Reduktion af biltransportens miljøbelastning med faktor 4 og faktor 10

Skal faktor 4/10 reduktion for transportsektoren realiseres, kræver det store omstillinger, ikke blot i transportsektoren men også i den øvrige samfundsudvikling. Dette kan ikke forventes at ske af sig selv men vil kræve en betydelig indsats fra en lang række samfundsmæssige aktører, herunder myndigheder på alle niveauer.

Selv det blot at dreje udviklingen i retning af lavere energi- og materialeforbrug samt CO₂ udslip stiller dog store krav. Det er derfor nødvendigt at se på hvilke muligheder der er for aktivt at påvirke udviklingen i den ønskede retning.

De muligheder som myndighederne har for at påvirke udviklingen er umiddelbart knyttet til en række virkemidler, som kan udmøntes i mere specifikke tiltag rettet mod forskellige aktører som influerer på transportens miljøbelastning.

Virkemidlerne grupperes ofte efter hvilket typer af påvirkning der opereres med. Der kan skelnes mellem:

• normer og regler, der fastlægger bestemte mål, krav eller procedurer for aktørerne
• økonomiske virkemidler, der giver aktørerne incitamenter uden at stille absolutte krav
• information og kommunikation , der kan ændre aktørernes opfattede valgmuligheder

Virkemidlerne kan påvirke og begrænse aktørernes handlinger på mere eller mindre håndfaste måder. Valget af virkemidler giver derigennem myndighederne mulighed for at handle overfor et problem, ud fra forskellige forudsætninger hvad angår fx. vidensgrundlag, målkonflikter og legitimitet.

Konkrete tiltag kan grupperes i forhold til typen af virkemiddel samt efter de objekter de primært sigter mod at påvirke. I tilfældet biltransport kan dette især være:

• teknik (biler, vejmaterialer, brændstoffer)
• organisering af transporten
• bystrukturer
• livsformer mv.
• samlet reduktion i trafikken

En antal eksempler på mulige tiltag er angivet i tabel 5.1.

Tabel 5.1
Eksempler på virkemidler og tiltag

link til tabel

Virkemidler og tiltag er altså centrale elementer, men de udgør i virkeligheden kun en mindre del af handlemulighederne overfor den aktuelle problemstilling. Det er således ikke realistisk at forestille sig at faktor 4/10 situationen er noget som blot kan "indføres" ved at myndighederne udmønter forskellige virkemidler i nogle specifikke tiltag. Der vil nemlig være betydelige barrierer for at realisere målet.

Barrierer kan fx optræde i form af etablerede sociale og økonomiske strukturer, der fastholder de nuværende mønstre; modgående udviklingstendenser der trækker udviklingen en anden vej, eller tilstedeværelse af øvrige interesser og mål hos aktørerne som kan være i konflikt med faktor 4/10 målet. Sådanne forhold må tænkes med hvis man vil overveje reelle muligheder for at dreje udviklingen.

Samspillet mellem tiltag, aktører og barrierer er derfor i fokus i dette kapitel. Udgangspunktet ses ud fra myndighedernes perspektiv, men dette opfattes altså i en noget bredere sammenhæng end hvad der ofte er tilfældet i studier af indgreb i transportens miljøproblemer (se fx Trafikministeriet 1997b, DØR 1996, Eriksson 1995; Button 1993). Sigtet er således ikke her at gennemføre en detaljeret analyse af enkelte tiltag og deres teoretiske virkninger , men nærmere at opstille nogle rammer og præmisser som indgrebsmuligheder kan ses ud fra.

I det følgende afsnit 5.2 gøres redegøres først for nogle vigtige tendenser, strukturer og dynamikker som kan udgøre barrierer for at gribe ind i transportens miljøbelastning. Temaet i dette afsnit er altså: Hvad gribes der ind i?

I afsnit 5.3 skitseres hvilke aktører som kan have en rolle at spille i omstillingen mod faktor 4/10 og herunder især hvilken rolle forskellige myndigheder kan have. Temaet er: Hvem er på banen?

I afsnit 5.4 gennemgås en række mere konkrete regulerings- og påvirkningsmuligheder som myndighederne kan tænkes at benytte. Der ses dels på hvilke aspekter af transporten de kan påvirke, hvilke konsekvenser de forskellige indgreb kan have og hvilke barrierer der kan være for at benytte dem. Temaet er: Hvad kan der gøres?

I afsnit 5.5 opsummeres nogle generelle handlemuligheder som må antages at være centrale for at fremme den dybtgående omstilling som faktor 4/10 målet indebærer. Dette skal kun opfattes som et rent tankeeksperiment og udgør på ingen måde anbefalinger fra DMU til en konkret politisk proces.

I øjeblikket går mange tendenser i den modsatte retning af faktor 4/10 målet. Dette gælder eksempelvis både væksten i antallet af biler, den stigende trafik og bilkøbernes aktuelle tendens til at anskaffe stadig større og relativt mere energiforbrugende biler. Dertil ses en gradvis faldende udnyttelse af bilernes kapacitet, samt generelt stagnerende eller faldende andele for kollektiv trafik og cykling (Trafikministeriet 1997a, Holten-Andersen et al 1997).

På samfundsplan foretages samtidig en løbende udbygning af transportsystemerne med henblik på at øge rejsehastigheden og fremkommeligheden for de enkelte transportgrene. Dette medfører umiddelbart forbedrede forhold for trafikanterne og indebærer samtidig en vis konkurrence mellem de enkelte grene. Dermed stimuleres alt andet lige til øget mobilitet. Dertil kommer endelig en voksende international rejseaktivitet i form af både turisme og erhvervsrejser. Denne tendens understøttes yderligere gennem nedbrydning af grænsebarrierer, samt udbygningen i internationalt orienterede transportanlæg (broer, tunneller, lufthavne mv.).

Alt i alt medfører den igangværende udvikling et stor pres for vækst i trafikken og bilismen i de kommende årtier, både herhjemme og globalt. Denne udvikling er til en vis grad selvforstærkende, fordi den voksende efterspørgsel efter transport og bilkørsel medvirker til at konsolidere de værdier, systemer og aktører som knytter sig til mobilitet og biltransport. Denne tendens forstærkes yderligere i disse år gennem spredning af de rige landes transportmønstre som ideal (og praksis) til en række mindre økonomisk udviklede lande.

På den anden side er der også tendenser som peger den modsatte vej.

For eksempel bliver en række miljøpåvirkninger fra trafikken i disse år kraftigt reduceret som følge at tekniske forbedringer og lovkrav til biler og brændstoffer. Dette gælder fx udslip af kvælstofoxider og kulbrinter samt kulilte. Dertil foregår der en betydelig forsknings- og udviklingsindsats omkring udvikling af nye biltyper og motorteknologier, mv. der som vist i kapitel 4 vil kunne indebære væsentlige reduktioner især i CO₂-udslip men også i energiforbrug og til en vis grad materialeintensitet. Samtidig sker der en langsom udvikling i samfundets energiforsyning over mod en stigende andel af vedvarende energibærere.

Mange steder satses der desuden på udbygning og modernisering af kollektiv trafik og etablering af cykelfaciliteter, og samtidig er nye måder at kommunikere på under hastig udbredelse fx gennem telearbejde- og indkøb. Endelig er opmærksomheden om de globale miljøproblemer stigende og et voksende antal mennesker, virksomheder, organisationer mv. søger at indrette deres aktiviteter på en måde så deres bidrag til miljøproblemerne minimeres, - eller stiller i hvert fald krav om at andre (fx. myndighederne) søger for at man har miljøvenlige alternativer at vælge imellem.

