Undersøgelse af udenlandske erfaringer med klimatilpasning - Hovedrapport

6 Internationale organisationer

6.1 Introduktion

I dette kapitel præsenteres for hver af de centrale internationale organisationer en kort oversigt over:

A.  Organisationernes mandat og rolle i klimatilpasningssammenhæng

B.  De vigtigste initiativer og aktiviteter i relation til klimatilpasning

Et generelt træk ved arbejdet med klimatilpasning i de internationale organisationer er, at der ofte er tale om en eller flere af følgende aktiviteter:

•  Udarbejdelse af metodiske retningslinier og anbefalinger

•  Opsamling, aggregering og formidling af nationale erfaringer

•  Støtte til udviklingslandenes arbejde med klimatilpasning

•  Internationale forsknings- og udredningsaktiviteter.

Den del af de internationale organisationers aktiviteter, der har at gøre med indsamling af nationale erfaringer, er ikke behandlet i dette kapitel, men dækkes i gennemgangen af de udvalgte enkeltlande.

Set i lyset af ovenstående og med udgangspunkt i ønsket om at hente inspiration og til udarbejdelsen af en dansk tilpasningsstrategi, er den foreløbige konklusion, at det er relativt begrænset, hvor stor nytte der kan drages af erfaringerne fra de internationale organisationers arbejde. Det er primært på nationalt niveau, der arbejdes konkret med klimatilpasning, og hidtil er de mest relevante erfaringer fra de internationale organisationer indhøstet vedrørende bistand til udviklingslandenes klimatilpasning.

6.2 UNFCCC

6.2.1 Institutionens rolle og mandat i tilpasningssammenhæng

6.2.1.1 Klimakonventionen

FNs Klimakonvention UNFCCC beskriver landenes forpligtelser ift. tilpasning i flere af sine artikler. Artikel 4 i Konventionen indeholder paragraffer, der forpligter Parterne på tilpasningsområdet. For eksempel er alle lande forpligtede til at "formulere, implementere, offentliggøre og løbende opdatere nationale og eventuelt regionale programmer med virkemidler, der kan sikre tilpasning til klimaændringer i tilstrækkeligt omfang. De udviklede lande er endvidere forpligtet til at hjælpe de særligt sårbare udviklingslande med at dække omkostningerne ved klimatilpasning. Også Kyoto-protokollen refererer til klimatilpasning.

6.2.1.2 Tilpasning under klimaforhandlingerne

Under de jævnlige møder i konventionsregi, beskæftiger begge konventionens arbejdsgrupper SBSTA (Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice) og SBI (Subsidiary Body for Implementation) sig specifikt med klimatilpasning under flere dagsordenspunkter. Tilpasning behandles endvidere under emner som Nationale Kommunikationer; teknologioverførsel; uddannelse, træning og public awareness; kapacitetsopbygning; samt forskning og systematisk observation.

6.2.2 Tilpasningsrelaterede initiativer under UNFCCC/KP

I forlængelse af IPCCs Third Assessment Report arbejder SBSTA løbende med tilpasning. Klimasekretariatet har endvidere i 2004 udgivet en opdateret udgave af et omfattende kompendium af metoder og redskaber til at evaluere effekter af og sårbarhed over for klimaændringer, Compendium on methods and tools to evaluate impacts of, and vulnerability and adaptation to, climate change.

6.2.2.1 Nationale Kommunikationer og tilhørende retningslinier

Annex 1-landene skal fremsende regelmæssige Nationale Kommunikationer til Klimasekretariatet. En National Kommunikation skal indeholde information om de forventede effekter af klimaændringer og en oversigt over planlagte handlinger til gennemførelse af Konventionens artikler om tilpasning. Der er udformet metodiske retningslinier af hhv. IPCC og UNEP.

6.2.2.2 Buenos Aires Programme of Work on Adaptation and Response Measures

På COP 10-mødet i Buenos Aires vedtog man et arbejdsprogram for tilpasning og responsstrategier, der bl.a. omhandler støtte til udviklingslandenes arbejde med tilpasning. Ydermere lægges der op til, at SBSTA skal udarbejde et fem-årigt program for tilpasning.

