1. Indledning
 | Baggrund |
| Beskrivelse af det københavnske affaldssystem |
| Affaldsbortskaffelsen 1988-1994 |
Denne afrapportering består af en hovedrapport og en bilagsrapport.
Hovedrapporten indeholder en gennemgang af følgende: I kapitel 1 foretages en
gennemgang af baggrund og formål, samt en kortfattet beskrivelse af systemet for
erhvervsaffald i Københavns Kommune. Kapitel 2 indeholder afgrænsning og definitioner,
samt metodebeskrivelse og udvælgelsesprocedure. Endelig præsenteres de samlede
konklusioner af undersøgelsen i kapitel 3.
Selve resultatbehandlingen af undersøgelsens datamateriale inklusive relevante bilag
er gengivet i en bilagsrapport. Bilagsrapporten kan rekvireres ved henvendelse til Rendan
A/S.
Forud for rapporten er der gennemført en metodefastsættelse og en interviewundersøgelse. Resultaterne af disse undersøgelser er afrapporteret i en midtvejsrapport. Denne kan ligeledes rekvireres hos Rendan A/S.
Formål med projektet
Formålet med projektet er følgende:
- Repræsentativt at kortlægge og sammenligne Københavns Kommunes erhvervsvirksomheders samlede omkostninger til affaldsbortskaffelse før og efter implementeringen af kommunens regulativ for erhvervsaffald.
- At udpege grupper af erhvervsvirksomheder med fælles træk i udviklingen af omkostninger til affaldsbortskaffelse samt inden for disse grupper at vurdere årsagerne hertil.
- At vurdere omkostningsniveauet for øvrige kommuner og på landsplan ved indførelse af lignende erhvervsaffaldsordninger.
Forventet projektresultat
Ved projektets udformning var det forventningen at præsentere opgørelser over de
faktiske omkostninger til affaldsbortskaffelse såvel før som efter
erhvervsaffaldsregulativets ikrafttræden. Der skulle således foretages en vurdering af
omkostningsudviklingen inden for udvalgte grupper af erhvervsvirksomheder med henblik på
at identificere og forklare årsagerne til omkostningsudviklingen.
Vurderingerne skulle indbefatte et skøn over omkostningerne efter regulativets
ikrafttræden, såfremt affaldsdannelsen med hensyn til mængde og sammensætning var den
samme, som før regulativet trådte i kraft.
Der skulle søges at give et skøn over de samlede omkostninger til
affaldsbortskaffelse for alle københavnske erhvervsvirksomheder såvel før som efter
erhvervsaffaldsregulativets ikrafttræden. Skønnet skulle omfatte en fordeling af
omkostningerne for de væsentligste affaldsfraktioner.
Størrelsen af de tilsvarende omkostninger i resten af landet skulle vurderes ud fra en
række nøgletal med henblik på en vurdering af omkostningsniveauet i andre kommuner på
landsplan.
Baggrund
Lovgivning
Lovgivningen pålægger i dag kommunerne ansvaret for, at alt affald bortskaffes
hensigtsmæssigt og forsvarligt ud fra en miljø- og samfundsmæssig betragtning.
Bekendtgørelse om kommunale indsamlinger af genanvendelige materialer og produkter fra erhvervsvirksomheder, nr. 882 af 11. december 1986, pålægger kommuner at forestå indsamling af pap og papir fra handelsvirksomheder. Bekendtgørelsen åbner mulighed for, at andre genanvendelige materialer omfattes, og at flere erhvervsvirksomheder pålægges at deltage i ordningerne.
Bekendtgørelsen om kommunal indsamling af madaffald fra storkøkkener, nr. 883 af 11. december 1986, forpligter kommunerne til at gennemføre indsamlinger af madaffald fra storkøkkener med mere end 100 kg madaffald pr. uge.
Kommunerne har i henhold til bekendtgørelse om olie- og kemikalieaffald, nr. 804 af 15. december 1989, pligt til at etablere indsamlingsordning for olie- og kemikalieaffald fra erhvervsvirksomheder.
Bekendtgørelse nr. 118 af 23. februar 1989 om affald pålægger kommunerne at anvise affald, der ikke i forvejen er omfattet af en fællesordning. Samtidig har virksomhederne pligt til at benytte de anviste bortskaffelsesmuligheder.
