ca. 3,2 mio. kr. anvendt til tre projekter. Det største af disse projekter er endnu ikke afsluttet.

Rent teknisk forekommer projekterne at have fundet rimeligt acceptable alternativer til blylodderne, for eksempel metaller som jern eller zink indkapslet i en slags plast. Derimod forekommer det at være meget svært at få interesse fra markedet for disse løsninger. Det skyldes flere grunde:

• Den store drivkraft fandtes oprindeligt i lovgivning gennem Blybekendtgørelsen, men branchen fik en dispensation for forbudet på to år og nu lobbyes der for en forlængelse af dispensationen.
• De blyfri alternativer har ingen prisfordel overfor blylodderne, og er samtidig større på grund af den lavere massefylde, hvilket modvirker en markedspenetration uden lovgivning.
• Fiskerierhvervet er generelt i en svær situation med nedskæringer og mindre indtjening.
• Det er svært med unilaterale skridt, eftersom en fisker kan indhandle fiskeriudrustning i de forskellige havne/lande, som besøges. Ingen andre lande i nærheden har blyforbud.
• Der findes argumenter om, at metallisk bly i lodder ikke udgør noget større miljøproblem, hvis det havner i bundsedimentet. På den anden side kan det konstateres, at det højere indhold af bly, som måles i forbindelse med affaldsforbrænding i det vestlige Danmark, sammenlignet med det østlige, skyldes fiskeredskaber.

Der synes ikke at findes nogen større drivkraft indenfor branchen for blyfrihed. Indsatsen fra Program for renere produkter har hidtil ikke givet nogen effekt på blyanvendelsen i branchen, og de projekter, som er ført til ende, har så vidt evaluator kan bedømme, ikke fuldt ud kunnet leve op til de på forhånd angivne målsætninger.

Det er evaluators vurdering, at dette indsatsområde har været det mindst vellykkede af de blyrelaterede indsatser indenfor Program for renere produkter. De projekter, som er gennemført, har ikke kunnet leve op til målsætningerne. Det observeres, at der til forskel fra de øvrige blyrelaterede indsatsområder findes mindre systematisk udviklingsvirksomhed på området på brancheniveau. Derimod har projekterne medført, at der forskellige steder indenfor branchen har opbygget erfaringer, som vil give dansk fiskeriindustri et forspring den dag, hvor et blyforbud bliver virkelighed. Bliver dette således et forbud på internationalt niveau, vurderes det, at dansk industri vil have grundlaget for en klar konkurrencefordel.

5.2.7 Bly i PVC

PVC-branchen har længe anvendt bly som tilsætning – i dette tilfælde som såkaldt stabilisator – i plasten. Sammen med phthalater som blødgørere har det været en hovedårsag til diskussionen om PVC og miljø. Blyanvendelsen har ligget i størrelsesordenen 500 ton per år eller ca. 3 % af det danske forbrug.

Branchen har gennemført et større udviklingsarbejde for at finde løsninger til at undgå blytilsætningen. Indenfor dette arbejde har Program for renere produkter bidraget med knap 0.3 mio. kr. til et projekt med endelig afprøvning af en organisk stabilisator. Projektet er ikke afsluttet endnu på grund af diverse omstruktureringer i branchen, hvilket gav problemer for en europæisk partner i projektet. Evaluator finder dog ingen indikationer, som gør, at projektet ikke skulle lykkes.

Allerede i 2004 er man gået over til en Ca/Zn-stabilisator og på denne vis undgået blytilsætningen. Men en organisk stabilisator har yderligere fordele, og derfor arbejdes der nu på også at undgå Ca/Zn. Arbejdet gennemføres af Wavin A/S i samarbejde med deres leverandør af stabilisatorer.

Evaluators vurdering er, at det er et projekt med gode forudsætninger for at nå sine mål om at føre til reduktioner i blyanvendelsen, samt at opnå spredningseffekter gennem den videnopbygning, som opnås sammen med leverandøren af stabilisatorer.

5.2.9 Delkonklusion

I dette afsnit har der  været sat fokus på af indsatsen indenfor Programmet for renere produkter på blyområdet . Et samlet billede af erfaringerne fra denne delevaluering gives i nedenstående tabel.

Tabel 5.16: Sammenfatning af erfaringerne fra delevalueringen af blyprojekter

Det er tydeligt, at indsatserne, som har været gennemført indenfor rammen for Program for renere produkter, har bidraget til en mindsket blyanvendelse i Danmark. Dette kommer primært fra indsatserne for elektronik og taginddækning. Endvidere er der skabt gode forudsætninger for yderligere reduktioner fremover indenfor området for taginddækning, både i Danmark og internationalt. Forudsætningerne for videre blyreduktioner er desuden skabt på alle de andre områder i kraft af den tekniske kapacitet, som er opbygget.

Formålet med indsatserne på blyområdet har været at finde veje til reduktion af bly, samt at understøtte en udvikling som har været udstukket gennem lovgivningen. Dette har været vellykket for blyfri taginddækning, blyfri elektronik og blyfri plast, men mindre vellykket for blyfri fiskeredskaber. På baggrund af ovenstående er det evaluators samlede vurdering, at indsatsen på blyområdet overordnet har været vellykket.

Den største succes har været udviklingen af blyfri taginddækning, som uden programmets støtte næppe var kommet i stand. Der blev her udviklet en ny teknologi, hvilket skete med hjælp fra flere aktører, herunder blandt andet Opfindelser & Kreativitet på Teknologisk Institut. Dog kan det hensigtsmæssige i også at støtte selve udviklingen af produktionsmetoden diskuteres, da denne formegentligt havde fundet sted om alle omstændigheder, om end i et noget andet tempo.

Endvidere fremstår det brede samarbejdsprojekt indenfor elektronikindustrien som veltimet og med fine spredningseffekter indenfor branchen.

Timingen var mindre vellykket for indsatsen for blyfri fiskeredskaber, men evaluator har ingen klar opfattelse af, om dette kunne forudses eller ej.

Netop indsatsen på området for fiskeredskaber illustrerer mange af de problemer, som kan findes ved udviklingsprojekter af denne type, med for eksempel generelle besværligheder for branchen, og bevægeligheder over landegrænser kombineret med lavere krav andre steder. Det alvorligste problem for disse projekter må dog anses at være ændringen i den politiske kurs, hvor der først blev udfærdiget et forbud mod bly i fiskeredskaber og siden givet dispensation for forbudet. Med et sådant omsving i spillereglerne har det ikke været let at drive projektet. Med facit i hånden er det tydeligt, at der skulle have været valgt en anden strategi for dette område. Indsatsen er dog ikke nødvendigvis spildt, da en del af arbejdet vil kunne udnyttes ved et fremtidigt blyforbud indenfor branchen.