6.2.3 Særligt om støtte til udviklingslandenes klimatilpasning

6.2.3.1 Finansieringsmekanismer til støtte for u-landenes klimatilpasning

Under Konventionen og Kyotoprotokollen er der etableret tre fonde, som har mandat til at støtte udviklingslandenes klimatilpasning.

Adaptation Fund blev besluttet på COP6 og hører under Kyotoprotokollen. Den er etableret under GEF som en trust fond. Fonden er knyttet til Kyotoprotokollen og baseres bl.a. på indtægter fra CDM i form af 2% af de udstedte CO2-kreditter fra CDM-projekter, hvorfor der endnu ikke kan sættes tal på fondens midler.

Special Climate Change Fund hører under Klimakonventionen og skal finansiere projekter, der vedrører klimatilpasning, teknologioverførsel og kapacitetsopbygning. Fonden blev besluttet på COP7. Den administreres af GEF og havde pr. december 2004 modtaget løfter om bidrag på USD 35 mio., heraf kr. 15 mio. fra Danmark.

Least Developed Countries Fund, der hører under Konventionen, skal medfinansiere et arbejdsprogram til støtte for de mindst udviklede lande (LDCs). Fonden skal bl.a. støtte udarbejdelsen og gennemførelsen af nationale tilpasningsprogrammer, NAPA (jfr. nedenfor). Pr. april 2005 havde 12 donorlande ydet løfter om bidrag for i alt USD 33 mio.

6.2.3.2 Adaptation Policy Framework

Dette er et UNDP-ledet initiativ til at fremme planlægningen af klimatilpasning i udviklingslande med en høj grad af fokus på involvering af de berørte parter. Med støtte fra GEF har man udviklet en guidebog, Adaptation Policy Frameworks for Climate Change, der indeholder vejledning i formulering af tilpasningsstrategier.

6.2.3.3 National Adaptation Programmes of Action (NAPA)

NAPA har til formål at hjælpe de mindst udviklede u-lande (LDC) med tilpasning til klimaændringer. Fokus er mere på styrkelse af den umiddelbare kapacitet til at håndtere klimaeffekter end på scenariebaseret modellering og politikudvikling. På Klimakonventionens COP7 vedtog man retningslinier for udarbejdelsen af NAPA'er, som kan finansieres af den ovenfor omtalte Least Developed Countries Fund.

6.3 IPCC

6.3.1 Institutionens rolle og mandat i tilpasningssammenhæng

Det internationale klima-ekspertpanel IPCC beskæftiger sig både med metodeudvikling, retningslinier og konkrete analyser af sårbarhed og tilpasning. Selv om der ofte er tale om analyser og retningslinier på et temmelig overordnet plan, findes der metodemæssigt relevante diskussioner sted i IPCC-regi.

IPCCs Arbejdsgruppe 2 (WGII) vurderer videnskabelige, tekniske, miljømæssige, økonomiske og sociale aspekter af sårbarhed (forstået som summen af følsomhed og tilpasningsevne) over for klimaændringer samt effekter på økosystemer, socio-økonomiske sektorer og sundhed.

IPCCs arbejde med tilpasning beskæftiger sig både med metodeudvikling og konkrete analyser af sårbarhed og tilpasning.

6.3.2 Tilpasningsrelaterede initiativer

6.3.2.1 Climate Change 2001: Impacts, Adaptation and Vulnerability

Rapporten udgør WGIIs bidrag til IPCCs Third Assessment Report. Blandt analysens hovedkonklusioner kan nævnes:

A.  Tilpasning kan reducere de negative effekter af klimaændringer

B.  Planlagte tilpasningsinitiativer indebærer ofte umiddelbare fordele

C.  Tilpasningskapaciteten varierer betydeligt mellem lande og befolkningsgrupper.

D.  Forbedret tilpasningskapacitet er nødvendig for at reducere sårbarheden, især blandt de mest sårbare lande

E.  Den nuværende viden om tilpasning og tilpasningskapacitet er utilstrækkelig

F.  Temperaturstigninger har allerede påvirket fysiske og biologiske systemer

G.  Der er indikationer af, at humane systemer allerede er påvirket af forøget forekomst af oversvømmelser og tørke

H.  Naturlige systemer er sårbare, og nogle vil tage irreversibel skade

I.  Mange menneskelige systemer er følsomme over for klimaændringer, og nogle er sårbare.

6.3.2.2 Retningslinier for tilpasning

IPCC har udarbejdet Technical Guidelines for Assessing Climate Change Impacts and Adaptations, der ikke foreskriver én enkelt metode, men derimod præsenterer en række metoder, der kan anvendes i forskellige regioner og sektorer.

