Regeringsudspil om Den nye affaldssektor – 4. En effektiv forbrændingsog deponeringssektor

Forbrændings- og deponeringssektoren kan blive mere effektiv. Der er et påvist et samlet effektiviseringspotentiale på over 300 mio. kr. om året. Den årlige besparelse fordeler sig ligeligt på husstande og erhverv. Hvis hele besparelsen kommer affaldskunderne til gode, sparer den enkelte husstand op mod 70 kr. pr. år og virksomhederne omkring 150 mio. kr. årligt. Regeringen ønsker at realisere besparelsen, så borgere og virksomheder får del i den.

For at opnå dette mål, skal forbrændings- og deponeringssektoren være mere effektiv og gennemsigtig. Den ny organisering skal samtidig ruste sektoren til fremtidens udfordringer, uden at gå på kompromis med kravene til miljø og forsyningssikkerhed.

Udfordringer

Øget gennemsigtighed i sektorerne
Øget effektivitet i sektorerne
Sikring af tilstrækkelig kapacitet på længere sigt

Nye initiativer for forbrændings- og deponeringssektoren

Drifts- og myndighedsopgaver skal være klart adskilt
Forbrændings- og deponeringsanlæg skal gøres til selvstændige selskaber
Anlæggene skal aflægge regnskab efter årsregnskabsloven og etablere åbningsbalance
Anlæggene skal udskille sideordnede aktiviteter
Anlæggene skal benchmarkes
Der skal oprettes et Affaldssekretariat (systemansvar)

Særligt for deponeringssektoren

Midlertidig nedlukning af deponier
Hvile-i-sig-selv-princippet afskaffes og erstattes af prisloftsregulering og mulighed for overskud

Særligt for forbrændingssektoren

Forbrændingsanlæggene forberedes på en ny organisering
Regeringen vil fremlægge yderligere initiativer, når udfaldet af EU’s forslag til et nyt affaldsdirektiv er kendt

Kommunerne har i dag ansvaret for at sikre den nødvendige forbrændingskapacitet. Det kan ske ved, at kommunerne selv ejer og driver anlæg, eller ved at de indgår kontrakter med andre anlæg – kommunale eller private. Samtidig bestemmer kommunen hvilket forbrændingsanlæg, der skal behandle kommunernes affald. Virksomheder har pligt til at benytte det eller de forbrændingsanlæg, som kommunen anviser til.

Kommunerne har – som på forbrænding – ansvaret for at stille den nødvendige deponeringskapacitet til rådighed svarende til det affald, der frembringes i kommunen. Dette kan ske enten ved at kommunen selv etablerer kapaciteten, eller ved at indgå i et samarbejde med andre kommuner. Virksomheder er forpligtet til at aflevere affaldet på de deponeringsanlæg, kommunen anviser til.

Både forbrændings- og deponeringsanlæg er omfattet af ”hvile-i-sig-selv-princippet”. Det betyder, at der over en årrække skal være balance mellem det enkelte anlægs udgifter og indtægter. Princippet indebærer, at der er fuld brugerfinansiering, dvs. anlæggenes udgifter til etablering, drift, vedligeholdelse, administration samt forrentning af lån skal dækkes fuldt ud af bidrag fra brugerne. Omvendt tilskynder princippet ikke til en selvdrevet effektivisering af sektorerne.

Danmark har i dag et velfungerende affaldssystem, hvor affaldet behandles på et miljømæssigt højt niveau. Det skal der bygges videre på, så systemet løbende udvikles til gavn for virksomheder, borgere og miljøet. Men forbrændings- og deponeringssektoren står over for en række udfordringer.

Anlæggene skal drives effektivt og økonomien skal være mere gennemsigtig, så affaldet behandles til så lave omkostninger så muligt. På længere sigt er det en udfordring at sørge for, at der er tilstrækkeligt deponerings- og forbrændingskapacitet. Desuden er det vigtigt at den danske regulering af forbrændingsanlæggene er i overensstemmelse med affaldsdirektivet, så der tages højde for de europæiske regler i Danmark.

I første omgang skal økonomien i forbrændings- og deponeringsanlæg gøres mere gennemsigtig, og deponeringsanlæggene skal være mere effektive. Yderligere effektivitetsfremmende reformer af forbrændingssektoren afventer udfaldet af EU’s affaldsdirektiv.