Levedygtigheden af indsatsen som helhed bedømmer evaluator til at være god i og med, at det, undtagen i tilfældet fiskeredskaber, har drejet sig om indsatser som har været vel forankret i de respektive brancher, med yderligere aktiviteter, som følge af indsatsen fra Program for renere produkter. Det kan dog indvendes, at en del af resultaterne rimeligvis ville være blevet gennemført alligevel uden denne støtte. Det er dog evaluators opfattelse, at de relativt begrænsede indsatser, som der er gjort, har været rimelige, og har skabt såvel miljø- som konkurrencemæssige fordele for dansk industri.

5.3 Programmets indsats knyttet til PVC-affaldsområdet

Dette afsnit indeholder en evaluering af indsatsen indenfor PVC-affaldsområdet. Dette affaldsområde er valgt af evaluator i samråd med følgegruppen af flere årsager. Dels har PVC-indsatsen været prioriteret i programbeskrivelsen siden 1999, dels har der siden 1999 været en national PVC-strategi. Desuden har PVC været et tværgående indsatsområde under programmet, idet indsatsen både har omfattet kemikaliesubstitution, produktudvikling, miljømærkning m.m.

Det efterfølgende kapitel vil ligeledes sætte fokus på et miljømæssigt indsatsområde i form af bly-indsatsen.

5.3.1 Formål og metode

Formålet med denne delevaluering er generelt at undersøge målopfyldelsen indenfor indsatsområdet affald og genanvendelse ved særligt at evaluere indsatsen indenfor en bestemt affaldstype i overensstemmelse med udbudsmaterialet. Det er med andre ord et spørgsmål om at bedømme et helhedsbillede snarere end de enkelte projekter for sig.

Det skal indledningsvis nævnes, at flere affaldsrelaterede projekter er placeret under andre dele end Udviklingsordning II af Programmet. Evaluator har dermed valgt at se på relevante affaldsprojekter, uanset om de administrativt har sorteret under udviklingsordning II, hvilket ellers blev angivet som en begrænsning i tilbudet.

Flere projekter under programmets andre dele har haft til formål at nedbringe affaldsmængden og/eller at substituere eller udfase materialer, som vurderes som problemaffald, når produkterne efter anvendelse overlades til slutbehandling. I denne delevaluering vil dog kun aktiviteter, som direkte har påvirket affaldshåndtering og genanvendelse blive behandlet.

Udviklingsordning II - affald og genanvendelse udgør økonomisk i størrelsesordenen lidt under en femtedel af Program for renere produkter. Dette medfører, at antallet af gennemførte projekter og indsatser er meget omfattende, hvorfor evalueringen afgrænses til en særlig affaldstype i overensstemmelse med tilbuddet. Som nævnt har evaluator i samråd med følgegruppen besluttet, at evalueringen afgrænses til PVC-affald. Dette motiveredes først og fremmest med, at der her kunne findes forudsætninger for at finde kvantificerbare miljøeffekter fra teknologiudviklingsprojekterne men også med, at PVC var et område for tværgående indsatser. Endvidere motiveredes valget med, at PVC har været et prioriteret spørgsmål gennem flere år og at der har eksisteret en national PVC-strategi siden 1999 samt at PVC særligt udpegedes i programbeskrivelsen for Program for renere produkter.

Delrapporten er baseret på en række informationskilder:

• Dokumentgennemgang: prioriteringsplaner, årsberetninger, affaldsstrategidokumenter, handlingsplaner, m.m.
• Uddrag af Miljøstyrelsens tilskudsadministrationssystem (TAS)
• Gennemgang af sagsakter
• Kvalitative interviews og samtaler med sagsbehandlere i Miljøstyrelsen
• Kvantitative personlige interviews og samtaler med projektledere for 7 PVC-relaterede projekter
• Telefoninterviews med brancherepræsentanter
• Telefoninterviews med aktører indenfor genanvendelse og affaldshåndtering

5.3.2 Indsatsen for genanvendelse og affaldshåndtering under Program for renere produkter – et overblik

5.3.2.1 Baggrund og mål for indsatsområdet affald og genanvendelse

Det generelle formål med Program for renere produkter baseres på livscyklustanken, dvs. at reducere miljøbelastningen fra produkter ved at diagnosticere og behandle miljøbelastninger, som opstår i hvert led i produkternes livscyklus, fra produktudvikling til den endelige affaldsbehandling.

Det konstateredes dog i programbeskrivelsen, at forbedringer indenfor affaldshåndtering og genanvendelse vil være vigtige også i fremtiden. Området genanvendelse og affaldshåndtering blev derfor angivet som et væsentligt element i opfyldelsen af programmets overordnede målsætning og udgjorde et særligt indsatsområde - Udviklingsordning II – Affald og Genanvendelse - som skulle koordineres med øvrige dele af programmet. Indsatsområdet motiveredes bl.a. med, at effekterne af Program for renere produkter først vil påvirke affaldsmængder på et senere tidspunkt og at affald vil komme til at opstå fra f.eks. allerede producerede produkter.

Programmets indsatsområde for ”Udvikling af affalds- og genanvendelsessystemer” byggede videre på tidligere indsatser såsom ”Handlingsplan for renere teknologi, Handlingsplan for affald og genanvendelse samtProgram for rådgivning om miljøspørgsmål og arbejdsmiljø i mindre virksomheder”. Det blev endvidere angivet, at Program for renere produkter skulle integrere tidligere indsatser og udvikle viden og metoder for en mere effektiv affaldshåndtering. Overgangen fra den ene støtteordning til den anden kan være en årsag til, at affaldsrelaterede projekter er sorteret under andre afsnit end affald.

Formålet med økonomisk støtte til projekter indenfor affald og genanvendelse blev angivet i programteksten^[69] at være: ”at støtte opfyldelsen af målsætninger og strategier på affalds- og genanvendelsesområdet. Det vil sige. at forebygge affaldsproduktionen og at øge kvaliteten i affaldsbehandlingen.”  Videre at”udviklingen af genanvendelseteknologier fremmes, og affaldshanteringen skal effektiviseres yderligere”. De mål og succeskriterier, som blev angivet for indsatsområdet, formuleredes i termer af, at bevilgede projekter sandsynligvis har haft en indflydelse på at opfylde målsætningen at reducere den samlede miljøbelastning fra produkter.

