|
Prissætning af transportens eksterne effekter Sammenfatning og konklusionerUdover private omkostninger for den enkelte bruger medfører transporten en række eksterne effekter for ikke-brugere og samfundet som helhed. Disse eksterne omkostninger, såsom bidrag til luftforurening, støjgener, uheldsomkostninger, tidstab på grund af trængsel, barriereeffekter i byerne og påvirkning af natur og landskab er blevet et vigtig emne på nationalt og internationalt plan. Hvad enten det handler om såkaldte "road-pricing" systemer for danske byer på nationalt niveau eller en harmonisering af transportens afgiftssystemer i Europa, så er det opgørelsen af de rigtige "priser" og de derfor anvendte økonomiske prissætningsmetoder som er i centrum af diskussionen. Miljøstyrelsen har tidligere publiceret et samlet overblik over danske og internationale forsøg på at prissætte transportens eksterne effekter (Kveiborg, 2001) som viser at der kan være store forskelle mellem de enkelte enhedspriser. Størrelsen af prisestimater for transportens eksterne effekter og usikkerheden knyttet til dem er tit afhængig af den anvendte metode. Formålet med denne rapport har derfor været en opfølgning af det tidligere studie (Kveiborg, 2001) med henblik på at vurdere anvendeligheden af konkrete prisestimater (dvs. enhedspriser i form af kr./km) for danske forhold. Dette kræver imidlertid at de respektive publicerede enhedspriser, så vidt som muligt, er beregnet på basis af danske transportdata, fx statistiske opgørelser over årligt trafikarbejde, fordeling mellem køretøjsarter og belægningsgrad, men også emissionskoefficienter, omfanget af den berørte befolkning og andre landespecifikke forhold som bevirker at priserne varierer mellem lande. Denne begrænsning, samt de ressourcemæssige rammer af projektet, har derfor bevirket at literaturgennemgangen primært beskriver beregninger fra et nyt europæisk studie om transportens eksterne effekter (INFRAS/IWW, 2000), samt de nyeste danske opgørelser af enhedspriser. Kun i de tilfælde hvor problemstillingerne og metoderne til at opgøre de pågældende eksterne effekter er sparsomt belyst og metodisk afprøvet, som fx barriereeffekter og ændring i arealanvendelse, medtages henvisninger til fx en canadisk undersøgelser (Bein, 1997). Litteraturgennemgangen i denne rapport omfatter dermed ikke alle aktuelle prissætningsforsøg af transportens eksterne effekter, men kun dem som tager hensyn til specifikke danske forhold. Prissætningsmetoder og deres anvendelighed på transportområdet Generelt inddeles prissætningsmetoder i kategorierne "direkte" og "indirekte". Direkte metoder (stated preference methods) måler befolkningens præferencer ved at sætte dem i valgsituationer i hypotetiske markeder, mens de indirekte metoder (revealed preference methods) forsøger at ekstrahere præferencer ved at se på folks faktiske valg i relaterede markeder. Der er stor forskel mellem metoderne med hensyn til de værdier som kan prissættes. For eksempel er det kun contingent valuation metoden (betinget værdisætning) som udover brugsværdier også kan opgøre ikke-brugsværdier, såsom optionsværdier og eksistensværdier. Tabel 1 giver en overblik over de forskellige prissætningsmetoder, typer af værdier som kan prissættes med den enkelte metode og de eksterne effekter metoden kan anvendes til. Tabel 1:
