|
Metodemæssige problemstillinger i forbindelse med samfundsøkonomiske vurderinger af klimatilpasningstiltag 3 Vurderingsmetoder
Klimatilpasningstiltagene kan vurderes på flere måder. Der er her lagt vægt på en økonomisk vurdering og fremstillingen i den resterende del af rapporten retter sig derfor primært mod økonomiske vurderingsmetoder. Ikke-økonomiske kriterier må imidlertid forventes også at spille væsentlig rolle for vurderingen af tiltagene, hvorfor også andre vurderingsmetoder, der kan inkorporere sådanne ikke–økonomiske vurderingskriterier kort omtales. 3.1 Velfærdsøkonomisk vurdering3.1.1 Cost-benefit analyse (CBA)Ved en velfærdsøkonomisk vurdering vil der typisk blive foretaget en CBA af de enkelte tilpasningstiltag. I en CBA vurderes de ressourcer som tiltaget beslaglægger (omkostningerne) og det dermed forbundne tab af forbrugsmuligheder overfor de forøgede forbrugsmuligheder (benefits), der måtte være resultatet af realiseringen af det planlagte tilpasningstiltag i form af undgåede klimakonsekvenser og sparede omkostninger (netto) ved den automatiske tilpasning. Vurderingskriteriet i en CBA er, hvorvidt det pågældende tiltag skaber en velfærdsmæssig gevinst i forhold til referencesituationen, og velfærden baserer sig på udviklingen i forbrugsmulighederne ud fra givne forudsætninger om, hvordan forbrugerne vurderer disse forbrugsmuligheder. Både omkostninger og benefits måles i kroner, hvilket implicerer behovet for en prissætning af miljøgoder, der ikke handles på et marked, og som klimatilpasningstiltagene måtte påvirke udbuddet af[8]. Netto-nutidsværdien af strømmen af omkostninger og benefits som følge af et tiltag beregnes[9], de fordelagtige dvs. de velfærdsgevinst-skabende tiltag identificeres, og tiltagene rangordnes efter fordelagtighed. I tilfælde af afhængigheder imellem tiltagene regnes på forskellige ”pakker” af tiltag. Det er vigtigt at angive, om der er væsentlige konsekvenser, som ikke har kunnet prissættes. I så fald er den beregnede netto-nutidsværdi ufuldstændig som mål for tiltagets velfærdsøkonomiske fordelagtighed. Betydningen for analyseresultatet af sådanne ikke-værdisatte konsekvenser bør belyses ved en følsomhedsanalyse, f.eks. ved at beregne, hvilken værdi der skal tillægges de ikke-prissatte konsekvenserne for, at nutidsværdien skifter fortegn. 3.1.2 Cost-effectiveness analyse (CEA)CEA kan bruges til vurdering af, hvordan man når et vist miljømål/formål billigst muligt, - det kunne f.eks. være sikring af produktionskapaciteten, sikring af visse naturværdier, sikring af en kystlinje, eller sikring af kulturhistoriske værdier. Omvendt kan CEA tillige anvendes til at sikre den højeste målopfyldelse for en given miljøparameter med en given budgetrestriktion (mest miljø for pengene). I forlængelse heraf kan CEA bruges til rangordning af tiltag til brug for opstilling af en omkostningskurve for opfyldelse af et vist miljømål, angivet i én dimension. Til brug for opstilling af en sådan omkostningskurve kan optimeringsmodeller som f.eks. lineær programmering overvejes anvendt i de (få) tilfælde, hvor der er eller kan opstilles omkostningsfunktioner for de forskellige tiltagstyper[10]. Umiddelbart synes det at være en fordel ved CEA i forhold til CBA, at CEA ikke kræver, at ændringer i den målparameter, som tiltaget retter sig mod, gøres op i kroner. I en velfærdsøkonomisk baseret CEA bør alle andre miljøkonsekvenser, der opstår som en art sideeffekter af tiltaget, imidlertid også prissættes. CEA med ufuldstændig prissætning af miljømæssige (og andre) sideeffekter synes mere relevante i en budgetøkonomisk sammenhæng (se afs. 3.2). 