De her skitserede tendenser viser altså at der på ene side vil være store vanskeligheder med at føre transportudviklingen mod en faktor 4/10 situationen på grund af det igangværende vækstpres hvorigennnem biltransporten i dens kendte former konsolideres yderligere, men at der også på den anden side synes at være tendenser som kan understøtte forskellige brud med den hidtidige udvikling.

Transportområdet er således præget af en række modsatrettede tendenser og dilemmaer som gør det vanskeligt at se hvordan de opstillede mål uden videre skal kunne realiseres:

På den ene side er mange mennesker klar over problemerne og ønsker at de skal løses, på den anden side ønsker folk at opretholde eller øge deres mobilitet uden at skulle betale voldsomt meget mere for det; man er generelt ikke positiv over for direkte indgreb i den individuelle mobilitet og komfort.

• På den ene side ønsker samfundet at mindske de negative virkninger af mobiliteten og lægger derfor både fysiske og økonomiske begrænsninger på den; på den anden side understøtter samfundet mobiliteten, gennem omfattende investeringer i infrastruktur, særlige skatteregler, ophævelse af grænsekontroller, osv.
   
• På den ene side findes der betydelige tekniske og organisatoriske potentialer for at reducere miljøbelastningen; på den anden side er de fysiske og økonomiske strukturer i samfundet indrettet så de kun i ringe grad er attraktivt at udnytte dem.
   
• På den ene side vil faktor 4/10 reduktion givetvis kræve en betydelig samfundsmæssig regulering og planlægning (hvad enten denne nu tænkes ved hjælp af konventionelle planlægningsinstrumenter eller gennem markedsinstrumenter); på den anden side er det vanskeligt at forestille sig hvordan der skulle kunne skabes opbakning til en kraftigt forøget styring i samfundet.
   

Det vil alt i alt sige at det er vanskeligt at gribe ind i retning af faktor 4/10 uden at komme i konflikt med både eksisterende strukturer og med forskelligartede samfundsmål og interesser.

Sætter man sig ikke desto mindre for at realisere målet kan man opfatte de modvirkende træk som barrierer herfor. Det bliver derfor vigtigt at identificere sådanne barrierer nærmere.

Barrierer kan forstås som trægheder i de faktorer som bidrager til at fastholde den nuværende situation og udvikling i transportens energi- og materialeforbrug samt CO₂-emission.

De bagvedliggende faktorer som betinger den nuværende situation, og dermed kan optræde som barrierer, kan for eksempel beskrives som en række etablerede mønstre eller strukturer der hver især kan ses som vigtige referencerammer for at gribe ind i udviklingen. Strukturerne kan inddeles i hhv. fysiske, økonomiske, sociale samt institutionelle strukturer.

• fysiske strukturer i transporten omfatter den måde hvorpå de forskellige funktioner er lokaliseret i forhold til hinanden samt den fysiske udformning af transportsystemer og infrastruktur. Disse strukturer betinger afstand, tidsforbrug og hastighed i forbindelse med forskellige gøremål. De fysiske barrierer for at forandre transporten ligger her fx i at boliger og arbejdspladser ligger adskilt i rummet, at motorveje er indrettet på bestemte typer transportmidler og hastighed; at biler kræver benzin for at køre og at der følger et vist materialeforbrug med at opretholde vejnettets funktioner. Disse fysiske strukturer er på sin vis "passive" barrierer da de jo laves om indenfor hvad de fysiske love tillader. De fysiske strukturer bærer imidlertid også på økonomiske, sociale og institutionelle strukturer. Fx er der knyttet store investeringer til infrastrukturen, som ikke kan skrottes uden "sunk costs", dvs. omkostninger der ikke kan gøres om. Institutionelle forhold (fx. ejendomsret) begrænser også en direkte offentlig indsats overfor de fysiske strukturer. De øvrige strukturer kan altså medvirke til at fastholde de fysiske strukturers "konserverende" virkning på transportmønsteret.
   
• økonomiske strukturer omfatter især pris- omkostningsstrukturer samt den måde økonomiske ressourcer er fordelt på. Vigtigt er især forholdet mellem priser på ydelser og produkter i tilknytning til transport; altså fx priser på forskellige typer biler, drivmidler og infrastruktur, priser på bilkørsel i forhold til kollektiv trafik og cykling eller på forholdet mellem at transportere sig og fx skifte bopæl. Derudover er der omkostninger som følge af miljøbelastningerne, som ofte ikke er synlige for den enkelte, og som der ikke betales for, hvilket er et andet vigtigt aspekt ved prisstrukturen. Endelig spiller (de forventede fremtidige) prisstrukturer også ind i forbindelse med udvikling af nye typer teknologi, drivmidler, infrastruktur mv. De økonomiske barrierer kan altså opfattes som prisstrukturer og økonomiske beslutningskriterier der understøtter eksisterende transportformer og - interesser, og modarbejder mere miljøvenlig transportløsninger. De kan i nogen grad påvirkes fx gennem skatte- og afgiftspolitik, strategiske offentlige investeringer mv.
   
• sociale og kognitive strukturer omfatter bl.a. de normer som individer følger og de værdier de har dannet sig omkring transport. Dette kan omfatte den måde hvorpå individer er placeret i bestemte positioner i samfund og dagligdag, der medfører et særligt transportbehov, fx for at kunne deltage på arbejdsmarkedet, udføre bestemte omsorgsaktiviteter, udfolde fritidsinteresser osv. Det kan også omfatte en identitet direkte knyttet til forskellige former for transportadfærd, bilejerskab osv. Barriererne på dette område kan ses som fastlåste værdier og ønsker der knytter transportadfærd, boligvalg, aktiviteter mv. til bestemte transportmønstre. Ønsker og værdier mv. kan opfattes som en slags "indre" strukturer der karakteriserer enkelte individer eller gruppers interesser, i modsætning til de økonomiske strukturer der kan opfattes som "ydre" vilkår for at udfolde disse interesser i praksis. De sociale og kognitive strukturer kan muligvis påvirkes gennem socialisering, kommunikation og erfaringsdannelse, men det opfattes ofte som vanskeligere at påvirke disse strukturer end de ydre økonomiske og fysiske rammer.
   
• Institutionelle strukturer omfatter regler, normer og procedurer for hvad der er hhv. lovligt, acceptabelt og "normalt" at gøre i forhold til transport. Dette inkluderer blandt andet den lovgivning som direkte regulerer transportaktiviteten og bemyndiger forskellige instanser til at regulere adfærden. De institutionelle strukturer kan imidlertid også indbefatte mere uformelle normer eller procedurer for hvordan ting gøres og besluttes, dvs. overgangen til de sociale og kognitive strukturer er flydende. Institutionelle barrierer kan omfatte lovgivning eller regler som hindrer udbredelse af nye løsninger eller fastholder de eksisterende, fx i form af normer for udlæg af parkeringspladser ved nybyggeri. Barrierer kan også ligge i de måder hvorpå beslutninger om transport er organiseret og hvilke hensyn som rutinemæssigt bliver inddraget. Tiltag i forhold til disse barrierer kan fx. omfatte ændrede love og regler, og ændrede handlingsprocedurer og organisationsformer. De institutionelle strukturer danner i en vis forstand ramme for de øvrige faktorer, da de fx. influerer på hvordan de fysiske strukturer må bruges, hvilke transportydelser der kan udbydes over et marked, samt hvilke ønsker og værdier omkring transporten der anses for "legitime".

Samspil mellem barrierer

Som det fremgår er de forskellige typer af barrierer flettet ind i hinanden og ikke altid til at skelne. Hvad der ser ud som en teknisk barriere kan vise sig at være en økonomisk barriere for at investere i videre teknologisk udvikling, hvad der ser ud til at være økonomiske barrierer kan måske i virkeligheden være udtryk for forskelle i hvilke normer der handles ud fra; hvad der ser ud som grundlæggende værdimæssige barrierer kan måske skyldes at de institutionelle rammer gør en bestemt form for adfærd logisk, osv.