Bekendtgørelse om affald blev revideret ved bekendtgørelse om bortskaffelse, planlægning og registrering af affald, nr. 131 af 21. marts 1993. Revisionen af bekendtgørelsen betød at affaldsplanbestemmelserne og affaldsreguleringen blev sammenfattet i én bekendtgørelse. Samtidig blev der tilføjet en række bestemmelser om registrering af affald. Bekendtgørelsen er igen revideret ved bekendtgørelse nr. 581 af 24. juni 1996.Ved revisionen af bekendtgørelsen blev bl.a. bestemmelserne om olie- og kemikalieaffald, samt bestemmelserne om indsamling af pap og papir fra erhverv indarbejdet.
Regulativ
Københavns Kommune har - med baggrund i de nævnte bekendtgørelser - taget afgørende
initiativer vedrørende erhvervsaffaldet, idet man gennem udarbejdelse af et regulativ for
erhvervsaffald har ønsket at styre affaldsstrømmene mod miljømæssigt acceptable
behandlingsformer.
Beskrivelse af det københavnske affaldssystem
Regelgrundlag
Københavns Kommune vedtog i 1991 et regulativ for erhvervsaffald i Københavns
Kommune (erhvervsaffaldsregula-tivet), som betød, at alt erhvervsaffald, herunder
genanvendelige materialer, blev reguleret. Københavns Kommune har således opbygget et
system for bortskaffelse af affald fra virksomheder, hvilket betyder, at affaldet er
reguleret, fra det opstår, til det bortskaffes. Derved er både virksomheder,
transportører og behandlingsanlæg omfattet af regler for håndtering, transport og
behandling af affald.
På baggrund af en ændring i Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 131 af 21. marts 1993 om bortskaffelse, planlægning og registrering af affald og den reviderede bekendtgørelse nr. 581 af 24. juni 1996 har Miljøkontrollen udarbejdet forslag til revision af Københavns Kommunes erhvervsaffaldsregulativ. Forslaget betyder, at affald i fremtiden er opdelt på affald, der reguleres gennem en indsamlingsordning, og affald, der reguleres gennem en anvisningsordning.
Erhvervsaffaldsregulativet er et rammeregulativ, der omfatter både indsamlings- og anvisningsordninger. I regulativet er fastsat de overordnede forpligtelser for virksomheder, transportører og behandlingsanlæg. Hertil kommer en række særlige bestemmelser, der fastsætter specifikke krav i forhold til den enkelte affaldsfraktion. Dette drejer sig bl.a. om fastsættelse af mængdegrænser for, hvornår en virksomhed er forpligtet til at deltage i en ordning.
I det reviderede erhvervsaffaldsregulativ er der lagt vægt på, at hovedparten af affaldet bliver omfattet af en indsamlingsordning for at sikre en tilstrækkelig effektiv håndtering af affaldsstrømmene.
Ved en indsamlingsordning har virksomhederne ansvar for, at affaldet sorteres. Kommunen kan selv drive indsamlingsordningerne eller bemyndige andre til det. I den forbindelse har Københavns Kommune indgået aftaler med private transportører og behandlingsanlæg.
Ved en anvisningsordning har virksomheden ansvar for, at affaldet sorteres og transporteres til et behandlingsanlæg. Kommunen fastsætter krav for, hvilke behandlingsanlæg, der skal benyttes. Kommunen fastsætter i regulativer, hvilke vilkår transportøren skal opfylde for at kunne transportere affald under hver enkelt ordning. Alle transportører, der opfylder vilkårene, må frit indsamle affaldet under forudsætning af, at de lader sig registrere. I en anvisningsordning kan genanvendelige materialer afleveres til andre anlæg end de anviste, såfremt de behandles på et anlæg, der opfylder nærmere angivne betingelser fastsat i regulativet.
Indsamlingsordninger
Virksomheder i Københavns Kommune er forpligtet til at sortere affaldet i følgende
affaldsfraktioner og benytte den pågældende indsamlingsordning herfor:
| Affald til genanvendelse | Affald til specialbehandling | Restaffald | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
|
Anvisningsordninger
Endvidere er virksomheder i Københavns Kommune forpligtet til at sortere affaldet i
følgende fraktioner og benytte den pågældende anvisningsordning:
| Affald til genanvendelse | Affald til specialbehandling | ||||||||||||||||||||
|
|
Generelt bliver virksomhederne berørt af 2 til 4 af ovenstående fraktioner. Dette er typisk pap, papir, glas og brændbart affald. Der er således ingen virksomheder i Københavns Kommune, som løbende har behov for at udsortere alle fraktioner.
