|
Affaldsforebyggelse ved renovering 5 Myndighedernes rolle i forebyggelse af byggeaffald
I kapitlet belyses mulighederne i myndighedernes rolle i forhold til forebyggelse af byggeaffald. Det omfatter:
5.1 Den kommunale regulering og affaldsforebyggelseDe kommunale myndigheder kommer i berøring med byggeriets parter flere steder i byggeprocessen. Jo mere fremskreden processen er, jo mindre muligheder har den lokale myndighed generelt for at påvirke byggeriets udformning, herunder graden af affaldsforebyggelse. 5.1.1 Den fysiske planlægningKommune- og lokalplanlægningen danner kommunens første grundlag for at styre byggeriets udvikling og udformning. I en af interviewene blev lokalplanlægningen udpeget som det primære redskab til at komme i reel dialog med en bygherre. Planlovens § 15 ligger dog begrænsninger på hvilke forhold, der kan optages i bestemmelserne om lokalplanlægningen. På nuværende tidspunkt er det vanskeligt, at stille konkrete miljøkrav til byggeri, herunder om affaldsforebyggelse. Kommunerne kan dog via kommuneplanen eller lokalplaner udpege eksisterende bebyggelser som bevaringsværdige. Dermed kan bebyggelserne ikke uden tilladelse nedrives, ombygges eller på anden måde ændres. Sådanne beslutninger har primært arkitektoniske og kulturmiljømæssige forhold som udgangspunkt, men er dog samtidig indirekte affaldsforebyggende. I alt har kommunerne udpeget godt 300.000 bevaringsværdige bygninger, men det er dog meget forskelligt, hvor aktivt kommunerne er gået ind i arbejdet med at udpege bevaringsværdige bygninger, herunder via udarbejdelsen af kommuneatlaser. Herudover er 9000 bygninger fredet og underlagt en stram statslig kontrol, herunder med renoveringsarbejder. 5.1.2 Kommunale retningslinier for byfornyelse og støttet byggeriKommunalbestyrelsen kan på baggrund af loven om byfornyelse træffe beslutning om hvorvidt, at beboelsesejendomme og erhvervsejendomme skal rives ned eller tildeles midler til renovering. Der er dog ingen af de interviewede kommuner, som har formuleret en politik omkring nedrivning kontra renovering. På den anden side har den kommunale praksis bevæget sig i retning af større opmærksomhed omkring bevaring siden 60’erne. Kommunen har endvidere i forbindelse med såvel byfornyelse som støttet byggeri mulighed for at sikre, at miljøhensyn inddrages i byggeriet. I byfornyelsesloven angives det i § 2 at: Kommunen skal tilrettelægge sine aktiviteter efter loven således, …2) at der i passende omfang sker en begrænsning af bygningernes ressourceforbrug og gennemføres miljømæssige foranstaltninger. I lov om almene boliger m.v. angives det i § 108 at: …..Bygherren skal stille de fornødne krav til byggeriets andre parter om den arkitektoniske bearbejdning af byggeriet, om kvalitetssikring i forbindelse med gennemførelsen og driften af byggeriet samt om totaløkonomiske vurderinger. Der skal i videst muligt omfang tages økologiske hensyn. Kommunen har her fået et vigtigt redskab til at stille krav og komme i dialog med byggeriets parter, herunder ikke mindst bygherren. Flere af de større kommuner har udnyttet disse muligheder og opstillet faste retningslinier for miljømæssige krav til byfornyelse og støttet byggeri. Der er bl.a. udarbejdet miljømæssige retningslinier i København, Aarhus og Aalborg Kommune. I retningslinierne opstilles typisk en række minimumskrav op, der går udover lovgivningen. Derudover opstilles en række frivillige anbefalinger og visioner, som netop kan danne grundlag for en vejledende dialog med bygherrerne og rådgiverne. Retningslinierne er typisk udarbejdet i tværkommunale grupper. Den overordnede kontrol af retningslinierne i form af de obligatoriske minimumskrav, ligger typisk i de afdelinger, der forestår sagsbehandlingen omkring støttebevillinger til byfornyelse m.v. Men den vejledende dialog omkring de opstillede anbefalinger kan primært udføres af de relevante sektorer, herunder f.eks. de kommunale affaldsafdelinger. Interviewene viser, at det primært er i Københavns Kommune, at affaldsafdelingen arbejder aktivt med at gå i dialog omkring de opstillede anbefalinger. I de kommunal retningslinier optræder affaldsforebyggelse for enkelte kommuner under temaet Materialer. Der er tale om anbefalinger, hvor bygherren opfordres til at anvende genbrugsmaterialer, hvor det er muligt. Dermed er affaldsforebyggelsen p.t. kun indarbejdet i begrænset omfang i retningslinerne. 