Digitalisering af grønne regnskaber - Hovedrapport
10 Anbefalinger til en fremtidig databasestruktur
- 10.1 Et centralt indberetningssted
- 10.2 Virk.dk som indberetningssted
- 10.3 Betragtninger om alternativt indberetningssted
- 10.4 Opsamlende konklusioner og anbefalinger
Det fællesoffentlige samarbejde frem mod en fælles it-strategi har udmøntet sig i en række væsentlige og værdifulde anbefalinger og standarder for digitalisering af indberetninger. Disse er taget til efterretning i denne rapport.
Tre centrale anbefalinger har direkte relevans for dette projekt:
- Den offentlige sektor skal arbejde og kommunikere digitalt
- Den offentlige sektors ydelser skal leveres sammenhængende og med borgere og virksomheder i centrum
- Opgaverne i den offentlige sektor skal udføres, hvor de håndteres bedst.
Disse tre anbefalinger fører frem mod en fælles infrastrukturarkitektur, som skal kunne opfylde følgende krav:
- Det skal være åbenlyst, hvor data skal indberettes
- Dataudvekslingsformater skal være kendte og fælles
- Data skal være tilgængelige på en enkel måde for alle interessenter
- Forskellige interessenter skal kunne udføre forskellige led i indberetningens livscyklus, uafhængigt af datas fysiske placering
- Arkitekturen skal sikre, at virksomheder og borgere ikke behøver blive spurgt om de samme oplysninger flere gange, hvilket medfører, at data skal kunne sammenstilles i forskellige konstellationer.
Som følge af dette anbefales det at gå fra en lineær indberetningsproces, hvor data flyttes fra interessent til interessent, til en struktur, hvor data indberettes én gang, ét centralt sted, som alle har adgang til.
Figur 6: Overordnet strategi for digitalisering
Figur 6 tager udgangspunkt i Hvidbogens[6] principskitse for en digitalisering af indberetningsflowet, her tilpasset den konkrete kontekst. Den grå halvbue illustrerer, at der eksisterer en fælles ramme for digital udveksling af informationer mellem offentlige myndigheder.
Denne infrastruktur muliggør og understøtter en lang række af mulige sagsgange i forbindelse med udarbejdelsen, godkendelsen, indrapporteringen og vidererapporteringen af data og informationer fra et grønt regnskab. Denne fleksibilitet er et væsentligt kriterium, eftersom en sagsgang kan ændre sig over tid. I denne kontekst er det centralt, at der ikke opbygges en infrastruktur, som er snævert bundet til sagsgangen, men som er robust og fleksibel nok til at kunne håndtere og fungere under forskellige sagsgange. Dette skal også ses i lyset af, at generelt er infrastrukturen omkostningstung at få opbygget, mens ændringer efterfølgende i sagsgangen i sig selv ikke medfører de store ekstraomkostninger eller behov for omlægning og nyudvikling, hvis infrastrukturen er udarbejdet tilstrækkeligt fleksibelt.
Figur 7: Rapportering af grønne regnskaber via fælles indberetningssted
Ovenstående model for sagsbehandling er baseret på den foreslåede infrastruktur og viser i sin stjernestruktur, hvordan et centralt indberetningssted bliver omdrejningspunkt for sagsbehandlingen.
Virksomheden udarbejder et grønt regnskab og indlæser dette i virk.dk. Den tilsynsførende myndighed har nu adgang til dette regnskab, ligesom virksomheden kan give tilladelse til, at en eventuel ekstern sagkyndig kan vurdere eller godkende regnskabet. Selvom dialogen med den tilsynsførende myndighed foregår direkte mellem myndigheden og virksomheden, eksisterer der stadig et fælles referencested samt et sted, hvor udtalelsen fra myndigheden kan kobles til det grønne regnskab.
Når virksomheden i dialogen med tilsynsmyndigheden og den eventuelle eksterne sagkyndige er nået frem til det endelige regnskab, kan der åbnes for offentligheden. Dette betyder også, at Miljøstyrelsen på lige fod med andre styrelser (Skat, Energistyrelsen m.m.) får adgang til data i et fast defineret og fælles format, baseret på OIO-standardiseret XML.