Det afgørende her er at påpege at de forskellige faktorer der bidrager til at fastholde den nuværende situation og udvikling på transportområdet er mangfoldige og sammenflettede. Derfor stiller det store krav at gennemføre mere omfattende ændringer. På den ene side kan barriererne forstærke hinanden, som fx når der mangler prissætning af miljøkonsekvenserne af trafikken, hvilket igen skyldes at der ikke er er etableret institutionelle rammer for at disse konsekvenser kan værdisættes. På den anden side kan de forskellige faktorer ikke uden videre ligestilles. Fx kan visse grupper være stort set uimodtagelige for økonomiske incitamenter til at ændre adfærd hvis det fx. strider mod deres identitet at dele bilen med andre.

Barrierer behøver imidlertid ikke nødvendigvis at udgøre statiske strukturer, der kan "fjernes" gennem en tilstrækkelig præcis indsats af regulering. Ofte vil der snarere være tale om samfundsmæssige mekanismer eller dynamikker som på mere vedholdende måde kan modarbejde en given strategi, og dermed hindre den i at få de ønskede effekter. Her skal kort eksemplificeres tre typer af sådanne effekter; en økonomisk, en social og en institutionel.

Et eksempel på en økonomisk dynamik er indførelse af mindre energi- og materialeintensive teknologier og transportformer. I det omfang energi og materialer har en pris, vil effektiviseringen samtidig medvirke til at billiggøre produktet eller den service det yder. Det svarer til at udbudskurven rykker nedad fra S1 til S2 i eksemplet i figur 5.1. Dermed øges efterspørgselen efter i dette tilfælde transport med Dm. Afhængig af priselaticiteten vil denne dynamik altså indebære at en større eller mindre del af effektiviseringen "forsvinder" når efterspørgslen finder den nye udbudskurve. Dette benævnes undertiden som "rebound effekt". Det må normalt forventes at der trods alt sker en reduktion i energi- eller materialeforbruget, men den voksende trafik kan til gengæld medføre en vækst i andre miljøproblemer og yderligere konsolidering af mobiliteten.

Figur 5.1
Eksempel på "rebound-effekt." Lavere kilometerpris som følge af teknisk udvikling skaber muligheder for øget efterspørgsel.

En social dynamik kan eksemplificeres med tilegnelsen af normer omkring transport. Man kan her forestille sig en indsats der skal danne grobund for negative forestillinger omkring den adfærd der er "uønsket". Det kunne her være miljøbelastende transportadfærd eller uhæmmet bilisme. Indsatsen kunne fx bestå i kampagner rettet mod at socialisere nye generationer til at opfatte bilkørsel eller konventionel bilisme som problematisk, miljøskadelig, "usmart", "gammeldags" eller lignende. Resultatet risikerer imidlertid blive det omvendte, hvis der fx sker en negativ identifikation med de budbringere som forsøger at bære normerne igennem. Normer omkring biler og bilkultur kan via den moderne mediekulturs refleksivitet hurtigt "genopdages", ritualisreres, opnå kulstatus mv. , og det er meget vanskeligt at kontrollere de kanaler ad hvilke normdannelsen og - spredning foregår i nutidens samfund. Et parallelt eksempel kunne være udbredelsen af cigaretrygning blandt ungdommen som pt. synes at gå imod de generelle bestræbelser på at skabe nye normer på dette område.

Et eksempel på en institutionel dynamik kan være de processer i form af magtudøvelse og -legitimering som knytter sig til selve myndighedernes reguleringsindsats. Man kan umiddelbart betragte myndighedernes indgreb som forsøg på at overvinde barrierer for en omstilling mod et fastlagt mål såsom reduktion af miljøbelastningen. I praksis kan man dog ikke betragte regulering som en lineær proces, hvor nye rammer blot indføres for at realisere et specifikt mål. Der er derimod tale om et langstrakt forløb hvor der indgår en række forskellige interesser i forbindelse med en given ny reguleringsindsats. Det vil sige at der udover barrierer der knytter sig til at gennemføre de ønskede ændringer i transporten også er barrierer knyttet til selve det at gennemføre en regulering. Der er mange eksempler på at regulerede aktører opnår stor indflydelse på reguleringsprocessen, fx som følge af ene-adgang til væsentlig information (Lévêque & Nidaï 1995). Der er også eksempler på at de regulerede direkte overtager kontrollen med reguleringen, såkaldt "regulatory capture", et fænomen der fx har været observeret i forbindelse med regulering af transportmarkeder i USA (Stigler 1975).

En sådan institutionel dynamik vil ikke være enerådende i et demokratisk samfund hvor reguleringen i sidste instans må kunne legitimeres bredere, men det illustrerer en vigtig barriere for at gennemføre vidtgående mål som strider mod etablerede interesser. Dynamikker af den art kan forstærkes ved at de regulerende myndigheder selv er spaltet op i forskellige organisatoriske enheder med delvis forskellige mål (fx myndigheder som hhv. udformer, implementerer og kontrollere reguleringen).

Positive dynamikker

Strukturer og dynamikker behøver naturligvis ikke kun at udgøre barrierer for forandring. De er lige så uundværlige hvis der skal skabes forandringer i en given ønsket retning.

Man kan sige at en omstilling til faktor 4/10 situationen er afhængig af om samfundsmæssige dynamikker kan drejes i den ønskede retning og at ændringerne kan opfanges i nye, holdbare fysiske, økonomiske, sociale og institutionelle strukturer. Blandt de vigtige dynamikker vil i den sammenhæng være:

• markedsmæssige dynamikker, som kan medvirke til at fremme mere miljøvenlige teknologier, brændstoffer, organiseringsformer mv. inden for givne institutionelle rammer
   
• styringsmæssige dynamikker, som kan medvirke til at generere organisatoriske og institutionelle rammer for omstillingen til mere miljøvenlige transportformer og infrastrukturer
   
• civilsamfundsmæssige dynamikker, som kan medvirke til at udvikle normer og ansvarlighed omkring mere miljø- og ressourcebevidste aktivitets- og transportformer.

At der skabes et positivt samspil mellem sådanne dynamikker må anses for afgørende for at fremme en omstilling til faktor 4/10 situationen.

Omstilling til faktor 4/10 situationen vil kræve en aktiv indsats fra både myndigheder, erhvervsliv og borgere for at bryde barrierer og skabe positive dynamikker. På grund af omstillingens omfattende karakter vil det berøre interesser og aktører på alle områder og niveauer af samfundet.

En række organiserede aktør- og interessegrupper vil kunne spille en særlig rolle i processen, herunder:

• grupper af aktører som er organiseret omkring de nuværende transportsystemer, teknologier og behov (fx bilindustri, oliebranche, vej-entreprenører og byggeri)
   
• grupper af aktører som er i opposition hertil (fx miljøorganisationer, udbydere af alternative ydelser)
   
• myndigheder som håndterer konflikterne mellem de respektive interesser i samfundet (fx lokale og nationale trafikmyndigheder, miljømyndigheder, skattemyndigheder, planlægningsmyndigheder, mv.)

Vigtige aktører vil imidlertid ikke blot omfatte allerede eksisterende grupper, organisationer, myndigheder mv. Man må forestille sig at der som led i en større omstilling vil dannes helt nye aktører og grupperinger med nye interesser og mål. Dette må endda anses for en afgørende forudsætning for at der kan opstå en omfattende forandringsdynamik på området. Dette kan både omfatte aktører på markedet, i civilsamfundet, i statsapparatet, samt forskellige kombinationer af disse.

