Rapport fra underudvalget om Lovgivning

5 Generelt om retsreglerne

5.1 EU-regler
5.1.1 EF-traktatens artikel 30 og 36 om tekniske handelshindringer
5.1.2 EF-traktatens artikel 92 om statsstøtte
5.1.3 EF-traktatens artikel 9-12 og 95 om afgifter for varer
5.1.4 EF-traktatens artikel 100A, stk. 4 (miljøgarantien)
5.1.5 Direktiv 91/414/EØF om plantebeskyttelsesmidler og direktiv 97/57/EF (de ensartede principper)
5.1.6 Direktiv 67/548/EØF om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer
5.1.7 Direktiv 78/631/EØF om klassificering, emballering og etikettering af farlige præparater (pesticider)
5.1.8 Direktiv 79/117/EØF om forbud mod markedsføring og anvendelse af plantebeskyttelsesmidler indeholdende visse virksomme stoffer
5.1.9 Direktiv 75/440/EØF om kvalitetskrav til overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand og direktiv 76/464/EØF om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i Fællesskabets vandmiljø
5.1.10 Direktiv 80/68/EØF om beskyttelse af grundvand mod forurening forårsaget af visse farlige stoffer
5.1.11 Direktiv 98/83/EF om kvaliteten af drikkevand
5.1.12 Kommissionens forslag til direktiv om rammerne for Fælles-skabets vandpolitiske foranstaltninger (vandrammedirektivet)
5.1.13 Forholdet mellem direktiv 91/414/EØF og direktiverne på kemikalieområdet henholdsvis vandområdet
5.1.14 Direktiver om maksimalgrænseværdier for pesticidrester på og i fødevarer (direktiv 76/895/EØF m.fl.)

5.2 WTO-regler (Verdenshandelsorganisationen)
5.2.1 Indledning
5.2.2 WTO-rettens system
5.2.3 Grundlæggende GATT-regler
5.2.4 WTO-regler i relation til regulering af plantebeskyttelsesmidler
5.2.5 Forholdet mellem WTO-ret og EU-ret
5.2.6 WTO og statsstøtte

5.3 Grundlovens § 73 om ejendomsrettens beskyttelse
5.3.1 Almindeligt om grundlovens § 73
5.3.2 Er der tale om indgreb i "ejendom"?
5.3.3 Er der tale om "afståelse"?
5.3.4 En højesteretsdom (Bræmmesagen)

5.4 Lov om kemiske stoffer og produkter
5.4.1 Hjælpestoffer

5.5 Forsigtighedsprincippet
5.5.1 Fællesskabets miljøpolitik
5.5.2 Forsigtighedsprincippets indhold
5.5.3 Forholdet til retssikkerheden
5.5.4 Proportionalitetsprincippet
5.5.5 Lovgivning på grundlag af forsigtighedsprincippet
5.5.6 Forsigtighedsprincippets retlige virkninger for virksomhederne
5.5.7 Konklusion om forsigtighedsprincippet i EU-retten
5.5.8 Forsigtighedsprincippet i lov om kemiske stoffer og produkter

Som nævnt i afsnit 3 ovenfor vedrører de spørgsmål, som underudvalget skal besvare, tre retsområder: EU-retten, WTO-retten og den danske grundlov.

I dette afsnit omtales de relevante EU-regler, WTO-regler samt grundlovens § 73 mere generelt. Dette med henblik på i afsnit 6 at kunne gennemføre en mere konkret analyse af de retlige muligheder for at anvende forskellige midler til nedbringelse af pesticidforbruget i jordbrugserhvervene. Den sidstnævnte analyse fører i afsnit 7 frem til overvejelser om handlemuligheder.
 

De EU-regler, som er relevante for Pesticidudvalgets arbejde, findes dels i EF-traktaten og dels i direktiver fra EU.
 

5.1.1 EF-traktatens artikel 30 og 36 om tekniske handelshindringer

En dansk lovgivning eller anden regulering, der helt eller delvist begrænser markedsføring og/eller anvendelse af plantebeskyttelsesmidler i jordbruget, skal vurderes i forhold til EF-traktatens artikel 30 og 36, der vedrører handelshindringer, herunder tekniske handelshindringer, i det omfang det pågældende område ikke er udtømmende reguleret ved EU-retsakter. Artikel 30 og 36 har følgende ordlyd:

"Artikel 30
Kvantitative indførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning er med forbehold af nedennævnte bestemmelser forbudt mellem Medlemsstaterne."

"Artikel 36
Bestemmelserne i artiklerne 30-34 er ikke til hinder for sådanne forbud eller restriktioner vedrørende indførsel, udførsel eller transit, som er begrundet i hensynet til den offentlige sædelighed, den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed, beskyttelse af planter, beskyttelse af nationale skatte af kunstnerisk, historisk eller arkæologisk værdi, eller beskyttelse af industriel og kommerciel ejendomsret. Disse forbud eller restriktioner må dog hverken udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem Medlemsstaterne."

Nationale reguleringer, der indebærer såkaldte tekniske handelshindringer, er omfattet af artikel 30, der, som det fremgår, forbyder kvantitative indførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning.

Som det vil ses, følger det imidlertid af den citerede artikel 36, at nationale reguleringer, der indebærer tekniske handelshindringer, er i overensstemmelse med EF-traktatens bestemmelser, såfremt reguleringerne kan begrundes i visse nærmere fastlagte hensyn, som bl.a. beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed, beskyttelse af planter. Miljøhensyn vil også kunne varetages under visse betingelser, jf. nedenfor om EF-Domstolens praksis.

Det skal tilføjes, at efter EF-traktatens art. 36, andet punktum, må sådanne reguleringer hverken udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller et skjult middel til begrænsning af samhandlen mellem medlemsstaterne. Dette indebærer efter EF-Domstolens praksis, at reguleringerne er undergivet et krav om proportionalitet. Heri ligger, at en regulering på grundlag af hensynene nævnt i artikel 36, eller ud fra andre tvingende almene hensyn (som omtalt nedenfor), ikke må indebære større handelshindringer end nødvendigt for at tilgodese det eller de pågældende hensyn.

EF-Domstolen har præciseret bestemmelserne i artikel 30 og artikel 36 i en lang række afgørelser:

Handelshindringer

Begrebet en handelshindring har EF-Domstolen præciseret ved for eksempel sagerne 8/74 (Dassonville), 120/78 (Cassis de Dijon), 272/80 (Frans-Nederlandse Maatschappij), 174/84 (Reinheitsgebot) samt de forenede sager 267/91 og 268/91 (Bernhard, Keck og Mithouard).

I sagen 8/74 (Dassonville) fastslog EF-Domstolen i præmis 5 den velkendte definition af en handelshindring:

"enhver af medlemsstaternes bestemmelser for handelen, som direkte eller indirekte, øjeblikkeligt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Fællesskabet, må betragtes som en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner".

Medlemsstaternes regulering af indenlandsk produktion vil normalt ikke påvirke indførelsen og vil derfor allerede ud fra en anvendelse af Dassonville-dommen falde uden for artikel 30. Kun under særlige omstændigheder kan det komme på tale, at erhvervsreguleringsregler udgør handelshindringer, fordi de stiller indirekte produktkrav eller er diskriminerende overfor udenlandske varer.

I sagen 120/78 (Cassis de Dijon) fastslog EF-Domstolen, at handelshindringsbegrebet i artikel 30 omfatter såvel diskriminerende som ikke-diskriminerende nationale foranstaltninger, og at en vare, der er lovligt fremstillet og solgt i en EU-medlemsstat, som udgangspunkt også skal kunne sælges i en anden medlemsstat (gensidighedsbetingelsen).

I sagerne 267/91 og 268/91 (Keck og Mithouard) tager EF-Domstolen sin hidtidige afgrænsning af handelshindringsbegrebet op til fornyet overvejelse og fastlægger følgende i præmisserne 16 og 17:

"I modsætning til, hvad Domstolen hidtil har antaget, kan det forhold, at nationale bestemmelser, som begrænser eller forbyder bestemte former for salg, bringes i anvendelse på varer fra andre medlemsstater, derimod ikke antages direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt at hindre samhandelen mellem medlemsstaterne som nævnt i dommen i Dassonville-sagen (..), forudsat at sådanne nationale bestemmelser finder anvendelse på alle de berørte erhvervsdrivende, der udøver virksomhed i indlandet, og forudsat at bestemmelserne, såvel retligt som faktisk påvirker afsætningen af indenlandsk fremstillede varer og varer fra andre medlemsstater på samme måde,...."

"Når disse betingelser er opfyldt, kan en anvendelse af sådanne bestemmelser på salg af varer fra en anden medlemsstat, som opfylder de af denne stat fastsatte regler, ikke antages at forhindre, at varerne får adgang til markedet eller medføre større ulemper i denne henseende end for indenlandsk fremstillede varer. Sådanne bestemmelser falder derfor uden for anvendelsesområdet for Traktatens artikel 30."

Udgangspunktet om gensidig anerkendelse, herunder om pligten til ikke at kræve identiske undersøgelser i forbindelse med nationale godkendelsesprocedurer, er præciseret i for eksempel sagen 272/80 (Frans-Nederlandse Maatschappij), hvor EF-Domstolen i præmis 16 udtaler følgende:

"... det følger af Traktatens artikel 30, sammenholdt med artikel 36, at det ikke er forbudt en medlemsstat at kræve forudgående godkendelse af plantebeskyttelsesmidler, selv om disse i forvejen er godkendt i en anden medlemsstat. Myndighederne i importmedlemsstaten kan imidlertid ikke, medmindre det er nødvendigt, kræve udført tekniske eller kemiske analyser eller laboratorieforsøg, som i forvejen er foretaget i en anden medlemsstat, når myndighederne har adgang til resultaterne heraf, eller på begæring kan få stillet dem til rådighed."

I relation til pligten til gensidig anerkendelse har EF-Domstolen i sagen 178/84 (Reinheitsgebot) endvidere fastslået følgende i præmis 44:

"Herved bemærkes først, at Domstolen i de nævnte domme, Sandoz, Motte og Muller har udledt af det proportionalitetsprincip, som ligger til grund for Traktatens artikel 36, 2. pkt., at et omsætningsforbud for produkter, der indeholder tilsætningsstoffer, der er godkendt i produktionsmedlemsstaten, men forbudt i importmedlemsstaten, må begrænses til det, som reelt er nødvendigt for at sikre beskyttelsen af den offentlige sundhed. Af dette princip har Domstolen endvidere udledt, at i samhandelen inden for Fællesskabet skal tilsætningsstoffer, som er godkendt i eksportstaten, også tillades i importstaten, forudsat de ikke - bedømt ud fra den internationale videnskabelige forskning, navnlig de konklusioner, som Fællesskabets videnskabelige komité for levnedsmidler og Codex Alimentarius-udvalget under FAO og WHO er nået frem til, og under hensyn til kostvanerne i importmedlemsstaten - indebærer nogen fare for den offentlige sundhed og desuden opfylder et reelt behov, navnlig af teknologisk art."

Miljøhensyn

I den ovennævnte sag 120/78 (Cassis de Dijon) fastslog EF-Domstolen, at nationale reguleringer kan begrundes også i hensyn, der ikke er opregnet i artikel 36, såfremt disse reguleringer er udformet på en ikke diskriminerende måde. Hensynet til sundhed findes i artikel 36, mens hensynet til miljø alene kan varetages under denne Cassis de Dijon-praksis.

EF-Domstolen har ved dommen i sagen 302/86, Kommissionen mod Danmark (om det danske returflaskesystem), anerkendt, at miljøhensyn kan retfærdiggøre nationale tekniske handelshindringer. I sagen 2/90, Kommissionen mod Belgien, fastslog EF-Domstolen, at miljøhensyn kan være så tungtvejende, at de kan retfærdiggøre nationale handelshindringer, der umiddelbart kunne fremtræde som diskriminerende, men som af EF-Domstolen fortolkes som ikke diskriminerende netop på grund af de særlige vilkår for miljøbeskyttelse.

Anmeldelse til EU-Kommissionen

Til ovenstående om handelshindringer (som præciseret ved EF-Domstolens praksis) skal tilføjes, at nationale reguleringer, der er omfattet af Rådets direktiv 98/34/EF, som senest ændret ved Rådets direktiv 98/48/EF, om en informationsprocedure, inden vedtagelse skal fremsendes til Kommissionen i overensstemmelse med de i direktivet fastsatte bestemmelser.

I relation hertil skal det nævnes, at den danske forbudsliste, der er knyttet til lov nr. 438 af 1. juni 1994 om ændring af lov om kemiske stoffer og produkter, ikke er notificeret efter direktiv 98/34/EF (dengang direktiv 83/189/EØF). Begrundelsen for at undlade notifikation efter direktiv 98/34/EF er, at informationsforpligtelsen i artikel 12 i direktiv 91/414/EØF træder i stedet for notifikationsforpligtelsen efter direktiv 98/34/EF.

Samspil med direktivbestemmelser

I det omfang samhandlen med plantebeskyttelsesmidler udtømmende er reguleret i EU-retsakter, træder disse bestemmelser i stedet for EF-traktatens artikel 30-36.

Der kan dog ikke ved et direktiv foretages en fravigelse af EF-traktatens bestemmelser om den fri samhandel. Det er underudvalgets vurdering, at direktiv 91/414/EØF er i overensstemmelse med EF-traktatens bestemmelser.
 

EF-traktatens hovedbestemmelse om forbud mod statsstøtte er artikel 92, stk. 1, der lyder:

"Bortset fra de i denne Traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne."

Artikel 92 omfatter nationale reguleringer, der indebærer en tilførelse af støtte til visse virksomheder eller visse produktioner. Bestemmelsen omfatter således for eksempel tilbageførselsordninger fastsat i forbindelse med afgiftsreguleringer.

I henhold til artikel 92 er, som det vil fremgå, enhver støtte, som ydes af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene, uforenelig med det fælles marked og dermed omfattet af forbuddet mod statsstøtte i artikel 92, stk. 1. Artikel 92, stk. 2 og 3 indeholder en række undtagelsesbestemmelser, der indebærer, at der lovligt kan ydes statsstøtte.

Det følger af EF-traktatens artikel 93, stk. 3, at medlemsstaterne overfor Kommissionen skal anmelde påtænkte statsstøtteordninger, nye såvel som ændringer i bestående ordninger. Anmeldelse skal ske så betids, at Kommissionen kan fremsætte sine bemærkninger hertil. Kravet om anmeldelse gælder ikke statsstøtte, der er omfattet af den såkaldte "de minimis-regel", dvs. støtte, der maksimalt udgør 100.000 ECU over en periode på tre år, der begynder ved udbetalingen af den første de minimis-støtte, jf. herom Kommissionens meddelelse af 6. marts 1996. Hvis Kommissionen finder, at en påtænkt statsstøtteordning ikke er forenelig med det indre marked under hensyntagen til artikel 92, iværksættes proceduren i artikel 93, stk. 2, hvorefter Kommissionen kan træffe beslutning om, at den pågældende statsstøtteforanstaltning skal ophæves eller ændres.

Miljøforanstaltninger

Statsstøtte til miljøforanstaltninger kan fordreje konkurrencen mellem virksomheder og er derfor ifølge artikel 92 kun berettiget, hvis støttens positive virkninger på miljøet opvejer de negative virkninger på konkurrencen.

I Fællesskabets Rammebestemmelser af 10. marts 1994 for statsstøtte til miljøbeskyttelse redegøres der for Kommissionens fremgangsmåde ved vurderingen i henhold til artikel 92 af statsstøtte til følgende formål på miljøområdet: Investeringer, informationsaktiviteter, midlertidige driftstilskud og køb eller brug af miljøvenlige produkter.

Vurderingen af, hvorvidt en regulering, der omfatter statsstøtte, er i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 92, afhænger af reguleringens nærmere indhold.
 

EF-traktatens artikel 9-12 indeholder et forbud mod told på handel inden for Fællesskabets grænser eller afgifter med lignende virkning (se også afsnit 6.11. nedenfor om afgifter på plantebeskyttelsesmidler).

Interne afgifter - artikel 95

Såfremt en afgift opkræves både for importerede varer og for nationalt producerede varer, foreligger der en såkaldt intern afgift, hvis lovlighed skal bedømmes efter reglerne i EF-traktatens artikel 95, der indeholder et forbud mod fiskal diskrimination over for varer fra andre lande. Artikel 95 har følgende ordlyd:

Ingen medlemsstat må direkte eller indirekte pålægge varer fra andre medlemsstater interne afgifter af nogen art, som er højere end de afgifter, der direkte eller indirekte pålægges lignende indenlandske varer.

Endvidere må ingen medlemsstat pålægge varer fra andre medlemsstater interne afgifter, som indirekte vil kunne beskytte andre produkter.

Medlemsstaterne ophæver eller ændrer senest ved begyndelsen af anden etape de ved denne Traktats ikrafttræden gældende bestemmelser, som strider mod ovenstående regler."

Om EF-traktatens artikel 12 og 95 har EF-Domstolen i de seks forenede sager C-78/90-C-83/90, der vedrørte skattelignende afgifter på mineralolieproduker, fastslået følgende:

"En skattelignende afgift, der på samme vilkår opkræves af såvel importerede som indenlandsk fremstillede varer, og hvis provenu udelukkende anvendes til støtte for indenlandsk fremstillede varer, således at de heraf følgende fordele fuldt ud udligner den byrde, der belaster disse varer, er en afgift med tilsvarende virkning som told, der er forbudt ifølge EØF-traktatens artikel 12. Hvis disse fordele derimod kun udligner en del af den byrde, der belaster de indenlandsk fremstillede varer, indebærer afgiften en forskelsbehandling, der er forbudt i henhold til Traktatens artikel 95."

Tilsvarende tilkendegivelser fremgår af sagen C-266/91, der vedrører en skattelignende afgift på kemisk masse.

For så vidt angår den i artikel 95 nævnte forskelsbehandling kan der henvises til EF-Domstolens afgørelse i sagen 106/84, Kommissionen mod Danmark. EF-Domstolen påpegede i denne afgørelse, at en afgift ikke udgør forskelsbehandling, blot fordi det kun er andre medlemsstaters varer, der bliver belagt med de største afgifter, hvis dette skyldes anvendelsen af objektive og ikke-forskelsbehandlende kriterier.

