|
EU Emission Trading System og konsekvenser for dansk luftfart 4 EU's emissionshandelssystem og luftfart
Luftfarten har begrænset, men voksende, betydning for udledningen af klimagasser. Luftfart udgjorde således ca. 3% af CO2 udledning i EU i 2003, en andel der blev fordoblet i perioden 1990-2003. Væksten i udledningerne betyder, at luftfart får stigende vægt i de samlede udledninger, særlig i lyset af at EU vil gennemføre emissionsreduktioner som følge af EU's forpligtigelser i medfør af Kyoto Protokollen under FN's Klimakonvention. Emissionerne fra international luftfart og international søfart er ikke omfattet af Kyoto Protokollens forpligtigelser, men EU lægger stor vægt at de snarest muligt inddrages. På denne baggrund har EU Kommissionen udarbejdet et forslag til strategi til begrænsning af luftfartens emission af klimagasser. Et centralt element heri er at inddrage luftfartens emissioner i EU's eksisterende kvotehandelssystem for CO2. EU Parlamentet har efterfølgende den 4. juli 2006 vedtaget et ikke-bindende forslag om at inddrage luftfarten i EU's kvotehandelssystem. EU Kommissionen har i 2005 fået gennemført et udredningsarbejde vedr. inddragelse af luftfart i kvotehandelssystemet[3], og i 2006 nedsat en arbejdsgruppe under EU's Climate Change Programme, som i første halvår 2006 afholdt 4 møder. EU Kommissionen vil i slutningen af 2006 eller starten af 2007 fremsætte egentlige lovforslag om kvotehandel for luftfartens emissioner[4]. I et direktivudkast der er lækket til pressen har EU Kommissionen senest foreslået at luftfart inddrages i kvotehandelssystemet allerede fra 2011. 4.1 EU's kvotehandelssystemEU's kvotehandelssystem omfatter de største CO2 udledende virksomheder inden for energisektoren, cementindustri, keramik- og glasindustri, papirindustri og jernindustri, ca. 11.500 installationer i alt, svarende til ca. 45% af EU's CO2 emissioner. Systemet er et såkaldt cap-and-trade system, hvor der er et samlet loft for udledningerne fra de berørte virksomheder. EU's medlemsstater udsteder et antal kvoter (á et ton CO2 hver) for de kommende år, og hver af de omfattede virksomheder installationer skal efterfølgende sikre sig en sådan kvote for hvert ton CO2 de udleder. Den samlede årlige udledning fra de omfattede virksomheder reguleres ved at regulere det samlede antal af udledningstilladelser der udstedes. Den praktiske fordeling af kvoterne (allokeringen) sker ved at hver medlemsstat udarbejder såkaldte nationale allokeringsplaner, disse godkendes af EU Kommissionen, og efterfølgende fordeles kvoterne gratis til virksomhederne (dog kan staterne auktionere max. 10% af kvoterne bort). Virksomheder kan efterfølgende handle kvoterne med hinanden på tværs af sektorer og lande i EU. Virksomhederne kan endvidere købe JI og CDM kvoter fra klima projekter i andre lande og bruge disse i EU's kvotesystem. Kvotesystemet er etableret for to perioder, nemlig den igangværende prøveperiode (2005-07) samt den egentlige Kyoto-periode (2008-12), hvor EU har reduktionsforpligtigelser. Hvis virksomhederne ikke afleverer kvoter svarende til deres CO2 udledning pålægges de bøder (40 EUR/manglende kvote i første periode eller 100 EUR/manglende kvote i anden periode) samt at aflevere de manglende kvoter. Resten af samfundets udledninger søges begrænset gennem række andre former for regulering, både på EU niveau og nationalt, herunder afgifter, normer og standarder. 4.2 Luftfarts klimaeffekter og international reguleringFlytrafik medfører udledning af en række klima-påvirkende stoffer, herunder CO2, NOx, vanddamp, svovl og partikler. Endvidere dannes der i varierende omfang kondensstriber ved flyvning. Disse udledninger og effekter har forskellige klimaeffekter, heraf nogle modsat rettede, og flyvehøjden påvirker også klimaeffekten. Den samlede klimaeffekt af luftfart er ikke fuldt afdækket. Der hersker dog generel enighed om at effekten af udledningerne fra luftfart er større end blot CO2 udledningen, dels på grund af de andre udledninger, dels på grund af flyvehøjden. Der skønnes en samlet effekt på 2-4 gange effekten af en tilsvarende CO2 emission ved jorden, selv om det må understreges at der hersker videnskabelig usikkerhed om klimaeffekterne af de forskellige udledninger og andre effekter af luftfart[5]. Klimakonventionen (UNFCCC) sætter den overordnede ramme for det internationale klimaregime, mens Kyoto Protokollen sætter kvantitative reduktionsmål for perioden 2008-12. International luftfart er imidlertid ikke omfattet af Kyoto Protokollens kvantitative forpligtigelse, kun af Klimakonventionens rapporteringskrav. Derimod er national luftfart omfattet, dvs. indgår i landenes Kyoto-opgørelser. Konsekvensen heraf er, at der indtil nu ingen forpligtigende klimaaktiviteter er vedtaget mht. internationalt luftfart i EU. EU ønsker at ændre på denne situation og at pålægge international luftfart forpligtigelser med henblik på at reducere sektorens udledninger. Derfor har EU Kommissionen iværksat tiltag med henblik på at inddrage international luftfart i EU's emissionshandelssystem. 4.3 Luftfart i EU's kvotehandelssystemDen praktiske udformning og inddragelse af luftfart i EU's kvotehandelssystem rejser en række væsentlige emner, der skal overvejes. Disse emner er behandlet i forskellige sammenhænge, herunder i CE Delfts udredning fra 2005 og i EU Kommissionens arbejdsgruppe under EU's Climate Change Programme. Endvidere har EU Parlamentet i deres beslutning den 4. juli 2006 også berørt disse emner. Der har således været overvejelser om udformningen af systemet i en række fora i de sidste år, uden der dog tegner sig et helt klart billede. Nedenfor er de centrale emner kort beskrevet. Samspillet med Kyoto Protokollen EU's kvotesystem er i overensstemmelse med de forpligtigelse medlemsstaterne har i forhold til Kyoto Protokollen. Da international luftfart ikke indgår i Kyoto Protokollen kan der opstå inkompatibilitet mellem EU's kvotehandelssystem og Kyoto systemet. Inddragelse af luftfart i EU's kvotehandelssystem vil derfor i praksis sandsynligvis ske ved at lade luftfarten indgå som en sektor, tilknyttet som en satellit til EU's system, men ikke direkte inddraget på linie med de andre sektorer. Luftfarten kan løbende igennem Kyoto-perioden frem til 2012 købe og sælge til EU systemet, men luftfarten skal samlet set være netto køber kvoter i EU kvotesystemet når der regnes ud for hele Kyoto-perioden samlet. Hvem skulle omfattes af systemet Systemet tænkes gennemført på samme måde som det nuværende kvotesystem i EU. Det vil sige at aktørerne skal sikre sig kvoter svarende til de udledninger de forårsager hvert år. I praksis foreslås at det er de flyselskaber der beflyver de ruter og flyvninger, som er omfattet af kvotesystemet, som skal fremskaffe kvoterne. Det foreslås, at flyselskaberne der beflyver de omfattede ruter skal være omfattet af systemet uanset deres nationalitet, altså at f.eks. et USA baseret selskab der beflyver en rute i EU, skal være omfattet på linje med selskaber der beflyver samme ruter, men som er baseret i EU. Herved sikres at der ikke opstår konkurrenceforvridning mellem selskaber af forskellig nationalitet der beflyver samme ruter. Hvilke flyvninger skal omfattes (geografisk afgrænsning) Der har hidtil været foreslået og analyseret to hovedafgrænsninger for kvotesystemet, nemlig:
Når der i alternativ 2 ikke er angivet alle afgange til og fra EU skyldes det, at man kan argumentere for at flyvningen den ene vej bør tilskrives det ene land, og flyvningen den anden vej bør tilskrives det andet land. EU Parlamentet har imidlertid anbefalet at systemet bør omfatte alle afgange til og fra EU. For alle valg af afgrænsning forudsættes alle selskaber være omfattet af systemet, uanset nationalitet. Hvilke klimaeffekter skal med Luftfartens emissioners klimaeffekt er større end effekten af CO2 udledt ved jordoverfladen. Der kan derfor tænkes flere måder at opgøre emissionerne på, herunder kun at opgøre CO2, at gange CO2-emissionen med en faktor (f.eks. 2) for at kompensere for den større klimaeffekt, eller at opgøre samtlige emissioner og effekter for hver rejse, inkl. NOx, damp og kondensstribe. Der synes generel enighed om at det er for vanskeligt med den nuværende viden at måle den enkelte flyvnings forskellige klimaeffekter (CO2-emission, damp, kondens, NOx mv. og disses klimaeffekt). Der foreslås derfor typisk at de øvrige emissioner ud over CO2, håndteres ved hjælp af flankerende instrumenter målrettet mod den enkelte emission. På denne baggrund synes status at være at EU vil koncentrere sig om den rene CO2-emission, og ikke