Regeringsudspil om Den nye affaldssektor – 2. Styrket konkurrence og øget gennemsigtighed på markedet for genanvendeligt erhvervsaffald

Regeringen ønsker større fleksibilitet, øget konkurrence og en mere effektiv organisering i affaldssektoren. For det genanvendelige erhvervsaffald betyder det, at virksomhederne som affaldsproducenter i fremtiden skal kunne agere på et reelt marked, hvor de frit kan vælge, hvem der skal transportere, indsamle eller behandle deres genanvendelige affald. Virksomhederne skal endvidere have fri adgang til de kommunale genbrugspladser for mindre mængder husholdningslignende affald.

Målet er, at transport, indsamling og behandling af erhvervsaffald skal ske på markedsøkonomiske vilkår, hvormed der skabes øget konkurrence på tværs af transportører, indsamlere og anlæg relateret til samme affaldstype.

Anvendelsen af markedsprincipper giver en mere økonomisk effektiv genanvendelse af erhvervsaffaldet, men det er samtidig afgørende, at det ikke sker på bekostning af miljøet. Et frit valg skal derfor følges op af afklaring af den ændrede ansvarsfordeling for genanvendeligt erhvervsaffald kombineret med et effektivt tilsyn.

Udfordring

Styrket konkurrence og øget gennemsigtighed på markedet for farligt og ikke farligt genanvendeligt erhvervsaffald

Nye initiativer

Adskillelse af kommunernes rolle som myndighed og driftsherre
Frit valg for virksomheder - ny ansvarsfordeling for genanvendeligt erhvervsaffald
Centrale behandlingskrav for udvalgte affaldstyper
Mere fleksibel brug af genbrugspladserne
Evaluering af frit valg

Genanvendelse af affald sker allerede i dag i et vist omfang på et konkurrenceudsat marked. Der findes både private og kommunale genanvendelsesanlæg. I dag er det kommunerne, der beslutter, om affald er genanvendeligt og på hvilket anlæg, affaldet skal genanvendes. Affaldsproducenterne har dermed kun begrænset valg af anlæg.

Grunden til, at konkurrencen ikke fungerer optimalt indenfor nogle typer genanvendelse er, at reglerne for, hvordan affaldet skal genanvendes, kan være forskellige fra kommune til kommune, så der ikke er lige konkurrencevilkår for anlæg og affaldsproducenter. Der er dog nationale regler om, at udvalgte affaldstyper, som f.eks. emballageaffald af plast, metal og træ og PVC, skal genanvendes.

I 2004 blev der genanvendt ca. 6,12 mio. tons erhvervsaffald¹. Det genanvendelige erhvervsaffald svarer til ca. 46 % af den samlede affaldsmængde. Det skønnes, at der eksporteres ca. 1,3 mio. tons erhvervsaffald til genanvendelse og forbrænding, og at den tilsvarende import er ca. 0,7 mio. tons.

I Danmark findes der mange forskellige typer af genanvendelse – fra støjvolde til omsmeltning af glas til genanvendelse, der indebærer avancerede kemiske behandlinger. Der findes både private og offentligt ejede anlæg. Der er flest private aktører indenfor de dele af genanvendelsesområdet, hvor der allerede er etableret markeder nationalt og internationalt, som f.eks. skrot og papir.

Regeringen ønsker, at konkurrencen og gennemsigtigheden på markedet for genanvendeligt affald øges samtidig med at miljøhensynet fastholdes – både hvad angår transport, indsamling og behandling af affaldet. En økonomisk og miljømæssig forsvarlig implementering af markedsprincipper fordrer, at kommunernes myndigheds- og driftsopgaver adskilles skarpt. Samtidig skal der skabes en klar ansvarsfordeling mellem de forskellige markedsaktører, og der skal gennemføres en central registrering for transportører, affaldsindsamlere og genanvendelsesanlæg.

På baggrund heraf indgår en evaluering af systemets økonomiske og miljømæssige bæredygtighed som et vigtigt initiativ.

For at møde de nye udfordringer for genanvendeligt erhvervsaffald vil regeringen konkret foreslå, at følgende initiativer gennemføres:

Regeringen vil sikre, at kommunernes rolle som myndighed og driftsherre er klart adskilt på affaldsområdet – også i praksis. Adskillelsen skal sikre, at der fortsat kan være fuld tillid til, at myndighedsudøvelse sker på et objektivt grundlag, og samtidig at driftsøkonomiske beslutninger udelukkende træffes ud fra driftsøkonomiske betragtninger. Herudover tjener adskillelsen til at skabe større gennemsigtighed i den kommunale økonomi ved at skabe en klar opdeling mellem gebyr- og skattefinansierede aktiviteter.