For EF-Domstolens vurdering af, om der foreligger en lovlig afgiftsdifferentiering eller en ulovlig diskrimination/beskyttelse, er det bl.a. afgørende, hvorledes importerede henholdsvis indenlandske produkter fordeler sig på de forskellige afgiftskategorier. I sag 171/78, Kommissionen mod Danmark, udtalte EF-Domstolen blandt andet, at en ordning har

"umiskendelige diskriminerende eller protektionistiske træk, når den er udformet på en sådan måde, at langt den største del af den indenlandske alkoholproduktion omfattes af den fordelagtigste afgiftskategori, mens så godt som samtlige indførte produkter henhører under den hårdest beskattede kategori."

Samspil med EF-traktatens artikel 30-36

En afgiftsregulering, der er omfattet af afgiftsbegrebet i EF-traktatens artikel 9 eller 95, kan normalt ikke samtidig være omfattet af EF-traktatens artikel 30 om forbud mod handelshindrende foranstaltninger såvel som foranstaltninger med tilsvarende virkning.

I sagen 47/88, Kommissionen mod Danmark, fastslog EF-Domstolen dog, at art. 95 ikke giver hjemmel til at skride ind over for selv et ekstremt højt afgiftsniveau, når afgiften ikke er diskriminerende eller har beskyttende virkninger. EF-Domstolen tilføjede, at virkningen af ekstremt høje afgifter i givet fald kan bedømmes i lyset af forbuddet mod ikke-afgiftsmæssige handelshindringer i EF-traktatens artikel 30.

For så vidt angår miljøafgifter kan der i øvrigt henvises til "Meddelelse fra Kommissionen om miljøafgifter i det indre marked" (KOM(97) 9 endl. udg.).

Anmeldelse til EU-Kommissionen

Nationale reguleringer vedrørende afgifter, herunder en forhøjelse af eksisterende afgifter, er omfattet af Rådets direktiv 98/34/EF (tidligere direktiv 83/189/EØF), om en informationsprocedure, såfremt reguleringen indeholder tekniske specifikationer eller andre krav, til hvilke der er knyttet skattemæssige eller finansielle foranstaltninger, som påvirker forbruget af produkterne ved at tilskynde til overholdelse af disse tekniske specifikationer eller andre krav, jf. artikel 1 i direktivet. En afgiftsregulering, der ikke er kædet sammen med tekniske specifikationer eller andre krav, er ikke omfattet af informationsproceduren.

Tilbageførselsordninger

Reguleringer, hvorved der indføres eller sker forhøjelse af eksisterende afgifter, hvortil der er knyttet tilbageførselsordninger, skal, for så vidt angår tilbageførselsordningen, vurderes i forhold til EF-traktatens bestemmelser om statsstøtte (se afsnit 5.1.2. ovenfor).
 

EF-traktatens art.100A

I EF-traktatens artikel 100A, stk. 4, er indsat den såkaldte miljøgaranti. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

"Når en medlemsstat, efter at Rådet med kvalificeret flertal har vedtaget en harmoniseringsforanstaltning, finder det nødvendigt at anvende nationale bestemmelser, som er begrundet i vigtige behov, hvortil der henvises til artikel 36, eller som vedrører beskyttelsen af arbejdsmiljøet eller miljøbeskyttelse, giver den Kommissionen meddelelse om disse bestemmelser.

"Kommissionen bekræfter de pågældende bestemmelser efter at have konstateret, at de ikke er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne ......".

Denne miljøgaranti er imidlertid alene knyttet til EU-retsakter, der er vedtaget i medfør af EF-traktatens artikel 100A (om det indre marked).

EF-traktatens art.43

Den finder derfor ikke anvendelse i forhold til retsakter udstedt med hjemmel i traktatbestemmelser, der ikke vedrører det indre marked. Eksempelvis kan miljøgarantien ikke anvendes i relation til direktiver og forordninger udstedt med hjemmel i EF-traktatens artikel 43 vedrørende den fælles landbrugspolitik.

Reguleringen af plantebeskyttelsesmidler er på nuværende tidspunkt baseret på den hjemmel, der findes i EF-traktatens artikel 43 om den fælles landbrugspolitik. Denne bestemmelse tillader ikke en videregående national regulering.

Det er derfor nærliggende at overveje, om det er hensigtsmæssigt at arbejde for, at reguleringen af plantebeskyttelsesmidler i stedet baseres på hjemmelsbestemmelsen i artikel 100A, der vedrører harmoniseringen af det indre marked, og som indeholder en miljøgaranti i artikel 100A, stk. 4.

Miljøgarantiens indhold

Det fremgår af EF-Domstolens praksis, at der ved vurderingen af, hvilken bestemmelse en retsakt skal have hjemmel i, skal foretages en objektiv vurdering af retsaktens indhold. Domstolens egen praksis har til tider forekommet at afvige fra dette udgangspunkt, således at der i stedet er blevet lagt vægt på adgangen til flertalsafgørelser eller indflydelse fra Europa-Parlamentet.

Det kan derfor være vanskeligt at vurdere, hvorvidt en regulering af plantebeskyttelsesmidler ville kunne flyttes fra hjemmelsgrundlaget i art. 43 til art. 100 A. Den væsentlige forskel mellem bestemmelserne er i denne sammenhæng, at art. 100A tillader videregående national regulering (når betingelserne er opfyldt), mens art. 43 ikke gør dette.

Amsterdamtraktaten

Imidlertid følger det af art. 100A, stk. 4 og stk. 5, som ændret ved Amsterdamtraktaten, at en anvendelse af videregående national regulering kræver Kommissionens accept. Det er endnu ikke endeligt afklaret, hvorvidt denne accept skal foreligge forudgående, men EF-Domstolens praksis vedrørende notifikationspligten for tekniske forskrifter kunne pege i denne retning.

De hensyn, som kan påberåbes ved videregående nationale bestemmelser, er dels de hensyn, der er opregnet i art. 36, og dels hensynet til arbejdsmiljø og det ydre miljø. Dette vil kunne omfatte eksempelvis et økologikrav, som hviler på hensynet til miljø.

I forhold til eksisterende videregående nationale bestemmelser, der hviler på de omtalte hensyn, vil der i henhold til art. 100A, stk. 4, alene skulle ske en afvejning mellem det påberåbte hensyn og hensynet til den fri samhandel, som især vil tage udgangspunkt i kravet om proportionalitet mellem mål og middel.

Dermed vil en ændring af reguleringen af plantebeskyttelsesmidler i EU, således at den flyttes fra at have hjemmel i art. 43 til art. 100A, næppe have nogen større praktisk betydning. Idet overflytningen skal danne grundlag for at vedtage videregående national regulering, så vil der netop være tale om ny national lovgivning og ikke videreførelse af eksisterende lovgivning, således at de meget restriktive krav i art. 100A, stk. 5, vil finde anvendelse.

Et eksempel på anvendelse af miljøgarantien

Som et eksempel på brug af miljøgarantien henvises til, at madsminkedirektivet, Rådets direktiv nr. 95/21 EF af 20. februar 1995 om andre tilsætningsstoffer til levnedsmidler end farvestoffer og sødestoffer, er hjemlet i EF-traktatens artikel 100A. Danmark har anvendt miljøgarantien over for bestemmelserne i dette direktiv om nitrat og nitrit i kødprodukter og sulfit.
 

5.1.5 Direktiv 91/414/EØF om plantebeskyttelsesmidler og direktiv 97/57/EF (de ensartede principper)

Blandt de såkaldte sekundære retsakter er Rådets direktiv 91/414/EØF om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler langt vigtigst for Pesticidudvalgets arbejde. Dette direktiv gennemgås i det følgende sammen med andre retsakter, som er udstedt i medfør af det pågældende direktiv.

Hovedprincipperne i direktiv 91/414/EØF

Direktiv 91/414/EØF om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler indeholder EU's helt centrale regulering vedrørende markedsføring/salg af den konkrete varegruppe plantebeskyttelsesmidler. Direktiv 91/414/EØF trådte i kraft den 26. juli 1991 og skulle gennemføres senest den 26. juli 1993.

Direktivet er vedtaget under henvisning til EF-traktatens artikel 43 om fastlæggelse af den fælles landbrugspolitik.

Endvidere fastlægger direktivet regler for national godkendelse af de plantebeskyttelsesmidler, som aktivstofferne indgår i (artikel 4). Hovedprincippet er, at kun plantebeskyttelsesmidler, der indeholder aktivstoffer, der er optaget på direktivets bilag I (positivlisten), må godkendes. Ved direktiv 97/57/EF, der udgør bilag VI til 91/414/EØF, er der fastsat ensartede principper for vurdering og godkendelse af plantebeskyttelsesmidler. Dette er sket for at sikre en ensartet behandling af godkendelsessager ved de nationale myndigheder.

Direktivet fastlægger endvidere regler om gensidig anerkendelse af plantebeskyttelsesmidler, der efter overgangsordningen er godkendt i en anden medlemsstat i overensstemmelse med direktivet (artikel 10). Der er således pligt til gensidig anerkendelse, hvis de landbrugsmæssige-, plantesundheds- og miljømæssige forhold, herunder klimaforhold, hvorunder midlet anvendes, er sammenlignelige i de pågældende regioner. Nægtelse af gensidig anerkendelse er underlagt en komitéprocedure.

Endelig fastlægger direktivet en overgangsperiode på højst 12 år fra meddelelsen af direktivet, hvilket vil sige frem til 2003 (artikel 8, stk. 2). For denne periode fastsætter direktivet visse processuelle og nogle meget begrænsede materielle bestemmelser vedrørende markedsføring af plantebeskyttelsesmidler.

I Den Stående Komité for Plantesundhed, der er nedsat i henhold til direktivet, arbejdes der løbende med udfyldning af de i direktiv 91/414/EØF fastsatte regler. Således er der ved en række kommissionsdirektiver vedtaget udfyldende regler til direktivets bilag II om datakrav vedrørende aktivstoffer og bilag III om datakrav vedrørende plantebeskyttelsesmidler. Ligeledes er der med Rådsdirektiv 97/57/EF sket udfyldning af direktivets bilag VI om ensartede principper for vurdering og godkendelse af plantebeskyttelsesmidler. Imidlertid afventes der vedtagelse af yderligere udfyldende retsakter på en række områder, herunder for eksempel vedtagelse af bilag IV om påskrifter vedrørende særlige risici og bilag V om påskrifter vedrørende de forholdsregler, der skal træffes i forhold til midlerne. Direktivet er i dansk lovgivning gennemført ved Lov nr. 1067 af 23. december 1992 om ændring af Lov om kemiske stoffer og produkter, Lov nr. 1111 af 22. december 1993 og Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 584 af 9. juli 1993.

Direktivets præambel

Direktivets præambel indeholder blandt andet følgende betragtninger:

"henset til disse farer findes der i de fleste medlemsstater bestemmelser for godkendelse af plantebeskyttelsesmidler; disse bestemmelser udviser forskelle, som kan udgøre en hindring ikke blot for handelen med plantebeskyttelsesmidler, men også for handelen med planteprodukter, og derved umiddelbart have indflydelse på oprettelsen og funktionen af det indre marked;

det er derfor ønskeligt at overvinde denne hindring ved at samordne de bestemmelser, der er truffet i medlemsstaterne;

der bør være ensartede regler i medlemsstaterne vedrørende forudsætningerne og procedurerne for godkendelse af plantebeskyttelsesmidler;

sådanne regler skal skabe sikkerhed for, at plantebeskyttelsesmidler kun markedsføres eller anvendes, hvis de er officielt godkendt, og at de anvendes korrekt under hensyntagen til principperne for god plantebeskyttelsespraksis og for integreret bekæmpelse af skadegørere;

bestemmelserne om godkendelse skal sikre et højt beskyttelsesniveau, idet godkendelse af plantebeskyttelsesmidler navnlig skal nægtes, hvis disse midler ikke er blevet tilstrækkeligt undersøgt med hensyn til deres risiko for sundhed, grundvand og miljø; hensynet til beskyttelse af mennesker, dyr og miljø går forud for hensynet til produktionsforbedring;

på det tidspunkt, hvor plantebeskyttelsesmidler godkendes, er det nødvendigt at sikre, at de, når de anvendes korrekt til det påtænkte formål, er tilstrækkelig virksomme og ikke har uacceptable virkninger på planter eller planteprodukter, ikke har uacceptabel skadelig indvirkning på miljøet i almindelighed og i særdeleshed ikke har skadelig virkning på menneskers og dyrs sundhed eller på grundvandet;

godkendelsen bør begrænses til plantebeskyttelsesmidler, der indeholder bestemte virksomme stoffer, der er fastlagt på fællesskabsplan på grundlag af deres toksikologiske og økotoksikologiske egenskaber;

det er derfor nødvendigt at opstille en EF-liste over godkendte aktive stoffer; der bør indføres en fællesskabsprocedure til vurdering af, om et aktivt stof kan opføres på EF-listen, og det bør bestemmes, hvad det af ansøgeren indsendte dossier skal indeholde, for at optagelse tillades;"

Anvendelsesområde og definitioner

Direktivets artikel 1 fastslår, at direktivets anvendelsesområde defineres på følgende måde:

"Dette direktiv vedrører godkendelse, markedsføring, anvendelse og kontrol i Fællesskabet af plantebeskyttelsesmidler og markedsføring og kontrol i Fællesskabet af aktivstoffer til anvendelse som fastlagt i artikel 2, nr.1."

Man kan formulere direktivets område således, at det i sin kerne omhandler den konkrete godkendelse af konkrete plantebeskyttelsesmidler med henblik på salg [1].

Direktivets artikel 2, nr. 1, definerer "Plantebeskyttelsesmidler". Denne definition omfatter plantebeskyttelsesmidler, der anvendes i jordbruget.

Direktivets artikel 2, nr. 11 definerer "Godkendelse af et plantebeskyttelsesmiddel" således:

"En administrativ handling, hvorved en medlemsstats kompetente myndighed efter ansøgning giver tilladelse til, at et plantebeskyttelsesmiddel markedsføres på medlemsstatens område eller på en del af det."

Almindelige bestemmelser

Ved artikel 3, stk. 1 pålægges medlemsstaterne en pligt til at fastsætte, at plantebeskyttelsesmidler kun kan markedsføres og anvendes på deres område, såfremt de er officielt godkendt i overensstemmelse med direktivet. For så vidt angår forskning og udvikling er der fastsat særlige regler.

Ved artikel 3, stk. 3 pålægges medlemsstaterne en pligt til at fastsætte, at plantebeskyttelsesmidler skal anvendes efter deres formål. Anvendelse efter formålet indebærer, at de i overensstemmelse med artikel 4 fastsatte krav på etiketten opfyldes, og at principperne for god plantebeskyttelsespraksis samt, når det er muligt, for integreret bekæmpelse af skadegørere efterleves.

Integreret bekæmpelse

Integreret bekæmpelse er defineret i artikel 2, nr. 13 på følgende måde:

"Rationel anvendelse af en kombination af biologiske, bioteknologiske, kemiske og dyrkningsmæssige eller planteavlsmæssige metoder, hvorved anvendelsen af kemiske plantebeskyttelsesmidler begrænses til det absolutte minimum, der er nødvendigt for at holde skadegørere under et niveau, hvorpå der forårsages økonomisk uacceptable skader eller tab". [2].

Godkendelse af aktivstoffer

Direktivet, jf. artikel 5 og 6, fastlægger en EU-godkendelsesordning for aktivstoffer. Godkendelse af et aktivstof indebærer, at stoffet optages på direktivets bilag I.

I medfør af direktivets artikel 8, stk. 2 er der ved udfyldende retsakter indledt et arbejdsprogram vedrørende vurderingen af de såkaldte gamle aktivstoffer, jf. Kommissionens forordning 3600/92 med efterfølgende ændringer. Det er hensigten, at ca. 800 gamle aktivstoffer skal revurderes med henblik på eventuel optagelse på bilag I inden år 2003. Ved artikel 7 i forordning 3600/92 er det fastlagt, hvilke typer afgørelser der på baggrund af vurderingen kan træffes vedrørende aktivstofferne.

Frem til 1.1.1999 er der optaget et gammelt aktivstof imazalil på bilag I (hvortil kommer optagelsen af 2 nye stoffer azoxystrobin og kresoximmethyl, der imidlertid ikke er omfattet af forordning nr. 3600/92). Dette er sket ved Kommissionens direktiv 97/73/EF af 15. december 1997 om indsættelse af imazalil i bilag I til Rådets direktiv 91/414/EØF.

Det fremgår af artikel 5, stk. 4 i direktiv 91/414/EØF, at optagelse af et aktivstof på bilag I kan være forbundet med krav med hensyn til blandt andet landbrugsmæssige, plantesundhedsmæssige og miljømæssige, herunder også klimatiske forhold, samt anvendelsesmåde.

I direktiv 97/73/EF vedrørende optagelse af imazalil er det blandt andet fastslået, at "imazalil kun må tillades anvendt som fungicid" (et fungicid er en betegnelse for et svampebekæmpelsesmiddel), ligesom der er fastsat særlige betingelser for en række nærmere definerede anvendelsesformål.

Godkendelse til salg af plantebeskyttelsesmidler

Det følger af den almindelige bestemmelse direktiv 91/414/EØF i artikel 3, at plantebeskyttelsesmidler kun kan markedsføres og anvendes, hvis de er officielt godkendt i overensstemmelse med direktivet.

I direktivet er der fastlagt flere regelsæt vedrørende markedsføring af plantebeskyttelsesmidler. For det første artikel 8, stk. 2, om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler, der indeholder aktivstoffer, der ikke er optaget på bilag I. For det andet artikel 4 om godkendelse af plantebeskyttelsesmidler, hvor aktivstoffet er optaget på bilag I og for det tredje artikel 10 om gensidig anerkendelse af godkendelser, der er udstedt af andre medlemslande, jf. herom nedenfor. Disse tre regelsæt behandles i det følgende.

Salg i overgangsperioden

Det fremgår af direktiv 91/414/EØF, artikel 8, stk. 2, at medlemsstaterne i overgangsperioden kan tillade markedsføring af plantebeskyttelsesmidler med gamle aktivstoffer, der ikke er optaget på bilag I. Som fastslået i artikel 8, stk. 3 skal medlemsstaterne, når de tager plantebeskyttelsesmidler, som indeholder et aktivt stof, op til fornyet overvejelse i henhold til stk. 2, påse, at de i art. 4, 1, b) nr.i)-v), og i litra c) til f) anførte krav er opfyldt i henhold til de nationale bestemmelser om dokumentation. Medlemsstaterne kan i medfør af artikel 8, stk. 1, midlertidigt tillade markedsføring af plantebeskyttelsesmidler, der indeholder nye aktivstoffer, der ikke er optaget på bilag I under de i artiklen nævnte betingelser. Det skal bemærkes, at der ved "overgangsperioden" i det følgende forstås den i artikel 8, stk. 2 og stk. 3 nævnte periode, der principielt løber til år 2003, men som afsluttes individuelt for det enkelte stof, når der træffes afgørelse om, hvorvidt det skal optages på bilag I.