Data kan nu indlæses i Miljøstyrelsens informationssystem, og Miljøstyrelsen kan vidererapportere relevante data til fx PRTR-systemet på internationalt plan.
10.1 Et centralt indberetningssted
Valget af et centralt indberetningssted, hvorfra data kan hentes, indebærer skærpede krav til dette sted, herunder krav til sikkerhed og fleksibilitet.
Derudover skal dette centrale sted kunne medvirke til at reducere behovet for dobbeltindberetninger hos virksomhederne.
Det centrale indberetningssted skal kunne tilgås af forskellige interessenter med forskellige formål og på forskellige tidspunkter. Dermed lægges der op til en serviceorienteret arkitektur, hvor web-services benyttes til at tilgå funktionaliteter og data.
10.1.1 Krav til sikkerhed
I den foreslåede løsning deponeres alle data i de grønne regnskaber ét centralt sted. Formålet med denne struktur er på sigt at bidrage til at reducere dobbeltregistrering og forenkle indberetningen ved teknisk at gøre data tilgængelige for alle. Dette indebærer, at den centrale database kan indeholde konkurrencefølsomme oplysninger som indkøbte mængder af et givent produkt eller den forbrugte mængde af et givent stof. Der er derfor indbygget en mulighed for at definere et publiceringsniveau på følsomme data.
Løsningen lægger op til, at mange personer skal have adgang til data - også data, som er underlagt reduceret publicering. Dette set i sammenhæng med værdien af de indberettede data stiller krav til, hvilket niveau af godkendelse der kan tillades. Derfor er kravene til sikkerhed i den realiserede løsning høje. Det er væsentligt for den foreslåede løsnings succes samt den generelle kvalitet af data, at virksomhederne har fuld tillid til, at de indberettede data vil blive behandlet i fuld fortrolighed.
10.1.2 Krav til fleksibilitet
Det anbefales, at der sker en opsplitning af den foreslåede løsning i en infrastrukturarkitektur og et sagsforløb. Infrastrukturarkitekturen understøtter den ønskede fleksibilitet i forhold til mange mulige sagsscenarier. Dermed må der stilles krav om, at den centrale indberetningsenhed også er i stand til at indgå i flere mere eller mindre avancerede sagsforløb.
Den centrale indberetningsenhed skal således kunne opfylde som minimum følgende:
- Indberetning af data i XML eller via indtastning på web-side
- Indberetning direkte som systemintegration (web-service)
- Styring af, hvilke tilstande data befinder sig i, samt hvem der har rettighed til at ændre tilstand
- Tilstandsafhængig publicering (hvem kan se hvilke data og hvornår?)
- Godkendelse af grønne regnskaber via digital signatur
- Services til servicering af myndigheder og virksomheder, så data kan hentes igen.
10.1.3 Reduktion af dobbeltregistreringer
For at mindske dobbeltregistreringer, så data kun skal indberettes én gang, er det væsentligt, at der kan tilbydes adgang til de indberettede data. Dette skyldes, at data i det videre forløb skal bruges i forskellige sammenhænge og på forskellige aggregeringsniveauer hos de enkelte myndigheder.
Derfor er det væsentligt, at data på den ene side kan præsenteres sammenfattet for borgere og/eller myndigheder, men at der samtidig kan gives tilladelse til, at de bagvedliggende data også kan tilgås.
Samtidig er det væsentligt for reduktion af dobbeltindberetninger, at data indberettes til et sted, og hvor andre data fra andre indberetninger også er tilgængelige.
Da data kan sammenstilles (aggregeres) af den enkelte myndighed efter behov, betyder det, at data skal indberettes med den største, ønskede præcision og opsplitning. Det vil sige, at rapporteringskrav fra den myndighed, der forespørger om den største præcision, bør være tilstrækkeligt.