5.1.3 Byggeloven og byggesagsbehandlingByggeloven åbner i § 6 mulighed for, at der i bygningsreglementet kan fastsættes regler om udførelse og indretning af bebyggelser m.h.t.: foranstaltninger til modvirkning af unødvendigt råstofforbrug såvel i bestående som i ny bebyggelse, herunder anvendelse af bestemte materialer eller konstruktioner og om genanvendelse af materialer Det ovenstående formål er dog ikke udmøntet i nærmere regler i bygningsreglementet omkring unødvendigt råstofforbrug og genanvendelse af materialer. Dermed har byggesagsbehandleren ikke grundlaget for at komme i dialog med rådgiveren. Derudover gælder det generelt ved ansøgning om byggetilladelser, herunder i forbindelse med større renoveringsarbejder, at projekteringen er vidt fremskreden. Dermed har byggesagsbehandleren meget begrænsede muligheder for at komme i dialog med de projekterende og i sidste ende bygherren omkring de grundlæggende valg i byggeriet. Ved nedrivning af bygninger skal der foretages en anmeldelse selvom nogle kommuner beskriver det som ansøgning om ”nedrivningstilladelse”. Kommunen sikrer sig generelt i den forbindelse, at gældende lovgivning og bygningsreglementet er overholdt. Derudover er der generelt ikke mulighed for, at fremme renovering eller nedrivning eller i øvrigt at stille krav om affaldsforebyggende tiltag i forbindelse med byggesagsbehandlingen. 5.1.4 Kommunale affaldsregulativer og tilsynAffaldsområdet er generelt reguleret via miljøbeskyttelsesloven og den tilknyttede affaldsbekendtgørelsen. Bygge- og anlægsaffald er reguleret specifikt via bl.a. Miljøstyrelsens cirkulære nr. 94 af 21. juni 1995. ” Cirkulære om kommunale regulativer om sortering af bygge- og anlægsaffald med henblik på genanvendelse”. I cirkulæret pålægges kommunerne at udarbejde affaldsregulativer, der fastlægger bestemmelser for, hvorledes der foretages kildesortering, når de samlede mængder bygge- og anlægsaffald fra et projekt overstiger et ton. I praksis omfatter det selv små bygge- og anlægsopgaver. Regulativet skal omfatter bl.a. stenmaterialer, tegl, beton og asfalt. I cirkulæret omfatter begrebet genanvendelse såvel direkte genbrug som genanvendelse af materialer. Kommunerne kan dermed selv fastlægge de nærmere retningslinier for genanvendelsen via affaldsregulativerne, herunder også at sætte større fokus på direkte genbrug. Københavns Kommune har - så vidt vides som den eneste kommune - formuleret særlige bestemmelser omkring direkte genbrugelige materialer fra bygge- og anlægssektoren i regulativet om erhvervsaffald. Vinduer, døre, VVS m.v. skal udtages til genanvendelse og kommunen kan om nødvendigt anvise materialer til direkte genbrug. Det er kommunens praksis at håndhæve regulativet via dialog og efter bedste evne anvise afsætningsmuligheder, hvilket dog i praksis er vanskeligt. Dialogen omkring affaldsforebyggelse understøttes dermed af regulativet. En række kommuner og affaldsselskaber supplerer tilsynsindsatsen med affaldskonsulentordninger, der skal give mulighed for at give en mere tilbundsgående vejledning omkring affaldsforebyggelse. I praksis blandes de to roller ofte i en og samme person. Kun ganske få kommuner, og realiteten måske kun Københavns Kommune, har en opgavemængde og mandskabsressourcer til, at opbygge en kernekompetence omkring bygge- og anlægsbranchen og de specielle forhold, der gør sig gældende der. Københavns Kommunes tilsynsindsats vurderes umiddelbart at være blandt de mest intensive på området. En del kommuner har valgt, at bygherren skal foretage anmeldelse af mængderne af byggeaffald. Københavns Kommune har forsøgt at sætte øget fokus på indberetning af mængderne af materialer til direkte genbrug, men har fundet det vanskeligt at gennemføre i praksis. I Århus begrænser anmeldeskemaet sig til afkrydsningsfelter for forskellige typer af byggematerialer. Miljøbeskyttelsesloven berører endvidere bygningsnedrivning i forbindelse med bekendtgørelse vedrørende anden virksomhed end listevirksomhed. Den ansvarlige skal foretage en anmeldelse, og tilsynsmyndigheden har herefter mulighed for at opstille påbud eller nedlægge forbud overfor aktiviteten. I praksis vil et påbud dog begrænse sig til at omhandle støv- og støjkrav, samt afgrænse driftsperioden for aktiviteten. 