Salg efter overgangsperioden

Det fremgår af artikel 4, at medlemsstaterne drager omsorg for, at plantebeskyttelsesmidler, der indeholder aktive stoffer der er optaget på bilag I, kun godkendes, når betingelserne i direktivet om optagelse af det pågældende aktivstof er opfyldt, og når det ved anvendelse af de ensartede principper i bilag I er fastslået, at bestemmelserne i artikel 4, stk. 1, b)-e) er opfyldt.

Direktiv 97/57/EF - de ensartede principper

Rådets direktiv 97/57/EF udgør bilag VI og fastlægger de ensartede principper for vurdering og godkendelse af plantebeskyttelsesmidler.

Direktivet er under stadig udfyldning med henblik på en mere detaljeret regulering af, hvordan direktivets mangfoldige delvurderinger kan foretages. Udfyldningen sker dels i form af planlagte eller allerede påbegyndte vejledninger for medlemsstaternes vurdering af plantebeskyttelsesmidler og dels i forbindelse med den praksis, der udvikles af medlemsstaternes eksperter allerede i forbindelse med den fælles vurdering af konkrete aktivstoffer med henblik på optagelse på bilag I til direktiv 91/414/EØF.

Retningslinierne i direktiv 97/57/EF indebærer, at der skal foretages en meget lang række delskøn i forbindelse med vurderingen af undersøgelsesresultater af såvel et aktivstofs som det hertil knyttede plantebeskyttelsesmiddels effekter. Herudover indeholder direktivet for en lang række effekter en hovedregel om, på hvilke betingelser en fastslået effekt må føre til godkendelse eller ikke - efterfulgt af undtagelser fra disse betingelser. Ej heller for disse undtagelser er der indtil nu fastlagt udfyldende retningslinier.

De ensartede principper overlader således på forskellig vis medlemsstaterne et skøn, hvormed medlemsstaterne inden for disse rammer kan vurdere, om et plantebeskyttelsesmiddel kan godkendes.

Det fremgår af præamblen til direktiv 97/57/EF, at

"der skal i bilag VI til direktiv 91/414/EØF opstilles ensartede principper med henblik på at sikre, at medlemsstaterne, når de træffer beslutning om plantebeskyttelsesmidler, anvender kravene i artikel 4, stk. 1 litra b), c), d) og e) i det nævnte direktiv på ensartet måde..."

Ved direktiv 97/57/EF, punkt C, 1 om de generelle principper vedrørende beslutningsprocessen, er blandt andet følgende fastlagt:

"1. Medlemsstaterne pålægger i relevante tilfælde betingelser eller begrænsninger i forbindelse med meddelelse af godkendelse. Sådanne forholdsreglers art og strenghed må vælges ud fra og være passende for arten og omfanget af de nyttevirkninger og risici, der kan forventes.

2. Medlemsstaterne påser, at beslutninger, som træffes med hensyn til meddelelse af godkendelser, i fornødent omfang tager hensyn til de landbrugsmæssige, plantesundhedsmæssige eller miljømæssige (herunder klimatiske) forhold de steder, hvor midlet påtænkes anvendt. Sådanne hensyn kan give anledning til særlige brugsbetingelser og -begrænsninger og om fornødent til, at der gives godkendelser for nogle, men ikke andre steder i den pågældende medlemsstat."

Gensidig anerkendelse

For plantebeskyttelsesmidler, der indeholder aktivstoffer, der er optaget på bilag I, gælder en pligt til gensidig anerkendelse af godkendelser. Det følger af artikel 10 i direktiv 91/414/EØF. Denne bestemmelse er helt central for arbejdet i Pesticidudvalgets underudvalg vedrørende lovgivning.

De indledende bestemmelser i artikel 10, stk. 1, lyder:

"Rettes der af ansøgeren en anmodning derom, som af den pågældende er bilagt dokumentation for den sammenlignelighed, der gøres gældende, skal den medlemsstat, der modtager en ansøgning om godkendelse af et plantebeskyttelsesmiddel, som allerede er godkendt i en anden medlemsstat

afstå fra at kræve gentagelse af prøver og analyser, der allerede er udført i forbindelse med godkendelsen af midlet i den anden medlemsstat, for så vidt de landbrugsmæssige, plantesundhedsmæssige og miljømæssige, herunder klimatiske forhold, der er relevante for anvendelsen af midlet, og følgerne af denne anvendelse er sammenlignelige i de pågældende regioner

hvis der i overensstemmelse med artikel 23 er vedtaget ensartede principper, når midlet udelukkende indeholder aktive stoffer, der er anført i bilag I, ligeledes godkende dets markedsføring på sit område, hvis de landbrugs-, plantesundheds- og miljømæssige forhold, herunder klimaforhold, hvorunder midlet anvendes, er sammenlignelige i de pågældende regioner."

Som det fremgår, følger det af bestemmelsen, at en medlemsstat, der modtager en ansøgning om godkendelse af et plantebeskyttelsesmiddel, som allerede er godkendt i en anden medlemsstat, ligeledes skal godkende midlets markedsføring på sit område, hvis de landbrugs-, plantesundheds- og miljømæssige forhold, herunder klimaforhold, hvorunder midlet anvendes, er sammenlignelige.

Det fremgår af artikel 10, stk. 2 og 3, at medlemsstaternes afslag på at anerkende sammenlignelighed eller nægtelse af gensidig anerkendelse af en godkendelse er underlagt en komitéprocedure.

I artikel 10, stk. 1, er det fastlagt, at der til godkendelse kan knyttes de i afsnit 2 og afsnit 3 nævnte betingelser og restriktive bestemmelser om anvendelse.

I artikel 10, stk. 1, afsnit 4, er endvidere fastlagt følgende:

"de anvendelsesbetingelser, der er knyttet til godkendelsen, kan med ansøgerens samtykke ændres for af hensyn til sammenligneligheden at mindske betydningen i de pågældende regioner af landbrugs-, plantesundheds- og miljømæssige forhold, herunder klimaforhold, der ikke er sammenlignelige."

Anvendelse af plantebeskyttelsesmidler

En række af direktivets kapitler indeholder bestemmelser vedrørende anvendelse af plantebeskyttelsesmidler i jordbruget. Omend nogle af bestemmelserne allerede er nævnt i forbindelse med de ovenstående afsnit, nævnes anvendelsesbestemmelserne samlet set i dette afsnit.

Det er væsentligt at være opmærksom på, at anvendelsesbestemmelser her skal forstås i en snæver betydning. Direktiv 91/414/EØF omhandler i sin kerne som nævnt den konkrete godkendelse af konkrete plantebeskyttelsesmidler til salg. De anvendelsesbestemmelser, der omtales her, er derfor sådanne, som knytter sig til de enkelte konkrete plantebeskyttelsesmidler. Bredere anvendelsesreguleringer, for eksempel forbud mod anvendelse af plantebeskyttelsesmidler i private haver, er ikke omfattet af direktiv 91/414/EØF (se nærmere afsnit 6.7. nedenfor) om forbud mod anvendelse [3].

Ved artikel 3, stk. 3 om de almindelige bestemmelser er det fastlagt, at plantebeskyttelsesmidler skal anvendes efter deres formål.

For så vidt angår optagelse af aktivstofferne på bilag I er det ved artikel 5, stk. 4, fastslået, at optagelse af et aktivstof på bilag I kan være forbundet med krav til blandt andet aktivstoffernes anvendelsesområde.

For så vidt angår godkendelse af plantebeskyttelsesmidler er det ved artikel 4, stk. 2 fastlagt, at "godkendelsen skal angive kravene vedrørende markedsføring og anvendelse, og i det mindste dem der skal sikre overholdelse af stk. 1, litra b)."

Endvidere er det for så vidt angår godkendelse af plantebeskyttelsesmidler i medfør af artikel 4, der henviser til direktiv 97/57/EF om de ensartede principper for vurdering og godkendelse af plantebeskyttelsesmidler, under punkt C1 i 97/57/EF blandt andet fastslået, at medlemsstaterne i relevante tilfælde pålægger betingelser eller begrænsninger i forbindelse med meddelelse af godkendelse. Dette kan give anledning til særlige brugsbetingelser og -begrænsninger og om fornødent til, at der gives godkendelser for nogle, men ikke andre steder i den pågældende medlemsstat.

For så vidt angår gensidig anerkendelse af godkendelser er det ved artikel 10, stk. 1, afsnit 2 og 3 fastslået, at den medlemsstat - der på baggrund af anerkendelse af en godkendelse udstedt af en anden medlemsstat - udsteder en tilsvarende godkendelse for sit eget område, kan knytte en række betingelser, herunder anvendelsesbetingelser, til godkendelsen.

Endelig er det ved artikel 10, stk. 1, afsnit 4 fastslået, at de anvendelsesbetingelser, der er knyttet til godkendelsen, med ansøgerens samtykke kan ændres, for af hensyn til sammenligneligheden at mindske betydningen i de pågældende regioner af landbrugs-, plantesundheds- og miljømæssige forhold, herunder klimaforhold, der ikke er sammenlignelige. Artikel 10 er (endnu) ikke anvendt i praksis, og der foreligger ikke fælles retningslinier for dens fortolkning og herunder fortolkningen af sammenlignelighedsbegrebet. Det er således ikke klarlagt, hvilke oplysninger en ansøger skal indlevere til dokumentation af sammenlignelighed.

Det fremgår af artikel 10, stk. 2 og 3, at medlemsstaternes afslag på at anerkende sammenlignelighed eller nægtelse af gensidig anerkendelse af en godkendelse skal fremsendes til Kommissionen med henblik på endelige afgørelse herom i overensstemmelse med den komitéprocedure, der er fastlagt ved direktivets artikel 19.

Fremgangsmåden i artikel 19 indebærer, at Kommissionen fremlægger et udkast til afgørelse vedrørende det forelagte forhold for Den Stående Komité for Plantesundhed. Komitéen vedtager med kvalificeret flertal i henhold til Traktatens artikel 148 en udtalelse om Kommissionens udkast til afgørelse. Kommissionen vedtager udkastet til afgørelse, såfremt dette er i overensstemmelse med komitéens udtalelse. Såfremt Kommissionens udkast ikke er i overensstemmelse med Komitéens udtalelse, forelægges sagen for Rådet.

Etikettering af plantebeskyttelsesmidler

I forhold til en vurdering af mulighederne for at fastlægge anvendelses- og arealbegrænsninger i forbindelse med godkendelser kan også regler om etikettering være af betydning. I bekendtgørelse om bekæmpelsesmidler er det i § 14 fastslået, at anvendelsesbegrænsninger og herunder arealbegrænsninger skal fremgå af midlets etiket.

For så vidt angår pakning og etikettering af plantebeskyttelsesmidler fastlægger artikel 16 i direktiv 91/414/EØF, at emballagen til plantebeskyttelsesmidler skal opfylde blandt andet følgende krav med hensyn til etikettering:

"1. Alle pakninger skal tydeligt og med uudslettelig tekst vise følgende:"

"g) angivelse af arten af særlige risici for mennesker, dyr eller miljø i form af standardformuleringer, der vælges på passende vis blandt de formuleringer, der er angivet i bilag IV"

"h) sikkerhedsregler til beskyttelse af mennesker, dyr eller miljø i form af standardformuleringer, der vælges på passende vis blandt de formuleringer, der er angivet i bilag V"

"k) de anvendelsesformer, hvortil plantebeskyttelsesmidlet er godkendt, og de landbrugs-, plantesundheds- og miljøforhold, hvorunder midlet kan anvendes eller ikke bør anvendes"

"5. Uanset nr. 1, litra g) og h), kan medlemsstaterne kræve, at der indsættes supplerende påskrifter på emballagen på en måde, så de er tydelige og ikke kan udslettes, når dette skønnes nødvendigt for at beskytte mennesker, dyr eller miljø; de underretter i så fald omgående de øvrige medlemsstater og Kommissionen om hver enkelt undtagelse, idet de anfører ordlyden af den supplerende påskrift og angiver grundene til, at de har krævet denne.

Efter fremgangsmåden i artikel 19 afgøres det, om den supplerende påskrift er berettiget, samt hvorvidt bilag IV og V skal ændres i overensstemmelse hermed, eller om den pågældende medlemsstat ikke længere bør kræve en sådan påskrift. Så længe der ikke er truffet afgørelse herom, kan medlemsstaten fortsat kræve denne påskrift."

Det bemærkes, at bilag IV og bilag V ikke har noget indhold p.t. En udfyldning heraf afventer forslag fra Kommissionen.

Tilbagekaldelse og midlertidigt forbud

For så vidt angår godkendelser udstedt under henvisning til artikel 4 er følgende fastlagt ved artikel 4, stk. 5:

"Godkendelser kan tages op til fornyet vurdering på et hvilket som helst tidspunkt, hvis der er tegn på, at et eller flere af de i stk. 1 omhandlende krav ikke længere er opfyldt."

Ved artikel 4, stk. 6 er følgende fastlagt:

"Med forbehold af afgørelser truffet i medfør af artikel 10, skal godkendelsen tilbagekaldes, hvis det viser sig

a) at kravene for at opnå godkendelse ikke opfyldes eller ikke længere opfyldes

b) at der er givet fejlagtige eller vildledende oplysninger om de forhold, der ligger til grund for godkendelsen

eller ændres, hvis det viser sig

c) at det på baggrund af ny videnskabelig og teknisk viden er muligt at ændre den måde, hvorpå plantebeskyttelsesmidlet anvendes, eller de mængder, der anvendes."

Medlemsstatens afgørelse om tilbagetrækning er underlagt en underretningsforpligtelse, jf. artikel 12.

For så vidt angår godkendelser udstedt under henvisning til artikel 10 om gensidig anerkendelse er følgende fastlagt ved artikel 11:

"Såfremt en medlemsstat har gode grunde til at formode, at et produkt, som den har godkendt eller skal godkende i henhold til artikel 10, udgør en risiko for menneskers eller dyrs sundhed eller miljøet, kan den midlertidigt begrænse eller forbyde anvendelse og/eller salg af det pågældende produkt på sit område. Medlemsstaten underretter straks Kommissionen og de andre medlemsstater om en sådan foranstaltning og angiver årsagerne hertil."

Medlemsstatens afgørelse herom er underlagt en komitéprocedure, jf. artikel 11, stk. 2.

Udveksling af oplysninger

Ved artikel 12 i direktiv 91/414/EØF er det fastlagt, at medlemsstaterne hvert kvartal underretter Kommissionen og de andre medlemsstater om ethvert plantebeskyttelsesmiddel, der er blevet godkendt eller trukket tilbage i overensstemmelse med direktivet.
 

5.1.6 Direktiv 67/548/EØF om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer

Rådets direktiv 67/548/EØF er blevet ændret otte gange, sidste væsentlige ændring var den syvende, jf. Rådets direktiv 92/32/EØF. Direktivet er vedtaget under henvisning til EF-traktatens artikel 100A.

Dette direktiv omfatter blandt andet de aktivstoffer, der indgår i plantebeskyttelsesmidler, jf. artikel 2.

Ved direktivets artikel 5, 22 og 23 er det fastlagt, at medlemsstaterne skal sikre, at de af direktivet omfattede stoffer kun markedsføres, såfremt bestemmelserne om klassificering, emballering og etikettering er opfyldt.

Ved direktivets artikel 30 fastlægges det, at

"Medlemsstaterne kan ikke af grunde, der vedrører anmeldelse, klassificering, emballering eller etikettering i direktivets betydning forbyde, begrænse eller hindre markedsføring af stoffer, når disse er i overensstemmelse med direktivet."

Det er ved direktiv 91/414/EØF artikel 1, stk. 2 fastslået, at denne bestemmelse fortsat er gældende.

Direktiv 67/548/EØF med efterfølgende ændringer regulerer alene spørgsmålene om anmeldelse, klassificering, emballering og etikettering i forbindelse med markedsføring af de aktivstoffer, der indgår i plantebeskyttelsesmidler.

Ved sagen 278/85 (Kommissionen mod Danmark, vedrørende etikettering af farlige stoffer), har EF-Domstolen udtalt sig om fortolkningen af direktiv 67/548/EØF, herunder rækkevidden af de i direktivet fastsatte bestemmelser.
 

5.1.7 Direktiv 78/631/EØF om klassificering, emballering og etikettering af farlige præparater (pesticider)

Direktiv 78/631/EØF, der er vedtaget under henvisning til EF-traktatens artikel 100, omfatter plantebeskyttelsesmidler, der anvendes i jordbruget, jf. artikel 2.

Direktivet pålægger medlemsstaterne at træffe nødvendige foranstaltninger til sikring af, at de af direktivet omfattede plantebeskyttelsesmidler kun kan markedsføres, såfremt de i direktivet fastsatte regler om klassificering, emballering og etikettering er opfyldt, jf. artikel 3, 4, 5 og 6.

Direktiv 78/631/EØF fastslår endvidere, at medlemsstaterne ikke - på grund af klassificering, emballering eller etikettering i henhold til direktivet - kan forbyde, begrænse eller hindre markedsføring af plantebeskyttelsesmidler, når de opfylder bestemmelserne i direktivet, jf. artikel 9.

Direktiv 78/631/EØF vil blive ophævet, såfremt det af Kommissionen fremlagte forslag til direktiv om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om klassificering, emballering og etikettering af farlige præparater vedtages.
 

5.1.8 Direktiv 79/117/EØF om forbud mod markedsføring og anvendelse af plantebeskyttelsesmidler indeholdende visse virksomme stoffer

Direktiv 79/117/EØF, der er vedtaget under henvisning til EF-traktatens artikel 100, omfatter plantebeskyttelsesmidler, der anvendes i jordbruget, jf. artikel 2.

På bilaget til direktivet (forbudslisten) er der hidtil optaget ca. 20 aktive stoffer, der indgår i forskellige plantebeskyttelsesmidler.

Direktivet pålægger medlemsstaterne at drage omsorg for, at de af bilaget til direktivet omfattede plantebeskyttelsesmidler hverken kan markedsføres eller anvendes på medlemsstatens område, jf. artikel 3.

I sagen 125/88 udtalte EF-Domstolen sig om nogle fortolkningsspørgsmål vedrørende direktiv 79/117/EØF. EF-Domstolen udtalte blandt andet, at direktiv 79/117/EØF alene omfatter de i bilaget opregnede produkter. En national domstol er således ikke forpligtet til at lægge direktivet til grund ved anvendelsen af produkter, der ikke er opregnet i bilaget.
 