De årlige prioriteringsplaner udpeger et antal områder for indsatsen indenfor affaldshåndtering og genanvendelse. Fælles for de prioriterede indsatser er, at de skal understøtte Affald 21. Tilbagevendende prioriterinre er udvikling af forskellige styringsmidler og behandlingsmetoder for specifikke fraktioner såsom nævnes imprægneret træ, PVC og shredderaffald, indsamlingssystemer, videnopbygning og kortlægning af affaldsstrømme. Desuden er behovet for at fremme udviklingen af renere produkter med henblik på at reducere og substituere anvendelsen af uønskede stoffer tilbagevendende.

Der er dog de senere år sket en vis forskydning og komplettering fra de på forhånd udpegede problematiske affaldsfraktioner hen imod at omfatte flere fraktioner (f.eks. organisk affald, affald fra affaldstunge brancher), samt fra videnopbygning og affaldskortlægning hen imod fremtidsorienteret udnyttelse af opbygget viden og strategier for forebyggelse af affald. Endvidere er informationskampagner og spredning blevet prioriteret.

5.3.3 Genanvendelse og håndtering af PVC-affald

5.3.3.1 PVC i den affaldsstrategiske sammenhæng

Det fremgår af det ovennævnte, at behandling af PVC-affald har haft høj prioritet gennem hele Program for renere produkter, hvor fraktionen særskilt udpegedes i både programtekst og i prioriteringsplaner.

Baggrunden kan spores tilbage til tidligt i 1990’erne, hvor repræsentanter for erhvervslivet og miljøministeren underskrev en aftale om håndtering af PVC-affald med henblik på at få PVC-affaldet ud af forbrændingsanlæggene. De fastsatte også mål for bl.a. tungmetaller og flammehæmmere,  men konstaterede senere, at de opsatte mål ikke kunne opnås. I 1997 tilbød en gruppe af producenter kommunerne et frivilligt system (WUPPI) for indsamling og håndtering af visse produkter af hård PVC. Endvidere indførtes i 1999 en afgift på blød PVC og phthalater som et styringsmiddel for at stimulere overgangen til andre materialer.

Programmer og prioriteringer indenfor affald og genanvendelse har stærke koblinger til Affald 21. Affald 21 1998-2004 udpeger PVC som en af otte særskilte fraktioner, som skal kildesorteres for øget genanvendelse. Det motiveredes først og fremmest med, at materialet forårsager problemer i den traditionelle affaldshåndtering. Sorteringskravet gælder affaldsstrømmene fra byggesektoren, husholdningernes storskrald, industriaffald, og affald fra handels- og serviceerhverv. Nye behandlingsmetoder blev angivet som værende tilgængelige indenfor de nærmeste år. Når disse var udviklet skulle der stilles nye krav til særskilt behandling af affaldet, hvis det viste sig miljømæssigt og økonomisk fornuftigt. Den PVC som ikke kunne genbruges skulle deponeres.

PVC var også en af de fraktioner, for hvilken der fandtes et identificeret behov for teknologiudvikling. Denne udvikling var tidligere blevet understøttet gennem Rådet vedrørende genanvendelse og mindre forurenende teknologi. Affald 21 konstaterede dog, at de tilførte midler var utilstrækkelige samt at der var behov for en systematisk udvikling af metoder tilpasset fremtidens affald.

Specifikt for PVC angaves målet for år 2004 som:

• Ikke at tilføre forbrændingsanlæggene PVC-holdigt affald
• At substituere visse PVC-produkter
• At afvikle anvendelsen af miljø- og sundhedsskadelige stoffer, f.eks. bly og phthalater
• At udvikle slutbehandlingsteknologier

Målsætningen for at de nye slutbehandlingsmetoder var, at de skulle kunne anvende de ressourcer som fandtes i PVC-affald; energi, salt og tungmetaller.

Strategi for PVC-området fra 1999 angav i princippet samme mål som Affald 21 med visse uddybninger på detailniveau. Udover de ovenfor opgivne hovedspor diskuterede man forslag til styringsmidler såsom afgifter. Strategidokumentet opstillede desuden opgørelser af kvantiteter og strømme af PVC-affald i Danmark.

Endvidere fastslog PVC-strategien, at Danmark lå i den internationale frontlinje, eftersom en samlet PVC-politik var udformet samt at danske erfaringer i høj grad skulle præge EU’s fælles PVC-politik, som dengang var under udformning.

Samme år blev der udarbejdet en Handlingsplan for at reducere og afvikle anvendelsen af phthalater i blød plast. Handlingsplanen afgrænsedes til blød PVC eftersom den anvendelse dækker 90 procent af det danske phthalatforbrug. Handlingsplanens mål var at reducere phthalatanvendelsen i blød plast med 50 procent på 10 år, men det langsigtede mål var at afvikle al problematisk anvendelse. Foruden en gennemgang af phthalaternes anvendelsesområder, anvendte kvantiteter og hensigtsmæssige styringsmidler blev der også angivet et antal forslag til indsatser for en række særlige produktgrupper. Det blev angivet særskilt, at indsatserne skulle koordineres med øvrige PVC-indsatser. Handlingsplanen angav,  at det mest hensigtsmæssige var at finde erstatninger for blød PVC i produkter med kort levetid og i produkter som vanskeligt kunne udsorteres og dermed ville ende i forbrændingsanlæggene, f.eks. emballage, engangsmaterialer og kontorartikler.

Prioriteringerne i den nye affaldsstrategi, Affaldsstrategi 2005-2008, blev udarbejdet i Program for renere produkters slutfase. Strategien følger dog i store træk prioriteringerne i Affald 21: PVC skal udsorteres og genindvindes, men må deponeres i afventningen af at hensigtsmæssige behandlingsmetoder blev etableret. Listen over tidligere identificerede affaldsstrømme er dog blevet kompletteret med at også husholdninger skal gives mulighed for at kildesortere PVC.

De tidligere indsatser blev kompletteres med en udvidet viden om affaldsmængder, og en understregning af betydningen af at udsortere bly- og kadmiumholdige PVC-produkter. Kemisk behandling af PVC-affald skal føre til højere kvalitet i affaldsfraktionerne, bedre ressourceudnyttelse samt at problemer med miljøbelastende tilssætningsstoffer elimineres. Nye krav til indsamling og behandling af PVC-affald skal, sammen med ændringer i afgiftssystemerne, stimulere anvendelsen af ny teknologi. Det konstateres dog, at udvikling af nye behandlingsteknologier i fuld skala har behov for fortsat økonomisk støtte.