10.2 Virk.dk som indberetningssted
Da strategien lægger op til et centralt indberetningssted, er det naturligt at se på virk.dk som en mulig løsning. Virk.dk håndterer i forvejen indberetninger på andre lignende områder, og Miljøstyrelsen benytter allerede i dag virk.dk som dataleverandør.
10.2.1 Fordele ved virk.dk
Den offentlige it-strategi inkluderer virk.dk som det centrale indberetningssted, der muliggør, at virksomhederne kan indberette alle oplysninger ét sted uden hensyntagen til forvaltningsmæssige grænser. Derved er det for virksomhederne åbenlyst, hvor data skal indberettes.
For at underbygge dette tiltag anbefales det at understøtte denne strategi ved at placere nye og eksisterende indberetninger der.
Dette forudsætter naturligvis, at virk.dk vil og er i stand til at løfte den nødvendige opgave og tilbyde de krævede faciliteter.
I det følgende vil virk.dk blive gennemgået med henblik på den anbefalede strategi.
10.2.1.1 Generelle systemtekniske fordele
Virk.dk har valgt en arkitektur, hvor funktionaliteten og forretningslogikken er placeret i en lagdelt, men transparent struktur.
Denne fleksibilitet gør, at virk.dk. også kan benyttes i situationer, hvor brugeren ønsker at udarbejde sin egen brugerflade, håndtere brugervalidering på anden web-side eller på anden måde lave væsentlige tilpasninger.
10.2.1.2 Anvendelse af digital signatur
Selv om anvendelsen af digital signatur ikke i dag har opnået stor udbredelse, er det åbenlyst, at en løsning uproblematisk skal kunne benytte denne teknologi til godkendelse af brugere af systemet, hvad enten dette måtte være indberettende virksomheder, tilsynsførende myndigheder eller Miljøstyrelsen.
Grundet udbredelsen af digital signatur viser erfaringer fra andre styrelser, at det er nødvendigt at stille alternativer til rådighed som minimum i en overgangsperiode for ikke at besværliggøre eller umuliggøre en indberetning fra mindre it-parate virksomheder.
Virk.dk understøtter i dag flere forskellige niveauer af sikkerhed i deres løsning, hvoraf digital signatur er en af dem. Det betyder i praksis, at virksomheden ikke i selve udarbejdelsen af indberetningsproceduren, brugerfladen eller infrastrukturarkitekturen (dataflowet) behøver at binde sig til én teknologi, men i stedet er frit stillet til at ændre godkendelsesstrategi, efterhånden som den tilstrækkelige modenhed viser sig. Det kan fx vælges at tilbyde digital signatur samt skriftlig signatur fra starten af og så overgå udelukkende til digital signatur på et senere tidspunkt, uden at det i øvrigt skal ændre i løsningen.
10.2.1.3 Overførsel af data til Miljøstyrelsen
Hvis indberetningen sker til virk.dk, kræves der en integration mellem Miljøstyrelsens informationssystem og virk.dk, for at Miljøstyrelsen kan hente de relevante data.
Der er allerede i dag etableret flere integrationer, hvor Miljøstyrelsen henter data hos virk.dk for at bruge dem i Miljøstyrelsens interne sagsbehandling. Disse dataudvekslingsprocedurer er baseret på virk.dk-snitfladen, hvor data efterspørges via SOAP-protokollen[7] og herefter afleveres i XML-format. Herefter kan data så frit viderebearbejdes internt i Miljøstyrelsen og indlæses i de systemer, hvor det er nødvendigt. For så vidt angår data fra de grønne regnskaber vil der være ved en automatisk integration til Miljøstyrelsens informationssystem om virksomheders miljøforhold.
Miljøstyrelsen har således allerede stor erfaring, både i teori og praksis med den anbefalede løsning, hvilket indebærer en mindre usikkerhed og risiko. Endvidere understøttes Miljøstyrelsens egen it-strategi, hvor det ønskes at basere løsninger på genbrug af teknologi, viden og eksisterende løsninger.