Forholdet mellem myndigheder og øvrige aktører kan derfor ikke alene ses alene ud fra en "top-down" styringssynsvinkel, hvor myndighederne implementerer tiltag som skal påvirke aktørerne til at ændre adfærd. Der vil også være behov for "bottom-up" processer hvor nye aktørgrupper kan danne sig omkring udvikling af nye løsningsmodeller, teknologier, levemåder, mv. og derved påvirke myndighedernes politik og indsats.

Man må forvente at nogle aktører vil understøtte omstillingerne mens andre måske vil modarbejde dem. Hvem der præcis vil tilhøre hvilken "lejr" kan vanskeligt afgøres på forhånd. Fx må man forvente spaltning ned gennem bilindustrien hvad angår holdningen til elbiler, og spaltning ned gennem de lokale myndigheder hvad angår introduktion af avancerede kollektive trafiksystemer i byområder. Forbrugerorganisationer o. lign. kan også blive splittede omkring holdningen til mobilitet, krav om transportudbud mv.

Tabel 5.2
Eksempler på vigtige aktørgrupper

Myndighedernes rolle kan som sagt både være kan søge at påvirke eksterne aktører og skabe rammer for nye aktørgruppers fremkomst.

I den forbindelse er det vigtigt at være opmærksom på at myndighederne ikke altid udgør en samlet blok, men er opdelt i instanser med forskellige funktioner og jurisdiktioner. Dels er myndighederne ofte inddelt emnemæssigt i forhold til trafik, miljø, energi, planlægning, økonomi, mv, hvor der kan forfølges forskellige mål; dels er der en vertikal inddeling fra lokalt til Europæisk niveau og endelig er der en styringsmæssig inddeling i hhv. politiske/ lovgivende og administrative dele af myndighedsapparatet. Det er vanskeligt at tænke sig en større omstilling, hvis det ikke lykkes at opnås en betydelig samordning mellem de forskellige typer myndigheder. Dette kan som allerede påpeget være vanskeligt at opnå.

Omstilling mod faktor 4/10 vil altså alt i alt afhænge af om der kan skabes konstruktive alliancer og relationer mellem eksisterende og nye aktører udenfor og indenfor myndighedsapparaterne. Dette er også blevet benævnt som "geen-gold" alliancer (Goodwin 1993). Udtrykket refererer til en kombination af miljømæssige og økonomiske interesser. Et tænkt eksempel kunne fx være opbygningen af en rentabel og succesrig el-bilsektor baseret på udbud af vedvarende energiforsyning og andelseje til materiellet.

I dette afsnit omtales nogle forskellige typer af tiltag som må anses for væsentlige for at reducere biltransportens materiale - og energiforbrug samt CO₂-udslip med faktor 4/10.

De tiltag som behandles omfatter

• "top-down" styringstiltag indenfor transportområdet (afsnit 0)
   
• bottom-up orienterede tiltag (afsnit 0), samt
   
• generelle tiltag udenfor sektoren (afsnit 0)

Generelt kan man forvente at især styringsorienterede tiltag vil blive mødt fra det omgivende samfund med omfattende krav om både effektivitet og legitimitet, især hvis de griber kraftigt ind i etablerede interesser og strukturer. Det samme vil i mindre omfang gøre sig gældende for bottom-up orienterede tiltag, som det til gengæld som nævnt kan være vanskeligt at forudse konsekvenserne af.

I den følgende behandling af enkelte tiltag angives så vidt muligt:

• hvilke dele af transport og miljø tiltaget forventes at påvirke
• hvilke positive virkninger tiltaget forventes at have på transportens materiale- og energiforbrug samt CO₂ udslip
• hvilke øvrige miljøkonsekvenser der kan være
• hvilke andre konsekvenser og barrierer der kan være
• hvilke rolle forskellige myndigheder og andre aktører kan have i forbindelse med realisering af tiltaget

Tre forhold skal indledningsvis gøres klart. For det første findes der utallige større eller mindre tiltag man kan forestille sig indført dette område. Det er ikke muligt indenfor rammerne af dette studie at gennemgå alle relevante muligheder.

For det andet findes der ikke nogen umiddelbart tilgængelig metode som kan belyse hvordan de opstillede mål og potentialer kan realiseres i praksis og hvad konsekvenserne heraf vil være, set i lyset af de komplekse sampil som er behandlet ovenfor.

For det tredje skal det igen understreges at omstilling til faktor 4/10 reduktion ikke kan tænkes som en lineær proces, hvor myndighederne gennemfører en række på forhånd fastlagte tiltag. Omstillingen vil gå langt ud over hvad der er realistisk med dagens præferencer, holdninger i befolkningen, mv.

Målet med den følgende gennemgang er alene at fremhæve nogle typer af tiltag som kan anses for særligt gennemgribende, interessante eller nødvendige i denne sammenhæng, og derudfra skitsere nogle mulige styrker og svagheder ved dem. Dette skal både tjene til at belyse handlemulighederne og til at understrege de store vanskeligheder der vil være for at realisere de opstillede mål.

Afgifter på fossile brændstoffer mv.

Afgifterne på fossile brændstoffer kan øges gradvis over perioden 1995-2050 til et niveau der er væsentligt højere end i dag. Afgifter kan evt. være CO₂-differentieret. Tiltaget kan medvirke til at reducere både energi, CO₂ og (i mindre omfang) materialeforbrug.

Fordelen ved afgifter som styringsinstrument er generelt at de kan ramme bredt, og samtidig overlader til de enkelte aktører at foretage den tilpasning som svarer bedst til deres præferencer. Dermed mindskes myndighedernes informations- og styringsbehov og de dermed følgende omkostninger.

En øget afgift på fossile brændstoffer vil kunne fremme realisering af de fleste typer af potentialer som er gennemgået i kapitel 4. Nogle effekter vil komme i form af umiddelbare adfærdstilpasninger, mens andre vil indfinde sig efter en tilpasningsperiode. Virkningen kan således øges over tid, dels på grund af en gradvis stigende afgift og dels fordi nogen afledte effekter indfinder sig med forsinkelse.

Effekterne kan (set over tid) være:

• reduceret bilkørsel
• ændrede valg af bilmodel ved udskiftning
• øget efterspørgsel efter nye energiøkonomiske biler og evt. elbiler
• øget udviklingsindsats i bilindustri mv.
• øget bosætning i transportbesparende byområder
• ændrede lokaliseringsstrategier hos virksomheder, bygherrer mv.
• reduktion af efterspørgslen efter transport med bil

Virkningerne af afgifter afhænger af elasticiteten i brændstofefterspørgslen og evt. efterfølgende tilpasninger i adfærd, præferencer, teknologi mv.

Beregninger for danske forhold viser at en stigning i benzinprisen til omkring 11 kr/liter vil indebære en reduktion i CO₂ udslippet på ca. 30% i forhold til "business as usual" i år 2005, svarende til ca. 10% reduktion i forhold til 1995 (Trafikministeriet 1997b). Der skal altså betydeligt mere til for at reducere i det her aktuelle omfang (faktor 4/10), men de pågældende beregninger ikke ført længere frem.

Overslagsmæssige beregninger på europæisk niveau af et forløb med gradvis stigende energipriser over en lang periode viser muligheder for at opnå betydeligt større reduktioner (Von Weizsäcker & Jesinghaus 1992). Forudsættes fx 2% vækst i BNP og en årlig stigning i den generelle energiafgift på 5%, vil der ifølge eksemplet efter 30 år være opnået en reduktion i det samlede energiforbrug med 45%. Antages i stedet en årlig prisstigning på 7% vil forbruget være reduceret til omkring 30% af niveauet i 1990. Den sidstnævnte stigning svarer til 9-dobling af dagens energipris.