Mængdegrænser
Årsagen til, at ikke alle virksomheder bliver påvirket af affaldsreguleringen, er, at
der er fastsat en mindstegrænse for, hvornår virksomhederne er forpligtet til at
foretage en udsortering af f.eks. genanvendelige materialer.
Følgende affaldstyper skal sorteres, hvis de overstiger de nedenfor anførte mængder.
|
Mængder under disse grænser skal altid sorteres i brændbart affald og ikke-brændbart affald.
Mængdegrænsen er fastsat ud fra en betragtning om, hvornår det er rimeligt, at virksomhederne bliver pålagt at sortere affald og sørge for opstilling af fornødent materiel. Fastsættelse af mængdegrænser for f.eks. pap og papir er foretaget på baggrund af, at det skal være muligt for virksomhederne at fylde en 600 liter papircontainer på højst en måned.
Mængdegrænserne er tillige fastsat ud fra den betragtning, at reguleringen af affald især skal omfatte de virksomheder, hvor sorteringsindsatsen vil give det største miljømæssige resultat. Antallet af virksomheder i Københavns Kommune er faldende i forhold til størrelsen, og det er hovedsageligt de større virksomheder, der er påvirket af regulativet.
I følge Miljøkontrollens erfaring fra affaldstilsynet, skal der som hovedregel være mere end 5 ansatte, før virksomhederne bliver påvirket af kildesorteringskravene.
Ved gennemførelse af en række tilsyn på de liberale erhverv (advokat-, revisorkontorer m.v.) har det vist sig, at der inden for disse brancher skal være mere end 10 ansatte, for at virksomhederne bliver påvirket af kildesorteringskravene. Der er dog for disse erhverv en del fortroligt papir, der ikke er omfattet af den kommunale affaldsregulering.
Ovenstående betyder, at regulering af affaldsområdet i Københavns Kommune efter gennemførelse af erhvervsaffaldsregulativet primært påvirker ca. 30% af virksomhederne svarende til ca. 8.500 virksomheder.
Aftaler med transportører og behandlingsanlæg
Indsamlingsordningerne er primært organiseret ved at kommunen bemyndiger andre til at
udføre opgaven. Der er derfor indgået aftaler med private og offentlige transportører
og behandlingsanlæg, der således kommer til at udgøre en del af det københavnske
affaldssystem. Aftalerne er indgået med de transportører og behandlingsanlæg, der kan
opfylde kommunens vilkår. På den måde sikres den fri konkurrence bedst muligt samtidig
med en fastholdelse af et højt miljøniveau.
Aftalerne med transportørerne indgås ud fra en række kriterier for at sikre, at transportørerne er professionelle og kan håndtere de øgede krav, som stilles til affaldshåndtering og -behandling.
Indgåelse af aftaler med behandlingsanlæg foretages ud fra en samlet miljømæssig vurdering med henblik på opnåelse af bl.a. korte transportafstande, hensigtsmæssig behandlingsmåde, tilstrækkelig behandlingskapacitet og restprodukters genanvendelighed.
Aftalerne med behandlingsanlæg indgås ud fra en række kriterier, der sikrer, at anlæggene kan opfylde de øgede krav, der i dag stilles til affaldsbehandlingen.
Oplysninger
Kravene om afvisning af affald, udtagning af stikprøver samt indberetning af
affaldsmængderne sikrer muligheden for kontrol med virksomhedens affaldsbortskaffelse.
Det bliver således muligt at udpege en virksomhed til tilsyn, hvis der ved
stikprøvekontrollen på behandlingsanlægget er konstateret uregelmæssigheder ved
beskaffenheden eller ved mængden af affaldet fra den pågældende virksomhed.
Kommunen modtager årligt indberetning fra transportører om mængden af afhentet affald fordelt på fraktioner på hver enkelt virksomhed samt oplysninger om, hvor affaldet er afleveret. Endvidere modtager kommunen en gang årligt oplysninger fra behandlingsanlæggene om mængden af modtaget affald fordelt på fraktioner og transportører.
Oplysningerne fra transportørerne anvendes primært til at tilrettelægge og effektivisere kommunens tilsynsindsats over for virksomhederne. Oplysninger fra behandlingsanlæggene anvendes primært i forhold til affaldsplanlægningen. Tilsammen giver oplysningerne fra transportører og behandlingsanlæg mulighed for at foretage en samlet kontrol af affaldsstrømmene.