Den mest tydelige ændring er et tydeligere fokus på økonomi, indikatorer samt samfundsøkonomiske og miljømæssige undersøgelser til at styre affaldspolitikken. For PVC-affald studeres således den samfundsøkonomiske rentabilitet af forskellige behandlingsmetoder og værdien af at udsortere PVC-affald til oparbejdning. Resultaterne skal udgøre grundlaget for beslutninger om hvilke behandlingsteknologier, som skal udvikles til industriel skala.

5.3.3.2 Miljømæssigt fokus

Forbrænding af PVC skaber større mængder af affald fra forbrændingsanlæggenes røggasrensningssystemer end den tilførte mængde PVC. Dette affald indeholder desuden ofte tungmetaller. Mængden af farligt affald fra røggasrensningsanlæg er med andre ord et problem i sig selv, da deponeringen er dyr og angives på flere måder at være tvivlsom eftersom affaldet til dels eksporteres til slutdeponering i udlandet.

Forbrænding af klorholdigt affald kan også give ophav til dioxindannelse. PVC indeholder desuden en række stoffer, som kan medføre miljøproblemer i affaldshåndteringen. Ikke mindst historisk PVC-affald kan indeholde diverse tungmetaller (bly, kadmium m.m.) og en række forskellige organiske stoffer (blødgørere, flammehæmmere).

Blød PVC indeholder blødgørere, f.eks. visse phthalater, som er vurderet til at medføre miljø- og sundhedsfare. Produkter fremstillet af blød PVC bidrager til en diffus spredning af disse stoffer. Stofferne frigives fortløbende fra blød PVC og kan f.eks. detekteres i perkolat fra deponier.

Genanvendelse af PVC-affald angives principielt at medføre forøget ressourceeffektivitet. Problemerne med de eventuelt forekommende miljøskadelige stoffer vurderes at kunne reduceres, hvis disse stoffer isoleres gennem kemisk behandling.

5.3.3.3 Projekter med relevans for PVC-affald

Indenfor rammen for Udviklingsordning II er en række PVC-affaldsrelaterede projekter identificeret (tabel 5.16), hvilket fremgår af nedenstående tabel. Det fremgår, at hovedindsatsen har været støtte til udvikling af behandlings- og separationsteknologier, samt at det blot er et lille antal aktører som har fået bevilget støtte. Her, ligesom i mange andre projekter under Program for renere produkter, har et gennemført projekt medført opfølgningsprojekter eller nye ansøgninger til en påbegyndt udviklingslinje. Projektet som sigtede mod at udvikle en sensor til detektering af imprægneret træ viste sig at være anvendelig til PVC og senere også til batterier. På samme måde blev der afprøvet kombinationer af behandlingsprocessen for PVC med andre affaldsfraktioner såsom shredderaffald, imprægneret træ og røggasrensningsaffald.

Begge processer for kemisk genanvendelse af PVC byggede videre på tidligere projekter som blev finansieret gennem andre støtteordninger. I det ene tilfælde påbegyndtes udviklingsarbejdet i midten af 1990’erne.

Foruden projekterne under Udviklingsordning II blev der gennemført omkring 10 projekter (afgrænsningen er ikke helt klar) under Udviklingsordning I (tabel 5.17 er placeret til sidst i dette kapitel) som på forskellige måder sigtede mod at erstatte blød PVC eller udvalgte tilsætningsstoffer i PVC. Projekterne sigtede mod anvendelsesområder som slanger og udrustning til medicinsk og dentalt brug, emballage og byggematerialer. Desuden blev der bevilget støtte til et informationsprojekt med henblik på øget viden om alternativer til bløde PVC-produkter til handlende, offentligheden, journalister, m.fl. Det kan noteres, at størstedelen af disse projekter blev igangsat i løbet af de to første år af programperioden.

Tabel 5.16. PVC-relaterede projekter under Udviklingsordning II

Den samlede støtte til behandling af PVC-affald (rent eller sambehandling) beløber sig til næsten 8 mio. kr. Den støtte Watech og RGS90 har fået via Program for renere produkter er kun en del af de samlede bidrag. Den europæiske PVC-industri (gennem Vinyl 2010) og EU-LIFE har også bidraget med betydelige beløb. Det bedømmes usandsynligt, at disse projekter var blevet gennemført uden økonomisk støtte fra Program for renere produkter. Det kunne eksempelvis være sket gennem den europæiske vinylindustrin der stillede det som krav at også Miljøstyrelsen skulle støtte projektet finansielt.

Hvis også de 6 mio. kr. til PVC-relaterede projekter under Udviklingsordning I medregnes, er der sammenlagt satset 14 mio. kr. på at nå de mål som blev stillet op for PVC-affald.

5.3.3.4 Organisation og styring

Til forskel fra f.eks. produktpaneler og brancheinitiativer manglede indsatsområdet affald og genanvendelse en formelt koordinerende gruppe bestående af repræsentanter for branchen.  Prioriteringerne baseredes hovedsageligt på Affald 21 og blev koordineret af sagsbehandlere i Miljøstyrelsen, men repræsentanter i Miljørådet havde mulighed for at påvirke planer og komme med forslag gennem forespørgsler.

Efter hver ansøgningsrunde blev de indkomne projektforslag samlet og bedømt af sagsbehandlerne for affalds- og genanvendelsesspørgsmål, som desuden koordinerede projektforslagene indbyrdes og med sagsbehandlere for andre dele af programmet for at undgå dobbeltarbejde. I et vist omfang blev der desuden foretaget en koordination af projektpartnere med henblik på at styrke projekterne. Der forekom dog ingen overordnet prioritering mellem forskellige projekter. Det er dog blevet nævnt, at projekter, som kunne medføre industriel anvendelse eller opnå udbredelseseffekter, blev prioriteret frem for konsulentrapporter.

Visse udviklingsprojekter, som lå på linje med prioriteringsplanerne f.eks. udviklingen af genanvendelsesprocesser for PVC, blev opfattet som at behøve kontinuerlig støtte. Dette var en motivation til, at videreudviklingsprojekterne tildeltes støtte i takt med at succesrige projekter afsluttedes. Tildelingerne i Program for renere produkter var en forudsætning for denne udvikling, som var forløbet over flere tildelingsprogrammer. Der forekom dog intet samlet fastsat eller koordineret forskningsprogram til at styre udviklingen af behandlingsteknikkerne; udviklingen er beskrevet som mere ad hoc-agtig afhængigt af indkomne projektforslag. Evaluator konstaterer, at indsatser indenfor affalds- og genanvendelsesområdet for en stor del blev styret gennem forslag fra Miljøstyrelsens sagsbehandlere, men at Miljørådet fulgte og godkendte deres beslutninger.

