|
Evaluering af Program for renere produkter 8 Programmets resultater i et omkostningsperspektiv
8.1 IndledningDette kapitel beskriver sammenhængen mellem omkostninger til Program for renere produkter og de reelle reduktioner af miljøbelastningen, som er genereret som følge af programrelaterede aktiviteter. Disse miljøeffekter vurderes på baggrund af en samfundsøkonomiske værdisætning. Formålet med omkostningsanalysen er at undersøge, i hvilket omfang Program for renere produkter har medført samfundsøkonomisk miljønytte, i forhold til de finansielle ressourcer, som er anvendt. Et har her været at undersøge den reducerede emission og de dertil knyttede programomkostninger, og at undersøge i hvilket omfang disse konklusioner kan foretages på flere niveauer i programmet: projektniveau, indsatsområde og endelig på programniveau. Med dette udgangspunkt sigter analysen i dette kapitel mod at beskrive programmets nytte gennem en samfundsøkonomisk vurdering af de mindskede miljøbelastninger. Som det tidligere har været nævnt, har der imidlertid i programmet ikke været opstillet direkte kvantitative miljømål, hvilket naturligt vanskeliggør en analyse, der netop bygger på direkte målbare mål til at vurdere det samfundsøkonomiske bidrag. Desuden skal der tages hensyn til, at programmet har haft en rammeskabende karakter, som har sigtet bredt mod at opbygge, sprede og anvende viden, kompetencer, erfaringer og ny teknologi i det danske samfund. Indsatserne må i den forbindelse formodes indirekte at have påvirket, og dermed reduceret, miljøbelastningen i de forandringer og den dynamik, samfundet til stadighed befinder sig i, om end den eksakte effekt kan være svær at måle. Som det fremgår af kapitel 6 om effekter på projektniveau, er det relativt få gennemgåede projekter, som har rapporteret kvantificerede miljøresultater. De rammeskabende initiativer har desuden haft som formål at give effekter gennem meget længere tidsperioder, end selve programperioden. 8.2 MetodeMetoden har været:
De nødvendige antagelser for beregningerne og valg af udgangspunkt er givet i bilag C i bilagsrapporten. Fremgangsmåden fører til, at kun de projekter, som udviser kvantificerbare reelle og/eller potentielle miljøeffekter, og som også er vurderet i monetære termer, kan anvendes til beregninger af de miljøøkonomiske nytteværdier af Program for renere produkter, hvilket illustreres i figur 8.1 nedenfor. Figur 8.1: Illustration af hvordan indholdet i de rapporterede resultater i datamaterialet sætter begrænsninger for vurderingen af den miljøøkonomiske nytte af Program for renere produkter
8.3 Samfundsøkonomisk vurdering8.3.1 Principper for vurderingenEffekterne af miljøsatsninger i form af et økonomisk tilskud til miljøforanstaltninger kan beskrives som i nedenstående figur 8.2. Investeringerne har dels medført mindskede miljøbelastninger, dels virksomhedsøkonomiske lønsomhedseffekter. Den del af miljøbelastningerne, som er internaliseret gennem miljøafgifter eller skatter, indgår desuden i de virksomhedsøkonomiske beregninger. De umiddelbare effekter for de virksomheder, som har taget forskellige miljømæssige skridt, antages at resultere i en øget viden, som påvirker erhvervslivet gennem fremtidige foranstaltninger eller alternativt gennem en fremskyndelse af foranstaltninger. Figur 8.2: Vurdering af miljøsatsningerne indenfor Program for renere produkter Beregningerne kan foretages med udgangspunkt i to forskellige perspektiver, dels i form af en samfundsøkonomisk kalkule, dels som en kalkule, hvor ”value for money” i form af miljønytte per investeret krone beregnes. 8.3.1.1 Den samfundsøkonomiske kalkuleEn miljøsatsning i form af et økonomisk tilskud er ikke en samfundsøkonomisk omkostning i sig selv, men blot en overflyttelse af ressourcer fra staten til virksomheder. Det økonomiske tilskud gør det billigere at foretage satsningen, men omkostningerne for samfundet som helhed påvirkes derimod ikke. Det betyder, at man skal beregne den samlede omkostning, uanset hvem som faktisk betaler for den[79]. Nytten udgøres af fire komponenter: a) Den virksomhedsøkonomiske lønsomhed (producentoverskuddet), b) merværdien for forbrugeren (forbrugeroverskuddet), c) de mindskede eksterne (miljø-)omkostninger, samt d) den langsigtede spredningseffekt som forøget know-how giver ophav til (hvilket indebære at komponenterne a), b) og c) bliver større ved at andre virksomheder på sigt tilpasser sin produktion og produkter til den nye know-how som projektet frembringer).[80]
8.3.1.2 Miljønytte per investeret kroneNytten af bidraget til miljøforanstaltninger udgøres af to effekter: Mindsket miljøbelastning og (forøget) virksomhedsøkonomisk lønsomhed. Disse to effekter kan ikke adderes, eftersom en del af miljøeffekterne allerede indgår i den virksomhedsøkonomiske kalkule (i form af miljørelaterede afgifter og skatter).