Retningslinierne beskriver syv trin i processen, der omfatter:

1.  Definition af problemet

2.  Valg af metoderne

3.  Test af metoderne

4.  Udvælgelse af scenarier

5.  Vurdering af biofysiske og samfundsøkonomiske effekter

6.  Vurdering af "autonom tilpasning"

7.  Evaluering af tilpasningsstrategier.

6.3.2.3 Integration af tilpasning og emissionsbegrænsning

IPCC beskæftiger sig tværgående med koblingen mellem tilpasning og emissionsbegrænsning. Det skyldes eksistensen af en række koblinger:

•  Klimaændringer påvirker den økonomiske udvikling

•  Tilpasning og emissionsbegrænsning er tæt knyttede til udviklingsniveau og -retning

•  En central udfordring er at gøre udvikling mere bæredygtig. Dette kan blandt andet gøres ved at integrere klimaændringer i udviklingsstrategier og gøre disse mere klimavenlige (dvs. bevæge sig i retning af færre emissioner) og klimasikre (dvs. robuste over for klimaændringer).

6.3.2.4 Udviklingen i sårbarheds- og tilpasningsvurderinger

Tilgangen til sårbarhed og tilpasning har udviklet sig over tid. Den seneste "generation" er dynamisk og "bottom-up" i den forstand, at der er fokus på muligheden for at påvirke den fremtidige sårbarhed, bl.a. på grundlag af bidrag fra klima- og samfundsvidenskaberne.

6.4 Den Europæiske Union

6.4.1 Institutionens rolle og mandat i tilpasningssammenhæng

Foruden at samtlige EU's medlemslande har ratificeret UNFCCC og Kyotoprotollen, er EU også en selvstændig underskriver af konventionen og protokollen med hvad deraf følger af forpligtelser til at planlægge og gennemføre emissionsbegrænsninger, tilpasningsaktiviteter, rapportere m.m.

På EU-niveau har det primære fokus hidtil været på at opgøre og begrænse emissioner og dermed begrænse omfanget af fremtidige klimaændringer. I den seneste tid er der imidlertid kommet et voksende fokus på klimatilpasning. Dette afspejles bl.a. i miljøministrenes rådskonklusioner fra december 2004, hvor det blev konkluderet, at der er behov for at forberede sig på og tilpasse sig til klimaændringer i både i- og u-lande.

Det Europæiske Miljøagentur (EEA) og det tilknyttede European Topic Centre on Air and Climate Change bistår EU-kommissionen i analyser og monitoreringen af politikker og regulering på klimaområdet. Endvidere har EU's Joint Research Center en enhed vedrørende klimaændringer og har bl.a. udgivet rapporten Climate Change and the European Water Dimension, der giver en status over forventede ændringer af vandmiljøet i Europa.

6.4.2 Tilpasningsrelaterede initiativer

6.4.2.1 Kommissionens seneste Kommunikation om EUs Klimastrategi

Kommissionens Kommunikation fra februar 2005 Winning the Battle Against Global Climate Change beskæftiger sig også med tilpasning og fremhæver blandt andet:

•  At EU's fremtidige klimastrategi skal inkludere tilpasningspolitikker.

•  At der er brug for mere forskning for at kunne forudse regionale effekter og sætte lokale og regionale myndigheder i stand til at udvikle omkostningseffektive tilpasningsinitiativer

•  At det er nødvendigt at anvende det mest omkostningseffektive mix af tilpasnings- og emissionsbegrænsningsaktiviteter.

6.4.2.2 Høringsproces om EU's bidrag til den fremtidige klimaregulering

EU-Kommissionen har iværksat en proces, der fokuserer på de langsigtede initiativer på klimaområdet som et led i forberedelsen af EUs position i de internationale forhandlinger om post-Kyoto, dvs. årene efter 2012. Det sker under overskriften Future Action on Climate Change -  a Stakeholder Consultation on the EU’s Contribution to Shaping the Future Global Climate Change Regime. Det af kommissionen udsendte baggrundspapir for konsultationerne opstiller to udfordringer for tilpasningsindsatsen:

1  At minimere effekterne af klimarelaterede katastrofer gennem bedre forberedelse og "early warning systems"

2  Tilpasning på langt sigt, der integrerer klimaeffekter i beslutnings- og planlægningsprocesser, eksempelvis strategiske miljøvurderinger.