VSL-metoden bygger på undersøgelser af befolkningens betalingsvilje for at undgå en nærmere defineret øget risiko for dødsfald. Værdien af et bevaret statistisk liv beregnes bagefter ved at dividere den individuelle betalingsvilje med den observerede ændring i risikoen eller ved at summere individuelle betalingsvilje tilkendegivelser indtil risikoreduktionen svarer til et statistisk liv. VOLY-metoden derimod, bygger i de fleste tilfælde på VSL beregninger som konverteres til priser for et livsår ved at annuisere prisen for et statistisk liv over de resterende forventede antal leveår. Human kapital tilgangen tager udgangspunkt i produktionstabet ved reduktion i arbejdsstyrkens størrelse, dvs. det enkelte individs bidrag til bruttofaktorindkomsten. Produktionstabet kan måles både brutto- eller netto, dvs. som bruttoproduktionsværdi minus forbrug. En konsistent anvendelse af den velfærdsøkonomiske tankegang i projektvurderinger kræver at analysen af fordele og ulemper af projektet tager udgangspunkt i individers egen opfattelse af projektets effekter, dvs. individers willingness-to-pay (WTP) for en risikoreduktion forbundet med reduktion af luftforurening eller forbedret færdselssikkerhed. Usikkerhed tilknyttet prissætningsmetoder som forsøger at opgøre denne WTP, som fx contingent valuation studier, er derimod ikke - som ofte fejlagtig påpeget - begrundet i at mennesker bliver bedt om at prissætte deres eget liv, men at det ofte kan være svært for svarpersonerne at vurdere små ændringer i risikoen, hvilket kan medføre de for contingent valuation studier typiske vurderingsfejl i form af formål og skalaeffekter. Usikkerheden forhøjes yderligere når værdier fra en WTP undersøgelse for reduktion af trafikrisikoen overføres til en vurdering af risikoreduktionen som følge af reduktion af luftforureningen. Dette sker på nuværende tidspunkt ofte på grund af manglende WTP-undersøgelser for sidstnævnte effekt. Prissætning af transportens eksternaliteter Resultater fra de studier som præsenteres i denne rapport kan tegne et første billede af omfanget af transportens eksterne effekter for Danmark. Resultaterne anvendes til beregning af et basisscenarie og en række følsomhedsanalyser af de samlede eksterne omkostninger af transport. Rapporten er dog udelukkende baseret på litteraturstudier af de nævnte kilder og detaljeringsgraden af beskrivelser i de enkelte dokumenter varierer meget. I de fleste tilfælde har det derfor været umuligt at komme med en egentlig anbefaling til at anvende nogle enhedspriser frem for andre. At nogle enhedspriser vurderes som bedre egnet end andre på grund af deres metodiske grundlag eller de tilgrundliggende datakilder og derfor anvendes i beregningerne af basisscenariet, er ikke udtryk for en antagelse om at disse priser svarer til de korrekte priser af den pågældende eksterne effekt. En konkret anvendelse af tallene i fx road-pricing sammenhænge eller til bestemmelse af afgiftsstørrelsen kræver en mere detaljeret gennemgang af de forskellige datakilder med hensyn til deres aktualitet og overensstemmelse med danske forhold, end det har været muligt i forbindelse med denne rapport. De følgende afsnit indeholder en kort sammenfatning af forskellene i de omtalte studier for hver ekstern effekt samt et overblik over enhedspriserne beregnet i hvert studie, ligesom der henvises til hvilke tal der er anvendt i eksempelberegningerne samt følsomhedsanalyserne. For luftforurening, støj og ændring i arealanvendelsen præsenteres og anvendes de marginale priser, dvs. enhedspriser per ekstra km kørt, eller per km kørt i en specifik situation, dvs. by- eller landkørsel. For uhelds- og trængselsomkostninger, samt barriereeffekt anvendes dog gennemsnitlige enhedsomkostninger per km, dvs. samlede omkostninger divideret ved trafikarbejde for hver køretøjstype. I følsomhedsanalysen for trængselsomkostninger anvendes dog også marginale omkostninger