5.3.3.5 Gennemgang af udvalgte projekter

I den følgende tekst redegøres der mere detaljeret for to af de gennemførte projekter. Disse er udvalgt både fordi de står på tærsklen til kommercialisering, og fordi de fungerer som gode illustrationer af hvordan projekternes formål angives og resultaterne rapporteres.

Projekt: Affaldssortering baseret på on-line detektion af grundstoffer

Dette projekt bygger videre på et tidligere afsluttet arbejde med at udvikle en sensor til detection af imprægneret affaldstræ. Dette projekt havde ifølge projektlederen givet flere interessante resultater, hvorfor det var vigtigt at videreudvikle og teste sensoren for flere anvendelsesmuligheder. Projektet var inddelt i tre hovedaktiviteter: teoretisk designstudie, anvendelsesstudie samt demonstration af et sorteringssystem.

Projektets formål var defineret som 1. At optimere den tidligere udviklede sensor, 2. At studere andre miljøfremmende anvendelsesmuligheder, samt 3. At demonstrere sortering af en affaldsstrøm i et mindre forsøgsanlæg.

Af projektansøgningen og anden dokumentation fremgår det, at imprægneret affaldstræ stadig var hovedtemaet, men at flere andre anvendelser kunne være mulige. PVC nævntes som en af flere, men fik med tiden en mere fremtrædende rolle. Projektets styregruppe besluttede senere, at demonstrationsanlægget skulle konstrueres til denne fraktion. Ifølge projektlederen var årsagen til denne drejning bl.a. miljøpolitiske omprioriteringer samt muligheden for at kombinere sensoren med Stigsnæs-processen (se nedenfor) som var under udvikling af RGS90.

Projektet er endnu ikke skriftligt slutrapporteret, men tilgængelig dokumentation angiver, at alle tekniske aktiviteter er afsluttet med stor succes. Ifølge projektlederen er et simulationsprogram til optimering udviklet og ved hjælp af dette er cirka 10 anvendelsesområder blevet screenet med hensyn til tekniske, praktiske og økonomiske forudsætninger. Et demonstrationsanlæg blev bygget og er afprøvet for PVC, men også for PCB-holdige kondensatorer og for batterier.

Det er derfor rimeligt at konkludere, at projektet har opnået sine formål i alle henseender. Sensoren er dog ikke kommet i brug til PVC-separation, hvilket ifølge projektlederen beror på både tekniske, økonomiske og politiske årsager. Udviklingsarbejdet har medført, at sensoren nu er patenteret og indledende international markedsføring rettes først og fremmest mod batterisortering selv om en række andre anvendelsesområder er identificeret. Sensorprojektet bedømmes ifølge projektlederen at have et godt markedspotentiale, og han forventer sig, at en salgsorganisation vil blive dannet. Han fremhæver dog, at udviklingsarbejdet ikke ville være blevet gennemført uden ekstern støtte.

Projekt: Udvikling af metode til behandling af PVC – Fuldskalaforsøg

Dette projekt bygger på resultater fra PVC-forsøg, som blev gennemført under ledelse af Stigsnæs Industrimiljø A/S med økonomisk støtte fra Miljøstyrelsen i 1999, dvs. udenfor Program for renere produkter. Målet med arbejdet var kemisk nedbrydning af PVC-affald til de genanvendelige fraktioner olie, koks og salt. Overordnet var resultatet, at det lykkedes at udvikle en lovende proces til behandling af PVC-affald, men også at det var nødvendigt at opskalere forsøgsanlægget for at det kunne blive muligt at videreudvikle processen og udføre et feasibility-studie for et industrielt anlæg. Dette arbejde blev indledt med en ansøgning til Program for renere produkter i år 2000.

Dette meget omfattende projekt havde en række formål som kan sammenfattes med: 1. At verificere at den forhåndenværende reaktor kunne anvendes til behandling af PVC-affald. 2. At afprøve forskellige koncepter for efterbehandling. 3. At skabe forudsætninger for rensning af vandfasen og optimeringseksperimenter med efterbehandling og produkter, samt 4. at fremskaffe et tilstrækkeligt datagrundlag til dimensionering af et fuldskalaanlæg (formålet beskrives noget forskelligt i den danske og den engelske version). Arbejdet var inddelt i to faser.

Projektet blev modificeret og budgettet voksede i løbet af projektet. Den eksterne støtte (Miljøstyrelsen, European Council of Vinyl Manufacturers (EVCM), Plastindustrien i Danmark) ændredes ikke, men andelen af selvfinansiering blev øget. Det blev af projektlederen nævnt, at støtten fra Miljøstyrelsen var en forudsætning for, at industriorganisationerne ville gå ind med finansiel støtte til projektet.

Projektet slutrapporteredes i september 2002 med en omfattende teknisk dokumentation. Derefter blev arbejdet igangsat med at opføre et anlæg til industriel behandling af PVC-affald baseret på den udviklede Stigsnæs-proces. Parallelt med etableringen blev det diskuteret, hvorvidt processen kunne ses som genanvendelse og i så fald hvilken klassificering efter EU’s system den bør opnå.

Ved tidspunktet for faktaindsamlingen var der forskellige indkøringsforsøg i gang i anlægget. Ifølge projektlederen gik det meget godt rent teknisk. Det er således evaluators opfattelse, at projektets formål – at fremskaffe forudsætninger og data til at opskalere processen til industriel produktion – er opnået. Det er dog for tidligt at vurdere, om processen virkelig kan komme til industriel anvendelse. Projektet har imidlertid givet ophav til flere patenter.

Projektlederen mener, at implementering i industriel skala ikke bare vil komme an på teknik, men også på politiske beslutninger både i Danmark og i nærtliggende lande.

Det er tydeligt, at udviklingen af den kemiske genanvendelsesproces har taget længere tid end forudset. I et notat fra Miljøstyrelsen fra 1998 blev der stillet forventninger til, at der skulle findes en behandlingsmetode allerede i 1999. I takt med at projekterne blev udviklet, blev det angivet, at anlægget til industriel behandling skulle stå færdigt i løbet af 2004. Disse uindfriede forventninger kan både tilskrives alt for høje forventninger og at udvikling af nye processer tager tid.

5.3.3.6 Målopfyldelse

De fleste projekter er uafsluttede, hvorfor målopfyldelsen ikke har kunnet kontrolleres fuldt ud. Samtaler med projektledere, sagsbehandlere og brancheeksperter indikerer dog, at projektmålene vil blive opfyldt. I de tilfælde, hvor dokumentgennemgang er gennemført, er der ikke fremkommet noget som giver anledning til at betvivle dette.