Især med hensyn til den langsigtede tilpasning konkluderes det, at aktiviteten med få undtagelser (primært UK) i EU-medlemslandene har været meget begrænset.

6.4.2.3 Aktiviteter under rammeprogrammerne for forskning

Under tidligere og nuværende EU-rammeprogrammer for forskning er der gennemført en del enkeltstående projekter med fokus på klimatilpasning. Det 7. rammeprogram fra 2007-2013 vil også omfatte projekter indenfor klimatilpasning. Desuden er der gennemført et antal nationalt finansierede projekter

6.4.2.4 Impacts of Europe's changing climate - an indicator-based assessment

Denne første rapport fra EEA med fokus på klimaeffekter præsenterer historiske tendenser i Europas klima, dets nuværende tilstand og mulige fremtidige udviklinger såvel som effekter af klimaændringer på det Europæiske miljø og samfund.

Rapportens hovedindhold er 22 indikatorer for klimaændringer og -effekter. Indikatorerne dækker 8 kategorier: Atmosfæren; kryosfæren (sne, is og gletschere); havmiljø; terrestriske økosystemer og biodiversitet; vand; landbrug; økonomi; samt sundhed. For næsten samtlige indikatorer eksisterer der en klar trend, og effekter kan allerede konstateres.

6.4.2.5 Vulnerability and Adaptation to Climate Change Impacts in Europe - a scoping report

EEA er ved at afslutte udarbejdelsen af sin første rapport om sårbarhed og klimatilpasning. Rapporten har til hensigt at give et overblik over situationen i Europa og vil blive fulgt op af en mere omfattende rapportering.

Rapporten (foreligger endnu kun i udkast) fremhæver en række barrierer for klimatilpasning i Europa. Disse hænger i vidt omfang sammen med følgende forhold:

•  At der er tale om et nyt arbejdsområde

•  At der er betydelig usikkerhed i de underliggende scenarier

•  At der mangler politiske beslutninger og institutionel bistand

•  At der er utilstrækkelig koordinering mellem sektorer og lande.

En af barriererne for en effektiv tilpasningsplanlægning er, at denne fordrer data om lokale/regionale effekter samt om ekstreme hændelser, medens de aktuelt tilgængelige data ofte er mere "grovkornede". Rapporten nævner som en farbar vej at konsultere berørte aktører med henblik på at identificere kritiske tærskelværdier af forskellige variable, der vil have betydelig indvirkning på deres forretningsmæssige og andre aktiviteter.

Ifølge rapporten vil følgende områder inden for forskning og udredninger kunne understøtte tilpasningsplanlægning:

•  Erfaringer fra tidligere og nutidig tilpasning

•  Evaluering af omkostninger og fordele ved tilpasningstiltag

•  Karakterisering og kvantificering af usikkerhed

•  Integrering af viden fra empiriske studier med kvantitative modeller.

6.4.3 Særligt om udviklingslandenes tilpasning

EU opfatter klimaændringer som ikke kun et miljøproblem, men også et udviklingsproblem. Negative effekter rammer særligt u-lande med sårbare befolkninger og ringe tilpasningskapacitet. Der ligger også strategiske politiske overvejelser bag EU's opmærksomhed på u-landenes tilpasning, idet støtte hertil uundgåeligt vil spille en rolle i forhandlingerne om fremtidige klimaaftaler og vil være afgørende for at opnå støtte fra u-landene.

EU vedtog i november 2004 en Handlingsplan for Klimaændringer og Udvikling, der har støtte til klimatilpasning som et af sine strategiske formål. Hovedvægten i Handlingsplanen er på følgende to områder:

1  Støtte til at udviklingslandene inddrager klimarelateret risikohåndtering i deres planlægningsprocesser

2  Forskning i effekter, sårbarhed og tilpasning.

6.5 OECD

6.5.1 Institutionens rolle og mandat i tilpasningssammenhæng

OECDs mål på klimaområdet er at støtte medlemslandenes gennemførelse af effektive og virkningsfulde politikker på klimaområdet gennem politisk relevant forskning og analyser. OECDs klimaprogram beskæftiger sig med emissionsbegrænsninger; tilpasningspolitikker; sammenhængene mellem bæredygtighed og klimaændringer; samt måder at nå langsigtede politiske målsætninger på klimaområdet.