10.2.1.4 Kommunikation med tilsynsmyndigheder
Når en virksomhed indberetter data til virk.dk, vil indberetningen ske i flere faser, som leder op til en XML-broker[8]. Brokerens opgave er at distribuere data og tilbyde data til de personer, som har ret til og/eller interesse deri.
Tilsynsmyndighederne kan grundlæggende interagere på tre måder.
- Tilsynsmyndigheden kan tilgå data, så snart de er frigivet af virksomheden til denne.
- Tilsynsmyndigheden kan tilføje en udtalelse til et grønt regnskab, som herefter vil være at finde i forbindelse med dette. Det betyder, at selvom dialogen mellem tilsynsmyndighed og virksomhed ikke foregår via web-siden, så er der et sted, hvor resultatet bliver fastholdt. Man kan således forestille sig, at der laves et tilstandsflow, hvor data ikke er tilgængelige for andre, før tilsynsmyndigheden er kommet med sin udtalelse.
- Endelig kan tilsynsmyndighederne fremover referere til virk.dk for at hente det grønne regnskab og således benytte det som en historisk database. Hvis tilsynsmyndigheden udvikler de nødvendige værktøjer, kan data også hentes i elektronisk form til brug ved udarbejdelse af analyser eller andre rapporter.
10.2.1.5 Publiceringsflow
Publiceringsflowet for de indberettede data skal ses i lyset af to forhold; hvornår må man se data, og hvad må man se.
Virksomhederne har mulighed for at sætte publiceringsregler på data og således angive, at det kun er visse interessenter, der må se visse data. Lad os i det følgende tage udgangspunkt i et eksempel, hvor data er tilgængelige i sin rene form for offentlige myndigheder, men kun må ses som grupperede og summerede data for offentligheden (herunder også andre virksomheder).
Stadie 1
Virksomheden publicerer sine data og informationer på virk.dk. Data er nu tilgængelige for virksomheden og for tilsynsmyndigheden, som er oprettet med nødvendige rettigheder.
Stadie 2
Tilsynsmyndigheden udtaler sig på grundlag af data og indgår i dialog med virksomheden. Der kan her forekomme eventuelle rettelser eller tilføjelser. Tilsynsmyndigheden tilføjer udtalelse. Data gøres herefter tilgængelige for virksomheden, tilsynsmyndigheden og andre offentlige myndigheder i sin rene form. Alle andre personer og virksomheder kan nu også se data, men kun i grupperet og summeret form.
Det ønskede sagsflow kan håndteres af den regelmotor[9], som er en del af løsningen.
10.2.1.6 Standardisering af grønne regnskaber
Standardiseringen af det grønne regnskab medfører en række bindinger på data, hvor der i så vidt omfang som muligt skal benyttes kodelister[10]. Hvor data skal kunne vidererapporteres, integreres til andre systemer eller underlægges automatiseret, statistisk behandling, er det en forudsætning, at data registreres i en fast sammenlignelig form. Ved udvikling af model for standardisering af grønne regnskaber i dette projekt er denne forudsætning fastholdt.
10.3 Betragtninger om alternativt indberetningssted
Der er i denne rapport taget udgangspunkt i en anbefaling af virk.dk som det sted, hvor grønne regnskaber indberettes. Dette er primært gjort ud fra den betragtning, at det er virksomhederne, der indberetter, og som ønsker en reduktion af dobbeltindberetninger på sigt.
Som alternativ til virk.dk er der flere kandidater. Man skal dog være opmærksom på, at virk.dk i sin struktur har indbygget den funktionalitet, at man kan koble allerede indberettede data til nye data og således undgå at spørge virksomheden om data, der allerede er registreret. I første omgang er dette relevant, hvad angår basisoplysninger (adresse, anlæg, år m.m.), men på sigt muliggør denne struktur teknisk set gensidig dataudveksling, fx hentes energioplysninger fra en energiindberetning direkte ind i det grønne regnskab.