Det skal dog noteres, at få af disse projekter har medført kommercielle eller industrielle installationer, som reelt har medført effekter på affaldshåndteringen. De har endnu ikke fuldt ud kvalificeret sig, men står på tærsklen til implementering. Det kommercielle aspekt i form af patentrettigheder m.m. kan være en årsag til, at flere projekter endnu ikke formelt er afsluttet og offentliggjort. Det skal dog nævnes, at den sensor, som først udvikledes til imprægneret træ, nu skal sælges til sortering af batterier. PVC-affald indsamles allerede af virksomheden som udvikler den kemiske genanvendelsesproces (RGS90), dels til anvendelse i testkørslerne af anlægget, dels for at tilgodese fremtidige materialebehov.

Målet at ”udvikle slutbehandlingsmetoder” vurderes indfriet, selv om disse behandlingsmetoder ikke har bevist, at de kan anvendes i fuld skala til PVC-genanvendelse. Det har tydeligvis taget længere tid at nå frem til implementering, end hvad tidlige forhåbninger indikerede.

Det forhold, at der er flere projekter som gennem flere år har bygget videre på hinanden, kan ses som et klart signal om, at viden og kompetencer indenfor området er vel forankret i Danmark. Det kan imidlertid opfattes som et problem, at så få aktører har udviklet slutbehandlingsmetoder. På den anden side burde udvikling og opbygning af fuldskalaanlæg være et risikofyldt foretagende: det er omkostningsfuldt og det tager lang tid at nå eventuelle resultater. Hvis arbejdet senere fører til færdige fuldskalaprocesser agerer virksomheden videre på et marked, som ofte styres af politiske beslutninger.

Målet at ”substituere visse PVC-produkter” og ”Afvikle anvendelsen af miljø- og sundhedsskadelige stoffer” er ligeledes dækket af projekter i Udviklingsordning I. Også i disse tilfælde er der endnu et stykke vej, før de er implementeret. Det er f.eks. blevet nævnt at udviklingen af en vis phthalatfri medicinsk udrustning nu er nået så langt, at den kommercialiseres.

Målet ”ikke at tilføre PVC-holdigt affald til forbrændingsanlæggene” er ikke blevet berørt specifikt. På den anden side berøres dette mål af de ovenfor nævnte substitutionsprojekter. Affaldsstrategien angiver desuden, at kravene til sortering og slutbehandling vil blive skærpet, når metoderne findes tilgængelige.

Evaluator vurderer således, at de opstillede mål for PVC-affald stort set er opnået, hvis der tages hensyn til indsatserne indenfor begge udviklingsordninger, også selv om disse projekters målopfyldelse ikke er blevet bedømt. Bristen ligger i, at indsatserne endnu ikke har medført nogle konkrete forandringer i PVC-genanvendelsen, samt i at tilførslen af PVC-affald til forbrænding kun er berørt gennem sekundære foranstaltninger. I betragtning af forudsætningerne er disse afvigelser rimelige.

5.3.3.7 Relevans

I betragtning af de miljøpolitiske mål som angav målsætningen for projekter indenfor området affald og genanvendelse, er det evaluators opfattelse, at de bevilgede projekter er relevante og at opbygningen følger de opstillede strategier. Der fandtes et klart mål i form af at få adgang til processer til genanvendelse af blød PVC samt til de PVC-fraktioner som indeholder uønskede stoffer, f.eks. bly.

På samme måde kan det siges, at de udførte indsatser med hensyn til f.eks. affald fra forbrændingsanlæg, imprægneret træ, shredderaffald m.m. fulgte prioriteringsplaner og må dermed vurderes som relevante.

Kemisk PVC-genanvendelse opgives at være mindre følsom overfor forskelle i det indsamlede materiales kvalitet end mekanisk genanvendelse. Der er dog behov for en omfattende forbehandling for at fjerne forureninger som metal og andre plasttyper. Pointen med kemisk genanvendelse kan siges dels at være muligheden for at udskille tungmetaller og andre skadelige stoffer fra PVC-plastens cykler, dels at blød PVC kan genindvindes. Processen kompletterer dermed den eksisterende mekaniske genanvendelse af PVC-affald.

5.3.3.8 Spredning

Ingen af de udviklede processer er endnu kommet i drift i fuld skala. De har med andre ord ikke medført omfattende effekter på PVC-genanvendelsen endnu. Potentielle effekter bør dog vurderes med tiden.

Det økonomiske bidrag fra den danske og den europæiske PVC-industri bør ses som et tegn på, at der findes en betydelig international interesse for at udbrede de danske erfaringer, hvilket også opgives at kunne føre til nye forretningsmuligheder.

I hvilket omfang, de udviklede processer virkeligt kommer i drift, beror ikke bare på, om de fungerer og kan drives i fuld skala. Politiske beslutninger om hvilke slutbehandlingsmetoder som skal anvendes, både i Danmark og i nærtliggende lande, vil komme til at påvirke forudsætningerne. Det forefalder desuden rimeligt, at det nuværende indsamlingssystem kan behøve modifikationer for at en større del af det genererede PVC-affald virkelig bliver udskilt og videregivet til genanvendelse eftersom meget tyder på, at væsentlige mængder af PVC-affald endnu følger de almindelige affaldsstrømme til forbrænding.

Selv om de studerede projekter ikke stort omfang har forandret håndteringen af PVC-affaldet, er det blevet nævnt, at programmets resultater på en god måde er blevet udbredt til branchens aktører gennem artikler. Dette har medført, at niveauet for diskussionen er blevet hævet, hvilket ses som en succes.

5.3.4 Delkonklusion

Dette afsnit har haft til formål at evaluere indsatsen indenfor PVC-affaldsområdet. Med udgangspunkt i den tydelige miljøpolitiske målsætning er de bevilgede projekter rimelige og kan derfor betegnes som relevante for Program for renere produkter. Evaluator konkluderer derfor, at delmålene for PVC-affald stort set er opnået.

Evaluator kan også se, at der findes en rimelig balance mellem procesudviklingsprojekter og forebyggende projekter, også selv om der ikke har været nogen systematisk koordination. Indsatserne med henblik på at substituere og udfase uønskede stoffer eller anvendelsen af blød PVC i produkter, som med tiden vil nå affaldshåndteringssystemet eller som ikke kan sorteres ud (f.eks. medicinske slanger), balanceres af udviklingen af sorterings- og behandlingsmetoder til eksisterende PVC-affald.

Det er imidlertid svært i et program som Program for renere produkter at skabe synergi mellem de forebyggende indsatser og affaldsbehandlingen: De kvartalsvise udbud forringer forudsætningerne for langsigtede, samlede og koordinerede indsatser, idet effekterne af indsatserne giver udbytte på forskellige tidspunkter. Der forudsættes antagelig en anden form for organisation af indsatserne, hvis de skal give fuldt udbytte.