Dette tyder umiddelbart på at kraftigt stigende afgifter over lang tid kan medføre betydelige fremskridt i retning af målene for især CO₂ og brændstofforbrug. Det er dog ikke muligt ud fra disse beregningsøvelser at vurdere hvilke tilpasninger der egentlig kan gennemføres, hvilke konsekvenser det vil have eller hvad der sker med det forbrug som tidligere blev tilfredsstillet med fossil energi.

Øvrige miljøkonsekvenser
Materialeforbruget i form af brændstof-materialer kan også reduceres ved en generel energiafgift. Øvrigt materialeforbrug vil måske også mindske når prisen på brændstof til at bearbejde og transportere materialer generelt øges. Man kan dog også tænke sig et øget materialeforbrug hvis fx øgede transportomkostninger medfører at nærmere, men mindre rene råvarer, genbrugsmaterialer samt biobrændstoffer tages i anvendelse.

Luftforureningsemissioner vil reduceres noget i takt med reduktion i trafikken og energiforbruget. Oliesplid og udsivning i forbindelse med transport og opbevaring af brændstoffer vil mindskes. Øvrige miljøgener der følger af trafikomfanget kan reduceres. Der er ingen direkte effekt på materialeforbrug og miljøbelastning i forbindelse med infrastrukturanlæg.

Øvrige mulige konsekvenser og barrierer
Afgifter i den omtalte størrelsesorden repræsenterer først og fremmest en fordyrelse af transport og andre aktiviteter der baseres på fossile brændstoffer. Det vil derfor indebære et betydeligt velfærdstab for trafikanterne. Der vil dertil være tale om fordelingsvirkninger, dels indenfor indkomstgrupper og dels mellem fx land- og bybefolkning, der ikke har samme alternativer til bil.

De endelige økonomiske og fordelingsmæssige konsekvenser (og reelt også de samlede miljøkonsekvenser) afhænger imidlertid helt af hvorledes provenuet fra afgifterne tilbageføres til samfundet. Der vil opstå betydelige politiske vanskeligheder og barrierer i forbindelse med legitimering og håndtering af det skabte merprovenu. En kraftig forhøjelse af brændstofafgifter kan altså ikke ses isoleret fra andre skatte- og afgiftstiltag.

Indføres tiltaget nationalt vil det føre til øget grænsehandel og dermed tab af nationalt provenu og en vis mængde øget kørsel. Som alternativ kan afgifter i stedet følge brug af infrastrukturen (road-pricing).

Stærkt stigende priser på fossile brændstoffer kan gøre andre energiformer rentable. Dette gælder ikke blot vedvarende energikilder, men også A-kraft og biobrændstoffer. Biobrændstoffer produceret i troperne på basis af højtydende plantearter (oliepalmer) kan måske betyde miljømæssige og fordelingsmæssige problemer i en række 3. verdens lande.

Myndigheder og aktører
Det er alene de nationale myndigheder som har hjemmel til at opkræve afgifter. Indførelse af en stærkt forøget afgift på fossile brændstoffer må imidlertid ske i et globalt regime. Derfor vil overnationale myndigheder spille en afgørende rolle. Der mangler i dag rammerne for at indføre et afgiftsregime af denne type.

Krav til bilers CO₂ emissioner, mv.

Der kan indføres krav til bilers CO₂-emission (brændstofforbrug). Kravet kan eventuelt differentieres i grupper med "Zero carbon vehicles" som den strengeste. Tiltagene kan skærpes i faste kadencer over en årrække. De kan understøttes af bilafgifter differentieret efter bilerns energiforbrug.

Krav til energiforbrug vil betyde at der sker en udvikling og efterfølgende markedsføring af mere brændstoføkonomiske biler så det teknologiske potentiale udnyttes og evt. forceres. Effekten afhænger af kravenes styrke. Kravene kan differentieres og skærpes over tid så effekten øges. Som langsigtet slutmål kan kravene indebære forbud mod fossile brændstoffer i hovedparten af bilparken. Benzin- og hybridbiler kan forbeholdes særlige formål, landområder el. lign.

Erfaringer fra regulering af luftforurening viser at der i princippet kan opnås betydelige resultater gennem tekniske normer hvis det teknologiske potentiale findes (eks. katalysatorer til begrænsning af CO, NOx og VOC). Erfaringer med krav til brændstoffer viser at der i princippet kan opnås fuldstændig udfasning af uønskede stoffer (eks. bly). Erfaringer med krav til bilers energiforbrug i USA (de såkaldte CAFE-regler = Corporate Average Fuel Economy) viser at normer også kan have en effektiviseringseffekt på områder som energi og CO₂. Den gennemsnitlige energieffektivitet i biler på det amerikanske marked blev øget med over 30% i perioden 1970-1988. Dette kan formentlig delvis tilskrives de skærpede krav til bilernes energieffektivitet (Davis 1997, Trafikministeriet 1997b)

En række institutionelle forudsætninger for at stille krav til CO₂ emissionen er i dag til stede i form af standardiserede måleprocedurer, oplysningspligt fra producenternes side mv. Der forekommer ikke at være større tekniske barrierer for at indføre eller håndhæve krav af den type. Det må altså vurderes at der rent praktisk let vil kunne gennemføres krav der indebærer væsentlig forøgelse af den gennemsnitlige energieffektivitet i nye bilmodeller. Frivillige aftaler med industrien kan være et alternativ til krav, men kan næppe erstatte dem, hvis målet er en kraftigt forøget energieffektivitet og overgang til el-bil-teknologi baseret på vedvarende energi.

Øvrige miljøkonsekvenser
Da luftforurening fra biler kontrolleres ved at styre forbrændingskvaliteten kan der ikke umiddelbart påregnes yderligere effekter som følge af krav om reduceret energiforbrug. Tværtimod kan øget benzineffektivitet medføre billigere og dermed mere kørsel og udslip af anden forurening (rebound effekten). Regnes med elasticitet på -0,5 forsvinder omkring halvdelen af effekten på brændstofforbruget.

Hvis kravene fører til indførelse af hybridbiler eller elbiler baseret på vedvarende energi ("Zero carbon vehicles") vil der dog følge reducerede luftforureningsemissioner med. Der kan derimod ikke forventes reduktioner i materialeforbrug eller øvrige effekter som støj, ulykker, visuelle gener mv. Hvis ikke trafikken dæmpes ad anden vej kan der endog ske en forøgelse af de øvrige miljøproblemer.

Øvrige konsekvenser og barrierer
Trods hidtidig succes viser erfaringerne at indførelse af tekniske krav til biler er et konfliktfyldt tiltag, især hvis der stilles krav som skal realisere et mere vidtgående og teknisk omdiskuteret potentiale. I USA er har der ikke kunnet opnås enighed om at skærpe energikravene yderligere siden 1990. I Californien har bilindustrien haft held til at udsætte de indførte krav om såkaldte Zero emission vehicles fra 1997. I Europa trækker forhandlinger om skærpelser af emissionskrav ofte ud i årevis og det har vist sig vanskeligt at opnå en frivillig aftale med industrien om faste normer for energiforbruget. Der er dog nu i 1998 indgået en sådan aftale, men de aftalte mål er ikke særlig vidtgående set i forhold til krav om reduktion med faktor 4/10.

Myndigheder og aktører
I Europa formuleres tekniske krav til bilindustrien på EU-plan. I praksis vil indførelse af nye teknologisk krævende normer i vid udstrækning skulle harmoniseres globalt eller i hvert fald regionalt. De danske nationale og lokale myndigheders muligheder for at påvirke udviklingen er små. Derimod kan de nationale myndigheder medvirke ved at differentiere afgifterne på køretøjerne. I Danmark er elbiler fx undtaget fra registreringsafgift.