Informationsindsats
I forbindelse med indførelse af erhvervsaffaldsregulativet blev der udsendt en pjece til
samtlige virksomheder, som kort beskrev de nye regler og betydningen heraf for henholdsvis
virksomheder, transportører og behandlingsanlæg.
I samme periode blev der skrevet artikler i diverse fagblade, der beskrev de nye regler, herunder hvorledes reglerne ville komme til at påvirke virksomhederne. Herudover blev der annonceret i dagspressen og fagblade.
Endvidere er der blevet udarbejdet en mappe "Vejledning om erhvervsaffald", som indeholder en detaljeret beskrivelse af reglerne på erhvervsaffaldsområdet. Mappen bliver løbende opdateret og solgt til brug for virksomheder, transportører og behandlingsanlæg.
For at sikre, at transportører, som kører i ordningerne, er bekendte med kommunens regler og opmærksomme på deres rolle i forhold til virksomhederne, blev der afholdt kurser for samtlige transportører i ordningerne.
Samtidig med gennemførelse af erhvervsaffaldsregulativet blev der iværksat affaldstilsyn, som havde til formål at vejlede virksomhederne i de nye regler for affaldssortering og -bortskaffelse.
Håndhævelse
Reglerne i erhvervsaffaldsregulativet håndhæves dels gennem tilsyn og stikprøvekontrol
og dels ud fra de håndhævelsestiltag, som tilsyn og stikprøvekontrollen afstedkommer.
På virksomheder foretages dels tilsyn, der specifikt retter sig mod håndtering og bortskaffelse af affald, og dels tilsyn, hvori håndhævelse af reglerne på erhvervsaffaldsområdet indgår på linie med tilsyn med virksomhedens øvrige miljømæssige forhold. Ved tilsyn indhentes oplysninger vedrørende opbevaring, sortering, benyttet transportør og modtagere af virksomhedens affald.
Ved mindre forseelser afgives en mundtlig henstilling, og der gives vejledning i fremtidig overholdelse af reglerne.
Mere alvorlige overtrædelser af erhvervsaffaldsregulativet afstedkommer en skriftlig indskærpelse af reglerne. Gentagende overtrædelser vil medføre overdragelse af sagen til Københavns Politi, enten med anmodning om efterforskning, hvis sagen ikke er fuldt ud belyst, eller med anmodning om tiltalerejsning.
Der er i aftalerne med behandlingsanlæg, som foretager forbrænding og deponering af affald, fastsat krav til daglig udtagning af stikprøver på affald modtaget fra virksomheder i Københavns Kommune. Gennem stikprøverne kontrolleres det, om virksomhederne i kommunen lever op til kildesorteringskravene. Samtidig kontrolleres det, om transportørerne lever op til krav om kun at transportere kildesorteret affald. Behandlingsanlæggene er forpligtet til, hvis der konstateres sorteringsfejl i affaldet fra en virksomhed, at udtage det efterfølgende læs fra samme virksomhed til kontrol.
Stikprøverne på forbrændingsanlæggene viser, at det ofte er genanvendeligt pap, papir, plast, PVC-plast samt ikke-brændbart affald, der ikke er sorteret fra. Forbrændingsanlæggene konstaterer dog færre fejlsorteringer i takt med, at systemerne er blevet indkørt.
Stikprøverne på deponeringsanlæg viser, at det primært er reglerne om sortering i brændbart og ikke-brændbart affald, som ikke overholdes. Endvidere er der problemer med udsortering af PVC-plast og imprægneret træ.
Formålet med stikprøvekontrollen er bl.a. at kontrollere, at anlæggene ikke tilføres fraktioner, der rent miljømæssigt ikke er hensigtsmæssige at behandle på det pågældende anlæg, og/eller som er egnede til genanvendelse.
Affaldsbortskaffelsen 1988-1994
Resultater
Figur 1.3 viser udviklingen i behandling af erhvervsaffald siden Københavns Kommunes
første affaldsplan blev vedtaget. To væsentlige faktorer har haft betydning for denne
udvikling, nemlig forhøjelsen af affaldsafgiften pr. 1. januar 1990 samt
erhvervsaffaldsregulativets ikrafttræden pr. 1. januar 1992.
Figur 1.3 Affaldsbehandlingen 1988, 1992 og 1994
figuren er ikke inkluderet i denne version.
Kilde: Miljøkontrollen i Københavns Kommune.