5.1.9 Direktiv 75/440/EØF om kvalitetskrav til overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand og direktiv 76/464/EØF om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i Fællesskabets vandmiljø

Overfladevand, der anvendes til drikkevand

Direktiv 75/440/EØF indeholder bestemmelser vedrørende mindstekrav til kvaliteten af det overfladevand, der anvendes til drikkevand. Direktivet opdeler overfladevand i tre hovedgrupper, der alle omfatter overfladevand, der anvendes til drikkevand, men som kræver forskellig rensning.

I direktivets bilag II er der fastsat en grænseværdi for pesticider. Ifølge artikel 4, stk. 1 har medlemsstaterne pligt til at træffe alle nødvendige bestemmelser for at sikre, at indholdet af pesticider i overfladevand ikke overstiger den i direktivet fastsatte grænseværdier for pesticider. Hvis pesticidindholdet overstiger den i direktivet angivet grænseværdi, indebærer direktivet, at det som hovedregel er forbudt at anvende overfladevandet til drikkevandsfremstilling.

Endvidere er det i direktivets artikel 4, stk. 2 fastlagt, at medlemsstaterne indenfor rammerne af direktivets målsætning træffer alle nødvendige bestemmelser for at sikre en stadig forbedring af miljøet.

Endelig er det i præamblen fastlagt, at den voksende udnyttelse af drikkevandsressourcerne gør det nødvendigt at nedbringe forureningen af vandet og at beskytte det mod yderligere forurening.

Direktiv 75/440/EØF vil blive ophævet og erstattet af et nyt direktiv, såfremt Kommissionens forslag til direktiv om rammerne af fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger (KOM (97) 49 endl.udg.) vedtages. På Rådsmødet (miljø) den 16. - 17. juni 1998 blev der opnået politisk enighed om det foreliggende forslag.

Farlige stoffer i vandmiljøet

Direktiv 76/464/EØF er et minimumsdirektiv, der har til hensigt at sikre en indsats mod de mange former for landbaseret forurening af overfladevand (floder, have og søer) med bestemte farlige stoffer, herunder plantebeskyttelsesmidler. Kerneområdet for direktivets anvendelsesområde er "udledninger", der i artikel 1, stk. 2, d) er defineret som enhver tilførsel til vandmiljøet af farlige stoffer. Der verserer i skrivende stund to præjudicielle sager (C-231/97 og C-232/97) for EF-Domstolen til afklaring af, hvorvidt begrebet "udledning" kan antages at omfatte såkaldt diffuse udledninger, det vil sige tilførsel af for eksempel plantebeskyttelsesmidler til vandmiljøet ved afdrift fra sprøjtede marker. Direktiv 76/464/EØF vil efter en længere overgangsperiode blive ophævet og erstattet af et nyt direktiv, såfremt Kommissionens forslag til direktiv om rammerne af fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger (KOM (97) 49 endl.udg.) vedtages. På Rådsmødet (miljø) den 16. - 17. juni 1998 blev der opnået politisk enighed om det foreliggende forslag.
 

5.1.10 Direktiv 80/68/EØF om beskyttelse af grundvand mod forurening forårsaget af visse farlige stoffer

Dette direktiv omfatter direkte og indirekte udledninger til grundvand. Med direkte og indirekte udledninger tænkes der hovedsageligt på udledninger fra f.eks. lossepladser samt spildevandsudledninger. Landbrugets almindelige anvendelse af pesticider og følgerne heraf er ikke omfattet af dette direktiv. Pesticider er dog relevante i den forstand, at der kan ske udledning af pesticider fra f.eks. en losseplads.

I direktivets artikel 5, stk. 2 er det fastslået, at medlemsstaterne har pligt til at træffe de hensigtsmæssige foranstaltninger, som de skønner nødvendige, med henblik på at begrænse enhver indirekte udledning af stoffer nævnt i liste II, hvor der under punkt 2 er nævnt biocider. Det antages, at betegnelsen biocider i denne sammenhæng refererer til alle bekæmpelsesmidler, det vil sige pesticider og biocider.

Der fremgår af præamblens sjette betragtning, at direktivet ikke omfatter udledninger, der indeholder stoffer nævnt i liste I og II i meget ringe grad eller koncentrationer, på grund af den begrænsede forureningsrisiko og vanskeligheden ved at føre kontrol med disse udledninger.

Direktiv 80/68/EØF vil blive ophævet og erstattet af et nyt direktiv, såfremt Kommissionens forslag til direktiv om rammerne for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger (KOM(97) 49 endl. udg.) vedtages. På Rådsmødet (miljø) den 16. -17. juni 1998 blev der opnået politisk enighed om det foreliggende forslag.
 

Dette direktiv omfatter alt vand, der anvendes til drikkevand og fødevarefremstilling til mennesker, enten i oprindelig form eller efter behandling, med undtagelse af mineralvand.

Direktivet fastlægger minimumskrav vedrørende en række biologiske, fysiske og kemiske egenskaber. Direktivet indeholder således en grænseværdi for indholdet af pesticider og beslægtede produkter i drikkevand.

Den i direktivet fastsatte grænseværdi for pesticider retter sig imidlertid til drikkevand som det færdige produkt. Direktivet indeholder således ikke direkte krav til kvaliteten af ressourcen, som for eksempel grundvandet.

Direktivet indebærer således ikke direkte krav vedrørende brug af pesticider.

Imidlertid er det i direktiv 97/57/EF om de ensartede principper, punkt 2.5.1.2., eksplicit fastlagt, at der ikke kan meddeles godkendelse til markedsføring af et plantebeskyttelsesmiddel, hvis koncentrationen af det aktive stof, relevante metabolitter, nedbrydningsprodukter eller reaktionsprodukter i grundvandet overstiger de grænseværdier for plantebeskyttelsesmidler i drikkevand, der er fastsat i drikkevandsdirektivet.
 

5.1.12 Kommissionens forslag til direktiv om rammerne for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger (vandrammedirektivet)

Kommissionen har den 26. februar 1997 og med ændringsforslag den 26. november 1997 fremsat forslag til Rådets direktiv om rammerne for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger. I Rådet var der på juni-mødet i 1998 politisk enighed om forslaget.

En vedtagelse af direktivet vil efter en årrække ophæve en række direktiver, herunder med betydning for pesticider direktiv 75/440/EØF, 76/464/EØF og 80/68/EØF.

Direktivets overordnede formål er at fastlægge en ramme for beskyttelsen af Fællesskabets vandområder, herunder overfladevand og grundvand.

Miljømålsætning

Direktivet fastlægger for det første en miljømålsætning, der indebærer, at overfladevand og grundvand skal kunne opnå god status inden et nærmere fastlagt tidspunkt. Medlemsstaterne bliver forpligtet til at udarbejde indsatsplaner og gennemføre foranstaltninger, der sikrer opfyldelsen af de i direktivet fastsatte målsætninger vedrørende god status. Om nødvendigt skal medlemslandene forebygge alle væsentlige negative virkninger på vandets status, som vil forhindre opfyldelsen af målsætningerne.

Grundlaget for beslutning om at iværksætte foranstaltninger vil være resultater fra kortlægning og overvågning eller andre data, som viser om målsætningerne kan ventes opfyldt. Hvis de etablerede foranstaltninger viser sig utilstrækkelige i forhold til at overholde den fastsatte målsætning, er medlemslandene forpligtet til at skærpe foranstaltningerne.

God status for overfladevand og grundvand

God status er nærmere defineret i direktivets bilag V, der med hensyn til blandt andet plantebeskyttelsesmidler fastlægger fysisk-kemiske kvalitetskrav for de af direktivet omfattede vandområder.

Det fremgår af bilag V, at der til "god status" kræves, at koncentrationerne af specifikke syntetiske forureningskomponenter ikke overstiger de normer, der er fastsat i medfør af en nærmere angivet procedure i bilagets punkt 1.2.6., hvorefter det anføres: "jf. dog direktiv 91/414/EF". Det bemærkes, at forslaget endnu ikke er færdigforhandlet og derfor kan blive ændret under de videre forhandlinger.

Denne brede henvisning til direktiv 91/414 må fortolkes således, at for plantebeskyttelsesmidler er det vurderingen af aktivstoffernes egenskaber i henhold til artikel 5 i direktiv 91/414 og midlernes egenskaber i henhold til direktiv 97/57/EØF, der skal lægges til grund for fastlæggelsen af normer for koncentrationerne af plantebeskyttelsesmidler i de pågældende vandområder.

Denne fortolkning fører til, at "god status" i henhold til bilag V i forslaget til vandrammedirektiv for så vidt angår plantebeskyttelsesmidler må antages at indebære, at koncentrationerne i vandområderne ikke må overstige, hvad der følger af kravene for henholdsvis optagelse af det pågældende aktivstof på bilag I til direktiv 91/414/EØF og national godkendelse af midler med aktivstoffet i henhold til direktiv 97/57/EØF.

Prioritering af miljøfarlige stoffer

Direktivet fastlægger for det andet, at der for miljøfarlige stoffer, herunder pesticider, på fællesskabsplan skal etableres en prioriteret liste, der tilbagevendende vil blive opdateret. For stoffer på den prioriterede liste bliver Kommissionen forpligtet til at udarbejde forslag til foranstaltninger i relation til at nedbringe tilførslen af de pågældende stoffer til vandmiljøet. Disse foranstaltninger vil være rettet mod emissioner af stofferne, og de vil således kunne indeholde både udlednings- og anvendelsesbegrænsninger. Kommissionen skal også fastsætte miljøkvalitetskrav for disse stoffer senest 2 år efter, at de er optaget på listen.

Det fremgår af artikel 21, stk. 2 i vandrammedirektivet, at de miljøfarlige stoffer prioriteres blandt andet på grundlag af den risiko for vandmiljøet eller via vandmiljøet, der er konstateret ved en risikovurdering foretaget i henhold til blandt andre direktiv 91/414/EØF. Dette må fortolkes således, at for plantebeskyttelsesmidlers vedkommende indgår en vurdering efter reglerne i direktiv 91/414/EØF, når det skal fastsættes, hvilken miljøfarlighed det pågældende stof repræsenterer. I hvilken udstrækning pesticider optages på listen vides ikke på nuværende tidspunkt.

For de fællesskabsprioriterede stoffer bliver medlemsstaterne forpligtet til at fastsætte kvalitetskrav, såfremt Kommissionen ikke har gjort det senest syv år efter direktivets ikrafttræden.
 

5.1.13 Forholdet mellem direktiv 91/414/EØF og direktiverne på kemikalieområdet henholdsvis vandområdet

Produktregulering

Mens direktiv 91/414/EØF indeholder en produktregulering, der udelukkende vedrører den konkrete varegruppe plantebeskyttelsesmidler, indeholder de øvrige direktiver på kemikalieområdet en produktregulering, der generelt vedrører kemiske stoffer og produkter, herunder plantebeskyttelsesmidler.

Miljøkvalitetsregulering

Direktiverne på vandområdet indeholder derimod ikke en produktregulering, men hovedsageligt en miljøkvalitetsregulering. En samtidig anvendelse af produkt- henholdsvis miljøkvalitetsregulering indebærer som udgangspunkt, at produktreguleringen respekterer de krav, der ligger bag miljøkvalitetsreguleringen. Den nærmere fastlæggelse af forholdet mellem produkt- og miljøkvalitetsdirektiver må imidlertid bero på en fortolkning af de relevante bestemmelser i de pågældende direktiver.

Kemikalieområdet

Ved direktiv 91/414/EØF artikel 1, stk. 2 er det fastlagt, at direktiv 91/414/EØF ikke ændrer bestemmelserne i direktiv 78/631/EØF om klassificering, emballering og etikettering af pesticider og bestemmelserne i direktiv 67/548/EØF om klassificering, emballering og etikettering af aktivstoffer. Endvidere er det i artikel 3, stk. 4 fastlagt, at aktivstoffer kun kan markedsføres, når de er klassificeret, emballeret og etiketteret i overensstemmelse med direktiv 67/548/EØF. For så vidt angår plantebeskyttelsesmidlerne indeholder artikel 16 henvisninger til enkelte bestemmelser i direktiv 67/548/EØF og direktiv 78/631/EØF.

Plantebeskyttelsesmidler og de aktivstoffer, der indgår i plantebeskyttelsesmidler, er således fortsat omfattet af bestemmelserne i 67/548/EØF og 78/631/EØF. Direktiv 91/414/EØF supplerer således bestemmelser i de tidligere direktiver.

Ved direktiv 91/414/EØF artikel 8, stk. 2 er der for så vidt angår overgangsperioden taget forbehold for direktiv 79/117/EØF (forbudsdirektivet). Endvidere er det ved direktiv 91/414/EØF artikel 4, stk. 1 fastlagt, at plantebeskyttelsesmidler efter overgangsperioden kun godkendes når aktivstofferne er anført på bilag I (positivlisten). Da 79/117/EØF indebærer et forbud mod markedsføring af de regulerede plantebeskyttelsesmidler, må det formodes at et konkret plantebeskyttelsesmiddel ikke vil kunne være omfattet af både direktiv 79/117/EØF (forbudsdirektivet) og direktiv 91/414/EØF (posititivlisten) på samme tid.

Direktiv 91/414/EØF har således ikke ændret, men suppleret direktiv 79/117/EØF på en sådan måde, at der ikke er sammenfald mellem direktivernes anvendelsesområde.

Ligeledes er det ved direktiv 91/414/EØF artikel 1, stk. 4 fastlagt, at direktiv 91/414/EØF ikke ændrer bestemmelserne i Rådets forordning (EØF) nr. 1734/88, som senere ændret ved 2455/92, om udførsel fra og indførsel til Fællesskabet af visse farlige kemikalier, herunder plantebeskyttelsesmidler. Denne forordning vedrører import og eksport, og berører således ikke spørgsmålet om markedsføring og anvendelse i Fællesskabet.

Konklusion - kemikalieområdet

Som det fremgår af ovenstående er kemikaliedirektiverne, herunder direktiv 91/414/EØF, indbyrdes samordnet på en sådan måde, at der i langt de fleste tilfælde ikke opstår sammenfald mellem de forskellige reguleringer, og i givet fald er der i direktiverne taget højde for dette. Dette indebærer, at de generelle kemikaliedirektiver kun har meget begrænset betydning i forhold til medlemsstaternes adgang til at regulere salg og anvendelse af plantebeskyttelsesmidler.

Vandområdet

For så vidt angår forholdet mellem direktiv 91/414/EØF og vanddirektiverne henvises der til afsnit 6.7.5.
 

5.1.14 Direktiver om maksimalgrænseværdier for pesticidrester på og i fødevarer (direktiv 76/895/EØF m.fl.)

Som det fremgår af afsnit 3.2. ovenfor, er en af underudvalgets problemstillinger, om Danmark har mulighed for selvstændigt at fastsætte lavere grænseværdier for pesticidrester i fødevarer end de nugældende. Dette vurderes nedenfor i afsnit 6.10.

Med henblik på denne vurdering følger nedenfor en redegørelse for EU-reglerne om pesticidrester i fødevarer. Vedrørende WTO-reglerne om dette emne henvises til afsnit 6.10.2. nedenfor.

Indholdet af pesticidrester i fødevarer er i Danmark reguleret ved maksimalgrænseværdier fastsat i bekendtgørelse nr. 659 af 14. august 1997 (pesticidbekendtgørelsen), som ændret ved bekendtgørelse nr. 13850 af 22. januar 1998 og bekendtgørelse nr. 986 af 17. december 1998. Reglerne er udstedt med hjemmel i levnedsmiddelloven (bl.a. § 13, som giver hjemmel til at udstede regler om forureninger i levnedsmidler).

Rammedirektiver

Totalharmonisering

Rammedirektiverne er udstedt med hjemmel i EF-traktatens artikel 43. Rammedirektiverne indeholder alle en frihandelsklausul. Artikel 5 i direktiv 90/642/EØF lyder eksempelvis:

"Medlemsstaterne må ikke på grund af forekomst af pesticidrester forbyde eller hindre, at de i artikel 1 omhandlede produkter bringes i omsætning på deres område, hvis mængden af sådanne pesticidrester på eller i produkterne eller den relevante del af dem ikke overstiger maksimalgrænseværdierne som anført i den i artikel 1 omhandlede liste."

Der er i rammedirektiverne en sundhedsklausul, der giver mulighed for at fastsætte midlertidige, lavere maksimalgrænseværdier. I artikel 8 i direktiv 90/642/EØF er den formuleret således:

"Såfremt en Medlemsstat, som følge af nye oplysninger eller en nyvurdering af allerede foreliggende oplysninger, skønner, at en maksimalgrænseværdi, som fastsat i den i artikel 1 omhandlende liste, frembyder fare for menneskers eller dyrs sundhed, og at det derfor er nødvendigt hurtigt at gribe ind, kan medlemsstaten midlertidigt sænke denne grænseværdi på sit eget område. I så fald giver den straks de øvrige medlemsstater og Kommissionen meddelelse om de trufne foranstaltninger og vedlægger en begrundelse herfor."

Det fremgår af frihandelsklausulen, at medlemsstaterne ikke kan fastsætte lavere grænseværdier for de pesticider og fødevarer, hvor der i EU er fastsat en grænseværdi. Dermed må reglerne anses for at være udtryk for en totalharmonisering.

Nationale grænseværdier

Hvor der ikke findes EU-maksimalgrænseværdier, er en medlemsstat efter direktiv 97/41/EF, for eksempel artikel 4, stk. 6, med tilføjelsen af artikel 5b, stk. 2 til direktiv 90/642/EØF forpligtet til - efter anmodning fra en anden medlemsstat - at fastsætte nationalt gældende grænseværdier for produkter, der er produceret i den anden medlemsstat. Reglen er indført for at lette samhandelen. Denne grænseværdi skal fastsættes under hensyn til god landbrugsmæssig praksis i oprindelsesmedlemsstaten og under hensyn til forbrugernes sundhed.

I de tilfælde, hvor to medlemsstater ikke kan blive enige om størrelsen af en maksimalgrænseværdi fastsat efter ovennævnte regel, eller hvis andre ikke-harmoniserede nationale grænseværdier bliver til hindring for samhandelen mellem to Medlemsstater, er der i direktiv 97/41/EF fastlagt en mæglingsprocedure, som fører til fastsættelse af EU-grænseværdier. Proceduren kan igangsættes ved bestemte omstændigheder, som fastlagt i direktiv 97/41/EF eksempelvis i artikel 4, stk. 6, som tilføjer til direktiv 90/642/EØF bl.a. artikel 5 b, stk. 3.