5.2 Øvrig regulering5.2.1 Afgifter og gebyrerBygherrernes incitament til affaldsforebyggelse påvirkes utvivlsomt af omkostningerne til affaldsbortskaffelse. Omkostningerne består af den statslige afgift og et kommunalt gebyr. Den generelle statslige afgift på affald er differentieret, så det er dyrest at deponere affaldet, billigere at forbrænde det og afgiftsfrit at genanvende det. Derudover opkræver kommunerne gebyrer for at dække deres omkostninger ved affaldshåndteringen. Det er en vanskelig balancegang med hensyn til at påvirke byggeriets parter i retning af en god kildesortering og affaldsforebyggelse af byggeaffaldet og på den anden side, at gebyrerne ikke bliver så høje at byggeaffaldet ikke bortskaffes korrekt. 5.2.2 Støtte til udviklingsprojekterMiljøstyrelsen har siden 1986 givet tilskud til over 120 udredningsprojekter vedr. håndtering og genanvendelse af bygge- og anlægsaffald. Dette er bl.a. sket indenfor rammen under Handlingsplanen for genanvendelse og renere teknologi 1993-97. Det tidligere By & Boligministerium har endvidere gennemført og afrapporteret en række relevante byøkologiske projekter. Samlet set foreligger der en række erfaringer omkring affaldsforebyggelse og genbrug, der kan formidles videre til branchen. 5.2.3 NMK 96- Nedbrydningsbranchens MiljøkontrolordningNMK 96 er en brancheaftale om selektiv nedrivning af mellem Entreprenørforeningens Nedbrydningssektion og Miljøministeren. Aftalen skal sikre miljørigtig nedbrydning af bygninger og anlæg. Aftalen gælder arbejder, hvor der produceres mere end 10 tons bygge- og anlægsaffald, hvilket sker i mange nedrivningsprojekter. I forbindelse med statslig byggevirksomhed skal der gøres brug af ordningen. En række nedbrydningsfirmaer, der ikke er medlem af Entreprenørforeningen, står dog udenfor aftalen. Aftalen er et vigtigt grundlag med hensyn til, at sikre en ordentlig nedrivningspraksis og dermed også forøge mulighederne for affaldsforebyggelse. 5.2.4 Andre virkemidlerAffaldsbørser har tidligere været fremme som et muligt virkemiddel til at fremme markedet for genanvendelige produkter. Der findes ikke pt. en landsdækkende affaldsbørs. Green City har etableret en netbaseret version. Det kan dog her bemærkes, at f.eks. den blå avis og andre dagblades tilsvarende ”børser” i praksis fungerer som en markedsbaseret affaldsbørs for genbrugelige materialer. Raadvadcentret er statsstøttet og giver bl.a. vejledning omkring bevaring og genbrug af byggematerialer i forbindelse med renovering af især ældre ejendomme. 5.3 Opsamling på virkemidlerAffaldsforebyggelse ligger i praksis marginalt i forhold de øvrige affaldsstrategier i forbindelse med myndighedshåndteringen af byggeaffald. En væsentlig forudsætning for at komme videre er, at de kommunale affaldsmyndigheder har ressourcerne til at gå i dialog med rådgiverne og entreprenører omkring affaldsforebyggelse. Det lader primært til at være tilfældet i Københavns Kommune. Her understøttes indsatsen af et affaldsregulativ omkring direkte genbrug, hvilket giver mulighed for at håndhæve indsatsen. Kommunerne kan endvidere styrke affaldsforebyggelsen ved i højere grad at opstille retningslinier i forbindelse med byfornyelse, støttet byggeri og kommunalt byggeri. Det er et nyt og lovende redskab til, at opstille krav og anbefalinger til byggeriets parter, herunder ikke mindst bygherren. Det kræver dog, at kravene om affaldsforebyggelse i højere grad skal indbygges som minimumskrav eller anbefalinger. Ligeledes skal affaldsafdelingerne følge aktivt op og gå dialog med byggeriets parter, om de konkrete retningslinier. Dette er af ressourcemæssige årsager nok mest relevant i forbindelse med de store kommuner eller affaldsselskaberne.
|