Som følge heraf skal de fælleskommunale selskaber udelukkende formes som driftsfællesskaber uden tildeling af myndighedskompetence på affaldsområdet. Samtidig skal de kommunale og fælleskommunale selskaber ikke kunne tillægges opgaver, der indebærer, at selskaberne får mulighed for at få kendskab til konkurrentoplysninger. Der lægges dermed ikke op til en begrænsning i kommunernes muligheder for at overføre driftsopgaver til kommunale fællesskaber, så længe opgaverne løses samfundsøkonomisk og miljømæssigt effektivt. Derimod vil alle myndighedsopgaver såsom klassifikation af affald, tilsynsførelse med virksomheder, udstedelse af påbud eller meddelelse af dispensationer fremover blive varetaget af de individuelle kommuner.

De virksomheder, som skal af med deres genanvendelige erhvervsaffald, skal selv kunne vælge mellem godkendte behandlingsanlæg. Kommunerne skal altså ikke længere anvise genanvendeligt erhvervsaffald til behandling. I stedet skal der nationalt tages stilling til, hvilket affald, der skal genanvendes, og for udvalgte affaldstyper skal der stilles krav til kvaliteten af genanvendelsen. Det skal fortsat være kommunerne, der har kompetencen til at klassificere affald.

For at sikre at affaldet fortsat indsamles, transporteres og behandles miljømæssigt fornuftigt, skal der være en klar ansvarsfordeling mellem aktørerne for genanvendeligt erhvervsaffald. Det gælder også for affald, der eksporteres. Det er vigtigt, at der aldrig er usikkerhed om aktørens juridiske ansvar og pligt. Fastlæggelse og fordeling af ansvaret er derfor en udfordring, da en aktør kan have flere forskellige roller. En virksomhed, der er affaldsproducent, kan f.eks. også være eksportør.

Virksomhederne skal fremover kunne vælge frit mellem godkendte transportører, affaldsindsamlere og behandlingsanlæg i forbindelse med håndteringen af affald fra centrale registre. En virksomhed skal desuden altid kunne vælge at aflevere sit affald på et genanvendelsesanlæg, der er godkendt til at behandle den bestemte affaldstype, uanset om der er stillet landsdækkende krav om genanvendelse af affaldet eller ej.

Virksomhederne skal sørge for, at affaldet sorteres, hvor der er krav om kildesortering og genanvendelse af affaldet. De har også ansvaret for affaldet, indtil det er afleveret til behandling, eller indtil ansvaret er overdraget til en godkendt affaldsindsamler. Tilsvarende skal virksomheden overfor tilsynsmyndigheden altid kunne dokumentere, at det affald, som er genanvendt, er ført til et godkendt genanvendelsesanlæg.

Det skal fortsat være muligt for en vognmand at transportere affaldet fra ét sted til et andet uden samtidig at påtage sig ansvaret for, at affaldet sendes til en miljømæssig fornuftig genanvendelse. Dette ansvar har affaldsproducenten fortsat. Transportører skal som i det nuværende system godkendes efter Færdselsstyrelsens regler og desuden registreres, men til forskel fra i dag skal registret være nationalt og ikke kommunalt. Kun transportører, der er godkendt kan optages i registret. Affaldsproducenter kan frit vælge en transportør fra registret.

I dag har virksomhederne endegyldigt ansvaret for affaldet, indtil det er afleveret til behandling. I fremtiden skal det være muligt for virksomhederne at overdrage ansvaret for, at affaldet håndteres og behandles korrekt til en godkendt affaldsindsamler. Ved anvendelse af en affaldsindsamler overdrages retten til at vælge, hvor affaldet skal genanvendes.

For at garantere en miljømæssig forsvarlig affaldshåndtering skal alle affaldsindsamlere registreres i et nationalt register for affaldsindsamlere, uanset om affaldet behandles i Danmark eller eksporteres til behandling i udlandet. Ordningen skal være i overensstemmelse med de krav, der allerede stilles til transportører i EU og i nationale miljøregler, og desuden skal der stilles krav til affaldsindsamlerens viden om miljø og affald. Den individuelle affaldsindsamlers registrering skal til hver en tid være betinget af, at registreringskravene fortsat er opfyldt, og registreringen skal som følge heraf være tidsbegrænset. Det nationale register indgår som en del af udbudsviften i virksomhedernes valg af affaldshåndtering.

Ifølge EU-regler skal alle genanvendelsesanlæg miljøgodkendes eller være omfattet af nationale regler, der kan sidestilles med en godkendelse f.eks. regler for slam og jord, der genanvendes. Som de øvrige aktører på genanvendelsesmarkedet skal også genanvendelsesanlæg optages i et centralt register, som affaldsproducenterne og affaldsindsamlerne kan vælge fra. Et anlæg kan kun modtage og behandle de affaldstyper, det er godkendt til at behandle. Hvis et anlæg mister sin godkendelse eller ikke overholder de nationale regler vil anlægget blive udelukket fra registeret.

Det er vigtigt, at det affald, der kan genanvendes også bliver genanvendt, når det er miljømæssigt og økonomisk fornuftigt. Derfor skal det nationalt bestemmes hvilke affaldstyper, der skal genanvendes. Udgangspunktet bliver, at det affald, som allerede i dag betragtes som genanvendeligt fortsat skal genanvendes (eksempelvis pap, papir, glas og metalskrot), men i takt med at der kommer nye genanvendelsesmetoder, forventes det, at flere typer affald kan klassificeres som genanvendeligt.