forbundet med forskellige trafiksituationer. Luftforurening inkl. klimaskader Skader på grund af luftforurening skal bestemmes via en årsagsvirkningskæde. I årsagsvirkningskæden beregnes de fysiske effekter, fx tilsmudsning og korrosion, skovdød og øget dødelighed og sygelighed ved hjælp af emissions-, eksponerings- og eksposure-response faktorer. Det er disse fysiske effekter som forsøges prissat ved hjælp af forskellige prissætningsmetoder. I afsnittet om luftforurening (inkl. klimaskader) omtales beregninger fra et dansk studie (COWI, 1999 og et europæisk studie (INFRAS/IWW, 2000) som beregner enhedspriser såvel på basis af en bottom-up tilgang baseret på en tysk ExternE model, som en top-down beregningsmodel for gennemsnitlige omkostninger per km af enkelte køretøjstyper. Metoden i COWI (1999) følger i princippet samme bottom-up tilgang som i ExternE-undersøgelsen der blev anvendt til beregningen af de marginale eksterne omkostninger fra luftforurening i INFRAS/IWW (2000). Det må vurderes at COWI's rapport er bedre tilpasset danske forhold, dog overføres også her fx eksponeringsfaktorer fra London til Storkøbenhavn, exposure-response faktorer anvendes for helbredseffekter og priser tages fra ExternE undersøgelsen. Den største forskel mellem de to rapporter er dog prissætning af effekterne fra CO2 udledning. Mens der i COWI (1999) anvendes en pris på 40 kr./ton, er beregninger i INFRAS/IWW (2000) baseret på en relativ høj pris på 980 kr./ton. Priserne er baseret på to forskellige metoder. I COWI (1999) anvendes priser som gerne skulle afspejle potentielle skadeomkostninger forbundet med CO2-udledning, dog baseret på litteratur som ikke nødvendigvis tager hensyn til den nyeste forskning på området. I INFRAS-undersøgelsen anvendes derimod en skyggepris for de marginale omkostninger forbundet med reduktion af CO2-udledning. I eksempelberegninger i denne rapport anvendes tallene fra COWI (1999) som udgangspunkt, dog laves der følsomhedsanalyser ved at anvende de marginale eksterne omkostninger fra INFRAS/IWW (2000) for at medtage evt. større klimaskader. Tabel 2:
1) Betegnelsen "mellembyskørsel" (interurban) er her anvendt som
"land" kategori. Støj Støj påvirker sundheden gennem en forhøjet risiko for hjertekarsydomme, høreskader, stress, ærgrelser og søvnforstyrrelser, men har også andre fysiologiske påvirkninger som forhøjet blodtryk, anspændthed og hovedpine. Endvidere påvirker støj produktiviteten gennem en forstyrrelse af søvnmønsteret og nedsat koncentrationsevne og kan påvirke indlæringsevnen hos fx skoleelever. Betalingsviljen for støjreduktionen bestemmes ved anvendelsen af enten contingent valuation studier, avoidance-cost metoden eller hedonisk prissætningsstudier af huspriser. Ud over individernes velfærdstab opstår der også andre udgifter til samfundet i form af udgifter til sygehusvæsen, lægebehandling og evt. revalidering. I støjafsnittet omtales to studier som beregner de eksterne støjomkostninger fra transporten for Danmark, en nyere europæisk undersøgelse, INFRAS/IWW (2000), og en lidt ældre, men stadigvæk den mest aktuelle fra Trafikministeriet (Trafikministeriet, 1997). Som det kan ses i Tabel 3 afviger de marginale støjomkostninger i INFRAS/IWW (2000) undersøgelsen substantielt fra resultaterne fra Trafikministeriet (1997). Resultaterne i INFRAS/IWW (2000) er for en stor del baseret på modelkørsler og prissætningsundersøgelser kalibreret til tyske forhold, hvilket må forventes at være en sandsynlig kilde til afvigelserne. For eksempelberegningerne af eksterne omkostninger i den foreliggende rapport, er det valgt at benytte de høje skøn fra Trafikministeriet (1997) for by og landkørsel som udgangspunkt, da disse også indeholder offentlige omkostninger forbundet med sygdom som følge af støj. Følsomhedsberegninger gennemføres med henholdsvis de marginale omkostninger for bykørsel opgjort i INFRAS/IWW (2000) som høje skøn og med de lave omkostninger for land og by fra Trafikministeriet (1997) som lave skøn. Tabel 3:
Kilde: Trafikministeriet (1997), omregnet til 2000 priser og INFRAS/IWW (2000), marginale eksterne støjomkostninger (kr./vkm), omregnet til danske kr. og 2000 prisniveau. Uheld Uheldsomkostninger for samfundet består af velfærdstabet for selve uheldsofret og dets venner og pårørende, tab af human kapital og udgifter til medicinsk pleje og politi og redningstjenester. Materialeskader tages ikke med, da disse normalt er internaliseret gennem forsikringspræmier betalt af den enkelte trafikant. Rapporten indeholder en gennemgang af de eksterne uheldsomkostninger fra INFRAS-undersøgelsen og en sammenfatning af uheldsberegninger foretaget af Trafikministeriet (Trafikministeriet, 1997). Forskellene i metoderne anvendt i de to rapporter kan primært henføres til 4 punkter:
Anvendelsen af en gennemsnitlig korrekturfaktor i Trafikministeriet (1997) til at beregne marginale eksterne omkostninger vurderes at være problematisk, da denne faktor - som beskrevet i rapporten - er afhængig af vejtypen og den vil dermed sandsynligvis variere mellem by og land. Ud fra en velfærdsøkonomisk synsvinkel er det også klart at fortrække at velfærdstabet bliver opgjort ved anvendelsen af priser som er baseret på individernes egen vurdering af en risikoreduktion og ikke som politisk bestemt andel af de offentlige udgifter, hvilket betyder at de lave skøn fra Trafikministeriets rapport ikke kan anbefales som enhedspriser. Som det kan ses i Tabel 4 er der store forskelle mellem kilderne (tallene er omregnet til gennemsnitlige priser og omfatter i begge tilfælde de samlede, dvs. eksterne plus interne omkostninger). En mulig forklaring på afvigelserne kunne være at erstatningsbetalinger blev fratrukket i INFRAS undersøgelsen, hvilket selvfølgelig betyder lavere samlede omkostninger. Trafikministeriets priser er også højere for dræbte og lettere tilskadekomne. I eksempelberegningerne anvendes tallene fra INFRAS/IWW (2000) som udgangspunkt1 mens tallene fra Trafikministeriet (1997) indrages i følsomhedsberegninger som et højt skøn. Tabel 4:
Kilde: Trafikministeriet (1997), højt skøn af de samlede marginale uheldsomkostninger omregnet til gennemsnitlige omkostninger og 2000 priser og INFRAS/IWW (2000), gennemsnitlige eksterne uheldsomkostninger omregnet til danske kr. og 2000 prisniveau. Trængsel Omkostninger ved at bruge et eksisterende vejnet indeholder marginale private omkostninger for den enkelte bruger, dvs. det generelle tidsforbrug uden trængsel, benzin, egen vurdering af risikoen, osv. og "private" trængselsomkostninger som den enkelte vejbruger oplever, og som må antages at være stigende ved en stigende trafikmængde. Udover det opstår der også marginale sociale trængselsomkostninger som den enkelte gennem sin kørsel påfører de andre trafikanter, men som han ikke selv tager med i sine omkostningsberegninger. Uden markedsregulering vil folk vælge at køre indtil deres marginale private omkostninger er lig med den marginale gevinst de opnår gennem kørslen. En samfundsmæssig optimal trafikmængde vil dog være den hvor de marginale sociale omkostninger er lig med den enkeltes marginale gevinst fra kørslen, hvilket, da marginale sociale omkostninger er højere end de marginale private omkostninger, vil resultere i