i første runde se på den samlede klimaeffekt enten gennem opskalering eller ved at inddrage de øvrige emissioner. Dette står dog ikke endelig klart på nuværende tidspunkt. Hvordan måles emissionerne EU Kommissionens arbejdsgruppe har peget på en række mulige måder at monitere luftfartens emissioner på. Det drejer sig f.eks. om modellering af den enkelte flyvnings GHG effekt på baggrund af flydata og data om den enkelte flyvning (distance, fart, højde mv.) eller om registrering brændstofforbruget. Arbejdsgruppen anbefaler at lade det faktiske brændstofforbrug være grundlaget for emissionsberegningen. Hvordan fordeles kvoterne Antallet af kvoter der skal tildeles luftfart sektoren skal fastlægges. Dette er endnu ikke afklaret. Jo mindre andel sektoren tildeles, jo flere kvoter må den købe fra virksomheder i det nuværende kvotesystem. I det nuværende kvotesystem fordeles 90-100% af kvoterne gratis til de omfattede virksomheder. Dette princip kunne udstrækkes til luftfarten ved en udvidelse af systemet. En gratis allokering af kvoterne kan ske ved "grandfathering", altså ud fra historiske emissioner, eller ved "benchmarking", hvor flyselskabets tildeling sker ud f.eks. antal passagerkm. og ikke ud fra historiske emission. Benchmarking metoden ville give energieffektive selskaber en fordel. Alternativet til gratis fordeling af kvoterne er salg af kvoterne, f.eks. ved auktionering. Dette ville betyde at flyselskaberne skal købe kvoter af myndighederne, og at prisen ville modsvare hvad man kan købe kvoter for på det eksisterende kvotemarked. Det er ikke besluttet hvorledes kvoterne skal fordeles, men i det analysearbejde der er gennemført indtil nu har været peget på auktionering af kvoter som den mest effektive allokeringsmetode ud fra økonomisk-administrative kriterier, mens "grandfathering" baseret på historiske emissioner er den dårligste. Ved gratis allokering foretrækkes benchmarking frem for grandfathering[6]. Hvem fordeler kvoterne I det nuværende kvotesystem er det de enkelte medlemslande der er ansvarlig for fordelingen af kvoter til de omfattede virksomheder. Medlemslandene udarbejder såkaldte allokeringsplaner for fordeling af kvoterne efter visse retningslinier opstillet af Kommissionen, og Kommissionen skal efterfølgende godkende allokeringsplanerne. Der synes ikke hensigtsmæssigt at lade de enkelte medlemslande forestå allokeringen af kvoter til luftfartselskaberne, især ikke når international luftfart ikke er omfattet af landenes reduktionsforpligtigelser. Der synes derfor at være enighed om at det skal være EU der fordeler kvoterne og ikke de enkelte medlemsstater. Hvor store administrative omkostninger Tyske erfaringerne fra EU's kvotehandelssystem om de administrative omkostninger og transaktionsomkostningerne hos de deltagende virksomheder viser at de afhænger af virksomhederne størrelse. Jo større emission af CO2 jo mindre udgør omkostningerne pr. kvote. Omkostningerne kan fordeles på gebyrer, etablering af registreringssystemer, monitering af emissioner samt andet. De tyske erfaringer peger på omkostninger i størrelsesordnen 0,3-3 DKK/kvote for de fleste brancher. Der foreligger ikke en præcis opgørelse af de danske erfaringer vedr. kvotesystemets administrative omkostninger for virksomhederne. Konflikter med international regulering og aftaler Internationalt hersker der ikke enighed om hvorvidt indførelse af et kvotesystem i EU der omfatter alle luftfartselskaber, herunder også luftfartselskaber fra lande uden for EU, er i overensstemmelse med international aftaler på området. Mens CE Delft konkluderer at et sådant tiltag i princippet er kompatibelt med Chicago Konventionen, bilateral luftfartsaftaler og EU lovgivning, bliver dette synspunkt udfordret bl.a. af amerikanske luftfartselskaber. Fodnoter[3] Giving wings to emission trading, CE, Delft, July 2005 [4]htp://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP [5]FN's Klimapanel har vurderet den såkaldte Radiative Forcing of Climate af luftfartens forskellige emissioner og effekter og resultatet peger på 2-4 gange CO2's klimaeffekt. Analysen giver endvidere skøn af usikkerhed på resultaterne. Aviation and the global atmosphere, IPCC 1999 [6] CE, Giving wings to emission trading, Delft July 2005, samt EU Parlamentets beslutning af 4. juli 2006.
|