Med denne indgangsvinkel for vurderingen bliver besparelser i form af ressourcer ikke vurderet specifikt. Det indebærer f.eks., at mindsket ressourceforbrug af vand og energi, ligesom alle andre ressourcer, som anvendes i erhvervslivets produktion, indgår i de virksomhedsøkonomiske omkostningsbesparelser. Derimod indgår naturligvis eventuelle miljøomkostninger, som der ikke er taget hensyn til i anvendelsesfasen. I LCA-studier, som f.eks. Eco-indicator 99, vurderes “Damage to resources” ved brydning af mineraler og udvinding af fossile brændstoffer ikke som en ressource som sådan. Som en konsekvens af dette behandles eksempelvis vandforbrug på samme måde som øvrige ressourseomkostninger for virksomhederne i miljø omkostningskalkulen. Dette er analog med, hvordan der ses på reduktion af transportomkostninger i en samfundsøkonomisk kalkule. Eksempelvis er værdien af at overføre trafik fra vej til jernbane kun værdisat i form af mindskede eksterne effekter, f.eks. luftforurening fra vejtrafik. 8.3.1.3 Miljønytte per bidragskroneI det foreliggende studie er de virksomhedsøkonomiske effekter ikke inkluderet i analysen. Anledningen til dette er, at indsatsen har bestået af både Miljøstyrelsens bidrag og en egenfinansiering fra de berørte virksomheder. Evaluator antager, at egenfinansieringen kan tolkes som, at virksomhederne ex-ante har bedømt, at den virksomhedsøkonomiske effekt af denne finansiering har været positiv i et strategisk perspektiv. Det indebærer, at den virksomhedsøkonomiske nytte ikke blot består af kortsigtede effekter på lønsomheden, men også langsigtede effekter på lønsomheden gennem en proaktiv indgangsvinkel. Evaluator har derfor relateret den direkte virksomhedsøkonomiske effekt til egenfinansieringen, og de mindskede totale miljøomkostninger til Miljøstyrelsens bidrag. Det skal også nævnes, at det i mange tilfælde ikke har været muligt at få oplysninger om virksomhedernes økonomiske nytte af de enkelte projekter. I denne forenklede analyse gælder således, at nytten af miljøsatsningen beregnes efter følgende:
8.3.2 Kritisk tolkning af principperne for vurderingenValue for money-indgangsvinklen kan diskuteres fra to forskellige udgangspunkter. Det ene aspekt er, hvorvidt det er en samfundsøkonomisk relevant beregning. Det andet aspekt er, hvilke forudsætninger som gælder ved beregningen af den virksomhedsøkonomiske lønsomhed. 1) Det er klart, at beregningerne ikke er en kalkule baseret på en traditionel cost-benefit-analyse (CBA). Med et sådant udgangspunkt skulle miljøbidragene have været fokuseret på de eksterne miljøomkostninger og ikke miljøeffekter i almindelighed. Et eksempel på dette er energianvendelsen, hvor miljøeffekterne består af både luftforureninger og drivhusgasser. Hvis handelen med udslipsrettigheder (EU emissions trading scheme, ETS) antages at føre til de tilsigtede kuldioxidreduktioner, så har markedet allerede internaliseret denne miljøomkostning. Det indebærer, at den del af industrien, som berøres af ETS, kan antages at have foretaget de rigtige afvejninger, når det gælder omkostninger og nytte af at reducere sine kuldioxidudslip. På samme måde gælder dette for den del af luftforureningerne, som kan antages at være internaliseret gennem energiskatten. Luftforureningerne og drivhusgasserne er internaliserede miljøeffekter i betydeligt større udstrækning end kemikalier, tungmetaller og andre stoffer. På denne baggrund skulle det være samfundsøkonomisk relevant at fokusere miljøbidragene mere på denne