mindre kørsel. For at sikre at den enkelte trafikant medtager de trængselsomkostninger han påfører andre trafikanter i sine individuelle beslutninger er det nødvendigt at prissætte dette eksterne tidstab. I trængselsafsnittet omtales resultater fra to undersøgelser, Trafikministeriet (1997) og INFRAS/IWW (2000). De to studier anvender to helt forskellige metoder ved opgørelsen af omkostningerne. Metoden anvendt i Trafikministeriet (1997) er baseret på en politisk motiveret betalingsvilje for at undgå fremtidige trængselsomkostninger (under antagelsen af at udbygning af vejnettet alene tjener dette formål og ikke også andre). Denne politiske betalingsvilje hænger ikke sammen med de egentlige tidsomkostninger og øget driftsomkostninger som trængsel medfører og som forsøges at beregne i INFRAS/IWW (2000) studiet. Udfra en velfærdsøkonomisk synsvinkel må metoden anvendt i INFRAS/IWW (2000) vurderes bedre egnet til at opgøre trængselsomkostninger i Danmark, dog med forbehold for at der anvendes tyske speed-flow funktioner, tidsværdier og andre datakilder som ikke er specielt tilpasset danske forhold. Tabel 5:
Kilde: Trafikministeriet (1997), omregnet til 2000 priser og INFRAS/IWW (2000), omregnet til danske kroner og 2000 priser og køretøjskilometer. I regneeksemplet anvendes de gennemsnitlige priser fra INFRAS/IWW (2000)-undersøgelsen som udgangspunkt og der laves følsomhedsberegninger med forskellige marginale trængselsomkostninger taget fra samme kilde, for at vise betydningen af trængselsomkostningerne i forskellige trafiksituationer. Barriereeffekter Veje gør det nemmere for motoriserede trafikanter at bevæge sig fra et sted til et andet, men for mange ikke-motoriserede, specielt børn, ældre og cyklister, betyder stærkt trafikerede veje barrierer til deres fri færdsel i byen i form af øgede tidsomkostninger og en generel stigning i utryghed. Der findes kun få studier som eksplicit forsøger at inddrage barriereeffekter. I INFRAS/IWW (2000) beregnes tidstab for fodgængere på grund af barriereeffekten samt manglende plads for cyklister på stærkt trafikerede veje. Omkostningerne forbundet med den sidstnævnte effekt beregnes på basis af ekstra omkostninger for etablering af cykelstier. INFRAS/IWW (2000) undersøgelsen er den eneste undersøgelse som præsenterer barriereomkostninger per køretøjstype, baseret på en egentlig modelberegning (dog kun for enkelte "model"-byer). I Bein (1997) og Litman (2001) beregnes barriereomkostninger som 100% af støjomkostningerne baseret på eksempelberegninger i Norge, mens Vejdirektorat (1999) anvender et barriere- og belastningstal baseret på den antagelse at barriereomkostninger svarer til ca. 50% af støjomkostningerne. Tabel 6 viser de gennemsnitlige omkostninger taget fra INFRAS/IWW (2000) plus gennemsnitlige omkostninger beregnet som henholdsvis 50% og 100% af støjomkostningerne opgjort i Trafikministeriet (1997) (høje skøn for by). I eksempelberegningerne anvendes 50% af støjomkostningerne som basisscenario, mens INFRAS tallene anvendes som lavt skøn og 100% af støjomkostningerne som højt skøn for følsomhedsberegningerne. Tabel 6:
Kilde: INFRAS/IWW (2000), omregnet til 2000 priser og kr./km og Trafikministeriet (1997), høje skøn for by, omregnet til 2000 priser. Ændring i arealanvendelsen Alle transportprojekter påvirker den eksisterende arealanvendelse. Selve vejbelægningen har den mest drastiske effekt, idet den faktisk reducerer miljøgevinster til nul. Der opstår dog også indirekte påvirkninger af arealanvendelsen gennem nærhed til vejnettet og selve eksistensen af vejen, som fx forstyrrelse og nedgang i levesteder og dermed indvirkning på biodiversiteten, luft- og vandforurening og forhøjet lydniveau. Der findes kun få studier som forsøger at inddrage natur- og landskabsomkostninger i beregning af transportens eksterne effekter. I INFRAS/IWW (2000)-undersøgelsen anvendes en slags "genopretnings"-tilgang baseret på omkostninger til istandsættelse- og erstatning af eksisterende veje så disse svarer til en oprindelig "naturligt" tilstand. I et ældre studie fra Bein (1997) anbefales at anvende konkret prisestimater for det tabte areal, fx pris per ha vådområde. Bein (1997) forsøger også at prissætte effekten på biodiversiteten. Det er dog kun INFRAS/IWW-undersøgelsen som opgør priser per køretøjskilometer og derfor er det disse priser som anvendes til eksempelberegningerne i rapporten (se Tabel 7). Tabel 7:
Fremtidige forskningsbehov Selvom der ikke kan anbefales en direkte anvendelse af de forskellige resultater fra de omtalte studier i fx road-pricing sammenhænge, er det dog muligt at fremhæve evt. fremtidige forskningsbehov, med hensyn til at opnå mere pålidelige priser for de forskellige effekter. Som de vigtigste områder her nævnes:2
Resultater fra eksempelberegninger Enhedspriser som vurderes anvendelige for danske forhold (ofte dog under en række forbehold) er anvendt for at lave en førsteberegning af omkostningerne fra de potentielle eksterne effekter af det samlede transportarbejde i år 2000 (se Tabel 8). Resultatet af eksempelberegningerne peger på samlede omkostninger i retning af 33 milliarder kroner i år 2000, som samfundet "betaler" udover de private omkostninger som afholdes af den enkelte transportbruger. Uheldsomkostninger (tabt liv, sygehusophold osv.) udgør med 53% den største andel af omkostningerne, efterfulgt af luftforurening (28%), støj (7,7%) og trængsel (5,5%). Omkostninger for de hidtil kun sjældent medtagne barriereeffekter og påvirkning af natur og biodiversitet gennem en ændring af arealanvendelsen udgør derimod kun en relativ lille andel (henholdsvis 3% og 2,3%) af de samlede omkostninger. Enhedspriserne beregnet for de sidstnævnte effekter tegner formodentlig et ufuldstændigt billede af de reelle omkostninger. Tabel 8:
Kilde: Luftforurening (COWI, 1999 plus INFRAS/IWW, 2000 for motorcykler); Støj (Trafikministeriet, 1997, højt skøn plus INFRAS for motorcykler); Uheld (INFRAS/IWW, 2000); Trængsel (INFRAS/IWW, 2000); Barriereeffekter (50% af støj fra Trafikministeriet 1997, plus motorcykler fra INFRAS/IWW, 2000); Arealanvendelsen (INFRAS/IWW, 2000). Følsomhedsanalyser viser en markant stigning i luftforurenings-omkostningerne, hvis der anvendes de højere tal fra INFRAS/IWW 2000-undersøgelsen, som indeholder markant højere CO2-omkostninger. For trængsel er der anvendt gennemsnitlige priser til beregninger i basisscenariet. Her peger resultater fra følsomhedsanalyserne på en markant stigning i trængselsomkostningerne, hvis der antages at al myldretidstrafik (30% af den samlede trafik per døgn) forgår under "trafikprop"-forhold. Tabel 9:
Samfundsøkonomiske cost-benefit analyser med fokus på monetarisering af natur- og sundhedsværdier er kun en af mange muligheder til at vurdere fordelene ved et transportprojekt for det danske samfund. Selvom metoderne er under konstant udvikling og forbedring vil der altid findes grænser for prissætning, enten fordi der slet ikke findes muligheder for at prissætte nogle effekter eller fordi usikkerheden behæftet med de enkelte metoder er for stor til at tallene er egnede til at indgå i en politisk beslutningsproces eller kan danne grundlag for afgifter el.lign.
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