Der er et effektiviseringspotentiale i sektoren, som den aktuelle regulering og organisering ikke har kunnet realisere. En sammenligning af forbrændingsanlæg viser, at potentialet for forbrændingsanlæg er på 8-10 % af de samlede omkostninger. Potentialet udgør op imod 230 mio. kr. årligt. På deponeringsområdet er potentialet på mellem 80 og 125 mio. kr. om året, hvilket svarer til op mod halvdelen af de samlede omkostninger. Effektiviseringspotentialet for forbrænding og deponering skyldes både, at driften kan effektiviseres og strukturelle problemer – f.eks. overkapacitet.

Målet er, at effektiviseringspotentialet skal komme borgere og virksomheder til gode i form af lavere priser. Det skal sikres ved at gøre sektoren mere gennemsigtig og give anlæggene et incitament til at effektivisere driften.

I dag er økonomien i forbrændings- og deponeringssektoren svær at gennemskue, og det er vanskeligt at sammenligne priser og ydelser for forskellige anlæg. Det skyldes bl.a., at de kommunale selskaber driver mange forskellige aktiviteter – f.eks. genbrugspladser, komposteringsanlæg og sorteringsanlæg – sammen med de enkelte anlæg. Når disse forskellige aktiviteter er samlet i ét regnskab, er der risiko for krydssubsidiering mellem de forskellige aktiviteter. Det betyder, at overskud på en aktivitet kan anvendes til at finansiere et eventuelt underskud på andre aktiviteter.

Sektoren skal indrettes, så der sikres en større gennemsigtighed, samtidig med at virksomheder og borgere betaler en rimelig og gennemskuelig pris for at få behandlet deres affald.

Forbrændings- og deponeringssektoren er i dag underlagt en økonomisk regulering baseret på hvile-i-sig-selv-princippet. Princippet giver ikke anlæggene økonomisk tilskyndelse til at begrænse omkostningerne, idet omkostningerne kan overføres til gebyrerne og anlægsejerne ikke kan opnå et overskud ved en mere effektiv drift. Den økonomiske regulering skal derfor tilrettelægges, så der sikres incitamenter til at realisere effektiviseringspotentialet – vel at mærke uden, at det fører til miljø- eller forsyningsmæssige forringelser.

Kommunernes rolle som myndighed og driftsherre skal adskilles klart i separate organisatoriske og økonomiske enheder, så det undgås, at kommunerne ”har flere kasketter på”. En klar adskillelse vil også mindske risikoen for, at der kan ske en sammenblanding af kommunens almindelige økonomi (som er skattefinansieret) og anlæggenes økonomi (som er brugerbetalt). Derfor skal de deponerings- og forbrændingsanlæg, der endnu ikke er adskilt fra den kommunale forvaltning udskilles i selvstændige selskaber.

Der er i dag tilstrækkelig kapacitet til at deponere og forbrænde dansk affald. Det skal der også være i fremtiden. På deponeringsområdet er udfordringen på meget lang sigt at sikre steder til placering af nye deponeringsanlæg. Udfordringen på forbrændingsområdet er, at sikre tilstrækkelig forbrændingskapacitet til de stadigt stigende affaldsmængder, samtidig med at investeringer i nye anlæg er omfattende og tidskrævende. Samtidig betyder EU’s nye affaldsdirektiv formentlig, at det meste affald til forbrænding kan transporteres over grænserne inden for EU, hvis der er et anlæg, der vil behandle det miljømæssigt forsvarligt, og transporten foregår på tilsvarende forsvarlig vis. Det vil dog stadig være muligt at forhindre import af husholdningsaffald som følge af den nye transportforordning. Det vil stille nye krav til planlægning af kapaciteten, så den svarer til behovet, og til organiseringen af allokeringen af affald mellem de danske forbrændingsanlæg.

For at gøre forbrændings- og deponeringssektoren mere gennemsigtig og effektivisere deponeringssektoren, foreslår regeringen en række konkrete initiativer.

Formålet med selskabsgørelse er at gøre sektoren mere gennemsigtig, ved at anlæggenes værdier og omkostninger fastsættes ens, så anlæggenes behandlingspriser kan sammenlignes. Samtidig sikres en klar adskillelse af drifts- og myndighedsrollen, og krydssubsidiering mellem anlæggene og øvrige områder begrænses. Kravet om selskabsgørelse indebærer, at de deponerings- og forbrændingsanlæg, der endnu ikke er adskilt fra den kommunale forvaltning, udskilles i selvstændige selskaber. For de eksisterende fælleskommunale interessentselskaber – de såkaldte § 60-selskaber – indskærpes, at de ikke kan udføre myndighedsopgaver.