type af stoffer, særligt eftersom industrien generelt set burde have mindre incitament til at tage skridt her (udover det, som lovgivningen kræver). Imod dette synspunkt taler, at miljøpolitikken har mere vidtrækkende ambitioner end de kompromisser, som næsten altid ligger bagved beslutninger om miljøafgifter og miljørelaterede skatter. Dette synspunkt forstærkes ved, at miljøpolitikken ser spørgsmål om bæredygtig udvikling i et meget mere langsigtet perspektiv. På denne baggrund findes der åbenbare grunde for miljøansvarlige myndigheder til at drive udviklingen hen imod miljøtænkning i et bredere perspektiv end de incitamenter som gives af markedet i dag. 2) De virksomhedsøkonomiske kalkuler er meget overslagsmæssigt beregnet. En fundamental antagelse i samfundsøkonomisk analyse er, at såvel individer som virksomheder er ”rationelle”, hvilket indebærer, at de afvejer omkostninger og nytteeffekter mod hinanden. Hvis der betales et vist beløb for en vare eller tjenesteydelse, eller investeres i ny produktionsteknik, så bedømmes nytteeffekterne (på sigt) at være mindst lige så store som ens egne omkostninger. Det skal påpeges, at denne antagelse gælder ex-ante, det vil sige i beslutningssituationen. Ex post kan udfaldet naturligvis vise sig at være anderledes. I et ex post perspektiv har det oftest vist sig, at den faktiske lønsomhed af miljøforanstaltninger er blevet større end den forventede lønsomhed. Dette er et fænomen der som oftest beskrives som et eksempel på Michael Porter-hypotesen. Porter-hypotesen indebærer, at omkostningerne ved at tilpasse sig til strengere miljøkrav oftest er mindre end forventet. Anledningen til dette er, at andenhåndseffekter af miljøtilpassede produktionsprocesser, forbedret produktdesign og innovationer er mere lønsomme end forventet. Oveni dette kommer, at miljøstrategiske foranstaltninger, såsom Corporate Social Responsibility (CSR), oftest forøger lønsomheden dels ved at fremtidige omkostninger mindskes, når miljøafgifter og skærpet miljølovgivning indføres (supply side-effekter), dels ved at man bliver mere attraktiv både over for husholdninger og virksomheder på markedet (demand side-effekter). Interessante eksempler på dette er f.eks., da BP indførte et internt system med handel af udslipsrettigheder for kuldioxid. BP mindskede sine udslip med 10 % - og det var lønsomt: BP ”gained around $650 million in net present value through increased operational efficiency, the application of technological innovation and improved energy management” (BP; Sustainability Report 2003, p.23). Et andet eksempel på samme fænomen er effekterne af indførelsen af den svenske NOx-afgift. ”Naturvårdsverket” beregnede, at industriens omkostninger typisk ville ligge på 20-80 kr./kg for at mindske udslippet af NOx. Efter nogle år var emissionerne mere end halveret, mere end hvad der var beregnet. Hertil kom, at omkostningerne viste sig i gennemsnit at være 7,50 kr./kg. Mange begrænsninger i udslippet skete uden direkte omkostninger, og i visse tilfælde indebar de samtidig omkostningsbesparelser. Konklusionen af denne kortfattede gennemgang af de virksomhedsøkonomiske aspekter illustrerer betydningen af støtte (eller andre instrumenter som f.eks. miljøskatter og reguleringer) som katalysator for nytænkning. Dette er af fundamental værdi for miljøarbejdet. Derimod er det særdeles svært at opfange denne dynamiske effekt i samfundsøkonomiske analyser. 