Denne bestemmelse har følgende hovedindhold:

Hvis bestemmelsesmedlemsstaten enten har fastsat nye maksimalgrænseværdier eller ændret de i den nationale lovgivning fastsatte værdier, eller den har ændret sine kontrolforanstaltninger på en uforholdsmæssig og/eller diskriminerende måde i forhold til sin nationale produktion, eller hvis dens maksimalgrænseværdi adskiller sig væsentligt fra de tilsvarende værdier i andre medlemsstater, eller hvis dens maksimalgrænseværdi giver et uforholdsmæssigt beskyttelsesniveau i forhold til medlemsstatens beskyttelsesniveau for pesticider, der udgør en tilsvarende risiko, eller for tilsvarende landbrugsprodukter eller levnedsmidler, gælder et krav om en mæglingsprocedure i form af bilaterale forhandlinger.

Hvis bilaterale forhandlinger mellem de to medlemsstater fører til enighed om en ny grænseværdi meddeles denne til Kommissionen. Hvis der ikke opnås enighed, foreslår Kommissionen en grænseværdi. Forslaget til EU-maksimalgrænseværdi skal vedtages ved kvalificeret flertal i Den Stående Komité for Plantesundhed i en III b procedure. Opnås der ikke kvalificeret flertal forelægger Kommissionen sagen for Rådet, der kan forkaste forslaget med simpelt flertal, eller kan vedtage forslaget uændret med kvalificeret flertal eller ændre det ved enstemmighed.

Fødevaregrupper omfattet af rammedirektiverne

De produktgrupper af frugt og grønt, som er omfattet af regelværket fremgår af bilaget til direktiv 90/642/EØF ændret med direktiv 95/38/EF. Det drejer sig om hovedgrupperne citrusfrugter, trænødder, kernefrugter, stenfrugter, bær og småfrugter, diverse eksotiske frugter som produkterne ananas, oliven, bananer mm., hovedgrupperne rod- og knoldfrugter, løg, frugtgrøntsager som tomater, agurker, meloner mm., hovedgrupperne kål, bladgrøntsager som salat, kørvel mm., hovedgrupperne bælgfrugter, stængelgrøntsager som artiskokker, asparges, rabarber mm., hovedgrupperne svampe, oliefrø som hørfrø, jordnødder, sennepsfrø, solsikkefrø mm., kartofler, te, humle samt krydderier.

De omfattede produktgrupper af animalsk oprindelse er med seneste ændringer angivet i direktiv 86/363/EØF og omfatter alt af animalsk oprindelse, som kan spises - undtagen fisk og skaldyr.

De omfattede kornsorter er senest opført i direktiv 93/57/EØF, og omfatter hvede, rug, byg, havre, majs, ris, sorghum, boghvede, hirse mm. De tre sidstnævnte direktiver er udfyldningsdirektiver til de ovennævnte rammedirektiver.

Pesticider omfattet af rammedirektiverne

På nuværende tidspunkt er omkring 120-140 pesticider indeholdt i udfyldningsdirektiver. Der er endnu ikke fastsat en grænseværdi for alle de nu omfattede kombinationer af pesticid/produkt; men dette er planlagt udført år 2003.

Ifølge direktiv 91/414/EØF, artikel 8, stk. 2, skal alle aktivstoffer, der var på markedet i EU før den 26. juli 1993, revurderes inden år 2003 (se afsnit 5.1.5. ovenfor), og der skal fastsættes EU-grænseværdier for disse pesticider, jf. samme artikel stk. 3.

For nye aktivstoffer, der markedsføres efter den ovennævnte dato, skal der i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, litra f, ligeledes fastsættes EU-grænseværdier som en betingelse for godkendelse.

Alle de nævnte EU-grænseværdier vil blive optaget i udfyldningsdirektiver til ovenstående rammedirektiver, efterhånden som aktivstofferne bliver revurderet/godkendt. Antallet af pesticider, som vil være omfattet af regelværket vil derfor til stadighed vokse. Målet er, at der fastsættes maksimalgrænseværdier for samtlige pesticider, der markedsføres i EU.

Markedsandele

Det er ikke muligt i dag at angive, hvor stor en del af det danske marked for frugt og grønt, animalske produkter samt korn, der i praksis er omfattet af EU-regulering, dvs. hvilke produkter og hvor mange, der indeholder restkoncentrationer af pesticider med fastsatte EU-maksimalgrænseværdier.

Danske, ikke-harmoniserede maksimalgrænseværdier

For de pesticider og produkter eller kombinationer heraf, hvor der ikke er fastsat en EU-maksimalgrænseværdi, er det muligt at fastsætte nationale grænseværdier, der skal notificeres både i EU (direktiv 83/189/EØF ændret ved 88/182/EØF og 94/10/EF) og WTO (SPS Aftalen artikel 7). (Se om WTO-reglerne afsnit 6.10.2. nedenfor).

I dag findes der danske, nationale grænseværdier i begrænset omfang nemlig for de pesticider, som er optaget i pesticidbekendtgørelsens bilag 7, og for hvilke bilaget fra bekendtgørelsen af 1988 er opretholdt. Som eksempler kan nævnes fenitrothion og pirimicarb. Disse pesticider er ikke omfattet af EU-regulering eller endnu kun delvist. Andre danske maksimalgrænseværdier er opført i pesticidbekendtgørelsens bilag 6, der vedrører pesticider godkendt af Miljøstyrelsen til anvendelse i Danmark, og som har fået fastsat midlertidige danske maksimalgrænseværdier efter direktiv 91/414/EØF.

For de resterende pesticid/produkt-kombinationer, hvor der hverken er fastsat en national grænseværdi eller en EU-grænseværdi, foretages der en individuel sundhedsmæssig vurdering af Veterinær- og Fødevaredirektoratets Institut for Fødevaresikkerhed og Toksikologi i overensstemmelse med levnedsmiddellovens § 12, hvoraf det fremgår, at levnedsmidlerne ikke må sælges, hvis de "må antages at kunne overføre eller fremkalde sygdom eller at kunne medføre forgiftning, eller hvis levnedsmidlerne på grund af ... forurening ... eller af anden årsag må anses for at være utjenlige til at fortæres af mennesker" [4].

Andre, ikke-harmoniserede maksimalgrænseværdier

For den ikke-harmoniserede restgruppe af pesticider har nogle EU-lande, f.eks. Tyskland, i stedet for den ovenfor omtalte individuelle sundhedsmæssige vurdering indført en generel maksimalgrænseværdi på 0,01 mg/kg, hvilket i visse tilfælde er så lavt, at en anvendelse af pesticidet på nogle afgrøder ikke er mulig. Tyskland har notificeret sin generelle grænseværdi efter direktiv 83/189 under koden 94/79/D. En ordning som den tyske har ikke kun fordele, men også ulemper. Én af ulemperne er, at en generel maksimalgrænseværdi på 0.01 mg/kg i visse tilfælde kan være for høj i forhold til en sundhedsmæssig vurdering.
 

Danmark er direkte og gennem EU medlem af World Trade Organisation, dvs. Verdenshandelsorganisationen, der også betegnes WTO.

De forpligtelser, Danmark har i forhold til WTO, har betydning for landets muligheder for ved national lovgivning m.v. at afvikle pesticidforbruget i jordbrugserhvervene.
 

WTO-retten er et forholdsvis nyt retsområde. Det følgende er baseret på en redegørelse fra Justitsministeriet, Lovafdelingen. På baggrund af underudvalgets drøftelser har udvalget dog foretaget visse ændringer.

Med henblik på en generel introduktion til visse WTO-regler af relevans for Pesticidudvalget gennemgås i det følgende WTO-rettens system, de grundlæggende regler i Den Almindelige Overenskomst om Told og Udenrigshandel 1994 (GATT 1994) med tilknyttede Aftaler og Forståelser samt særligt Aftalen om Anvendelse af Sundhedsmæssige og Plantesundhedsmæssige Foranstaltninger (SPS-aftalen) og Aftalen om Tekniske Handelshindringer (TBT-aftalen), som alle findes i bilag 1 A til WTO-aftalen. Desuden gennemgås forholdet mellem EU-ret og WTO-ret.
 

WTO (World Trade Organization) blev oprettet ved WTO-aftalen den 1. januar 1995 som et resultat af Uruguay-runden. WTO er - til forskel fra sin forgænger GATT - en international organisation. WTO's højeste myndighed er Ministerkonferencen, hvis opgaver mellem konferencerne varetages af et Almindeligt Råd bestående af repræsentanter for medlemsstaterne. WTO's sekretariat ledes af en generaldirektør.

WTO-regler

WTO-retten består af 3 hovedelementer: GATT, GATS og TRIPs. [5]

GATT-aftalen (General Agreement on Trade in Goods) vedrører handlen med varer. Aftalen som ændret efter Uruguay-runden benævnes GATT 1994 (GATT) og indgår som en af de aftaler, der er omfattet af WTO's kompetence efter WTO-aftalen. Til GATT-aftalen er knyttet en række aftaler om specifikke områder, herunder vedrørende tekniske handelshindringer (TBT-aftalen), statsstøtte og sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger (SPS-aftalen); samt en række forståelser vedrørende specifikke GATT-regler.

GATS-aftalen (General Agreement on Trade in Services) vedrører handlen med tjenesteydelser.

TRIPs-aftalen (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights) vedrører immaterielle rettigheder.

Tvistbilæggelse

Samtlige tvister mellem WTO's medlemsstater vedrørende WTO-retten skal afgøres af WTO's særlige tvistbilæggelsesorgan (Dispute Settlement Body - DSB). Reglerne for DSB's virksomhed er fastlagt i en Dispute Settlement Understanding (DSU).

Systemet består af en konsultationsfase, en panel-rapport og en eventuel rapport fra det såkaldte Appel Organ. De processuelle frister for denne procedure er meget korte, og en sag skal som hovedregel være afsluttet inden 15 måneder. Mange sager afsluttes i konsultationsfasen. DSB vedtager rapporter fra paneler og fra Appel Organet, medmindre samtlige medlemsstater stemmer imod. I modsætning hertil krævede vedtagelse under GATT 1947 konsensus.

Alle WTO medlemmer er underlagt DSU's jurisdiktion. Unilateral konstatering af overtrædelser eller iværksættelse af sanktioner inden for anvendelsesområdet af WTO-retten er ikke tilladt. [6] I modsætning til sædvanlig folkeret antager retsplejen således obligatorisk karakter. WTO eller private parter har ikke mulighed for at anvende WTO's konfliktløsningssystem. Der findes ingen procedurer for præjudiciel forelæggelse. [7]

DSB's afgørelser skal gennemføres inden for en fastsat frist af typisk 15 måneder. WTO-retten forpligter medlemsstaterne til at bringe overtrædelser til ophør, eller subsidiært til at betale kompensation for de tab, som øvrige medlemsstater herefter lider. National regulerings uforenelighed med WTO-retlige regler kræver, at dette er konstateret af en afgørelse fra DSB.

I løbet af de første 2œ år af det nye WTO-tvistbilæggelsessystem er næsten 200 sager blevet startet, heraf er 14 rapporter fra Appel Organet endeligt vedtaget pr. 1. juli 1998. I ingen af disse 14 sager har en medlemsstat nægtet at opfylde Appel Organets afgørelse.
 

GATT regulerer to fundamentale problemer for den frie handel: Diskrimination og handelsbarrierer. Med hensyn til diskrimination sondrer GATT mellem diskrimination mod andre lande (NT) og mellem andre lande (MFN). Med hensyn til barrierer indeholder GATT en hovedsondring mellem told- og ikke-toldbarrierer (tekniske handelshindringer).

Diskrimination er som udgangspunkt forbudt. Handelsbarrierer er som hovedregel tilladt inden for aftalte grænser. Disse grænser fremgår af hvert medlems liste over indrømmelser, som hovedsageligt revideres i forbindelse med runderne (Tokyo-runden, Uruguay-runden m.v.). [8]

Det fremgår af WTO-aftalens artikel XVI, stk. 3, at denne aftale i tilfælde af regelkonflikt har forrang fremfor GATT, GATS, TRIPs og DSU (lex superior). Inden for GATT følger det af en indledende fortolkende note til bilag 1 A, at de aftaler, der knytter sig til GATT, herunder SPS, TBT og Aftalen om Landbrug, i tilfælde af regelkonflikt har forrang fremfor GATT (lex specialis).

Det fremgår af TBT-aftalens artikel 1, stk. 5, at denne aftale ikke finder anvendelse inden for SPS-aftalens anvendelsesområde. Det fremgår af Aftalen om Landbrug, bilag 1, nr. 2, at denne aftales anvendelsesområde ikke indebærer begrænsninger i de produkter, der er omfattet af SPS-aftalen.

National behandlings-princippet (NT)

National behandlings-princippet (NT-princippet) fremgår af GATT artikel III. Artikel III, stk. 1, indeholder det generelle princip. Bestemmelsen lyder:

"The contracting parties recognize that internal taxes and other internal charges, and laws, regulations and requirements affecting the internal sale, offering for sale, purchase, transportation, distribution or use of products, and internal qualitative regulations requiring the mixture, processing or use of products in specified amounts or proportions, should not be applied to imported or domestic products so as to afford protection to docestic production".

Dette generelle princip er specificeret i bestemmelsens stk. 2 med hensyn til interne skatter og afgifter af enhver art, og i stk. 4 med hensyn til enhver anden intern regulering. Stk. 2 og 4 finder anvendelse på enhver diskrimination mellem ens produkter. Stk. 1 finder også anvendelse på lignende produkter, men alene hvis diskriminationen medfører beskyttelse af den indenlandske produktion.

Mest begunstigede nations-princippet (MFN)

Regler om forbud mod diskrimination mellem WTO's medlemmer findes flere steder i GATT. Hovedbestemmelsen findes i artikel I, stk. 1, som lyder:

"With respect to customs duties and charges of any kind imposed on or in connection with importation or exportation ... and with respect to all matters referred to in paragraphs 2 [9] and 4 [10] of article III, any advantage, favour, privilege or immunity granted by any contracting party to any product originating in or destined for any other country shall be accorded immediately and unconditionally to the like product originating in or destined for the territories of all other contracting parties".

GATT artikel I forbyder således som udgangspunkt enhver diskrimination mellem ens produkter fra forskellige WTO medlemmer. Dette gælder, uanset om diskriminationen afbalanceres ved omvendt diskrimination vedrørende andre varer.

Artikel XXIV muliggør fjernelsen af handelsbarrierer mellem bl.a. EU's medlemmer uden at respektere MFN-princippet. Det må ligeledes antages, at bestemmelsen undtager interne regler, der diskriminerer mellem lande inden for og uden for bl.a. EU, fra MFN-princippet.

Såfremt import af en given vare ikke kan forhindres efter EU-regler, er dette således ikke ensbetydende med, at EU's medlemsstater skal tillade import fra samtlige WTO medlemmer som følge af MFN-princippet.

Men såfremt import af en given vare ikke kan forhindres efter EU's regler, er EU - som medlem af WTO - som udgangspunkt forpligtet til ikke at forhindre import fra andre WTO medlemmer, jf. NT-princippet. [11]

Generelle undtagelser - artikel XX

De generelle undtagelser som følge af ikke-økonomiske forhold findes i GATT artikel XX. [12] Bestemmelsens indledning lyder:

"Subject to the requirement that such measures are not applied in a manner which would constitute a means of arbitrary or unjustifiable discrimination between countries where the same conditions prevail, or a disguised restriction on international trade, nothing in this Agreement shall be constructed to prevent the adoption or enforcement by any contracting party of measures necessary to protect".

Herefter opregner bestemmelsen 10 punkter, herunder:

(a) den offentlige moral,

(b) menneskers, dyrs eller planters liv eller sundhed, samt

(c) immaterielle rettigheder.

Anvendelsen af artikel XX forudsætter efter praksis, at de nationale regler objektivt søger at nå et af disse mål, og at de ikke har til formål eller følge at skabe unødvendige hindringer for den internationale handel. [13] Anvendelsen af artikel XX må ikke gå videre end nødvendigt for at opfylde et lovligt mål, men bestemmelsen er ikke underlagt samme skrappe proportionalitetsvurdering som eksempelvis den lignende regel i EF-traktatens artikel 36.

Tekniske handelshindringer er reguleret i TBT-aftalen - se afsnit 5.2.4.3. Anvendelsen af artikel XX(b) er særligt reguleret i SPS-aftalen - se afsnit 5.2.4.2. nedenfor. TBT - og SPS-aftalen har - som angivet ovenfor i afsnit 5.2.3. - i tilfælde af regelkonflikt forrang fremfor GATT. [14]
 

5.2.4 WTO-regler i relation til regulering af plantebeskyttelsesmidler

Særligt SPS-aftalen normerer muligheden for national regulering af plantebeskyttelsesmidler. SPS-aftalen gennemgås nedenfor i afsnit 5.2.4.2. Det kan desuden være relevant at vurdere de rammer for national regulering, som er fastlagt i TBT-aftalen og GATT artikel XI (kvantitative restriktioner). Disse regler gennemgås i oversigtsform i afsnit 5.2.4.3. og 5.2.4.4. Den nærmere afgrænsning mellem SPS- og TBT-aftalen behandles indledningsvis.

Afgrænsningen mellem SPS- og TBT-aftalen

TBT-aftalen vedrører tekniske forskrifter og standarder, [15] som defineret i aftalens bilag 1, pkt. 1 og 2 (TBT-foranstaltninger). TBT-aftalen viger for SPS-aftalen, jf. artikel 1, stk. 5. En teknisk forskrift er:

"Et dokument, der angiver kendetegn for varer eller de dermed forbundne processer og produktionsmetoder, herunder gældende administrative bestemmelser, hvis overholdelse er obligatorisk. Det kan også omfatte eller udelukkende vedrøre betingelserne om terminologi, symboler, emballering, mærkning eller etikettering vedrørende varer, processer eller produktionsmetoder".

SPS-aftalen (Aftalen om Anvendelse af Sundheds- og Plantesundhedsforanstaltninger) finder anvendelse på de foranstaltninger, som er defineret i bilag A til aftalen (SPS-foranstaltninger). [16] Dette er: Enhver foranstaltning uanset art,
"der anvendes:

1. for at beskytte dyrs eller planters liv eller sundhed på et medlems territorium mod de risici, der stammer fra indførelse, etablering eller udbredelse af parasitter, sygdomme, sygdomsbærende organismer eller sygdomsfremkaldende organismer

2. for at beskytte menneskers eller dyrs liv eller sundhed på et medlems territorium mod de risici, der stammer fra tilsætningsstoffer, forureninger, [17] toksiner eller sygdomsfremkaldende organismer i levnedsmidler, drikkevarer eller foder

3. for at beskytte menneskers liv eller sundhed på et medlems territorium mod de risici, der stammer fra sygdomsbærende dyr, planter eller produkter heraf, eller indførelse, etablering eller udbredelse af parasitter, eller

4. for at forebygge eller begrænse anden skade på et medlems territorium, som stammer fra indførelse, etablering eller udbredelse af parasitter ...".

