EU Emission Trading System og konsekvenser for dansk luftfart
2 Sammenfatning
EU Kommissionen ønsker at iværksætte initiativer med henblik på at reducere luftfartens udledning af drivhusgasser. Som et vigtigt virkemiddel hertil ønsker Kommissionen at udvide det eksisterende CO2-kvotehandelssystem i EU til at omfatte luftfart. Kommissionen har derfor de seneste år foranlediget en række udrednings- og analyseaktiviteter herom, og forventer at fremsætte et forslag til direktiv herom i løbet af få måneder. Udvidelsen af kvotehandelssystemet til at omfatte luftfart forventes allerede at ske fra 2011.
Etableringen af kvotesystemet for luftfart fordrer beslutning om en række centrale spørgsmål om den konkrete udformning af systemet, herunder:
• Hvorledes sikres et korrekt samspil med Kyoto Protokollen, som ikke omfatter forpligtigelse om reduktion af emissioner fra international luftfart og skibsfart
• Hvilke flyvninger skal omfattes, specielt skal det kun være flyvninger mellem EU lande eller skal alle flyvninger fra EU lande til alle andre lande medtages, herunder til lande uden for EU
• Hvilke emissioner skal omfattes, og specielt hvorledes håndteres det forhold at luftfartens udledninger har større klimaeffekt end tilsvarende udledninger ved jorden
• Hvordan fordeles kvoter til luftfartsselskaberne, herunder især om de skal uddeles gratis eller de skal sælges til selskaberne
Beslutningerne om disse spørgsmål vil have stor betydning for hvilke omkostninger det vil have for luftfartsselskaberne hvis luftfart inddrages i kvotehandelssystemet. Afhængig af udformningen af kvotehandelssystemet vil der således være mulighed for en nettogevinst for dansk luftfart, men omvendt også for økonomiske tab som følge af systemet.
Dette projekt søger at give et bud på, hvordan en udvidelse af kvotehandelssystemet til at omfatte luftfart ud fra en teoretisk vurdering og ud fra foreliggende oplysninger kommer til at påvirke den danske luftfart.
Indførsel af kvoter betyder en højere produktionsomkostning for "varen" (her en flyvetur på en given rute) svarende til kvoteprisen ganget med omfanget af CO2 ved produktionen af denne "vare".
Denne meromkostning skal bæres enten af forbrugeren eller af producenten (flyselskabet). I hvilken grad flyselskabet er i stand til med fordel at overvælte meromkostningen til forbrugeren afhænger af især af den konkrete konkurrencesituation. Her bliver det afgørende, hvor mange konkurrenter der generelt er på den enkelte rute og i hvilken grad disse er underlagt det samme kvotesystem.
Analyser ved hjælp af en stiliseret markedsmodel indikerer, at kvoteprisen, niveauet for marginalomkostningerne og efterspørgslens prisfølsomhed (elasticiteten) kun har ringe betydning for selskabernes overvæltningsmuligheder. Derimod har særligt antallet af konkurrenter uden for kvoteordningen, antallet af konkurrenter på markedet og intensiteten af konkurrencen mellem disse virksomheder en afgørende betydning. For at kunne udtale sig generelt om kvoteordningens betydning, er det derfor afgørende at se på konkurrencesituationen på markedet.
Markedsmodeller[1] viser helt generelt, at der er en positiv sammenhæng mellem konkurrence og overvæltning, forstået på den måde, at jo skarpere konkurrence, desto større overvæltning. Dette resultat - som genfindes uanset modellens forudsætninger - skyldes, at virksomheder, der er i konkurrence så at sige har "mindre at give af". Dvs. virksomhederne er tvunget til at hæve priserne for ikke at få et underskud og på sigt lukke. Modsat forholder det sig med monopoler og virksomheder i svag konkurrence. Disse virksomheder har så at sige "råd til" at tage en del af omkostningsstigningen selv. Systemet virker altså på den måde, at de virksomheder, som "har bedst råd" også kommer til at betale en større andel af omkostningerne.
De stiliserede modelkørsler viser, at monopoler ligefrem kan opleve en negativ overvæltning. Det skyldes, at priserne stiger når omkostningerne stiger, men efterspørgslen falder med et samlet fald i omsætningen til følge. Monopolisten kan dermed ikke dække nogen omkostninger gennem øget omsætning. Omvendt forholder det sig i den sjældne situation, hvor der er fuldkommen konkurrence. Her kan virksomhederne overvælte 100 % af omkostningerne ved kvotesystemet. Det skyldes at priserne under fuldkommen konkurrence sættes lig marginalomkostningerne, og når marginalomkostningerne stiger med det samme beløb for alle virksomhederne, stiger priserne med det samme beløb.
Tilsvarende vil virksomhederne ofte opleve en negativ overvæltning, hvis der er flere udenlandske konkurrenter, der ikke er underlagt kvotesystemet. Det skyldes, at de udenlandske konkurrenter så at sige stjæler markedsandele fra de kvotebelagte virksomheder.
Hvordan kvoteordningen kommer til at påvirke selskabernes økonomiske resultat er et helt andet spørgsmål. Det økonomiske resultat afhænger af tre forhold: Overvæltningsgraden, antallet af tildelte gratiskvoter og prisen på kvoterne.
Såfremt selskaberne får hovedparten af kvoterne foræret som gratiskvoter, kan dette opfattes som en form for statsstøtte, idet selskaberne så ikke behøver at købe disse kvoter på markedet. Det er vigtigt at holde sig for øje, at tildelingen af gratiskvoter teoretisk set ikke har nogen betydning for selskabets produktionsbeslutning. Selskabernes beslutninger om hvilke priser de til tage og hvor store mængder flyture de vil producere, antages alene at afhænge af de marginale omkostninger.