3.1.3 Bottom-up versus Top-downSom nævnt er den her benyttede tilgang til den økonomiske vurdering en tilgang, hvor tilpasningstiltagene vurderes ét for ét i forhold til en referencesituation (fastlagt i trin 2 i afs. 3.2). Denne tilgang er forsvarlig så længe det kan antages, at den samlede effekt af tiltagene ikke ændrer de relative priser i samfundet. Holder denne antagelse imidlertid ikke, så kan den velfærdsøkonomiske vurdering ikke foretages som en partiel CBA. I sådanne tilfælde bør en mere generel analyse foretages, og hertil kan anvendes de såkaldte AGL-modeller (Anvendte Generelle Ligevægtsmodeller)[11]. En AGL er en adfærdsbeskrivende model, der bygger på en empirisk undersøgelse af de økonomiske sammenhænge i samfundet og som tager højde for interaktionerne mellem markederne for de forskellige goder. Ved at udføre konsekvensberegninger med en AGL og dernæst benytte modellens velfærdsfunktion kan man beregne den samfundsøkonomiske velfærdsændring som følge af klimatilpasningstiltagene[12]. Med en AGL kan udviklingen i velfærden over tid beregnes således, at fordelingen over generationer kan belyses. En AGL-analyse er udtryk for en top-down tilgang til vurderingen af tilpasningstiltagene. Den kan i nogle tilfælde give en indikation af den samlede velfærdsmæssige effekt af tiltagsstrategien, men er nok i langt de fleste tilfælde en for aggregeret analyse til at kunne vurdere de velfærdsmæssige konsekvenser af konkrete fysiske tiltag. De fleste AGL-modeller omfatter heller ikke en beskrivelse af miljøeffekter. Det er vanskeligt at arbejde de to angrebsvinkler (bottom-up og top-down) sammen. De to analysetyper må derfor supplere hinanden. 3.2 Budgetøkonomisk vurdering3.2.1 Fordelingsmæssige aspekterEt væsentligt vurderingskriterium vedrører, hvorledes konsekvenserne af klimatilpasningstiltagene forventes fordelt på relevante samfundsgrupper. Til at belyse dette forhold kan en budgetøkonomisk vurdering foretages, hvor der fokuseres på, hvorledes konsekvenserne af en gennemførelse af tiltagene vil påvirke indtægts- og udgiftsstrømme til og fra forskellige grupper eller kasser. Eksempler på sådanne relevante samfundsgrupper eller kasser kunne være:
Til brug for en sådan vurdering kan konsekvensskemaet tabel 2-1 udvides med en fordelings- eller stakeholdermatrix. 3.2.2 CEA som budgetøkonomisk analyseEn CEA kan også udføres som en budgetøkonomisk analyse. En sådan vurdering vil ikke være relevant på et mere overordnet niveau, men kan derimod være hensigtsmæssig i forbindelse med en konkret implementering af tilpasningsstrategien, hvor de overordnede prioriteter eksempelvis er fastlagt på et velfærdsøkonomisk grundlag. Ved en lokal implementering af strategiens tiltag (eksempelvis i en kommune) kan en budgetøkonomisk CEA således anvendes til at fastlægge en omkostningseffektiv strategi for at nå et givet mål defineret i fysiske termer. Sideeffekterne (miljømæssige og andre) af strategien skal ikke prissættes som sådan, men kun medtages i det omfang de giver anledning til ændrede indkomst- og udgiftsstrømme for de grupper/kasser (eksempelvis det kommunale budget), der finansierer tiltagene. 3.3 Multikriterieanalyse (MCA)Udover det økonomiske effektivitetshensyn vil en strategi for klimatilpasning typisk bygge på en række andre hensyn og politiske ønsker (beslutningskriterier). Det kan være hensyn, der knytter sig til bl.a.:
I en MCA kan disse forskellige hensyn eller beslutningskriterier vægtes i forhold til hinanden og til det økonomiske effektivitetshensyn, således at der kan foretages en samlet rangordning af tilpasningstiltagene, uden at disse andre hensyn nødvendigvis skal prissættes i kroner. Vægtningen af beslutningskriterierne er naturligvis det centrale problem i en MCA, som forskellige typer MCA løser på forskellig vis. Ved tolkningen af resultaterne af en MCA er det vigtigt at være opmærksom på, at vægtningen af de forskellige beslutningskriterier ikke som i en CBA bygger på forbrugernes præferencer, men som oftest fastsættes i dialog med beslutningstagerne. Det er således vanskeligt at anlægge en generel tolkning af resultaterne af en MCA. MCA skal først og fremmest opfattes som et beslutningsstøtteværktøj for den enkelte beslutningstager. 3.4 Deliberative approachesDeliberative Approaches (DA) er betegnelsen for en ret ny disciplin, hvor der udvikles forskellige metoder til, hvordan borgerne sammen kan diskutere og overveje (”deliberate”) miljøproblemer og forslag til deres løsning på basis af relevant viden om forholdene. Herigennem søger man at få afklaret, udviklet og formuleret borgernes holdninger og præferencer til de pågældende miljøproblemer. Borgernes præferencer er således ikke som i en CBA eksogent givne, men kan som resultat af drøftelserne ændre dem. En anden forskel er at præferencerne i en CBA er ’forbruger-præferencer’, mens de præferencer der kan blive afdækket som led i DA vil være mere helhedsorienterede. DA kan struktureres på forskellig måde, i form af diskussioner og vurderinger gennem f.eks. konferencer, fokusgrupper, borgerpaneler, fremtidsværksteder osv. Teknologirådet har eksempelvis i en årrække fulgt dette spor gennem sine konsensuskonferencer og har i 2004 gennemført 2 scenarieværksteder, hvor aktører og beslutningstagere i et lokalområde drøftede konsekvenser af havspejlsstigningen og forskellige måder at reagere på[13]. Sådanne diskussioner og vurderinger borgerne imellem af fremtidens Danmark i de forskellige scenarier og med de forskellige tilpasningstiltag kan formentlig i sig selv bidrage til at styrke det folkelige grundlag for en tilpasningsstrategi. Et andet perspektiv ved DA er, at DA vil kunne give holdepunkter for at basere vægtningsfaktorer mv. i en MCA på befolkningens præferencer. Fodnoter [8] Hvilke priser, der typisk bør anvendes i en CBA af klimatilpasningstiltag er adresseret yderligere i kapitel 4. [9] Denne værdi svarer til nutidsværdien af ændringen i ’equivalent variation’ , der med tilnærmelse kan opgøres som ændringen i Consumer surplus + Producer surplus for alle goder, jvf. Samfundsøkonomisk vurdering af miljøprojekter [10] Jfr. Møller, F., Andersen, S.P., Grau, P., Huusom, H., Madsen, T., Nielsen, J., Strandmark, L.(2000): ”Samfundsøkonomisk vurdering af miljøprojekter” afsnit 7.2. [11] Som eksempler på AGL kan nævnes modellerne GESMEC, DREAM og AAGE. [12] Med nationaløkonomiske modeller som GESMEC (og ADAM, som dog ikke er en generel ligevægtsmodel) kan man godt beregne ændringer i BNP som følge af styringsmæssige indgreb. Ændringer i BNP er imidlertid ikke et korrekt udtryk for den velfærdsøkonomiske effekt, af mange grunde. Velfærdsøkonomisk bør sigtes mod opgørelse af Equivalent Variation (EV), Compensation Variation (CV) eller Consumer’s Surplus (CS). Hertil er det nødvendigt at anvende generelle ligevægtsmodeller, idet disse bygger på et neoklassisk, velfærdsøkonomisk grundlag. [13] Teknologirådet (2004): "Når havet stiger - nyt klima - nyt liv?"
|