8.4 Samfundsøkonomiske vurderinger af miljøparametre8.4.1 Baggrundsmateriale og grundlagDer findes en meget stor viden om individers værdisætning af forskellige miljøparametre. Disse værdisætninger omfatter både direkte miljøværdier som f.eks. rekreationsområder (naturområder, søer til badning og fiskeri, m.m.) og godt omgivende miljø (støj, udsigt m.m.), ligesom værdisætning af udryddelsestruede dyr. Visse af værdisætningerne kan studeres ved at analysere individers faktiske adfærd (revealed preferences), mens der kun kan fås viden om andre værdisætninger gennem interviews (stated preferences). Værdisætninger af miljøeffekter foretages også på indirekte vis gennem f.eks. dosis-respons-studier (impact pathway). Det indebærer, at miljøparametrenes effekter på f.eks. menneskers sundhed eller afkastet indenfor jord- og skovbrugsstudier. Den direkte værdisætningsmetode forudsætter, at individerne har viden om miljøparametrene, og at de opfatter forandringer i disse som positive eller negative (WTP, willingness to pay, eller WTA, willingness to accept). I de tilfælde, hvor der ikke ses en sådan sammenhæng, er betalingsvilje eller kompensation ikke relevante som grundlag for miljøbeslutninger. I disse tilfælde er det mere hensigtsmæssigt at anvende indgangsvinklen med ”impact-pathway” værdisætninger. Impact-pathway metodikken er blevet anvendt i stor udstrækning, når det gælder værdisætning af luftforurening. Gennem bl.a. ExternE studierne er monetære værdisætninger for udslip af NOx, SO2, VOC/HC, CO og partikler (PM) estimeret. Udover disse emissioner er der også sat et prismærke på CO2-udslip (frem for alt gennem prisen på udslipsrettigheder indenfor rammen af ETS). For øvrige emissioner og udslip har der ikke været lige så stort et grundlag for fastsættelsen af dosis-respons-sammenhængen. Dosis-respons-sammenhængen er tillempet med udgangspunkt i luftforureningernes sundhedseffekter (forkortet levealder og sygdomme). Derimod er miljøeffekterne for en stor del ekskluderet. I CBA-studierne indenfor CAFE-programmet[81] er de eksterne effekter for miljøpåvirkning helt ekskluderet. De monetære miljøværdisætninger, som findes for andre emissioner end luftforureninger, er relateret til udslipsmålsætninger. Anledningen til dette er, at værdisætningerne ikke beregnes ud fra en samfundsøkonomisk omkostning (WTP, dosis-respons, etc.), men ud fra omkostningen ved at opnå en udslipsreduktion. Denne tilgang til værdisætning ligger til grund for de monetære værdisætninger af luftforureninger i Sverige. Disse værdisætninger kan tolkes som en kombineret sundheds- og miljøværdisætning. Eftersom udslipsmålene er relateret til kritiske belastningsgrænser, kan de også tolkes som værdisætninger, som desuden omfatter inter-generationseffekter. Værdisætninger relateret til udslipsmål er i reglen meget højere end de samfundsøkonomiske værdisætninger baseret på WTP/WTA og impact-pathway-beregninger. I Sverige er de monetære værdisætninger mere end dobbelt så høje som ExternE værdisætningerne. I BREF-analyserne, som behandler et stort antal udslip udover luftforureninger, har man for nylig publiceret et referencedokument om samfundsøkonomiske analyser af BAT under ICPP. I studiet ”Economics and Cross-Media Effects” rapporteres værdisætninger af luftforureninger. Samtlige luftforureninger, som værdisættes i dette dokument, findes allerede værdisat i det danske miljøarbejde. Udover disse relativt veldokumenterede værdisætninger nævnes yderligere et par monetære værdisætninger for følgende udslip: BOD, Ptot och Ntot. Værdisætningerne gælder for