Tildelingen af gratiskvoter vil medføre en gevinst for virksomheden. I hvilket omfang dette vil overstige de øgede produktionsomkostninger afhænger af, i hvilken grad selskabet har mulighed for at overvælte disse meromkostninger på forbrugeren. En høj andel af gratis kvoter samt skarp konkurrence på markedet trækker begge i retningen af en nettogevinst for selskabet.
Det er vigtigt at være opmærksom på, at modellerne baseres på den grundliggende antagelse at de enkelte selskaber agerer økonomisk rationelt - altså fastsætter priser og mængder på en sådan måde at de optimerer overskuddet fra driften af ruterne. Hvorvidt selskaberne på kort sigt handler sådan er usikkert, men på længere sigt forventes konkurrencen på markedet at tvinge de enkelte selskaber til at tilstræbe økonomisk optimering for at overleve. Der hersker endvidere en vis usikkerhed om centrale data for den enkelte rute, herunder de faktiske priser, omkostninger og konkurrenceforhold. Der vil derfor være usikkerhed forbundet med resultaterne af modelanalysernes og de fundne overvæltningsgrader skal derfor betragtes som indikative snarere end som entydige resultater.
Overvæltningsgraden er blevet analyseret for 14 konkrete ruter, som er udvalgt, så de så vidt muligt repræsenterer typiske ruter for dansk luftfart. I analysen forudsættes som nævnt, at selskaberne handler teoretisk optimalt, og at hele markedstilpasningen sker på en gang. I praksis, og på kort sigt, vil man muligvis finde lavere overvæltningsgrader, ud fra en betragtning om at det kan tage en længere periode før virksomhederne har tilpasset sig de nye, øgede marginalomkostninger der følger af kvotesystemet.
Under hensyn til de usikkerheder der er forbundet med denne type beregninger, kan det konkluderes, at de økonomiske konsekvenser for dansk luftfart af indførelse af et kvotesystem i EU, vil afhænge af muligheder for at overvælte kvoteomkostningerne på forbrugerne og af andelen af gratiskvoter.
For et kvotesystem for ruter internt i EU ligger break-even punktet på 70 % gratiskvoter og for et system, der yderligere omfatter ruter til lande uden for EU (linien "Alle ruter" i nedenstående figur), ligger break-even punktet på 60 %.
Indførelse af et kvotesystem uden gratiskvoter vil medføre et tab for flyselskaberne i Danmark på i størrelsesordenen 130 - 180 mio. kr per år, afhængigt af den geografiske dækning af systemet. Ved en andel gratiskvoter på 50 % er der beregnet et tab for dansk luftfart på 30 - 40 mio. DKK per år.
Tabet vendes til en gevinst ved ovennævnte break-even punkter for andelen af gratiskvoter på henholdsvis 60 % og 70 %, og hvis alle kvoter tildeles som gratiskvoter (100 %) er der beregnet en gevinst for selskaberne på ca. 55 mio. kr. per år for systemet for ruter internt i EU og ca. 120 mio. DKK for systemet udvidet med ruter til lande uden for EU.
Sammenhæng mellem andelen af gratiskvoter og de økonomiske konsekvenser for dansk luftfart (mio. kr. per år)
Ved højere kvotepriser vil begge kurver blive lidt stejlere, dvs. med relativt større tab og gevinst. Belysning af sammenhængen mellem kvotepriser og økonomiske konsekvenser for luftfarten kræver imidlertid nærmere analyser og ligger uden for rammerne af nærværende opgave.
Udstrækkes systemet til at omfatte intern EU trafik samt både ud-og hjemrejser til lande uden for EU (som overvejet af EU Kommissionen), ville systemet omfatte en større flyaktivitet og emission end ovenfor antaget. Dette ville ikke påvirke resultaterne for de enkelte envejs-ture, men ville betyde at selskaberne omkostning uden tildeling af gratis kvoter stiger til 228 mio. kr., med 50% gratis kvoter ville tabet udgøre 25 mio. kr., og med fuld tildeling af gratis kvoter ville gevinsten udgøre 178 mio. kr. Break-even punktet for andelen af gratis kvoter udgør i dette design 56%.
Flyselskabernes muligheder for at reducere deres emissioner er ikke medtaget i disse beregninger, men vurderes ikke at ændre på de samlede resultater. Der vil dog være store muligheder for flyselskaberne til at nedbringe emissionerne over tid gennem anvendelse af mere effektive flytyper, bedre tilrettelæggelse af flyvninger og ruter, ændrede procedurer og ændret trafikkontrol.
I samfundsøkonomisk sammenhæng vil omkostningerne for forbrugere og evt. selskaberne blive modsvaret af reduktion af CO2 emissionerne i EU. Det ligger uden for denne opgaves rammer at belyse dette nærmere.
Med hensyn til konsekvenser for forbrugerne er det skønsmæssigt vurderet, at kvoteomkostningerne vil udgøre i størrelsesordenen 1-4 % af marginalomkostningerne. Prisstigninger, dvs. den del af kvoteomkostningerne som forbruger må betale, skønnes maksimalt at udgøre omkring 2 % af billetprisen, og ændringer i passagertallet er tilsvarende vurderet at være af mindre størrelse, maksimalt op til 3 %.
Fodnoter
[1] Markedsmodeller er et redskab til at vurdere den forventede effekt af en ændring i markedsvilkårene - herunder også omkostningerne. Metoden bygger på standard økonomisk teori og anvendes bl.a. af danske og europæiske konkurrencemyndigheder.
Version 1.0 Februar 2007, © Miljøstyrelsen.