Målene med en selskabsgørelse er at gøre anlæggenes økonomi mere gennemsigtig – ikke at privatisere anlæggene. Allerede i dag har kommunerne mulighed for at sælge deres forbrændingsanlæg – det ændrer en selskabsgørelse ikke på. Det er fortsat kommunerne selv, der bestemmer, om de vil sælge, eller om de vil beholde ejerskabet af anlæggene. På deponeringsområdet ændrer en selskabsgørelse ikke de nuværende forhold, så der også fremover fortsat skal være kommunalt ejerskab af deponeringsanlæggene.

Anlæggene skal aflægge regnskab efter årsregnskabsloven og etablere åbningsbalance

Årsregnskabsloven sikrer økonomisk gennemsigtighed og mulighed for sammenligninger af finansielle forhold mellem virksomheder. Det er i denne forbindelse nødvendigt, at omkostninger, ressourceforbrug, aktivernes værdier, investeringsbehov mv. bliver identificeret og synliggjort ud fra ensartede kriterier. I forbindelse med selskabsgørelse udarbejder alle anlæggene desuden en åbningsbalance, hvor anlæggets aktiver værdisættes ud fra samme principper. Åbningsbalancen er vigtig for anlæggenes fremtidige regnskabspraksis og dermed også for den fremtidige prispolitik.

For at hindre krydssubsidiering, som medfører, at nogle affaldsproducenter betaler for de ydelser, andre modtager, og for at øge gennemsigtigheden skal de sideordnede aktiviteter f.eks. genbrugsstationer udskilles fra forbrændings- og deponeringsanlæggene. Dermed adskilles økonomien klart for de forskellige aktiviteter, og myndigheder, borgere og virksomheder kan gennemskue økonomien i de enkelte selskaber. Hvis krydssubsidiering imødekommes opnås også, at ”forureneren betaler”, idet de enkelte ydelser prisfastsættes ud fra deres omkostninger. På deponeringsområdet betyder det også, at prisloftsreguleringen kan fastsættes mere præcist.

Benchmarking skal anvendes til en systematisk sammenligning af anlæg ud fra en række nøgletal, som udtrykker de enkelte anlægs præstationer på en række områder. Det gør sektoren mere gennemsigtig, fordi de enkelte anlægs præstationer sammenlignes, mens der tages hensyn til det enkelte anlægs rammevilkår. Benchmarking anvendes allerede i el-sektoren og på frivillig basis i affaldssektoren.

Benchmarking sætter ikke kun fokus på omkostningerne på de enkelte anlæg, men også på miljøeffekterne. Samtidig synliggøres anlæggenes præstationer, og der skabes et klart grundlag for debat om effektivitet og kvalitet, som skal danne grundlag for den nye økonomiske regulering. Det foreslås, at benchmarking gøres obligatorisk for både forbrændings- og deponeringsanlæg.

Der er behov for en central myndighed – et Affaldssekretariat – når der skal benchmarkes og indføres prisloftsregulering af deponeringsanlæggene. En sådan central myndighed findes i dag på energiområdet – Energitilsynet.

Sekretariatet skal benchmarke både forbrændings- og deponeringsanlæggene – i samarbejde med branchen. På deponeringsområdet skal Affaldssekretariatet fastsætte individuelle prislofter, der suppleres med effektiviseringskrav, så anlæggene drives effektivt, og der bliver en stabil prisudvikling. Affaldssekretariatet skal også sikre, at der sker en strukturtilpasning på deponeringsområdet, så antallet af anlæg reduceres og tilpasses behovet.

Regeringen foreslår en ny organisering af deponeringsområdet, der bygger videre på den gældende organisering. Regeringen foreslår følgende nye initiativer:

Kommunerne skal indenfor de nye regioner samarbejde om at sikre, at den tilstrækkelige deponeringskapacitet er til stede. Kommunerne har fortsat ansvaret for det husholdningsaffald, der skal deponeres, til et eller flere anlæg i regionen. Målet med regionerne er at sikre en geografisk spredning af anlæg over hele Danmark, så virksomheder ikke får ulige konkurrencevilkår i forhold til transportomkostninger.