Sverige. Desuden værdisættes vand, affald og energi til monetære enhedspriser. Konklusionen af dette er, at de fleste af de kemikalier og tungmetaller, som findes opgivet i Program for renere produkter, savner værdisætninger. Samme konklusion kan drages fra den omfattende analyse af samfundsøkonomiske effekter af miljøreguleringer i USA. Det er stort set kun de luftforureninger, der er værdiansat i ExternE, som også eksplicit er værdiansat i disse samfundsøkonomiske kalkuler. I den nærværende analyse blev der indledningsvis gjort et forsøg på at anvende såkaldt conjoint analysis faktor. Det viste sig imidlertid at være svært at beskrive reduktionen af kemikalier og tungmetaller på entydig vis. Dette gjaldt frem for alt den geografiske spredning, dvs. spredningen differentieret til jord, luft og vand i en specifik kontekst. Samme problem gjaldt med hensyn til, hvilke kriterier der skulle ligge til grund for værdisætningerne. Det skyldes, at der er behov for en meget mere specifik information for at kunne bedømme sammenvejningen af f.eks. akvatisk toksicitet med forsuring, eutrofiering, jordnær ozon mm. Antallet af alternative kombinationer var for stort til, at det skulle kunne tolkes på meningsfuld vis. De redegørelser, som findes i de fleste af projekterne i Program for renere produkter, har i relation til dette heller ikke det det nødvendige detaljeringsniveau. En yderligere komplikation har været den uklare sammenhæng mellem reduceret anvendelse af f.eks. farlige stoffer i produkter og de langsigtede emissioner som både LCA-modeller og samfundsøkonomiske værdisætninger baseres på. Konklusionen er således, at muligheden for at beregne miljønytten er begrænset til et mindre antal miljøeffekter. Anledningen til dette er ikke, at det er svært at værdisætte miljø- og sundhedseffekter så som astma og cancer, men snarere at der savnes væsentlig viden om dosis-respons-sammenhæng mellem anvendelsen af kemikalier/tungmetaller i forskellige applikationer og sundhedseffekter. 8.5 VærdisætningMed udgangspunkt i de kvantificerede reelle eller potentielle miljøresultater, som genereredes i enkelte projekter (se kapitel 6 for en gennemgang), er der identificeret et antal miljøparametre. Gennemgangen ovenfor viser imidlertid, at det ikke har været muligt at finde alment accepterede værdisætninger for samtlige miljøparametre. De værdisætninger, som indgår i analysen, findes i Tabel 8.1 nedenfor. Tabel 8.1. Monetære værdisætninger af relevante miljøparametre
8.6 Vurdering af samfundets miljønytte8.6.1 ProjektniveauBesværlighederne med at værdisætte, herunder i først og fremmest substitution af kemikalier i produkter, har gjort, at evaluator ikke har kunnet værdisætte alle projekter, men kun de projekter, som har udvist tydelige resultater. I tabel 8.2 nedenfor er opstillet kalkulerede nutidsværdier for de reelle eller potentielle miljøresultater, som det for de analyserede projekter har været muligt at kvantificere. Evaluator har her taget udgangspunkt i data, som har været opgivet i projektrapporter, eller som er blevet indhentet gennem de gennemførte interview. I nogle tilfælde har evaluator suppleret de opgivne projektresultater med egne antagelser, som bl.a. har været baseret på erfaringer, oplysninger fra tilsvarende virksomheder og sandsynlighedsanalyser. Forudsætninger, antagelser og udførligere beregninger for de enkelte projekter er opstillet i bilag C i bilagsrapporten. Tabel 8.2. Sammenstilling af beregnet miljønytte for de undersøgte projekter.