Det bemærkes, at SPS-aftalen ikke anvender ordet "miljøet", men i stedet i relation til tilsætningsstoffer og forureninger kun taler om menneskers og dyrs sundhed (bilag A, nr. 2). En regulering, hvis eneste eller altovervejende formål er at beskytte miljøet uden samtidig at sigte mod at beskytte mennesker og dyr mod de risici, der stammer fra tilsætningsstoffer, forureninger, toksiner eller sygdomsfremkaldende organismer i levnedsmidler, drikkevarer eller foder, er således ikke omfattet af SPS-aftalen.

Foranstaltninger vil, i det omfang de er begrundet i hensyn til at beskytte menneskers eller dyrs sundhed i Danmark mod de risici, der stammer fra tilsætningsstoffer, forureninger, toksiner eller sygdomsfremkaldende organismer i levnedsmidler, drikkevarer eller foder, være omfattet af SPS-aftalen, jf. bilag A, pkt. b).

I det omfang foranstaltninger stiller krav til varer, processer eller produktionsmetoder, som er begrundet i andre hensyn end de ovennævnte, herunder hensyn af miljømæssig karakter, vil disse foranstaltninger være omfattet af TBT-aftalen. Importforbud er omfattet af forbuddet mod kvantitative restriktioner i GATT artikel XI (se afsnit 3.4. nedenfor).

Foranstaltninger [18], herunder anvendelsesregulering, som ikke har karakter af krav til varer, processer eller produktionsmetoder, og som ikke er begrundet i hensyn til at beskytte menneskers eller dyrs sundhed i Danmark mod forurening af levnedsmidler, drikkevarer eller foder, som stammer fra brugen af pesticider, er alene omfattet af GATT's øvrige regler, herunder vedrørende ikke-diskrimination.

SPS-aftalen

SPS-aftalen er en særskilt aftale med forrang fremfor GATT's almindelige regler. Aftalen søger efter præamblens 4. betragtning blandt andet: "at etablere et multilateralt sæt af regler og discipliner, der skal styre udviklingen, vedtagelsen og håndhævelsen af sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger for at mindske deres negative virkninger på samhandelen".

Grundlæggende rettigheder og forpligtelser

De grundlæggende rettigheder og forpligtelser i relation til SPS-foranstaltninger fremgår af aftalens artikel 2. Artikel 2, stk. 2, fastsætter det generelle princip for SPS-foranstaltninger. Bestemmelsen lyder:

"Medlemmerne sikrer, at sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger udelukkende anvendes i den udstrækning, det er nødvendigt for at beskytte menneskers, dyrs og planters liv eller sundhed, og at de er baseret på videnskabelige principper og ikke opretholdes uden tilstrækkeligt videnskabeligt grundlag, jf. dog artikel 5, stk. 7."

Artikel 2, stk. 3, indeholder en regel af samme karakter som MFN- og NT-principperne. Bestemmelsen lyder:

"Medlemmerne sikere, at deres sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger ikke vilkårligt eller uberettiget forskelsbehandler medlemmer med ens eller tilsvarende vilkår, herunder forskelsbehandling mellem eget og andre medlemmers territorium. Sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger må ikke anvendes på en måde, der udgør en skjult begrænsning i den internationale handel."

Artikel 2's principper er nærmere præciseret i artikel 3 og 5. De specifikke regler i artikel 3-5 må således som udgangspunkt anvendes fremfor artikel 2. Det nærmere forhold mellem det overordnede princip i artikel 2 og de mere specifikke regler er endnu ikke fastlagt i praksis. Appel Organet har alene udtalt:

"Article 2.2. informs Article 5.1., and ... similarly Article 2.3. informs Article 5.5. - but further ... analysis of their relationship should await another case." [19]

Harmonisering

SPS-aftalen indeholder et incitament til harmonisering. Efter artikel 3, stk. 2, antages SPS-foranstaltninger, der er i overensstemmelse med internationale standarder, retningslinjer eller henstillinger, at være i overensstemmelse med SPS-aftalen.

Interessen retter sig derfor hovedsageligt mod de tilfælde, hvor SPS-foranstaltninger, der medfører et højere beskyttelsesniveau end de internationale standarder, ønskes indført. Muligheden herfor er reguleret i artikel 3, stk. 3, hvoraf det fremgår:

"Medlemmerne kan indføre eller opretholde sundheds- eller plantesundhedsforanstaltninger, der medfører et højere sundheds- eller plantebeskyttelsesniveau end det, der opnås gennem foranstaltninger, der er baseret på de relevante internationale standarder, retningslinjer eller henstillinger, hvis der er en videnskabelig begrundelse herfor, eller det er en følge af det sundheds- og plantebeskyttelsesniveau, som et medlem anser [20] for passende [21], jf. de relevante bestemmelser i artikel 5, stk. 1 til 8. [22] Dog skal alle foranstaltninger, der medfører et sundheds- og plantesundhedsbeskyttelsesniveau, som afviger fra det, der ellers ville være opnået gennem foranstaltninger baseret på internationale standarder, retningslinjer eller henstillinger, ikke være i strid med de øvrige bestemmeler i denne aftale".

Retten til at indføre et højere beskyttelsesniveau er desuden anerkendt i den 6. betragtning i aftalens præambel. Denne ret udgør efter praksis ikke en undtagelse til udgangspunktet i artikel 3, stk. 1, men er en selvstændig ret underlagt de sædvanlige fortolknings- og bevisbyrde-principper. [23]

Denne ret til at indføre et højere beskyttelsesniveau er dog selvsagt ikke en absolut ret. Et højere beskyttelsesniveau kan alene indføres under respekt af artikel 3, stk. 3, herunder reglerne i artikel 5, stk. 1 til 8.

Risikovurdering

Risikovurdering [26] er reguleret i artikel 5, stk. 1, som lyder:

"Medlemmerne skal sikre, at deres sundheds- og plantesundhedsforanstaltninger er baseret på en efter omstændighederne passende analyse af risiciene for menneskers, dyrs, eller planters liv eller sundhed med anvendelse af de risikovurderingsteknikker [27], som er udviklet af de kompetente internationale organisationer".

Ved risikovurderingen skal medlemmerne endvidere tage hensyn til de relevante videnskabelige og økonomiske faktorer. Ved risikovurderingen betragtes de hensyn, som er nævnt i stk. 2 [28] [29] og 3 [30] som særligt relevante. Medlemsstaterne bør desuden efter stk. 4 tage hensyn til målsætningen om at minimere de negative virkninger for samhandlen.

Det fremgår således af artikel 5, stk. 1, at et medlem, som ønsker at indføre en SPS-foranstaltning, skal basere denne på en passende risikovurdering. Denne risikovurdering behøver ikke være udført af det pågældende medlem selv. Men der må være en rationel sammenhæng mellem SPS-foranstaltningen og en risikovurdering. Det fremgår af praksis, at et medlem først må identificere risikovurderingens konklusion og de konklusioner, som ligger implicit i SPS-foranstaltningen; og herefter må vurdere, om der er en rationel sammenhæng mellem de to. [31] Appel Organets ord:

"... the risk assessment must sufficiently warrant - that is to say, reasonably support - the SPS measure at stake. The requirement that an SPS measure be "based on" a risk assessment is a substantive requirement that there be a rational relationship between the measure and the risk assessment…

The risk assessment could set out both the prevailing view representing the "mainstream" of scientific opinion, as welle as the opinion of scientists taking a divergent view. ...

Determination of the presende or absence of that relationship can only be done on a case-to-case basis, after account is taken of all considerations rationally bearing upon the issue of potential adverse health effect." [32]

En SPS-foranstaltning må således være rationelt videnskabeligt baseret, men ikke nødvendigvis i alle tilfælde på den videnskabelige "mainstream" opfattelse.

I forbindelse med risikovurderingen er det ikke udelukket at inddrage de risici, som kan opstå ved manglende kontrol med brugen af visse stoffer (pesticider, hormoner m.v.). Hvorvidt og i hvilket omfang dette er berettiget må bero på en konkret vurdering. [33] I denne vurdering må antagelig inddrages de sundhedsmæssige konsekvenser af ukontrolleret anvendelse samt mulighederne for importstatens myndigheder for på anden vis at beskytte sig herimod. [34]

Det synes således at kunne konkluderes, at SPS foranstaltninger efter artikel 5, stk. 1, skal være begrundet i en passende risikovurdering, som tager udgangspunkt i såvel videnskabelige som andre relevante faktorer. Der kan i den forbindelse efter omstændighederne lægges vægt på muligheden for og risiciene ved misbrug af de regulerede stoffer.

Valg af passende beskyttelsesniveau

SPS-foranstaltninger må efter artikel 2, stk. 3, ikke diskriminere eller anvendes som en skjult begrænsning for samhandlen. Dette er særligt reguleret i artikel 5, stk. 5, 1. pkt., som lyder:

"For at opnå en ensartet anvendelse af begrebet et passende niveau for sundheds- og plantesundhedsbeskyttelse mod risiciene for menneskers liv eller sundhed eller dyrs og planters liv eller sundhed skal de enkelte medlemmer undgå vilkårlige ubegrundede forskelle i de niveauer, det anser som passende i forskellige situationer, hvis sådanne forskelle fører til en forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af den internationale samhandel."

For at konstatere tilsidesættelse af artikel 5, stk. 5, skal tre kumulative betingelser således være opfyldt. [35] Disse er:

1. At der etableres et forskelligt beskyttelsesniveau i flere forskellige situationer.
2. At disse niveauer medfører vilkårlige ubegrundede forskelle i behandlingen af forskellige situationer. [36]
3. At dette resulterer i diskrimination eller skjult begrænsning af den internationale handel.

De situationer, hvor forskellige beskyttelsesniveauer fører til forskelsbehandling, må selvsagt være sammenlignelige. Sådanne sammenlignelige situationer kan eksempelvis være grænseværdien for pesticidrester i sammenlignelige fødevarer eller grænseværdien for et pesticid og andre sammenlignelige stoffer i samme fødevare. [37]

De tre elementer må analyseres separat. Forskel i eksempelvis grænseværdi mellem to sammenlignelige fødevarer udgør således ikke i sig selv en tilsidesættelse af artikel 5, stk. 5.

Hormon-sagen illustrerer anvendelsen af artikel 5, stk. 5. I denne sag forbød EU vækst-hormoner til kvæg, samtidig med at EU i relation til de sammenlignelige stoffer "carbadox" og "olaquindox" [38], som anvendes til svin, end ikke havde fastsat grænseværdier. Dette opfyldte de to første betingelser. [39]

Appel Organet måtte herefter tage stilling til den tredje betingelse. Appel Organet afviste anvendelsen af sin praksis i relation til det lignende spørgsmål i GATT Artikel III, stk. 2, (diskriminerende interne skatter), og udtalte herefter:

"... we do not think that the difference between a "no residues" level and "unlimited residues" leves is, together with a finding of an arbitrary or unjustifiable difference, sufficient to demonstrate that the third, and most important, requirement of Article 5, stk. 5, has been met."

Forskellen i beskyttelsesniveau er således blot et moment blandt flere ved vurderingen af, hvorvidt der foreligger et tilfælde af diskrimination eller skjult begrænsning af den internationale handel. Appel Organet foretog herefter en detaljeret analyse af formålet og opbygningen af de relevante EU-direktiver. Appel Organet fandt, at EU's forbud ikke var indført bare ("simply") for at beskytte oksekødsproducenter.

I den konkrete sag kunne en række faktorer tale for, at der forelå en skjult begrænsning af samhandlen, herunder at EU reguleringen havde til formål at modvirke et overskud af oksekød produceret i EU, samt at brugen af hormoner var langt mere udbredt i USA og Canada end i EU inden forbuddet, og forbuddet derfor virkede som en de facto diskriminering. Men Appel Organet fandt alligevel, at det ikke var tilstrækkeligt bevist, at EU's hormon-forbud ikke havde til hensigt at beskytte mod kræft-risici, men i stedet var en skjult begrænsning i samhandlen. Appel Organet lagde herved vægt på den betydelige utryghed, som en række generelle undersøgelser af risiciene ved hormoner havde skabt, risikoen for misbrug og nødvendigheden af harmonisering af de relevante regler inden for Det Indre Marked. [40]

Det synes således at kunne konkluderes, at SPS-foranstaltninger efter artikel 5, stk. 5, skal anvendes med en vis konsekvens i relation til forskellige sammenlignelige situationer, idet visse hensyn af mere subjektiv eller potentiel karakter, herunder forbrugerutryghed, misbrugsrisiko samt nødvendigheden af intern harmonisering, dog ikke synes uden betydning. [41]

Øvrige regler i SPS-aftalen

Ud over artikel 5, stk. 1 og 5, er anvendelsen af et højere beskyttelseniveau begrænset af et særligt teknisk og økonomisk proportionalitetsprincip, som er særligt defineret i artikel 5, stk. 6. [42]

I artikel 5, stk. 7, findes en særlig undtagelse til artikel 5, stk. 1, som vedrører den situation, hvor det videnskabelige grundlag for risikovurderingen endnu er utilstrækkeligt. I denne situation kan medlemmerne foreløbigt vedtage SPS-foranstaltninger på basis af disponible relevante oplysninger. Denne regel er således en særlig udmøntning af artikel 5, stk. 1's princip om, at SPS-foranstaltninger skal træffes på grundlag af en passende risikoanalyse i den situation, hvor grundlaget herfor endnu er sparsomt. Anvendelsen af denne undtagelse er desuden begrænset derved, at medlemmer herefter skal søge at indhente sådanne yderligere oplysninger, som er nødvendige for, at der kan foretages en mere objektiv risikovurdering og inden for en rimelig frist foretages en vurdering af de indførte SPS-foranstaltninger i lyset heraf.

Efter artikel 5, stk. 8, kan ethvert WTO-medlem anmode om begrundelse for en SPS-foranstaltning, som ikke er baseret på relevante internationale standarder. En sådan begrundelse bør i øvrigt af egen drift gives, jf. artikel 12, stk. 4, 4. og 5. pkt.

SPS-aftalens artikel 7 og bilag B indeholder informationsprocedurebestemmelser.

SPS-aftalens artikel 8 og bilag C indeholder krav til medlemmernes nationale regler og procedurer for kontrol-, inspektions- og godkendelsesprocedurer, herunder nationale ordninger for godkendelse af tilsætningsstoffer og fastsættelse af grænseværdier.

TBT-aftalen

TBT-aftalen indeholder en lang række procedureregler vedrørende udarbejdelse, vedtagelse, anvendelse, herunder overensstemmelsesvurdering, af tekniske forskrifter og standarder. Aftalen indeholder desuden informationsprocedurebestemmelser, herunder krav om informationscentre (artikel 2, stk. 9-12, og artikel 10).

De væsentlige materielle krav til tekniske forskrifter og standarder findes i Aftalens artikel 2, stk. 1 til 4. Artikel 2, stk. 1, henviser til NT-princippet. Artikel 2, stk. 4, kræver, at tekniske forskrifter skal udformes på grundlag af internationale standarder, undtagen hvis disse er: "et ineffektivt eller uegnet middel til at opfylde de forfulgte mål, f.eks. på grund af væsentlige klimatiske eller geografiske faktorer eller grundlæggende teknologiske problemer".

For det tilfælde, at der ikke findes en relevant international standard, eller denne - i overensstemmelse med artikel 2, stk. 4 - er ineffektiv eller uegnet, er artikel 2, stk. 2, relevant. Artikel 2, stk. 2, lyder:

"Medlemmerne drager omsorg for, at der ikke udarbejdes, vedtages eller anvendes tekniske forskrifter, der har til formål eller til virkning at skabe unødvendige hindringer for den internationale handel. Tekniske forskrifter må til dette formål ikke være mere handelsbegrænsende end nødvendigt til at opfylde et lovligt formål under hensyntagen til de risici, ikke-opfyldelse af dette mål ville medføre. [43] Sådanne lovlige mål er bl.a. krav begrundet i den nationale sikkerhed, forhindringer (som følge) af vildledende praksis, beskyttelse af menneskers sundhed og sikkerhed, beskyttelse af dyre- og plantelivet eller miljøet. Ved vurderingen af sådanne risici er de elementer, der skal tages i betragtning, bl.a. foreliggende videnskabelige og tekniske oplysninger, dertil knyttede forarbejdningsteknologi eller produkternes planlagte særlige anvendelsesformål".

At tekniske forskrifter ikke må opretholdes, hvis disse kan nås på en mindre handelsbegrænsende måde, gentages i artikel 2, stk. 3.

Importforbud

Et forbud eller enhver restriktion for import er omfattet af forbuddet i GATT artikel XI mod kvantitative restriktioner. [44] Artikel XI tillader alene told og skattemæssige restriktioner inden for de for Danmarks vedkommende gennem EU aftalte koncessioner og bindinger (schedules). I modsætning hertil skal intern regulering bedømmes efter artikel I og III (MFN- og NT-principperne).

Importrestriktioner ud over de aftalte koncessioner er således, uanset om der hertil er knyttet et forbud mod intern produktion, som udgangspunkt i strid med GATT artikel XI. SPS- og TBT-foranstaltninger skal dog bedømmes efter disse aftaler, og GATT's øvrige undtagelser, herunder artikel XX, finder endvidere anvendelse. Vedrørende landbrugsvarer gælder desuden særlige undtagelser efter GATT artikel XI, stk. 2, litra c.
 

Kompetencefordelingen mellem EU og medlemsstaterne i relation til WTO

WTO-aftalen af 15. april 1994 er ratificeret af såvel EU [45] som EU's medlemsstater, uden at de respektive forpligtelser over for de øvrige kontraherende parter er blevet fordelt mellem dem. [46]

EU var ikke kontraherende part i GATT 1947. Kompetencefordelingen inden for Fællesskabet er fastlagt i EF-Domstolens Udtalelse 1/94. [47]

Det fremgår heraf, at Fællesskabet er enekompetent i henhold til EF-traktatens artikel 113 til at indgå GATT 1994 med tilknyttede aftaler og forståelser. EF-Domstolen nåede dette resultat uanset, at medlemsstaterne i relation til særligt tekniske handelshindringer og SPS-foranstaltninger har en vis selvstændig intern kompetence i forhold til EU.