Der findes i dag også EU-krav til kvaliteten af behandlingen af en række affaldstyper som f.eks. bilskrot og elektronikaffald. For at sikre en fortsat høj miljøkvalitet i genanvendelsen vil der i tillæg hertil løbende blive stillet nationale krav til kvaliteten af genanvendelsen i overensstemmelse med udviklingen af effektive miljømæssige løsninger.

For at fremme miljøhensynet i affaldshåndteringen og samtidig sikre fuld fleksibilitet på markedet for genanvendeligt affald, skal alle virksomheder have adgang til den kommunale genbrugsplads på lige fod med private husstande. Allerede i dag tilbyder mange kommuner denne service til virksomhederne.

Formålet er at sikre en bedre sortering af det affald, som den enkelte virksomhed kun har i mindre mængder, så mere affald genanvendes, samt at gøre det nemmere for kommunerne at administrere genbrugspladserne. Mange virksomheder ønsker at kunne benytte genbrugspladserne, som er en enkel måde at komme af med affaldet på.

Forenklingen ligger i, at der ikke skelnes mellem affald fra husholdninger og husholdningslignende affald fra erhverv, og at der etableres landsdækkende principper for gebyropkrævning. De skal sikre, at både borgerne og virksomhederne, som har mulighed for at benytte den enkelte genbrugsplads betaler for, at pladsen stilles til rådighed. Hermed fremmes den generelle markedsgennemsigtighed og ens konkurrencevilkår for virksomhederne.

Principperne skal endvidere modvirke krydssubsidiering, det vil sige forhindre at borgere indirekte betaler for virksomhederne eller omvendt. Krydssubsidiering strider mod princippet om, at forureneren betaler. Kommunernes gebyr for brug af genbrugspladserne skal afspejle omkostningen ved, at genbrugspladsen er åben for den enkelte borger eller virksomhed, og ikke nødvendigvis kun deres faktiske forbrug. Det skyldes blandt andet, at det er meget vanskeligt at fastlægge, hvad det faktiske forbrug er, da det affald, som brugerne afleverer på genbrugspladsen, er forskelligt med hensyn til behandlingsomkostning, farlighed og mængde. Derfor vil hverken etablering af vægte eller betaling pr. besøg sikre, at gebyrerne bliver retfærdige. Principperne vil blive evalueret 3 år efter reglerne er trådt i kraft blandt andet for at vurdere, om der sker krydssubsidiering.

For at sikre bedst mulig miljøbeskyttelse, er det vigtigt, at virksomheder, der har små mængder farligt affald, skal kunne aflevere det på de kommunale genbrugspladser, uanset om det er genanvendeligt eller ej.

Kommunerne kan ikke forpligtes til at modtage affald fra borgere og virksomheder fra andre kommuner. Der er dog intet til hinder for, at kommunerne på frivillig basis åbner deres genbrugspladser for virksomheder og borgere fra andre kommuner, og regeringen opfordrer kommunerne til at udvise fleksibilitet på dette område.

Det er afgørende, at virksomhedernes nye muligheder ikke fører til en lavere grad af genanvendelse eller en miljømæssig forringelse. Tre år efter implementeringen skal det derfor vurderes, om den nye organisering har ført til, at de administrative lettelser er opnået, at andelen af erhvervsaffald, der genanvendes, ikke er faldet, og at kvaliteten af genanvendelsen ikke er forringet.

Inden det nye system træder i kraft, skal der fastlægges indikatorer, så udviklingen i miljøeffekten kan følges. Når evalueringen er gennemført, skal det vurderes, om der er behov for at ændre reguleringen.

Hvis farligt affald ikke behandles rigtigt, har det store miljømæssige konsekvenser. En klar ansvarsfordeling kombineret med det nødvendige tilsyn betyder, at frit valg af transportør, indsamler og genanvendelsesanlæg også kan lade sig gøre for genanvendeligt farligt erhvervsaffald.

I fremtiden skal kommunerne stadig spille en central rolle for farligt affald. De har fortsat ansvaret for at afgøre, hvornår affald er farligt. Det skal ske på baggrund af virksomhedens egne oplysninger. Kommunerne får også fortsat ansvaret for at indsamle og sørge for, at alt farligt affald fra husholdningerne behandles miljømæssigt forsvarligt.

Virksomheder, der har små mængder farligt affald, skal kunne aflevere det på de kommunale genbrugspladser, uanset om det er genanvendeligt eller ej.

Som noget nyt gives der mulighed for, at virksomhederne for genanvendeligt farligt erhvervsaffald frit kan vælge mellem godkendte transportører, indsamlere og behandlingsanlæg, som findes i det nationale register. Der gives også mulighed for at små mængder farligt erhvervsaffald – både genanvendeligt og ikke-genanvendeligt – kan afleveres på kommunale genbrugsstationer, og at kommunen har pligt til at anvise ikke-genanvendeligt farligt erhvervsaffald.

Tiltagene vedrørende genanvendeligt farligt affald indgår også i evalueringen, der gennemføres tre år efter implementeringen.