Evaluator må først og fremmest konstatere, at det ikke er lykkedes at finde eller foretage værdisætninger af de reducerede mængder/substituerede kemiske stoffer i konkrete produkter. Ingen af de forskellige tilgange har givet evaluator et tilstrækkeligt grundlag for valide beregninger, og i endnu mindre grad for at kunne gennemføre en samfundsøkonomiske vurderinger. Dermed medfører ovenstående beregning af miljønytten allerede som sådan en underestimering af værdien af indsatserne. De fleste undersøgte teknologiudviklingsprojekter er ikke kommercialiseret eller har resulteret i produkter til daglig anvendelse. De faktisk realiserede værdier af disse projekter er dermed lig nul. Projektresultaterne peger dog ofte på, at de ville medføre meget store potentielle miljøeffekter, hvis de skulle blive omsat i praksis. Det skal i den forbindelse noteres, at beregningerne af disse potentielle effekter er baseret på rapporterede data og interviews. Under forudsætning af at disse vurderinger er korrekte, peger beregningerne på, at der findes store samfundsøkonomiske gevinster i at drive disse udviklingsprojekter frem til implementering. Flere projekter har først og fremmest sigtet mod at frembringe værktøjer, miljøledelsessystemer, målemetoder o.l., som indirekte skulle give reducerede udslip og mindsket miljøpåvirkning. I disse projekter har de reelle eller potentielle effekter sjældent kunnet måles, ligesom det har været vanskeligt at følge op på dem. Det er dermed rimeligt at antage, at projekternes beregnede samfundsnytte er underestimeret. En lære fra et meget vellykket blysubstitutionsprojekt er, at når denne type af udviklingsprojekt virkelig lykkes og fører til kommercielt gangbare produkter, er den samfundsøkonomiske nytte, baseret på de foretagne vurderinger, meget stor. I princippet betyder det, at hele Program for renere produkter kan siges at have været samfundsøkonomisk nyttigt, hvis blot færre end hundrede af de sammenlagt 1.440 projekter har været lige så succesfulde som dette blyprojekt, svarende til under 10 % at det samlet antal projekter. Imidlertid er det i den forbindelse dog nærliggende at sætte spørgsmålstegn ved, om det er nødvendigt at igangsætte et program af denne størrelse, for at opnå en sådan effekt. Evaluators har imidlertid ikke forudsætning for at foretage en sådan vurdering. 8.6.2 IndsatsområderEvaluator kan se, at HFC/HCFC-området først og fremmest har bestået af rene teknologiudviklingsprojekter i laboratorie- eller pilotprojektskala. Få projekter er hidtil nået længere end dertil, selvom flere af casene rapporterer om sandsynlige implementeringer, og at de bedømte miljømæssige potentialer i så tilfælde vil kunne realiseres. Flere af disse har meget høje benefit-værdier, som dels viser, at problemområdet har været relevant at adressere, dels at yderligere indsatser kan være samfundsøkonomisk motiverede, i visse tilfælde særdeles motiverede. PVC-området har medført reelle resultater, men da værdisætninger af disse savnes, kan evaluator ikke udtale sig om værdien af dem. En yderligere omstændighed, som gør rimelige ”benefit/cost-beregninger” vanskelige indenfor dette indsatsområde, er, at PVC-spørgsmålet har været adresseret gennem lang tid og af flere aktører. Dermed er det svært at isolere effekterne fra Program for renere produkter, fra de effekter, som skyldes andre og tidligere tiltag. Indsatsområdet substitution af bly viser flere projekter med reelle resultater, men også projekter, som bare har udvist potentiale. Som tidligere omtalt er der her eksempler på et meget vellykket produktudviklingsprojekt (taginddækninger) men også eksempler på det modsatte (fiskegarn). I sidstnævnte tilfælde finder evaluator dog, at fortsat produktudvikling kan være samfundsøkonomisk berettiget. Reduktion af blyanvendelse indenfor elektronikbranchen viser, at en indsats vedrørende omstilling indenfor en enkelt virksomhed, har medført reelle resultater, men med lille samfundsnytte, mens et teknologiudviklingsprojekt uden reelle resultater har medført store potentialer. Kalkulen