Princippet bag en central indberetningsenhed er, at der ikke tages stilling til, hvilken myndighed der skal analysere, vidererapportere og validere hvilke data. Men at virksomhederne indberetter, hvor det forekommer mest logisk, og at data derefter gøres tilgængelige direkte for de relevante myndigheder.
Med i disse betragtninger er også erfaringer indhøstet i Erhvervs- og Selskabsstyrelsen om at tage skyldigt hensyn til fortrolighedsaspektet, herunder valg af neutralt indberetningssted for deledata mellem forskellige styrelser og myndigheder.
Omvendt er det også erfaret, at der blandt virksomhederne er mest tillid til procedurer, hvor indrapportering sker til den styrelse eller myndighed, som skal anvende givne data eller informationer direkte.
Ved at benytte et neutralt indberetningssted kan man også modvirke virksomhedernes bekymring for, hvad data skal bruges til, og hvem data i øvrigt tilgår.
10.3.1 Erhvervs- og Selskabsstyrelsen
I dag indberettes de grønne regnskaber til Erhvervs- og Selskabsstyrelsen og offentliggøres på www.cvr.dk som flade pdf-filer.
I hvilken udstrækning Erhvervs- og Selskabsstyrelsen fortsat skal være indberetningsmyndighed er ikke omfattet af denne rapport.
Hensigtsmæssigheden heraf vil blandt andet afhænge af udviklingen af virk.dk., videreudviklingen i digitalisering af virksomhedernes økonomiske regnskaber og samspillet myndigheder imellem for øget hensyntagen til virksomhedernes dobbeltindberetninger.
10.3.2 Miljøstyrelsen
Miljøstyrelsen er en væsentlig bruger af de grønne regnskaber, både i forbindelse med EPER-indberetninger og på sigt også som følge af krav derom i PRTR-protokollen.
Som sådan er det en mulighed for, at de grønne regnskaber indberettes direkte til Miljøstyrelsen, som så efterfølgende stiller dem til rådighed via Miljøstyrelsens hjemmeside.
Miljøstyrelsen har erfaring med indberetning af miljøoplysninger via internettet og kunne som sådan varetage opgaven. Dette valg af indberetningssted er dog ikke i tråd med det overordnede designprincip i Hvidbogen, som siger, at ydelser skal leveres sammenhængende og med borgere og virksomheder i centrum.
Valg af Miljøstyrelsen som indberetningssted kan ske på flere måder.
Der kan oprettes en web-side direkte på Miljøstyrelsen, hvor data kan indberettes, eller uploades via XML-fil, præcis som det er tænkt med virk.dk. Her håndteres al funktionalitet af Miljøstyrelsen. Det betyder, at der skal udvikles system til håndtering af digital signatur samt strategi for, hvorledes disse data senere kan stilles til rådighed for andre interessenter. Dette kunne fx løses via en serviceorienteret arkitektur, hvor Miljøstyrelsens egne funktioner til summering, gruppering og udtræk af data stilles til rådighed via web-services.
Et alternativ til dette kunne være en koblet struktur, hvor visse moduler hos virk.dk benyttes, men brugerfladen placeres hos Miljøstyrelsen. Dette ville betyde, at virk.dk kunne bruges til brugervalidering og signering, men selve tilgangen til indberetningen ville ske via Miljøstyrelsen. Denne løsning kan benyttes, hvis man ikke ønsker at udvikle parallel funktionalitet til det, som tilbydes af virk.dk, men mener, at Miljøstyrelsen er det ”rigtige” sted at indberette grønne regnskaber.
10.3.3 Miljøportalen
Miljøportalens rolle i et landskab med ”amter” er at sammenstille og præsentere amtslige miljødata i en brugervenlig form samt i nogen grad understøtte den videre rapportering til staten.
Det betyder, at der ville skulle udvikles funktionalitet for, at Miljøportalen kunne fungere som et indberetningssted for virksomheder. Samtidig indeholder Miljøportalen i dag ikke ”virksomhedsoplysninger”, men er primært udviklet med overvågning af miljø- og naturdata for øje.