OECDs aktiviteter inden for klimatilpasning fokuserede tidligere på udviklingslandene, men dette har ændret sig i de senere år.

6.5.2 Tilpasningsrelaterede initiativer

6.5.2.1 Climate Change Policies: Analytical and Framework Issues

Under denne overskrift har OECD søgt at bidrage til en konceptuel ramme for vurderingen af klimapolitikker. Arbejdet har både omfattet tilpasning og emissionsreduktion over forskellige tidshorisonter.

Blandt de analyserede emner kan nævnes:

•  Samspillet mellem politikker for tilpasning og emissionsbegrænsning

•  Fordelingsmæssige aspekter af klimaeffekter

•  Omkostninger og fordele ved klimapolitikker - målemetoder og politiske forhold

•  Håndtering af klimarisici

•  Vurdering af ikke-markedsmæssige effekter af klimaændringer og klimapolitikker.

I forbindelse med disse aktiviteter er der identificeret nogle særlige udfordringer, der skyldes den høje grad af usikkerhed på klimaområdet:

•  Vurderingen og værdisætning af effekter er usikker, bl.a. fordi mange kategorier af effekter endnu ikke er blevet undersøgt

•  Konsekvensvurderinger undersøger ofte kun konsekvenser af gennemsnitlige klimaændringer og ikke ændringer i variabilitet og hyppigheden af ekstreme hændelser eller pludselige ændringer.

Et af de konkrete resultater af det analytiske arbejde er rapporten "The Benefits of Climate Change Policies: Analytical and Framework Issues", som bl.a. beskæftiger sig med metodiske problemstillinger i velfærdsøkonomiske analyser af fordele og omkostninger ved tilpasningstiltag givet den betydelige usikkerhed om de fremtidige klimaændringer.

6.6 Verdensbanken

6.6.1 Institutionens rolle og mandat i tilpasningssammenhæng

Verdensbanken er en central aktør i den internationale bistand til udviklings-landenes aktiviteter på klimaområdet. Verdensbanken er sammen med UNDP og UNEP "implementing agencies" for de initiativer, der iværksættes med international finansiering fra den Globale Miljøfacilitet GEF.

6.6.2 Tilpasningsrelaterede initiativer

Verdensbankens tilpasningsrelaterede aktiviteter fokuserer naturligt nok på udviklingslandene. Bankens miljøstrategi fra 2001 indeholder et afsnit om klimaændringer, der bl.a. indeholder følgende elementer:

•  Fokus på at forbedre forståelsen af de potentielle effekter af klimaændringer og på "win-win"-initiativer, som kan reducere sårbarheden over for det nuværende klima og fremtidige klimaændringer

•  Planer om at yde støtte til landenes udvikling af kapacitet inden for klimatilpasning

•  En registrering af, at de seneste årtier har vist, at sårbarheden over for ekstreme vejrhændelser er øget markant, delvis som resultat af befolkningstilvækst samt gældende udviklings- og bosætningsmønstre. Det har ført til større ødelæggelse af både naturlig, social og fysisk kapital

•  Mange af de mest sårbare lande er allerede udsatte under de nuværende klimaforhold. Derfor vil de tiltag, der kan forbedre landenes tilpasningsevne på langt sigt i store træk være de samme, som de har brug for til at håndtere det nuværende klima. Det betyder med andre ord, at der vil være en del "win-win" og "no regrets" tilpasninger, som udviklingslandene med fordel kan iværksætte.

•  En hensigtserklæring om udvikling af redskaber til at inddrage klimarisici i økonomiske analyser.

6.6.2.1 Risikohåndtering

I Verdensbankrapporten Look Before You Leap fra 2004 præsenteres en risikohåndterings-tilgang (climate risk management) til fremtidige klimaændringer. Det foreslås, at klimamæssig risikovurdering gøres til en rutinemæssig del af bankens aktiviteter inden for områder med betydelige klimarisici.