tager i denne sammenhæng ikke hensyn til eventuelle samfundsøkonomiske omkostninger ved en situation, hvor virksomheder må lægge om, eller indstille sin produktion som følge af, at de ikke kan leve op til EU-direktivet (RoHs) om blyfri elektronik, når det implementeres. Der findes projekter indenfor både indsatsområderne rengøring og maling og lak, som viser reelle resultater, men hvor værdien ikke har kunnet beregnes samfundsøkonomisk, eftersom rimelige værdisætninger savnes. Substitution af farlige stoffer prioriteres imidlertid højt indenfor miljøpolitikken og burde dermed også tillægges høje værdier. Når beregninger må foretages på andre udslipsparametre eller rene antagelser, findes der stor risiko for, at resultaterne bliver stærkt underestimerede. Dette er et yderligere eksempel på, hvordan indsatser i en enkelt virksomhed (i dette tilfælde kombineret med miljøledelse) ikke synes at have medført noget større miljømæssigt reelt udbytte i sammenligning med de potentielle resultater, som mange teknikudviklingsprojekter synes at medføre. Det skal dog dels noteres, at indsatserne i den enkelte virksomhed også anvendtes til uddannelse og kapacitetsopbygning, dels at miljømæssige resultater ikke er blevet målt eller fulgt op kvantitativt. Den gennemregnede case indenfor affaldsområdet peger på væsentlige potentielle gevinster både for de deltagende virksomheder og for samfundet. Imidlertid har nøgleaktøren ikke opnået de virksomhedsøkonomiske gevinster, som behøves for at gennemføre forandringen. 8.6.3 ProgramniveauUdfra det begrænsede baggrundsmateriale (12 gennemregnede cases ud af et udvalg på 42) ser evaluator ikke nogen mulighed for at drage generelle konklusioner om programmets samfundsøkonomiske nytte. Evaluator kan dog konstatere, at tilgangen til de samfundsøkonomiske beregninger medfører, at flere positive effekter genereret af de enkelte projekter risikerer at blive underestimeret. Endvidere behøves en dybdegående analyse af den samfundsøkonomiske værdi af reduceret anvendelse af farlige og uønskede stoffer, for at kunne yde væsentlige dele af programmet retfærdighed udfra dette perspektiv. Det begrænsede grundlag tillader ikke nogen analyse af antallet af samfundsøkonomisk vellykkede projekter, som Program for renere produkter har givet økonomisk støtte til. Imidlertid har det været muligt at foretaget beregninger for et enkelt virkeligt vellykkede projekter, og ud fra disse beregninger, kan det noteres, at hvis blot et lille antal projekter (omkring 20 til ca. 100 projekter) har udvist samme succes som dette ene projekt, vil det betyde, at den samfundsøkonomisk nytte af disse projekter i princippet vil tilbagebetale hele indsatsen for programmet. 8.7 DelkonklusionI dette kapitel er der sat fokus på sammenhængen mellem omkostninger for Program for renere produkter og de reelle reduktioner af miljøbelastningen, som er genereret som følge af programrelaterede aktiviteter. Beregningerne har dog vist sig vanskelige at foretage. Som det blev beskrevet i kapitlet, tager kalkulerne kun hensyn til kvantitative reelle og potentielle miljøeffekter. Derfor fremstår satsninger indenfor opbygning af kompetence, udvikling af arbejdsmetoder, miljøledelsessystemer, etc. sjældent som særligt værdifulde, eftersom det ofte viser sig svært at henlede direkte miljønytte til disse satsninger. Omvendt medfører denne type af satsninger i almindelighed øget miljøbevidsthed hos berørt personale, bedre forudsætninger for at forankre og kommunikere miljøspørgsmål samt forandringer, som påvirker andre miljøspørgsmål end de direkte adresserede. En stor del af de gennemførte projekter under Programmet har været rettet mod denne type af indsatser. Projektbeskrivelserne nævner ofte mulige miljøgevinster eller refererer til miljøpolitiske mål uden at sætte specifikke miljømål på skrift, og uden at pege på hvilket potentiale det aktuelle projekt kan have. Fremvisning af kvantificerede forandringer i anvendelsen, emissionsreduktioner etc. har med andre ord ikke været i fokus, når projekterne