Kompetencen til at indgå GATS- og TRIPs-aftalerne tilkommer dels medlemsstaterne, dels EU. Det er uafklaret, hvilke dele af GATS- og TRIPs-aftalerne EU har indgået, og hvilke dele medlemsstaterne har indgået. [48]

Over for WTO's øvrige medlemmer er såvel EU's medlemsstater som EU ansvarlig for WTO-rettens opfyldelse. WTO's tvistbilæggelse vedrørende eksempelvis de danske myndigheders administration af EU's told-codex kan således i teorien indledes mod Danmark.

Gennemførelsen af WTO-retten af EU's institutioner og i medlemsstaterne

GATT med tilknyttede aftaler og forståelser samt de øvrige dele af WTO-retten, for så vidt den eksterne kompetence efter EF-traktaten tilkommer EU, er indgået af Fællesskabet efter proceduren i EF-traktatens artikel 228. Disse dele af WTO-retten er efter EF-traktatens artikel 228, stk. 7: "bindende for Fællesskabets institutioner og for Medlemsstaterne". Der påhviler derfor såvel Fællesskabets institutioner som medlemsstaterne en folkeretlig og EU-retlig forpligtelse til at sikre, at de forpligtelser, som påhviler EU i forhold til de øvrige WTO medlemmer, overholdes. [49]

I henhold til EF-traktatens artikel 155 påhviler det Kommissionen at drage omsorg for gennemførelsen af EF-traktatens bestemmelser herunder for overholdelsen af de internationale aftaler, som Fællesskabet har indgået. Kommissionens kompetence efter artikel 155 forudsætter, at Kommissionen kan tage proceduren i artikel 169 i anvendelse, såfremt en medlemsstat tilsidesætter de forpligtelser, der påhviler den i henhold til de dele af WTO-retten, hvor EU er kompetent.

Det påhviler EF-Domstolen inden for rammerne af dens kompetence at fortolke de dele af WTO-retten, som Fællesskabet har indgået, og sikre at de gennemføres ensartet inden for Fællesskabet. [50]

For så vidt angår de dele af WTO-retten, hvor kompetencefordelingen mellem EU og medlemsstaterne ikke er fastlagt (GATS og TRIPs) følger det af EF-Domstolens praksis i Hermès International, C-53/96, dom af 16. juni 1998, at EF-Domstolen anser sig for kompetent i relation til regler uden for EU's eksklusive eksterne kompetence (TRIPs artikel 50 (1)) i en 177-sag om anvendelse af nationale procesregler til håndhævelse af nationale varemærkerettigheder. [51]

Domstolen begrundede sin kompetence på dette område med, at:

"WTO-overenskomsten er blevet indgået af Fællesskabet og ratificeret af dets medlemsstater, uden at deres respektive forpligtelser over for de øvrige kontraherende parter er blevet fordelt imellem dem" (pr. 24),

at Fællesskabet har regler (EF-varemærket), [52] som håndhæves efter de samme nationale procesregler (pr. 28 og 31), samt

hensynet til den ensartede fortolkning af regler, som kan finde anvendelse på situationer, som henhører under både national ret og fællesskabsret (pr. 32)."

EF-Domstolen må således nærmere antages at have kompetence til at fortolke de dele af WTO-retten, som på tidspunktet for den konkrete tvist hører under Fællesskabets eksklusive eksterne kompetence, eller som berører den ensartede anvendelse af Fællesskabets regler. [53]

WTO-rettens virkning

Det følger af EF-Domstolens praksis, at folkeretlige forpligtelser påtaget af EU, som er klare og ubetingede, kan have direkte virkning inden for Fællesskabet. [54] Direkte virkning af internationale aftaler afhænger dog yderligere af, hvorvidt der af reglen - som følge af den internationale aftales formål og karakter - kan udledes en klar og præcis forpligtelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af gennemførslen af yderligere tiltag ("any subsequent measure"). [55]

Der foreligger endnu ikke retspraksis fra EF-Domstolen vedrørende WTO-reglers eventuelle umiddelbare anvendelighed inden for EU.

Der foreligger derimod sådan retspraksis i relation til GATT 1947. EF-Domstolen har således senest i sag C-280/93 (Tyskland mod Rådet, Saml. 1994, I-5042) fastholdt, [56] at bestemmelserne i GATT 1947:

"... ikke er ubetingede, og at overenskomstens ånd, struktur eller ordlyd ikke kan give grundlag for en forpligtelse til at tillægge bestemmelserne virkning som bestemmelser i international ret, der er umiddelbart anvendelige i de kontraherende parters retsordener." (pr. 110).

Dette førte EF-Domstolen til at konkludere, at den ikke kunne prøve lovligheden af en fællesskabsretsakt i forhold til regler i GATT 1947, medmindre fællesskabsretsakten udtrykkeligt henviste til præcise bestemmelser i GATT 1947, eller Fællesskabet havde villet opfylde en særlig forpligtelse inden for rammerne af GATT 1947. [57]

Hvorvidt denne retspraksis er anvendelig i forhold til WTO-retten - og hvorvidt WTO regler kan være umiddelbart anvendelige inden for EU - er tvivlsomt. EF-Domstolen har senest i sag C-53/96, dom af 16. juni 1998, pr. 35, udtrykkeligt undladt at udtale sig om den direkte virkning af WTO-regler.

Det kan dog anføres, at en lang række WTO forpligtelser er klare og ubetingede, og at WTO's konfliktløsningssystem har en langt mere obligatorisk og bindende karakter end tidligere under GATT 1947. Manglende direkte effekt skaber en fortrinsstilling for Kommissionen, som kan håndhæve WTO-regler over for medlemsstaterne via Traktatkrænkelsesproceduren i artikel 169, [58] mens der ikke findes retsmidler mod Fællesskabsinstitutionernes overtrædelse af WTO-regler. Selvom GATT er grundlaget for EF-traktaten, og EF-Domstolen flere gange har hentet inspiration herfra, [59] er det bemærkelsesværdigt, at GATT er den eneste internationale aftale, som EF-Domstolen har nægtet at give direkte virkning. [60]

På den anden side anser en række af Fællesskabets handelspartnere ikke - eller kun i begrænset omfang - WTO-retten for umiddelbar anvendelig i deres nationale retsordener. [61] Dette førte til, at det i præamblen til Fællesskabets ratifikation af WTO-aftalen er anført, at WTO-aftalen efter sin natur: "is note susceptible to being directly invoked in Community or Member States courts". [62] Det synes dog ikke at afskære EF-Domstolen fra at nå frem til, at visse regler inden for WTO-retten har direkte effekt. [63] [64] Men WTO har sin egen mekanisme for konfliktløsning, hvis opgave ikke bør overtages af EF-Domstolen.

Særligt som følge af USA's manglende accept af direkte virkning og som følge af WTO-rettens kompleksitet kan direkte virkning næppe antages at blive accepteret af EF-Domstolen, medmindre klare og præcise regler har været fortolket af Appel Organet i en ligeartet faktisk situation.

Men hvis Appel Organet klart har fastlagt fortolkningen af en WTO-regel i en konkret situation, herunder særligt hvis dette er sket i forhold til EU, synes der at bestå "en klar og præcis forpligtelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af gennemførelsen af yderligere tiltag". [65]

Hvis direkte virkning herefter fortsat ikke anerkendes, må EF-Domstolen forlade sin tidligere monistisk-inspirerede praksis og sine klare og gentagne henvisninger til, at internationale aftaler indgået af Fællesskabet er bindende for Fællesskabets institutioner og medlemsstaterne, jf. EFT artikel 228, stk. 7. [66]

EU's implementering af WTO-forpligtelser

I stigende grad opstår den situation, hvor Fællesskabet har udstedt retsakter med henblik på at opfylde sine forpligtelser efter WTO-retten. [67] I denne situation følger det direkte af Domstolens praksis efter Kupferberg-dommen, [68] at det påhviler Fællesskabet at overholde WTO-retten. Dette er særligt præciseret i relation til GATT-regler i Nakajima-sagen, [69] hvor EF-Domstolen udtalte, at de relevante fællesskabsregler (Antidumping):

"... er blevet udstedt med henblik på at opfylde Fællesskabets internationale forpligtelser, hvorefter det ifølge Domstolens faste praksis påhviler Fællesskabet at sikre en overholdelse af GATT og af gennemførselsbestemmelserne hertil ..." (præmis 31).

EF-Domstolen undersøger i denne situation alene, hvorvidt fællesskabslovgiver:

"er gået ud over de således fastlagte retlige rammer, og hvorvidt fællesskabslovgiver ... har tilsidesat de relevante GATT-regler". (præmis 32).

Nakajima-sagens udtalelser må antages også at finde anvendelse i relation til WTO-retten.

En fællesskabsretsakt kan således, når denne søger at opfylde Fællesskabets WTO-forpligtelser, anfægtes direkte på grundlag af uoverensstemmelse med WTO-regler.

Inddragelse af WTO-ret i EU-retten

Uanset om WTO-regler er umiddelbart anvendelige eller implementeret af Fællesskabet, er WTO-retten dog langt fra uden betydning for den nationale og EU-retlige retsanvendelse.

WTO-regler har - som andre internationale aftaler indgået af Fællesskabet - forrang fremfor den afledte fællesskabsret. Dette er direkte tilkendegivet i relation til Den Internationale Mælke-aftale under GATT (nu under WTO). EF-Domstolen anførte således i Kommissionen mod Tyskland, sag C-61/94 (Saml. 1996 I-4006), pr. 52:

"Når en bestemmelse i den afledte fællesskabsret kræver en fortolkning, skal den så vidt muligt fortolkes således, at den bringes i overensstemmelse med Traktaten. En gennemførelsesforordning skal ligeledes så vidt muligt fortolkes i overensstemmelse med grundforordningen (jf. dom af 24.6.1993, sag C-90/92, Dr. Tretter, Sml. I, s. 3569, præmis 11). På samme måde medfører det forhold, at de internationale aftaler, Fællesskabet har indgået, har forrang fremfor den afledte fællesskabsret, at sidstnævnte så vidt muligt skal fortolkes i overensstemmelse med disse aftaler."

Når EU har indgået GATT med tilknyttede aftaler og forståelser, skal samtlige EU retsakter, som falder inden for anvendelsesområdet af disse internationale aftaler, således fortolkes i overensstemmelse med disse aftaler.

Dette synes at have den betydelige refleksvirkning, at samtlige nationale retsforskrifter, som gennemfører EU-retsakter, ligeledes må fortolkes i lyset af de relevante WTO-regler. EF-Domstolen anførte således i Marleasing-sagen, [70] at samtlige nationale myndigheder, herunder domstole:

"... ved anvendelsen af nationale retsforskrifter, hvad enten de er ældre eller yngre end direktivet, er forpligtet til at fortolke dem i lyset af direkteivets ordlyd og formål og fremkalde det med direktivet tilsigtede resultat ..." (pr. 8).

Pligten til WTO-konform fortolkning er senest fastholdt og udviklet i Hermès International, C-53/96, dom af 16. juni 1998, hvor EF-Domstolen i forbindelse med begrundelsen af sin kompetence tilkendegav, at der ganske vist var tale om en rent intern sag om håndhævelse af nationale varemærkerettigheder, men:

"Da Fællesskabet imidlertid er deltager i TRIPs-aftalen, og da denne aftale vedrører EF-varemærket, er de i artikel 99 i forordning nr. 40/94 nævnte retlige myndigeder, når de skal anvende nationale bestemmelser med henblik på at træffe bestemmelse om foreløbige foranstaltninger til at beskytte rettigheder, der følger af et EF-varemærke, forpligtet til så vidt muligt at gøre dette i lyset af ordlyden af og formålet med TRIPs aftalens artikel 50 (jf. tilsvarende dom af 24.11.1992, sag C-286/90, Poulsen og Diva Navigation, Sml. I, s. 6019, præmis 9, og af 10.9.1996, sag C-61/94, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3989, præmic 52)." (Pr. 28).

Da Domstolen således under alle omstændigheder anså sig for kompetent til at fortolke den pågældende bestemmelse i TRIPs-aftalen, var nationale myndigheder også forpligtet til at fortolke de tilsvarende nationale bestemmelser WTO-konformt (pr. 29 og 35).

Hvis der gennemføres lovgivning til nedbringelse af pesticidforbruget, vil det være et indgreb over for jordbrugerne. Det vil derfor nedenfor (afsnit 6.1.6., 6.2.4. og navnlig 6.7.3.) blive vurderet, om en sådan lovgivning kan være i strid med grundlovens § 73, hvis den gennemføres uden erstatning, og om der i givet fald vil opstå krav om erstatning baseret direkte på grundlovens § 73. [71]

På den baggrund er der behov for en generel redegørelse for indholdet og rækkevidden af grundlovens § 73. [72]
 

Grundlovens § 73, stk. 1, har følgende ordlyd:

"Ejendomsretten er ukrænkelig. Ingen kan tilpligtes at afstå sin ejendom, uden hvor almenvellet kræver det. Det kan kun ske ifølge lov og mod fuldstændig erstatning".

Rækkevidde

Fastlæggelsen af rækkevidden af grundlovens § 73 er forbundet med usikkerhed. Navnlig er det vanskeligt at foretage en grænsedragning mellem på den ene side indgreb, der har karakter af "afståelse" i grundlovens forstand og derfor medfører erstatningspligt, og på den anden side indgreb, der falder uden for afståelsesbegrebet, og derfor kan foretages erstatningsfrit. Grænsedragningen beror, som det vil fremgå af det følgende, på en samlet bedømmelse ud fra en flerhed af kriterier, som ikke lader sig opstille på en enkel formel.

Domspraksis

Lovgivningsmagten har et spillerum for, hvor grænsen mellem ekspropriative og ikke-ekspropriative indgreb skal trækkes, og domstolenes praksis er præget af en betydelig tilbageholdenhed over for at tilsidesætte lovgivningsmagtens bedømmelse i så henseende. I retspraksis findes kun to eksempler på endelige domme, der har tilsidesat lovgivningsmagtens vurdering af, om et lovindgreb var ekspropriativt, jf U 1971.299 H (den anden håndskriftsag) og U 1980.955 Ø (Greendane-sagen). Virkningen har i begge tilfælde været, at domstolene har udmålt erstatning direkte på grundlg af grundlovens § 73, stk. 1. Retspraksis viser, at domstolene ikke underkender lovgivningsmagtens vurdering, medmindre der er høj grad af sikkerhed for at lovgivningsmagtens vurdering er forkert, jf. mest markant U 1921.644 H.

Det skal tilføjes, at der ved Højesterets dom U 1997.157 blev givet erstatning efter grundlovens § 73 for tab ved afslag på ansøgning om tilladelse til fortsat råstofindvinding. Dommen havde den særlige baggrund, at det ved § 22, stk. 2 i råstofloven af 1977 var bestemt, at alle ældre grusgravningsrettigheder anmeldt i henhold til 1972-loven bortfaldt den 1. juli 1988, men det var i lovens forarbejder forudsat, at tilladelse til fortsat indvinding normalt ville blive givet. Det udtaltes endvidere i forarbejderne, at indehaveren af en anmeldt ret, såfremt tilladelse ikke ville blive givet, ville kunne være erstatningsberettiget efter grundlovens § 73. Retten fandt det endvidere ikke sandsynliggjort, at råstofindvindingen i væsentligt omfang havde medvirket til en konstateret forurening af grundvandet, eller at fortsat råstofindvinding ville indebære en nærliggende fare for forurening af vandforsyningen.

Det beror i første række på to forhold, om et indgreb har karakter af ekspropriation og derfor, i medfør af grundlovens § 73, stk. 1, giver den eksproprierede krav på fuldstændig erstatning: For det første skal indgrebet indebære et indgreb i "ejendom". For det andet skal indgrebet indebære en "afståelse".
 

Der er i teori og praksis enighed om, at begrebet ejendom må forstås vidt, således at ikke blot den fuldstændige, umiddelbare ret til en genstand, men også begrænsede, delvise rettigheder som f.eks. brugsrettigheder og servitutter er omfattet. Det samme gælder for fordringsrettigheder og næringsrettigheder. Det er ikke afgørende, om rettigheden hviler på privatretlig eller på offentligretlig adkomst.

En ejers aktuelle eller potentielle muligheder for at udnytte sin ejendom til landbrugsmæssige formål er utvivlsomt en rettighed, der er omfattet af beskyttelsen i grundlovens § 73.
 

Afgørelsen af, om der foreligger afståelse, beror på en samlet vurdering, som skal foretages på grundlag af flere forskellige kriterier. I nyere teori og retspraksis har interessen samlet sig om fire kriterier:

Fire kriterier

Overførselskriteriet: Hvis den rettighed, som indehaveren mister, overføres til et andet retssubjekt, trækker dette i retning af ekspropriation.

Causa-kriteriet: Hvis indgrebet foretages på grund af ejendomsgodets farlighed o.l., trækker det i retning af, at der ikke foreligger ekspropriation. Som eksempel kan nævnes nedslagtning af husdyr, der lider af en smitsom sygdom, eller nedrivning af et hus, der er faldefærdigt og derfor er farligt for omgivelserne. Omvendt ligger det i causa-kriteriet, at hvis indgrebet er foretaget i udpræget fremmed og speciel interesse, er dette et selvstændigt argument for, at der foreligger ekspropriation.

Intensitetskriteriet: Hvis et indgreb er af ringe intensitet, vil det normalt ikke blive betragtet som ekspropriation. Omvendt vil en betydelig intensitet trække i retning af ekspropriation.

Kriteriet "generelt-konkret": Hvis et indgreb rammer generelt, trækker det i retning af, at der ikke er tale om ekspropriation, mens det trækker i retning af ekspropriation, hvis indgrebet rammer konkret. Den lovtekniske formulering af et indgreb kan ikke i sig selv være afgørende. Et generelt udformet indgreb kan reelt ramme enkelte på en sådan måde, at det taler for at opfatte indgrebet som ekspropriativt. Nært forbundet med kriteriet "generelt-konkret" er det af Bent Christensen fremførte synspunkt, at domstolene vil yde erstatning, hvor "en enkelt eller enkelte inden for den kategori af ejere, hvis ejerrådighed begrænses, rammes atypisk eller uforudset hårdt",jf. Bent Christensen: Dansk Miljøret, bd. I (1978), s. 153. Personer, der rammes atypisk hårdt af en generelt formuleret retsforskrift, bør således være omfattet af ekspropriationsbeskyttelsen, jf. også Peter Germer: Statsforfatningsret II, 2. udg. (1995), s. 235, med henvisning til W.E. von Eyben: Miljøret (1980), s. 107.