Krav til bilers materialeforbrug og genanvendelighed

Der kan indføres krav eller aftaler om fuldt producentansvar for biler, herunder krav om tilbagetagning og maximal genanvendelighed.

Tiltaget kan reducere den mængde materialer der netto indoptages i bilparken og kan eventuelt reducere miljøbelastningen fra håndtering af skrottede biler, reservedele mv. Mekanismen er at gøre bilproducenterne fuldt ansvarlige for bilens materialeomsætning. Lykkes det at realisere EUs målsætning om 95% genanvendelse vil bilernes andel af det samlede netto materialeforbrug til biltransport i Danmark blive reduceret med ca. 20.000 tons årligt eller 80% (set ud fra det aktuelle niveau)

Øvrige miljøkonsekvenser
Der kan ikke umiddelbart vurderes hvilke andre miljøeffekter der vil være. Der vil formentlig ske en ændring i bilernes materialesammensætning, som kan betyde ændret ressourceforbrug og miljøbelastning. Desuden kan der måske være miljøpåvirkninger fra øgede stofstrømme af genanvendte materialer. Der vil ikke være reduktioner i miljøbelastningen fra trafikken eller de dermed følgende energiforbrug og emissioner.

Øvrige konsekvenser og barrierer
Barriererne vil formentlig især udgøres af økonomiske forhold, herunder prisforhold mellem forarbejdning af råmaterialer og genanvendte komponenter. Der er også tekniske grænser knyttet til materialers renhedsgrad, men det har ikke været muligt at indhente nærmere oplysninger herom til brug for dette studie. En vist bortskaffelse/nyforbrug kan ikke undgås.

Myndigheder og aktører
Regulering af bilindustriens producentansvar vil forudsætte en indsats på EU og evt. globalt niveau. Danske myndigheder vil have ringe indflydelse. Der kan dog være behov for opbygning af den lokale kapacitet til demontering/komponering af bilmaterialer.

Udbygning med avanceret kollektiv trafik mv.

Skal der fortsat være tilbud om mobilitet af høj standard i byerne, trods reduceret biltrafik vil det være nødvendigt med betydelige investeringer i udvikling og anlæg af kollektiv trafik.

I alle større byer kan investeres i avancerede kollektive trafiksystemer, som på en række områder nærmer sig bilens kvaliteter og dermed tiltrækker biltrafik, fx i form af såkaldt Personal Rapid Transit (se kapitel 4).

Reduktion i biltrafik kan samtidig være med til at skabe plads og efterspørgsel efter avancerede kollektive systemer.

Resultatet kan være reduktion af både materiale- og energi forbrug samt CO₂-emission, afhængig af om der opnås de potentielle overflytninger, uden dette "spises op" af det forøgede kollektive udbud.

Øvrige miljøkonsekvenser
Forudsættes det kollektive system at være el-drevet kan øvrige miljøproblemer fra trafikken også begrænses betydeligt. Der vil dog altid være miljømæssige og herunder æstetiske konflikter i forbindelse med intensiv motoriseret trafik i byområder, uanset om driften er baseret på energi der ikke udsender lokal forurening. Jo mere intensivt og individualiseret systemet er, jo mere vil konflikterne ligne bilens. Miljøkonflikterne kan dog reduceres ved fx at etablere underjordiske systemer, hvor det er muligt.

Øvrige konsekvenser og barrierer
En række andre konsekvenser imidlertid rejse betydelige barrierer for at indføre tiltaget i det fulde omgang med henblik på som forudsat at overflytte op mod halvdelen af bilisterne i byerne.

Først og fremmest vil der være behov for massive investeringer for at etablere systemer med tilstrækkelig høj frekvens og transportkvalitet i byområderne. Omkostningsskøn varierer stærkt mellem forskellige kilder og det ikke muligt at give et realistisk overslag indenfor rammerne af dette studie. Desuden afhænger omkostningerne af om der fx frigøres eller beslaglægges yderligere værdifulde arealer. Anlægges et tilstrækkelig langt tidsperspektiv og antages de kollektive systemer at frigøre dele af vejsystemet vil investeringsbehovene dog næppe være helt uoverstigelige.

Skal systemerne udbygges fuldt ud via offentlige midler forudsættes en betydelig styrkelse af de offentlige myndigheder og budgetter. Dette kan i sig selv rejse modstand. Skal systemerne finansieres privat kræver det til gengæld stor sikkerhed, fx ved statslige lånegarantier, underskudsdækning mv. (hvilket også vil placere staten centralt). Privat investering og drift kan kræve at de kollektive systemer må beskyttes mod konkurrence fra andre transportløsninger, først og fremmest eksisterende biltrafikanter. Det vil sige at tiltaget ikke kan ses uafhængig af tiltag til at reducere brugen af bil i byerne. Dermed rummer tiltaget mange konfliktmuligheder, hvis det skal gennemføres i det forudsatte omfang.

Der vil dertil være konflikter involveret i at indføre store nye tekniske systemer i byområder, som vil påvirke byerne funktion og udseende. Desuden kan der være betydelige holdningsbarrierer omkring øget brug af kollektive og/eller offentligt styrede systemer frem for bil, selvom disse systemer rent transportmæssigt har høj standard.

Myndigheder og aktører
Væsentlige aktører vil være lokale og statslige myndigheder som skal tilvejebringe (rammer for) de fornødne investeringer. Leverandører af materiellet og kapitaludbyderne vil naturligvis også være væsentlige. Der vil kunne optræde betydelig modstand mod de nødvendige indgreb i biltrafikken fra mange aktører lige fra trafikantorganisationer til erhvervsliv.

Stop for udbygning af vejnettet ("0-vejs vision")

Stop for udbygning af vejnettet er et simpelt tiltag som vil indebære en umiddelbar besparelse i materialeforbruget, og som vil være nødvendig for at nå faktor 4/10 målene. Dertil vil tiltaget eliminere energiforbrug og miljøpåvirkninger der følger med nye vejanlæg.

Tiltaget kan derudover tænkes som en strategisk beslutning der i givet fald kan understøtte en generel omstilling mod at reducere bilens og vejinfrastrukturens rolle i samfundet. I så fald vil der kunne være en række afledte miljøeffekter.

Øvrige miljøkonsekvenser
Vejbyggeri medfører indgreb i naturområder og landskaber. Naturpåvirkningerne omfatter blandt andet indgreb i vandafstømningsforhold, flora og fauna. Stop for nye vejanlæg vil reducere risikoen for at bestemte dyre- og plantesamfund afskæres og dør ud.

Til gengæld vil totalt stop for nye veje i en situation med stigende trafik betyde et voksende pres på dele af det eksisterende vejnet, herunder øget behov for vedligeholdelse, evt. stigende emissioner og muligheder for ophobning af lokale miljøgener, - hvis ikke tiltaget følges op med en lang række andre foranstaltninger til at imødegå dette.

Øvrige konsekvenser og barrierer
Umiddelbart vil tiltaget kunne indebære økonomiske besparelser på op mod 2 - 3 mia kr om året, som svarer til udgifterne til de årlige nye anlæg i vejsektoren. De samlede økonomiske konsekvenser kan dog ikke umiddelbart vurderes, blandt andet fordi det også vil påvirke beskæftigelse, følgeaktiviteter i andre erhverv osv. Dertil kommer risikoen for øget slid på det eksisterende vejnet.

Et fuldstændigt stop for alt vejbyggeri vil dertil kunne hindre etablering af nye og evt. mere transportbesparende bebyggelsesstrukturer. Det vil være nødvendigt at gennemføre et minimum af vejbyggeri til dette formål. Alternativt til 0-løsningen kan man derfor tænke sig en nedtrapning og en langt mere selektiv anlægspolitik.