Generelt kan det siges, at gennemførelse af de nye regler for bortskaffelse af erhvervsaffald på kort tid har medført meget store ændringer af affaldsbehandlingen. De øgede krav til kildesortering og affaldsbortskaffelse har betydet, at affald er flyttet fra deponering til genanvendelse og forbrænding. Genanvendelsen er således i perioden næsten fordoblet.
Ser man på virksomhedernes opmærksomhed på affaldsbortskaffelsen, er der sket væsentlige ændringer. Virksomhederne har skullet omstille sig til at betragte affaldsproduktionen som en integreret del af driften og har dermed også at skullet afsætte ressourcer til at styre affaldet internt på virksomhederne for at kunne efterkomme kildesorteringskravene.
I 1988 blev erhvervsaffald primært bortskaffet sammenblandet til forbrænding eller deponi. Affald fra erhverv blev kun genanvendt i den udstrækning, affaldet havde en betydelig og erkendt økonomisk værdi. F.eks. bortskaffede den grafiske branche deres papir til genanvendelsesindustrien, fordi de kunne få penge for det.
Den øvrige del af erhvervsaffaldet blev forbrændt eller bortskaffet til lossepladser. Endvidere formodes det, at en del af erhvervsaffaldet blev bortskaffet ulovligt til fyldpladser, da dette var den billigste løsning.
Genanvendelsen inden for erhvervsaffaldsområdet er i perioden fra 1988 til 1994 steget fra 18% til 35% for de samlede mængder affald fra erhverv. I 1988 blev der forbrændt 57% og deponeret 25% ud af en samlet affaldsmængde på ca. 223.000 tons. De tilsvarende tal i 1994 var 58% til forbrænding og 7% til deponering.
Genanvendelsen af erhvervsaffaldet fra 1988 til 1994 er således næsten fordoblet, forbrændingen er stort set uændret, og deponeringen er blevet reduceret med 70%, hvilket viser, at erhvervsaffaldsregulativet fremmer opfyldelsen af såvel den kommunale som den statslige målsætning for affaldsbehandlingen.
Gennemførelsen af erhvervsaffaldsregulativet betyder, at en række virksomheder, som ikke tidligere har været miljøreguleret, er blevet omfattet af Miljøkontrollens miljøtilsyn. Dette drejer sig primært om handels- og kontorvirksomheder, der tidligere kun har været i kontakt med miljømyndighederne i forbindelse med et statistisk udvalgt tilsyn eller et ulempetilsyn. Der har derved ikke tidligere været ført systematisk tilsyn og foretaget en regulering af denne type virksomheder.
Miljømæssige effekter
Implementering af reglerne har betydet, at brændbart affald er flyttet fra deponi til
forbrænding og genanvendelse. Fjernelsen af affald fra deponier betyder, at risikoen for
forurening af grundvandet er mindsket betydeligt, idet dele af deponeringen har været
foretaget på fyldpladser, hvor der ikke er forureningsbegrænsende foranstaltninger i
form af membran og perkolatopsamling. Endvidere har styringen af affaldet væk fra fyld-
og lossepladser i regionen betydet, at opfyldningstakten på pladserne er reduceret.
Det øgede kendskab til affaldssammensætningen og styringen af affaldet, således at f.eks. miljøfarligt affald er adskilt fra det øvrige affald, betyder, at risikoen for forurening ved deponering nedsættes, og at der er langt bedre mulighed for at vurdere miljøkonsekvenserne af den fremtidige affaldsdeponering.
Systemmæssig virkning
Ved etablering af et helhedsorienteret affaldssystem, hvor samtlige affaldsstrømme er
omfattet, og hvor affaldet er styret, fra det opstår til det behandles, opnås et system,
der til en vis grad har en selvjusterende effekt.
En af årsagerne til at virksomhederne omlægger affaldsbortskaffelsen kan være, at det er blevet vanskeligere at bortskaffe affaldet uden om det etablerede system. Dette skyldes bl.a. de forpligtigelser transportørerne er blevet pålagt. For at kunne overholde deres aftale med kommunen, er det nødvendigt, at transportørerne får virksomhederne til at foretage ændringer i affaldssorteringen. Endvidere stiller behandlingsanlæggene krav til transportørerne om, at det affald, der afleveres, skal være kildesorteret. Transportørerne har således vanskeligere ved at aflevere usorteret affald.
Kendskabet til regulativet er altså ikke afgørende for, om virksomhederne foretager de nødvendige justeringer af affaldsbortskaffelsen, idet transportørene fungerer som konsulenter for virksomhederne og på denne måde medvirker til information om regulativets krav.