Kommunerne i regionen har i fællesskab ansvaret for at sikre kapaciteten i regionen. De skal planlægge, hvordan kapaciteten udnyttes, så der er sikkerhed for, at alle almindelige affaldstyper kan deponeres i en region. Anlæggene har som følge af benyttelsespligten sikkerhed for at modtage affald, og kan dermed planlægge behovet for udbygning af kapaciteten i regionen. Princippet om, at der skal være kapacitet til det danske affald, og at der fortsat ikke skal importeres affald til deponering fastholdes.

Virksomheder skal have bedre vilkår ved at de nemt og frit kan vælge de mest optimale deponeringsanlæg i regionen. Herved får virksomhederne mulighed for at vælge mellem de åbne deponier, der er økonomisk mest hensigtsmæssigt.

Der deponeres i dag 0,75 mio. tons affald. Antallet af deponeringsanlæg er ikke løbende blevet reduceret samtidig med, at det er lykkedes at reducere mængderne af affald, der deponeres. Derfor modtager deponeringsanlæggene i dag ikke tilstrækkeligt med affald til at blive drevet effektivt. En stor del af effektiviseringspotentialet, der er identificeret i sektoren, kan inddrives ved at nedlukke en del af deponeringsanlæggene midlertidigt, så driften på de åbne anlæg kan ske mere effektivt.

Nye EU-regler for deponering vil betyde, at en række anlæg lukkes inden 2009 som følge af nye og skrappere miljøkrav. Efter 2009 skal kommunerne i fællesskab og i samarbejde med Affaldssekretariatet blive enige om hvilke anlæg, der skal holdes åbne, og hvilke der skal lukkes midlertidigt for at tilpasse deponeringskapaciteten yderligere. Restkapaciteten for de danske deponeringsanlæg skønnes t at være 14-15 mio. tons. På landsplan er der først behov for nye anlæg efter 2020.

Det er vigtigt, at de midlertidigt nedlukkede anlæg, kan åbnes igen, da det er særdeles vanskeligt at lokalisere nye anlæg. Kun de anlæg, der miljømæssigt overholder alle krav, holdes åbne. Herefter er princippet, at de billigste anlæg fyldes først, men at der tages hensyn til geografisk spredning, affaldstyper og miljø. Der skal indføres en kompensationsordning mellem midlertidigt nedlukkede og åbne anlæg, så de midlertidigt lukkede anlæg fortsat kan betale de faste driftsomkostninger.

Hvile-i-sig-selv-princippet afskaffes, og der indføres en prisloftregulering af deponeringsanlæggene for at sikre lavere og mere ensartede priser, så effektiviseringspotentialet indfries. Prisloftsregulering betyder, at der indføres en grænse for, hvor meget priserne må stige. Reguleringen skal baseres på benchmarking og løbende effektiviseringskrav. Dermed sikres, at prisloftskravene til de enkelte anlæg tilpasses det enkelte anlægs præstationer og rammebetingelser.

Deponeringsanlæggene skal have mulighed for at optjene overskud inden for rammerne af prisloftet, så de får incitament til at effektivisere driften. Anlæggenes mulighed for selv at træffe beslutninger fastholdes indenfor de ændrede økonomiske rammer.

Regeringen foreslår en trinvis modernisering af forbrændingssektoren. Dette indebærer, at gennemsigtigheden i sektoren øges ved at forbrændingsanlæggene selskabsgøres. Dernæst, når udfaldet af forhandlingerne af affaldsdirektivet er kendt, fremlægger regeringen forslag til yderligere reformer af forbrændingssektoren – særligt af sektorens økonomiske regulering.

Affaldsdirektivet kan forventes at få indflydelse på kapacitetsplanlægning, prisdannelsen og organiseringen af forbrændingssektoren i Danmark. Det er endnu for tidligt at sige, hvor forhandlingerne af affaldsdirektivet ender, og der er på nuværende tidspunkt så mange juridiske og økonomiske usikkerheder, at det ikke er muligt at pege på én oplagt reguleringsmodel på forbrændingsområdet. Derfor vil Regeringen vente med at træffe beslutning om en fremtidig reguleringsmodel for forbrændingsområdet, indtil de dele af affaldsdirektivet, der handler om forbrænding, er fastlagt.

Mens direktivet forhandles færdig, skal de økonomiske rammer for forbrændingsanlæggene moderniseres, så anlæggene er rustede til de kommende europæiske udfordringer.