Evaluator ser også, at Program for renere produkter har fungeret som kompletterende miljøpolitisk instrument ved finansielt at støtte en udvikling som kan føre til, at de opstillede miljømål opnås. Det er evaluators opfattelse, at disse udviklingsprojekter ikke ville være gennemført uden økonomisk støtte fra Program for renere produkter. Anledningen er, at de medfører en betydelig risiko både for bidragsydere, i dette tilfælde Miljøstyrelsen, og for de modtagende virksomheder; der fandtes intet som på forhånd garanterede, at processerne ville fungere eller at de ville kunne genindvinde materialet med rimelige omkostninger.

Ingen af de udviklede processer anvendes endnu i storskaladrift for PVC-genbrug. Evalueringstidspunktet er dermed ikke hensigtsmæssigt for en miljømæssig vurdering af reelle resultater og miljøgevinster. Disse vurderinger bør gennemføres i en senere fase.

Uanset den endelige implementering har projekterne medført, at viden om tekniske processer – hardwaren – til håndtering og genanvendelse af PVC-affald er væsentligt forøget, hvilket netop blev efterspurgt i programtekst og prioriteringsplaner. Dette bør i sig selv medføre et forbedret grundlag for miljøpolitiske og samfundsøkonomiske beslutninger på området.

Der er indikationer på, at kemisk genanvendelse af PVC-affald er i størrelsesordenen dobbelt så dyrt for affaldsproducenterne som traditionel deponering. Den fremtidige nyttiggørelse af resultaterne afhænger med andre ord til dels af politiske beslutninger både i Danmark og i andre lande.

Den viden, som er samlet gennem indsatserne, bør rimeligvis ses som international spidskompetence indenfor et kompliceret område og kan påvirke miljøpolitiske beslutninger udenfor Danmarks grænser. Fungerende genanvendelsesprocesser bør understøtte beslutninger om hævede ambitionsniveauer for PVC-genanvendelsen i flere lande.

Den internationale dimension kan også illustreres af de projekter, som har bidraget til udviklingen af en sensor til on-line detektion af forskellige grundstoffer. Arbejdet blev indledt med den motivation, at resultatet skulle kunne anvendes til en anden prioriteret problemfraktion i Danmark, nemlig imprægneret træ. Efter en miljøpolitisk omprioritering blev udviklingsarbejdet rettet mod anvendelse på PVC-affald, hvilket også lykkedes teknisk. Sensoren viste sig desuden at fungere udmærket til separation af nikkel-cadmium-batterier fra andre batterier, hvilket er en anvendelse som nu kommercialiseres på det europæiske marked.

De fleste interviewede aktører har peget på afhængigheden af miljøpolitiske beslutninger for at en mere omfattende PVC-genanvendelse skal kunne gennemføres. Dette viser behovet for tydelighed og konsistens overfor medvirkende aktører i beslutninger, når nye genanvendelsesprocesser udvikles. Disse beslutninger bør ses som strategiske snarere end målsætninger i en programtekst og kan være afgørende for de aktører, som tager de økonomiske risikoer i udviklingsarbejdet. Tydelighed kan f.eks. sigte mod acceptable omkostningsniveauer for behandlingsprocesser. Risikoen for at ”male sig ind i et hjørne” er ellers betydelig; omfattende ressourcer er anvendt for at nå opstillede tekniske mål, som dermed fører til procesimplementering, på trods af at omkostningerne kan blive høje.

Det er desuden vigtigt at erkende, at udvikling af nye processer tager tid, og kan understøttes af fortløbende evaluering og videnindsamling og af parallel udvikling andetsteds. Mere langsigtede støtteprogrammer med tydelige mål og resultatspecifikationer kan overvejes som mere formålstjenlige for denne form for teknikudviklingsprojekter. Endvidere bør det overvejes, om ikke andre fagmyndigheder og kompetencecentre indenfor innovation og virksomhedsudvikling bør gives en tydeligere roller i langsigtede tekniske udviklingsprojekter. Denne form for kompetence fremmer hurtige korrigerende forholdsregler med henblik på at styrke projekternes forretningsmæssige sigte.

I nedenstående tabel ses udviklingsprojekter med henblik på at substituere eller udfase anvendelsen af uønskede stoffer i PVC eller PVC-anvendelsen som sådan.

Tabel 5.17. Forebyggende PVC-relaterede projekter

Fodnoter

^[29] Der er ikke gennemført interview med formanden for tekstilpanelet. Der foreligger årlige skriftlige evalueringer af panelets arbejde og formanden har  vurderet, at han ikke kan tilføje yderligere oplysninger.

^[30] Oxford Research ”Evaluering af Produktpanelerne”, 2001, Arbejdsrapport fra Miljøstyrelsen, Nr. 13 2003

^[31] Miljøstyrelsen: "Udkast til funktionsbeskrivelse for Produktpaneler", 1998, p. 2.

^[32] Miljøstyrelsen, Delegationsnotat af 25/9 1999

^[33] ”Handlingsplan 1999 - en plan for frembringelse og brug af mere miljørigtige elektronikprodukter i Danmark” (Maj 1999)

 ”Handlingsplan 2000-2003 - en plan for hjælp til fremstilling, afsætning, brug og bortskaffelse af mindre miljøbelastende elektronikprodukter” (oktober 2000)

”Elektronikpanelets handlingsplan 2003-2006 - en plan for holdningspåvirkning af forbrugere og indkøbere til fordel for mindre miljøbelastende elektronikprodukter” (september 2002)

^[34] Der kan være flere supplerende aktiviteter, som ikke indgår i tabellen. Da der er tale om en målopfyldelsesevaluering, har evaluator valgt at se nærmere på de aktiviteter, som panelet i handlingsplanerne har sat sig for at igangsætte.

^[35] Produktpanel for tekstiler ”Evaluaering af panelets første år”, 18.02.00

^[36] Der her op igennem 1990’erne været opbygget et miljøfagligt vidensgrundlag omkring tekstiler. I perioden 1990-97 har der bl.a., under Miljøstyrelsens tilskudsordning for renere teknologi, været gennemført 30 projekter inden for tekstilbranchen. Under Miljøstyrelsens og Erhvervsfremmestyrelsens tilskudsordninger til fremme at miljøstyring og miljørevision i SMV’er har der ligeledes været gennemført projekter, der har foreligget miljømærkekriterier for udvalgte tekstilprodukter under hhv. EU’s miljømærke blomsten og det nordiske miljømærke Svanen mv.