Tiltaget vil isoleret set møde modstand både blandt trafikanter, i byggebranchen, og hos lokale myndigheder. Desuden kan der være generelle samfunds- og regional økonomiske indvendinger mod at standse vejudbygning. Dette vil især gælde hvis tiltaget ikke følges af en omprioritering over mod investeringer til fx ombygning/neddrosling af det eksisterende veje, kollektiv trafik samt cykelfaciliteter. Tiltaget giver da heller ikke megen mening i sig selv, men må i givet fald ses som et element i en samlet strategi til reduktion af materialeforbrug og trafik samt omprioritering i investeringerne.

Myndigheder og aktører
Vigtige aktører vil være nationale og lokale politikere og vejmyndigheder, samt de øvrige parter i infrastrukturpolitikken. Der kan næppe umiddelbart peges på stærke aktørgrupper som vil bakke op om tiltaget, med mindre det indgår i en samlet pakke, hvor investeringerne omprioriteres til andre attraktive formål, jf. ovenfor.

Lokaliseringspolitik

Der kan indføres skærpede planlægningsbestemmelser som pålægger entreprenører og developers at lokalisere nybyggeri optimalt ud fra transportmæssige betragtninger.

Der er ikke fuld konsensus blandt fagfolk om på hvilken måde planlægningen bedst kan medvirke til at reducere transportbehovet, men generelt anses faktorer som relativt høj tæthed samt placering af bebyggelse nær kollektive terminaler at være vigtige faktorer (ECMT/OECD 1996, Breheny 1992). Der kunne derfor tænkes indført bestemmelser for lokalisering af nybyggeri, og fortætning i eksisterende byområder samt krav om knudepunktsplacering af persontransport-intensive byfunktioner, såsom detailhandel og kontorarbejdspladser. Tiltagene kunne medvirke til at begrænse vækst i transportbehovet samt fremme overflytning til kollektiv transport, især hvis der samtidig sker en væsentlig kvalitetsforøgelse af denne. Tiltaget kan derigennem medvirke til at reducere energiforbrug og CO₂-udslip i forbindelse med transporten.

Øvrige miljøkonsekvenser
Der kan opstå skærpede lokale miljøeffekter, hvis byfunktioner og dertil hørende trafik koncentreres mere. Til gengæld kan en mere tæt bystruktur tænkes at medvirke til miljømæssige besparelser i relation til det generelle ressource- og arealforbrug.

Øvrige konsekvenser og barrierer
Tiltaget vil indebære restriktioner på individuelle valg og begrænse det kommunale selvstyre. Til gengæld kan mere koncentrerede bystrukturer evt. også medvirke til økonomiske besparelser (bygningsmasse, kloakering, forsyningsnet, mv.)

Myndigheder og aktører
Hovedaktører vil være centrale planmyndigheder, som i givet fald skulle fastlægge retningslinier. Tiltaget vil dog formentlig møde modstand fra lokale myndigheder mod større centralisering af arealbeslutninger og -politik. Developers og entreprenører vil være vigtige aktører både lokalt og nationalt/internationalt.

Skatteregler i forhold til transport og lokalisering

Man kan næppe forestille sig at de i dag gældende særlige skattemæssige transportfradrag kunne opretholdes hvis målet var at reducere transportens belastningen med faktor 4/10. Man kan derudover forestille sig rentefradrag og andre ejendomsrelaterede beskatningsordninger differentieret ud fra placeringen i forhold til rejsebehov eller evt. muligheder for kollektiv trafikbetjening. Dette kunne stimulere til øget bosætning i transportbesparende byområder og dermed understøtte lokaliseringspolitikken.

I USA arbejdes der med tanker af den art i form af såkaldt "lokaliseringsbetinget realkredit" (location-efficient mortgage). Kreditforeningerne tilskyndes forsøgsmæssigt til at differentiere renten efter om boligen har en bilbaseret eller en transportomkostningsbesparende beliggenhed. Lave transportkrav tænkes at reducere husstandens omkostninger og dermed kreditforeningen risiko i forbindelse med låntagningen (Weizsäcker et al 1997).

Herhjemme kunne man forestille sig noget lignende praktiseret via fradragsregler. Ordningen kunne evt. understøttes gennem en kortlægning af byområder og udpegning af tilgængelighedstruktur og implicitte transportomkostninger, - en slags "Kommuneatlas" over transportafhængighed.

Øvrige miljøkonsekvenser
En for koncentreret lokalisering kan forøge lokale miljøgener, især hvis bynære bosættelse ikke ledsages af væsentligt reduceret bilbrug. Dette kan forudsætte at andre virkemidler tages i anvendelse, herunder restriktioner på biltrafikken.

Øvrige konsekvenser og barrierer

Tiltagene vil i mindre grad end direkte lokaliseringspolitiske begrænsninger indebære restriktioner på individuelle valg osv. Omlægning og nedtrapning af fradrag er imidlertid vanskeligt at gennemføre da det vil berøre privat- og samfundsøkonomi bredt. Fordelingsmæssigt vil tiltag af den art være til fordel for de dårligst stillede, da eksisterende bolig- og transportfradrag i størst udtrækning kommer velstillede til gode. De økonomiske effekter vil afhænge af hvordan tiltagene indgår i den samlede økonomiske politik, herunder skattepolitikken.

Myndigheder og aktører
Vigtige aktører vil være skattemyndigheder, penge- og kreditinstitutter mv. Dertil kommer organiserede interesser omkring bilejerskab, privatbolig, mv.

Forsøg med nye transportformer og -organiseringer

Bilen og den afstandsafhængige levemåde er stærkt etablerede i samfund og dagligdag, både fysisk, økonomisk, socialt og institutionelt. Skal der ske en større ændring i dette mønster vil det kræve ændringer i befolkningens præferencer. Dette kan ikke alene ske gennem indgreb ovenfra men må være en proces som vokser frem fra neden.

Der dannes i disse år en række nye koncepter på transportområdet. Delebiler og andelsbiler er eksempler på nyere transportkoncepter. El-biler er et eksempel på (delvis) ny teknologi; transportplaner for arbejdspladser er eksempler på nye aktører i transporten; mobility management er nye måder at levere transport på; billøse boligområder er eksempel nye bebyggelsesstrukturer. Hver især og tilsammen kan sådanne initiativer medvirke til at ændre præferencerne og flytte opfattelsen af hvordan transport skal se ud og hvilken rolle den skal spille.

For at understøtte mulighederne for at en fornyelsesproces kan forløbe kan der være behov for at skabe rammer så nye typer af løsninger får muligheder for at afprøves, etablere sig og vokse frem.

Det kan indbefatte:

• støtte til forsøg og eksperimenter med nye transport teknologier (herunder elkøretøjer baseret på vedvarende energi)
   
• støtte til nye måder at eje og organisere transport på (herunder andels- og delebilordninger)
   
• støtte til etablering af nye bolig og aktivitetsmønstre (herunder fx. bilfri bolig- og byområder; hjemmearbejdspladser, mv)

Skal nye ideer have muligheder for at trænge igennem de eksisterende strukturer kan det være nødvendigt at skabe særlige institutionelle og økonomiske rammer herfor, fx i form af forsøgs- og udviklingsprogrammer, skattebegunstigelser, forsknings- og udviklingsstøtte, undtagelser fra bestemmelser i lovgivningen osv.

Gennem etablering af særlige forsøgsområder eller særlige støtteordninger på disse områder, kan der endvidere skabes grobund for synergi mellem forskellige løsninger og/eller danne sig helt nye kombinationer.