I første omgang foreslås det, at man anvender et screeningsværktøj, der kan identificere de projekter, som bør underkastes en nærmere risikovurdering. Også på landeniveau skal klimarelaterede risici vurderes på linje med andre landerisici og afspejles i sektor- og landestrategier.

6.7 World Health Organization (WHO)

6.7.1 Institutionens rolle og mandat i tilpasningssammenhæng

WHO beskriver sin rolle på klimaområdet som omfattende aktiviteter inden for tre områder, ofte udført i partnerskab med andre internationale organisationer såsom World Meteorological Organization (WMO) og UNEP:

•  Input til politiske anbefalinger og støtte til beslutningstagning

•  Udvikling af forsknings- og informationsnetværk

•  Teknisk assistance til kapacitetsopbygning i de berørte lande.

6.7.2 Tilpasningsrelaterede initiativer

6.7.2.1 Climate Change and Human Health - Risks and Responses

I 2003 udgav WHO sammen med WMO og UNEP rapporten Climate Change and Human Health - Risks and Responses. Rapporten er primært en gennemgang af de centrale problemstillinger og udfordringer på sundhedsområdet som følge af klimaændringer.

6.7.2.2 Climate Change and Adaptation Strategies for Human Health (cCASHh).

Projektet gennemføres af WHOs europæiske kontor med støtte fra EU's rammeprogram for forskning.

Projektet undersøger nogle af de måder, hvorpå klimaændringer påvirker sundheden. Aktiviteterne er en kombination af effekt- og tilpasningsstudier for fire potentielle klimarelaterede sundhedseffekter:

•  Sundhedseffekter af varme og kulde

•  Sundhedseffekter af ekstreme vejrhændelser

•  Smitsomme sygdomme overført af vektorer

•  Smitsomme sygdomme overført via vandforsyning eller fødevarer

For hvert område udarbejdes en epidemiologisk (sårbarheds-)vurdering, en økonomisk analyse og en politisk analyse.

6.8 United nations Environment Programme (UNEP)

6.8.1 Institutionens rolle og mandat i tilpasningssammenhæng

UNEP er en central aktør i den internationale bistand til udviklingslandenes aktiviteter på klimaområdet. UNEP er et af de tre "implementing agencies" for de initiativer, der iværksættes med international finansiering fra den Globale Miljøfacilitet GEF.

6.8.2 Tilpasningsrelaterede initiativer

UNEP er involveret i mange af de aktiviteter, der iværksættes efter beslutning i regi af UNFCCC. UNEP's øverste organ har besluttet, at hovedprioriteten i organisationens arbejde med kapacitetsopbygning på klimaområdet skal være at støtte udviklingslandenes tilpasningskapacitet gennem nationale og regionale projektaktiviteter. I den sammenhæng er der gennemført træning og workshops i sårbarheds- og tilpasningsspørgsmål i en række udviklingslande.

6.9 United nations Development programme (UNDP)

6.9.1 Institutionens rolle og mandat i tilpasningssammenhæng

UNDP er en central aktør i den internationale bistand til udviklingslandenes aktiviteter på klimaområdet. UNDP er et af de tre "implementing agencies" for de initiativer, der iværksættes med international finansiering fra den Globale Miljøfacilitet GEF.

6.9.2 Tilpasningsrelaterede initiativer

UNDPs primære aktiviteter inden for tilpasningsområdet er begge nævnt i afsnittet om UNFCC/IPCC:

•  The National Adaptation Programme of Action (NAPA)

•  Adaptation Policy Frameworks.

Endvidere støtter UNDP med GEF-finansiering udviklingslandenes udarbejdelse af nationale kommunikationer.

6.10 Arctic Council - Arctic Climate Impact Assessment (ACIA)

I regi af Arktisk Råd er der udarbejdet en omfattende analyse og sammenfatning af klimaændringernes effekter i Arktis, "Impacts of a Warming Arctic: Arctic Climate Impact Assessment". Dette analysearbejde vil være særdeles relevant for en fremtidig grønlandsk klimatilpasningsindsats. I lyset af de aktiviteter, der finder sted under ACIA beskæftiger denne udredning af internationale erfaringer sig ikke yderligere med arktiske/grønlandske forhold[2].


Fodnoter

[2] se også http://www.acia.uaf.edu

 



Version 1.0 Oktober 2006, © Miljøstyrelsen.