^[37] Notatudkast ”Resultater og effekter af Godstransportpanelets arbejde”, jan. 2004. Der er tale om en selvevaluering

^[38] Denne blev suppleret og justeret i 2004

^[39] De organisatoriske og markedsmæssige sider af transporten omfatter afdækning af barrierer, anvendelse af virkemidler, der kan øge efterspørgsel og udbud af mere miljøvenlige transportydelser(bl.a. miljøstyring), samt samspillet mellem transportkøbere og transportører . Strukturudviklingens og planlægningens betydning for udviklingen i transportforbruget omfatter bl.a. kortlægning af sammenhængene mellem økonomisk udvikling, strukturelle forandringer i distributionssystemer og væksten i transportforbruget (f.eks. etablering af centrallagre for distribution) (Miljørådets prioriteringsplan 1999).

^[40] Referat af møde i byggepanelet 28/8 2001

^[41] Referat af møde i byggepanelet 21/10 2001

^[42] Dette arbejde foreligger som ”Produktorienteret miljøindsats i landbrugssektoren - forudsætninger (Miljøprojekt nr. 900) og ”Produktorienteret miljøindsats i landbrugssektoren - fremsyn”.

^[43] Byggepanelet: ”Evaluering af panelets indsats”, Notat, februar 2005.

^[44] WEEE direktivet, der blev vedtaget den 27. januar 2003, skal bidrage til en øget separat indsamling og genanvendelse af affald fra elektriske og elektroniske produkter. Direktivet vil udvide producenternes traditionelle rolle og gøre dem ansvarlige for håndteringen af deres produkter efter brug. Dette skal tilskynde dem til at designe deres produkter m.h.p. reparation, genbrug, adskillelse og genindvinding. Producentansvaret træder i kraft 1. januar 2006.

^[45] Planmiljø ”Baggrundsrapport – Miljøinitiativer i Dagligvarehandlen”, august 2002

^[46] Indkøbspanelet: Handlingsplan for professionelle miljøbevidste indkøb 2004-2005, vedtaget juni 2004.

^[47] ”Generel orientering samt forventet indhold af et produktområdeprojekt”, notat fra Miljøstyrelsen, 26. september 2002.

^[48] Det var evaluators oprindelige hensigt at udarbejde såkaldte situationsbeskrivelser på brancheniveau med henblik på at kortlægge udviklingen i miljøbelastningen i de udvalgte brancher. Derigennem skulle evaluator få et bedre grundlag for at identificere de egentlige miljøeffekter af brancheindsatserne. Dette har imidlertid vist sig at være for ambitiøst. Der findes ganske enkelt ikke brugbare miljødata om de udvalgte brancher, og brancheorganisationerne har da også ment, at det er for vanskeligt at påpege en egentlig årsagssammenhæng mellem brancheindsats og generel miljøbelastning. Dertil er indsatsen for lille og tidsperspektivet for kort. I stedet har evaluator valgt at foretage en beskrivelse af de væsentligste miljøproblemstillinger i brancherne med udgangspunkt i de udarbejdede handlingsplaner.

^[49] Der udarbejdes såkaldte casestudier for de 6 udvalgte projekter. Disse casestudier vedlægges imidlertid ikke dette udkast, da de endnu ikke er kommenteret af de involverede brancheorganisationer.

^[50] Det bemærkes, at evaluator ikke har haft ressourcer til at gennemgå sagsakter for alle 10 brancheindsatser.

^[51] Dog findes der ikke virksomheder som foretager den egentlige polymerisering i Danmark med de er dog repræsenteret i brancheforeningen via leverandører.

^[52] Plastindustriens Miljøpolitik 2002 (s. 4).

^[53] Evaluator har i nærværende evaluering udvalgt tre ud af de fem delprojekter til nærmere analyse. Det er således primært de tre delprojekter, som vurderingen af målopfyldelse, resultater og spredning er baseret på.

^[54] Et miljøfokusområde er iflg. Handlingsplanen følgende: ”Et afgrænset område af det enkelte produkts miljøbelastning som på sigt eventuelt kan udmønte sig i eller føre til et egentligt miljøproblem, hvis der ikke inden for en vis tidsramme tages visse forholdsregler”.

^[55] Jf. Notat om produktpaneler og brancheindsatser, Miljøstyrelsen, 5. april 2002, www.mst.dk, samt Generel orientering samt forventet indhold af et produktområdetprojekt, notat, 26. september 2002.

^[56] Dette blev ligeledes pointeret i det betingede tilsagn til ansøgningen om tilskud til forprojektet.

^[57] Interviewpersoner oplyser, at kompositbranchen pt. arbejder på et forslag til et EU-direktiv.

^[58] Det blev allerede i 1996 fra den daværende miljøminister udmeldt, at man ville arbejde på at udfase HFC-gasserne i køleindustrien.

^[59] Virksomhedsordningen har til formål at fremme rammevilkårene for en forbedring af virksomhedernes miljøforhold. Virksomhedsordningen administreres af Miljøstyrelsen og der er i perioden 2004-2007 afsat 144 millioner kroner på Finansloven til ordningen.

^[60] Global Warming Potential.

^[61] Projektet betegnes af hovedaktørerne i branchen som et af de mere betydningsfulde i relation til udfasningen af HFC-gasser.

^[62] Vurderingen er baseret på desk research af tilgængeligt materiale, interview med den relevante sagsbehandler i Miljøstyrelsen, samt interview med den ansvarlige brancheforening.

^[63] Foreningen af Fabrikanter og Importører af Elektriske Belysningsarmaturer

^[64] Flere forsinkelser og udskydelse af deadline skete undervejs, bl.a. pga. et behov i opstartsfasen for en kortlægning af produktgrupper inden for belysningsområdet samt pga. aflysning af det 3. dialogmøde, som blev erstattet af mere tidskrævende interviews.

^[65] Inddeler miljøpåvirkninger og ressourceforbrug i hele produktets levetid, efter de kilder, de stammer fra.

^[66] Udskydelse af deadline primært pga. vanskeligheder ved at indgå aftaler med mulige producenter. I tilsagnet er fastsat 15. nov. 2002 som afrapporteringsdato af fase 1.

^[67] Udskydelse af fristen fra 17. maj 2004, pga. problemer med at fremskaffe de i informationsmaterialet lovede lyskilde- og forkoblingskit.

^[68] Et af projekterne er ikke afsluttet, hvorfor en endelig vurdering ikke er mulig.

^[69] Program For Renere Produkter m.v. 1999-2002

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 Juni 2006, © Miljøstyrelsen.