er blevet designet, og når de er blevet godkendt. Den miljømæssige ”nytte” har dermed vist sig svær at kvantificere ex-post og kan derfor heller ikke indgå i den miljøøkonomiske analyse. I modsætning til ovenstående kan evaluator konstatere, at rene teknologiudviklingsprojekter, som kun adresserer et eller et par miljøparametre med en relativ lav økonomisk værdisættelse, og som sjældent har medført kommercialiserede produkter, alligevel viser potentielle samfundsøkonomiske nytte. En yderligere forudsætning er, at samfundsnytten af mindsket anvendelse af visse stoffer eller reducerede emissioner kan bedømmes. Der er i dag få sådanne stoffer og emissioner som er værdisat i samfundsøkonomiske termer eller i LCA-systemer. En konklusion er dermed, at de i denne analyse identificerede miljøøkonomiske værdier, er beregnet i underkanten. Den samfundsøkonomiske miljønytte af caseprojekterne giver et meget splittet billede. Af de fem projekter, som udviser reel og vurderbar miljønytte, giver et af dem 8 mio. kr. som bidrag, mens de øvrige fire giver i størrelsesordenen 0,5 mio. kr. tilsammen. Imidlertid er den samlede nytte betydeligt højere, hvis der taget hensyn til projekternes potentieller fremtidige nytte, hvilket samlet beløber sig til over 200 mio. kr. I så tilfælde vil dette være opnået gennem en programindsats på knap 10 mio. kr. Som tidligere nævnt, er evaluator forsigtig med at drage generelle konklusioner på baggrund af dette. Evaluator noterer dog, at miljønytten fra de fem projekter, som udviser reelle og vurderbar miljønytte, ligger på niveau med det samlet programtilskud for disse projekter, takket være ét meget vellykket projekt. I det tilfælde at potentialet fra de øvrige projekter blot delvist realiseres, vil tilbagebetalingen i miljønytte blive endnu større. Evaluator ser et udviklingsbehov for at kunne fastsætte i hvilket omfang, samfundsøkonomisk analyse kan anvendes til at identificere og prioritere mellem forskellige indsatsområder. Det gennemførte analysearbejde indikerer, at en samfundsøkonomisk analyse kan motivere regulering eller andre styringsinstrumenter indenfor områderne, f.eks. affald, hvor forandringer har været lønsomme både for de deltagende virksomheder og for samfundet, men ikke har været tilstrækkeligt lønsomme for én specifik nøgleaktør. Desuden kan den potentielle miljønytte tolkes som en faktor, der skal tages hensyn til i miljøpolitikken, f.eks. i miljølovgivning eller gennem økonomiske styringsmidler. Den samlede miljøbelastning kan henledes til samfundets produktions- og konsumptionsmønstre. Forandringer i miljøbelastningen er dermed en funktion af forandringer i disse mønstre. Evaluator kan også konstatere, at disse mønstre er under stadig forandring. Der er her tale om en række forskellige indflydelsesfaktorer som på forskellig vis bidrager til både nye udviklingsretninger og hastigheden i disse forandringer. Imidlertid kendes heller ikke til alle de faktorer, som påvirker disse forandringer. Det kan dog konstateres, at man ikke ”instrumentelt”, dvs. med tydelige styringsmidler, kan influere alle de faktorer som det vides påvirker vores produktions- og forbrugsmønstre i mere miljøvenlig retning. Andre faktorer kan være konserverende eller modsatrettede for denne udvikling. Evaluator er af den opfattelse, at viden, erfaringer, bevidsthed, attituder m.m. er vigtige for forandringsprocesser. Program for renere produkter blev oprindeligt primært designet med henblik på at uddybe og påvirke disse faktorer, men det er på det nærmeste umuligt at kvantificere eller eksakt sige på hvilken vis, dette har mindsket den enkelte forbrugeres, virksomheders, myndigheders, branchers, m.fl. miljøpåvirkning. Fodnoter[79] I en mere grundlæggende samfundsøkonomisk kalkule skal man desuden justere for markedsprisen på ressourcer som ikke modsvare de samfundsøkonomiske alternativomkostninger. [80] Producentoverskud – Den del af prisen som overstiger produktionsomkostningerne [81] Program for Ren Luft i Europa
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