Afklaringen af Miljøportalens fremtidige rolle i forhold til strukturreformen er endnu ikke afsluttet. Som sådan er det derfor ikke p.t. kendt, hvilken rolle Miljøportalen vil komme til at spille i det samlede indberetnings- og formidlingsflow. Man kan her forestille sig flere forskellige scenarier, som vil have væsentlig indflydelse på denne problematik.
Konsekvenserne af denne usikkerhed må dog være en aktuel anbefaling af, at man ikke baserer en indberetningsplatform på Miljøportalen.
10.4 Opsamlende konklusioner og anbefalinger
Det er væsentligt, at der udarbejdes en løsning, som er i overensstemmelse med den strategi, der er fastlagt for det offentliges digitalisering af indberetninger. De centrale elementer er, at løsningen skal tage udgangspunkt i en struktur, der er enkel for virksomheder og borgere, og som forebygger dobbeltregistrering på sigt.
Ydermere skal løsningen tage udgangspunkt i erkendelsen af, at det konkrete sagsbehandlingsflow let kan ændre sig. Dermed er der behov for en infrastruktur, som ikke er bundet til et sagsflow, men derimod har den struktur og fleksibilitet, at den understøtter en række forskellige sagsgange.
Da etableringen af infrastrukturen typisk er den omkostningstunge del af en løsning, er der åbenlyse incitamenter til en sådan strategi.
Arkitekturen anbefales at være serviceorienteret, så det ikke på forhånd skal afklares, hvem der har brug for hvilke funktioner, og der samtidig sikres et genbrug af funktionalitet.
Den foreslåede løsning overholder disse principper:
- Der tages udgangspunkt i ét fælles indberetningssted, som er logisk for virksomhederne og uafhængigt af de offentlige interessenter. Her virk.dk.
- Dette sted kan understøtte flere flows i sagsbehandlingen gennem benyttelsen af en regelmotor[11].
- Dette sted benytter en serviceorienteret arkitektur, som sikrer, at flere myndigheder kan tilgå data og funktionalitet på flere niveauer.
- Da virk.dk. benyttes af flere offentlige myndigheder, åbnes der principielt for en reduktion af dobbeltregistreringer, i det omfang dataforespørgsler koordineres mellem de offentlige myndigheder.
- Miljøstyrelsen kan genbruge eksisterende erfaringer fra samarbejde med virk.dk og samtidig via sit eget system lave en automatiseret datafangst og mere ressourceeffektivt opfylde de danske forpligtelser til international rapportering.
Fodnoter
[6] Hvidbogen om IT-Arkitektur, Arbejdsgruppe om IT-arkitektur i regi af det koordinerende informationsudvalg, IT- og Telestyrelsen, 2003.
[7] En fælles protokol eller standard for, hvad man kan kalde metoder uafhængigt af platforme og teknologi. Benyttes, når man tilgår web-services.
[8] En broker er, som navnet antyder, en mægler. Det betyder, at den - afhængigt af karakteristik ved det input, den modtager - tager stilling til, hvor inputtet skal sendes hen.
[9] En regelmotor er en komponent, som beskriver nogle givne tilstande og muligheder, baseret på tidligere valg. Alt efter hvilket valg der foretages, skiftes til en ny tilstand, som så tilbyder nye muligheder. I denne sammenhæng er virksomhedens indberetning én tilstand. Ved udtalelse fra tilsynsmyndighed skiftes til ny tilstand, hvor f.eks. Miljøstyrelsen også kan hente data.
[10] Standardlister med valgmuligheder, fx stoffer (EPER-listen, PRTR-listen).
[11] En regelmotor er en komponent, som beskriver nogle givne tilstande og muligheder, baseret på tidligere valg. Alt efter hvilket valg der foretages, skiftes til en ny tilstand, som så tilbyder nye muligheder. I denne sammenhæng er virksomhedens indberetning én tilstand. Ved udtalelse fra tilsynsmyndighed skiftes til ny tilstand, hvor f.eks. Miljøstyrelsen også kan hente data.
Version 1.0 August 2006, © Miljøstyrelsen.