Øvrige konsekvenser og barrierer
Der vil være omkostninger forbundet med støtte til såvel udviklingsaktiviteter som eventuel subsidiering af nye løsninger. Til gengæld er der teoretiske muligheder for nye rentable produktioner og serviceydelser kan vokse frem.

Hverken de miljømæssige eller de økonomiske konsekvenser vil på forhånd kunne forudsiges. Det er fx ikke givet at nye løsninger vil resultere i nettobesparelser i transport eller miljøbelastning.

Myndigheder og aktører
Processen kan især have til formål at skabe muligheder for at nye aktørgrupper vokser frem. Ændringer i eksisterende regler vil dog uvægerligt kræve aktiv medvirken fra eksisterende myndigheder og aktører inden for transporten. Det er sandsynligt at eksisterende aktørgrupper indenfor transport, biler, byggeri, mv. vil søge at etablere forretningsaktiviteter indenfor nye, støttede områder.

For at realisere faktor 4/10 målet vil det som allerede fremhævet være nødvendigt at der gennemføres en række tiltag på samfundsplan, dvs. udover de specifikke tiltag rettet mod transport og mobilitet. Blandt de vigtigste initiativer vil være:

• Tiltag til udbredelse af vedvarende energikilder generelt. Dette vil være nødvendigt hvis omlægninger i transportens teknologi skal kunne føre til væsentlige reduktioner i emissioner og anden miljøbelastning.
   
• Tiltag til generelle skatteomlægninger (fx i form af "økologisk skattereform"). Det vil være nødvendigt med generelle omlægninger hvis der gennemføres skatteomlægninger inden for transportsektoren, idet fx beskatning af CO₂ og andre miljøpåvirkninger bør være ensartet på tværs af sektorer for at undgå forvridninger i økonomien.
   
• Øget synliggørelse af miljøkonsekvenser i beslutninger fx i form af målsætninger med omsættelige miljø- og ressourcekvoter til de enkelte sektorer, virksomheder eller individer. En øget forståelse for miljøproblemerne, en øget accept af behovet for at begrænse dem samt en øget erfaring med at træffe valg i forhold til miljømæssige restriktioner vil givetvis være nødvendige forudsætninger for at mål som faktor 4/10 skal kunne vinde bred tilslutning.

Det er ikke muligt at sige hvor vidtgående indgreb der vil være behov for eller hvor realistiske mulighederne er på disse områder. Dog er målet om omstilling mod vedvarende energi allerede en del af den langsigtede danske energi- og miljøpolitik.

Udover de allerede nævnte tiltag kan der tænkes en lang række andre initiativer til at fremme miljømæssig omstilling og eco-efficiency i forhold til personbiltransporten (se også tabel 5.1).

Der er ikke i denne sammenhæng nogen umiddelbare muligheder for at rangordne tiltagene, vurdere i hvilket omfang de vil kunne realisere de opstillede mål eller specificere hvilke doser og kombinationer de skal anvendes i. Dertil er målene for vidtgående og den eksisterende viden for mangelfuld. Desuden vil det afhænge af de konkrete omkostninger samt hvordan økonomiske, fordelingsmæssige og implementeringsmæssige barrierer vægtes i forhold til hinanden.

Det er dog givet at der vil være behov for at kombinere tiltag som tilsammen kan initiere omstillinger over en bred front i de vigtigste strukturer som understøtter den aktuelle udvikling herunder:

• omstilling af bilismens økonomiske strukturer, herunder tiltag til internalisering af miljøomkostninger, gradvis øgede brændstof- og ressourceafgifter, revurdering af transport - og boligfradragsordninger samt evt. forskellige typer af afgifts/subsidieordninger for at lette overgang til nye typer transportløsninger
   
• omstilling i bilismens beslutningsstrukturer, herunder integration af miljøhensyn i beslutningsprocesser og -kriterier, omstilling i prioriteringen mellem investeringer i transportsystemer indenfor samlede miljømæssige rammer, prioritering på tværs af transportgrene samt evt. nedbrydelse af eksisterende sektorgrænser.
   
• omstilling i bilismens rumlige strukturer, herunder planlægning der kan understøtte af overgang til kollektiv trafik-systemer og cykel, forøget regulering af lokaliseringen og udformningen af boligområder og transportskabende funktioner som erhverv og detailhandel, samt et nedprioritering af omfattende vejbygningsprogrammer.
   
• omstilling i bilismens normative og kognitive strukturer, herunder gennem information og kommunikation om miljømæssige konsekvenser og alternative muligheder, fremme af nye organiseringer af transport og tilgængelighed samt evt. af forsøg og eksperimenter med teknologi, organisering og adfærd der kan generere alternative erfaringer og nye løsningsmodeller.

Selv om der altså vil være behov for en samlet pakke af forskellige typer tiltag i forhold til at påvirke alle disse strukturer, vil det ikke være muligt at implementere dem alle på en gang.

En realistisk plan for omstilling må operere med at der først må skabes de nødvendige forudsætninger . I et svensk scenariostudie (Naturvårdsverket 1996) er omstillingen til et såkaldt miljøtilpasset transportsystem beskrevet som en proces i tre faser:

1. en acceptfase, hvor erkendelsen af miljøproblemerne vokser, og miljømål søges opnået i det omfang det ikke strider med andre mål såsom vækst og beskæftigelse
    
2. en omstillingsfase, hvor man ser en stigende integration af miljø i sektorpolitikker og sideordning af miljø med andre mål, samt
    
3. en gennemførelsesfase, hvor miljøhensyn overordnes andre mål i den faktiske samfundsudvikling.

I stedet for at se omstillingen som en proces hvor miljømål bliver gradvis mere overordnet på bekostning af andre mål, kan man dog også tænke sig at der kan ske en stigende integration og sammensmeltning af miljømål med andre mål.

Det kan fx være hvis miljøet værdisættes højere (i form af normer, præferencer eller priser), hvis der udvikler sig nye forretningsområder med udgangspunkt i miljøvenlige løsninger eller hvis en voksede del af beskæftigelsen knyttes til husholdning med miljø- og naturressourcer.

Under alle omstændigheder er tanken om en gradvis og måske faseinddelt omstilling givetvis rigtig. Selvom målene er langsigtede vil det vigtigt at begynde omstilling snart, hvis udviklingen skal vendes.

Som mulige tidlige skridt i en sådan første fase (fx over de næste 5-10 år) kan der peges på muligheder for tre typer tiltag:

1. Tiltag som bremser op på den aktuelle vækst i transport og miljøbelastning, herunder

• reduktion og omstilling i udbygning af infrastrukturen
• tekniske aftaler om/krav til transportmidler vedr. energiforbrug/CO₂ og materialegenbrug
• opbremsning i uhensigtsmæssige lokaliseringsbeslutninger

2. Tiltag som skaber grobund for en ændret udvikling, herunder

• øget kommunikation om miljøproblemer og konsekvenser
• forsøg og eksperimenter med nye transport- og livsformer
• forskning i nye materialetyper, konstruktionsprincipper mv.
• analyser af mulige langsigtede strategier

3. Tiltag som baner vej for langsigtede omstillinger

• fortsat udvikling og udbygning af vedvarende energikilder
• fortsatte skridt til at omlægge beskatningen så miljømål i stigende grad indbygges i skattegrundlaget
• stigende indarbejdelse af miljømål og hensyn i andre beslutningssammenhænge (økonomisk politik, erhvervspolitik, produktudvikling, osv.)

I en senere fase (10-30 år) kan man forestille sig at tiltag til mere grundlæggende omstillinger i forhold til de eksisterende strukturer kan gennemføres.

Det er på nuværende tidspunkt ikke til at forudsige hvilke typer af barrierer som vil vise sig sværest at overvinde og hvilke tiltag der derfor vil være mulige og nødvendige.