Det skal bemærkes, at ingen af de fire kriterier er eneafgørende for, om der foreligger ekspropriation. Bedømmelsen af, om et indgreb har ekspropriativ karakter, må foretages ud fra en samlet vurdering af omstændighederne ved det pågældende indgreb.

Det skal dog fremhæves, at det sidste af de fire kriterier - "generelt-konkret" - er det, der har spillet den væsentligste rolle i retspraksis og juridisk teori.
 

Ovenstående overvejelser kan i et vist omfang belyses yderligere ved dommen U 1998.1669 H (Bræmmesagen).

I 1992 indsattes i vandløbslovens § 69, stk. 1, en bestemmelse om, at dyrkning m.v.. i landzone ikke må foretages i en bræmme på 2 meter langs naturlige eller i regionplanen højt målsatte vandløb. To landbrugsorganisationer nedlagde som mandatarer for to landmænd påstand om, at vandløbslovens § 69, stk. 1, var et ekspropriativt indgreb, der kun kunne gennemføres mod fuldstændig erstatning. Hverken landsret eller Højesteret gav imidlertid de nævnte organisationer medhold.

Landsretten udtalte følgende:

"Det må ved sagens afgørelse lægges til grund, at der i en meget lang årrække har eksisteret en vis rådighedsbegrænsning med hensyn til dyrkning m.v. ved visse vandløb og søer, og at den generelle udvidelse heraf, der nu har fundet sted ved vedtagelsen af vandløbslovens § 69, og som berører alle bredejere, har et begrænset omfang. Når dertil kommer, at indgrebet må anses for begrundet i væsentlige samfundsmæssige hensyn, findes sagsøgte at burde gives medhold i, at bestemmelsen er indsat som led i en erstatningsfri regulering af ejendomsretten".

Højesteret (flertallet) udtalte:

"Allerede fordi det må anses for utvivlsomt, at bestemmelsen i vandløbslovens § 69, stk. 1, om dyrkningsfri bræmmer på 2 m for en række bredejere indebærer indgreb af en så ringe intensitet, at det ikke vil være et ekspropriativt indgreb, kan appellanterne ikke få medhold i den nedlagte påstand, således som denne er formuleret.

Vi tiltræder, at ændringen af vandløbsloven heller ikke i relation til NN og NN - som i denne forbindelse begge repræsenterer bredejerinteresser i et typisk omfang - er et ekspropriativt indgreb. Der er herved lagt vægt på, at indgrebet må anses for velbegrundet deri, at dyrkning af vandløbsnære arealer - som også antaget ved lovens vedtagelse - betyder en væsentlig forøgelse af risikoen for forurening af vandløb med betydelige rensningsudgifter til følge. Herefter og af de grunde, der i øvrigt er anført af landsretten, stemmer også vi for at stadfæste dommen".

Indhold

Lov om kemiske stoffer og produkter (lovbekendtgørelse nr. 21 af 16. januar 1996) regulerer salg og anvendelse af kemiske stoffer og produkter med det formål at forebygge sundhedsfare og miljøskade, som kan hidrøre herfra. Lovens bestemmelser omfatter således alle kemiske stoffer og produkter, herunder bekæmpelsesmidler (biocidmidler og plantebeskyttelsesmidler). Loven indeholder følgende regler:

Herudover indeholder loven et bilag 1, der er en liste over stoffer og produkter, som er omfattet af lovens kapitel 7 og et bilag 2, der er opdelt i en liste A og en liste B. Liste A angiver, hvilke aktivstoffer, som ikke må anvendes i Danmark i bekæmpelsesmidler eller grupper heraf, og liste B angiver aktivstoffer, som det er forbudt at markedsføre eller anvende i bekæmpelsesmidler eller grupper heraf i henhold til international forpligtelse eller aftale.

Godkendelsesordningen

Bekæmpelsesmidlerne adskiller sig fra de øvrige kemiske stoffer og produkter ved at være omfattet af en godkendelsesordning, jf. lovens kapitel 7 om godkendelse af kemiske stoffer og produkter til særlige formål. Af reglerne i lovens kapitel 7 fremgår dels de krav, der stilles til producenter og importører af bekæmpelsesmidler for at en godkendelse kan opnås, dels er myndighedernes adgang til at regulere import, salg og anvendelse af bekæmpelsesmidler beskrevet. Mere detaljerede regler om godkendelsesordningen, salg, opbevaring, håndtering, bortskaffelse m.v. fremgår af bekendtgørelse om bekæmpelsesmidler (Miljø- og Energiministeriets bekendtgørelse nr. 241 af 27. april 1998).

Ud over de særlige regler i lovens kapitel 7 om godkendelsesordningen for bekæmpelsesmidler, er bekæmpelsesmidlerne omfattet af reglerne i lovens øvrige kapitler med undtagelse af kapitel 3, der regulerer den såkaldte anmeldeordning for nye kemiske stoffer. Der er her tale om stoffer, der ikke er omfattet af reglerne om bekæmpelsesmidler.

Dansk gennemførelse af direktiv 91/414/EØF

EU-reglerne om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler i direktiv 91/414/EF blev gennemført i lov om kemiske stoffer og produkter ved lov nr. 1067 af 23. december 1992, lov nr. 1111 af 22. december 1993 og bekendtgørelse nr. 584 af 9. juli 1993.

I relation til en vurdering af mulighederne for hel eller delvis afvikling af brugen af plantebeskyttelsesmidler i dansk jordbrug kan det være hensigtsmæssigt at undersøge, om lov om kemiske stoffer og produkter indeholder regler, der kunne tages i anvendelse med henblik herpå:

§ 35, stk. 1 har følgende ordlyd:

"Godkendelse kan ikke meddeles til stoffer eller produkter, som i forbindelse med anvendelsen eller den dermed forbundne håndtering og opbevaring er eller på grundlag af foreliggende undersøgelser eller erfaringer formodes at være særlig farlige for sundheden eller særlig skadelige for miljøet, jf. dog stk. 3."

Bestemmelsen er indsat i loven i 1987 og angiver de tilfælde, hvor et bekæmpelsesmiddel ikke må godkendes. Bestemmelsen har til formål at angive, at hvis et aktivstof eller det middel, det indgår i, har en sådan iboende sundhedsfarlighed eller miljøskadelighed, at det må betegnes som særligt farligt/skadeligt, kan midlet ikke godkendes, uanset om der ved fastsættelse af forskrifter kunne ske en begrænsning af den aktuelle risiko og uanset, at der ikke findes alternative midler til samme formål. Dette betyder i praksis, at en konstatering af, at et aktivstof for eksempel er kræftfremkaldende, indebærer, at der ikke kan meddeles godkendelse til det pågældende bekæmpelsesmiddel.

Ordene "jf. dog stk. 3" er indsat i forbindelse med gennemførelsen af direktiv 91/414 i 1993.

§ 35, stk. 3 har følgende ordlyd:

"Plantebeskyttelsesmidler godkendes dog efter principper fastsat af De Europæiske Fællesskabers Ministerråd."

§ 35, stk. 1, jf. stk. 3 antages herefter at omfatte de tilfælde, hvor en medlemsstat ikke kan tillade markedsføring af et plantebeskyttelsesmiddel, fordi midlet ikke opfylder de materielle betingelser i artikel 4 i direktiv 91/414. Ordene "jf. dog stk. 3" tilsigter at angive, at direktiv 91/414 ikke indeholder mulighed for at nægte godkendelse af et plantebeskyttelsesmiddel allerede på grundlag af aktivstoffets eller midlets iboende egenskaber.

Direktivets artikel 4, stk. 3 angiver således, at medlemsstaternes vurdering af, om de materielle krav for godkendelse er opfyldt, skal ske under hensyn til de landbrugsmæssige, plantesundhedsmæssige og miljømæssige forhold, der er relevante for anvendelsen af det pågældende plantebeskyttelsesmiddel, og som er repræsentative for de forhold, der hersker dér, hvor det er hensigten at anvende midlet.

Heraf følger, at der ud over en fastlæggelse af aktivstoffets og midlets iboende egenskaber skal foretages en vurdering af den faktiske risiko under hensyn til den påtænkte "normale" brug af det pågældende middel og under hensyn til, om det er muligt at undgå de uheldige effekter ved hjælp af beskyttelsesforanstaltninger. Hvis det viser sig, at de uheldige effekter ikke kan minimeres ved brug af for eksempel åndedrætsværn eller andre beskyttelsesforanstaltninger, kan plantebeskyttelsesmidlet ikke godkendes.

Lovens § 35, stk. 1 indebærer således ikke en regulering af adgangen til at afslå tilladelse til markedsføring af plantebeskyttelsesmidler, der rækker videre end reguleringen i medfør af direktiv 91/414.

Alternativvurdering

§ 35, stk. 2 har følgende ordlyd:

"Godkendelse kan ikke meddeles til et stof eller produkt, hvis der findes stoffer, produkter eller metoder med samme anvendelsesområde, som er eller på grundlag af foreliggende undersøgelser eller erfaringer formodes at være væsentlig mindre farlige for sundheden eller væsentlig mindre skadelige for miljøet, jf. dog stk. 3"

Bestemmelsen giver adgang til at udføre en såkaldt alternativvurdering i forbindelse med vurderingen af et bekæmpelsesmiddel. Hvis det viser sig, at der findes et væsentlig mindre sundhedsfarligt eller miljøskadeligt alternativ til samme anvendelsesområde, kan godkendelse afslås med henvisning hertil - også i de tilfælde, hvor det middel, der er under vurdering, ikke er omfattet af betingelserne i § 35, stk. 1, men kunne godkendes.

Ikke alternativvurdering ved plantebeskyttelsesmidler

Ordene "jf. dog stk. 3" tilsigter at angive, at for så vidt angår plantebeskyttelsesmidler er muligheden for at nægte godkendelse med henvisning til en alternativvurdering ikke længere til stede efter gennemførelsen af direktiv 91/414, der ikke indeholder en tilsvarende bestemmelse. Direktiv 91/414/EØF indeholder imidlertid regler om integreret bekæmpelse, jf. afsnit 5.1.5, 6.9 og 7.1.4.

Lovens § 35, stk. 2 indebærer således ikke en regulering af adgangen til at afslå tilladelse til markedsføring af plantebeskyttelsesmidler, der rækker videre end reguleringen i medfør af direktiv 91/414.

Forbudslisten

§ 35 c har følgende ordlyd:

"Bekæmpelsesmidler, der indeholder de på bilag 2, liste A eller B, anførte aktivstoffer, må ikke sælges eller anvendes i Danmark."

§ 35 d har følgende ordlyd:

"Ministeren kan optage andre aktivstoffer på lovens bilag 2,

1) når midler med stoffet vurderes som uacceptabelt for sundhed og miljø, jf. § 35, stk. 1, eller

2) når det følger af international aftale eller forpligtelse.

Stk. 2. Ministeren kan fjerne aktivstoffer fra bilag 2,

1) når det følger af international aftale eller forpligtelse, eller

2) når der foreligger nye oplysninger, der ændrer vurderingen i henhold til stk. 1, nr. 1, af stoffer, der er optaget på liste A."

Bestemmelserne henviser til de to såkaldte forbudslister i lovens bilag 2. Liste A omfatter aktivstoffer, som ikke må anvendes i Danmark i bekæmpelsesmidler eller grupper heraf, mens liste B omfatter aktivstoffer, som det er forbudt at markedsføre eller anvende i bekæmpelsesmidler eller grupper heraf i henhold til international forpligtelse eller aftale. De aktivstoffer, der aktuelt er opført på liste B, er forbudt i EU i henhold til direktiv 79/117/EØF med senere ændringer. Se nærmere om dette direktiv i afsnit 5. 1. 8.

Betingelsen for at kunne sætte et aktivstof på liste A er, at midler med stoffet er vurderet som uacceptable for sundhed eller miljø i henhold til § 35, stk. 1, der som omtalt ovenfor, antages at dække de tilfælde, hvor et plantebeskyttelsesmiddel ikke opfylder betingelserne for godkendelse, jf. artikel 4 i direktiv 91/414.

Bestemmelsen i § 35 d, stk. 2, nr. 1), tager højde for den situation, at et aktivstof, der er optaget på bilag 2, liste A, bliver godkendt i EU til optagelse på Annex 1 (positivlisten) til direktiv 91/414.

Midlertidigt forbud

§ 38, stk. 4 har følgende ordlyd:

"Miljø- og energiministeren kan midlertidigt forbyde import, salg og anvendelse af plantebeskyttelsesmidler, der allerede er godkendt i et land, der er medlem af De Europæiske Fællesskaber, og hvor aktivstoffet i plantebeskyttelsesmidlet er optaget på EF-listen, jf. !§ 35 a, stk. 1. Det er en betingelse, at der er en begrundet formodning om, at der foreligger en risiko for menneskers eller dyrs sundhed eller for miljøet."

Bestemmelsen er udtryk for dansk gennemførelse af sikkerhedsklausulen i artikel 11 i direktiv 91/414 og kan anvendes på plantebeskyttelsesmidler, for hvilke der er ansøgt om gensidig anerkendelse efter direktivets artikel 10. Bestemmelsen har således først betydning, når kravet om gensidig anerkendelse af andre landes godkendelser er trådt i kraft. Dette sker senest et år efter, at direktiv 97/57/EF om bilag VI - de ensartede principper - er vedtaget - det vil sige den 22. september 1998, jf. artikel 23, stk. 2 i direktiv 91/414. Da det ved gennemførelsen i dansk ret i 1992 af direktiv 91/414 var usikkert, hvornår et direktiv om bilag VI - de ensartede principper - ville blive vedtaget, blev ministeren bemyndiget til at sætte § 38, stk. 4 i kraft. Dette er endnu ikke sket.

Anvendelse af plantebeskyttelsesmidler på bestemte arealer

§ 38 a har følgende ordlyd:

"Med henblik på at nedsætte det samlede forbrug af godkendelsespligtige stoffer og produkter kan ministeren fastsætte regler om begrænsning i eller forbud mod anvendelse af sådanne stoffer og produkter på bestemte arealer."

Bemyndigelsen om sprøjtefri zoner er indføjet i loven i 1987 og er ikke udnyttet. I følge motiverne er der tænkt på de såkaldte marginaljorder, og bestemmelsen åbner således ikke med den nuværende ordlyd mulighed for, at der indføres regler om sprøjtefri zoner på andre typer af arealer.
 

Definition

Plantebeskyttelsesmidler indeholder en række kemiske hjælpestoffer, som blandt andet omfatter bærestoffer, opløsningsmidler, overfladeaktive stoffer, spredemidler, klæbemidler, fyldstoffer og parfume. Hjælpestofferne omfatter en meget blandet samling kemikalier, som i nogle tilfælde er mere giftige end selve det aktive stof i midlet. Hertil kommer, at en del af mængden af hjælpestoffer er vand.

I 1997 er der iværksat en udfasning af de såkaldte østrogenlignende hjælpestoffer i bekæmpelsesmidler - de såkaldte alkylphenoler og alkylphenolethoxylater, der i dyreforsøg har vist at have hormonlignende effekter på pattedyr.

Danske regler

Hjælpestoffer er ikke godkendelsespligtige i henhold til reglerne om bekæmpelsesmidler i lov om kemiske stoffer og produkter, men er alene omfattet af lovens regler om (andre) kemikalier. Det indebærer, at loven ikke stiller krav om egentlige undersøgelser af hjælpestoffernes mulige effekter på sundhed eller miljø. Dog skal den præcise sammensætning af de enkelte bekæmpelsesmidler være kendt, så samtlige indholdsstoffer kan identificeres. Herudover kan der stilles krav om, at producenter udleverer såkaldte datablade for de enkelte hjælpestoffer. Databladene indeholder blandt andet kortfattede oplysninger om stoffernes fysisk-kemiske egenskaber og toksikologiske egenskaber i den udstrækning, de er undersøgt. Ved vurderingen af hjælpestoffer i et bekæmpelsesmiddel indgår eventuelle oplysninger fra bekendtgørelsen om farlige stoffer, hvoraf fremgår, hvordan stoffernes egenskaber skal klassificeres.

Hvis et hjælpestof har alvorlige effekter på sundhed eller miljø, kan det forekomme, at det middel, hjælpestoffet indgår i, indstilles til optagelse på bilag 2, liste A (forbudslisten) i lov om kemiske stoffer og produkter.

Kemikalielovens regler og den ovenfor beskrevne praksis for vurdering af hjælpestoffer i plantebeskyttelsesmidler er i overensstemmelse med de nugældende regler i direktiv 91/414/EØF med efterfølgende ændringer:

EU-regler

Af EU-reglerne fremgår, at de oplysninger, ansøgeren skal indlevere, skal omfatte ansøgerens forslag til klassificering og etikettering af midlet. Det fremgår endvidere, at det i enkelte tilfælde kan være nødvendigt at kræve yderligere oplysninger, når det gælder hjælpestoffer. Det anføres yderligere, at indholdet af hjælpestoffer, og hvordan hjælpestofferne skal identificeres, skal oplyses, og at hjælpestoffernes funktion i midlet skal oplyses.

Af direktiv 97/57/EF om de ensartede principper for vurdering og godkendelse af plantebeskyttelsesmidler fremgår i forbindelse med alle delvurderinger af midlets egenskaber, at man skal vurdere midlet ud fra viden om aktivstof og middel. Viden om midlet kan omfatte viden om hjælpestoffers egenskaber. Endelig fremgår, at eventuelle EU-grænseværdier for indholdet af aktivstof og/eller toksikologisk relevante hjælpestoffer i luft, skal overholdes.

Af lovens § 33, stk. 2 fremgår, at miljø- og energiministeren kan fastsætte regler om, at grupper af kemiske stoffer og produkter skal behandles efter samme regler som plantebeskyttelsesmidler. Bestemmelsen er indsat i loven i forbindelse med den danske gennemførelse af direktiv 91/414/EØF - det vil sige før der i direktivets bilag II og bilag III var fastsat datakrav vedrørende aktivstof og middel. Det fremgår af lovforslagsbemærkningerne, at der for eksempel kan være tale om hjælpestoffer m.v., der tilsættes plantebeskyttelsesmidlet umiddelbart før brug - de såkaldte tankblandinger. Bemyndigelsen er ikke udnyttet.

Vurdering af hjælpestoffer i overgangsperioden

Det er underudvalgets vurdering, at der i overensstemmelse med direktiv 91/414/EØF i den såkaldte overgangsperiode er mulighed for at fastsætte regler om, at hjælpestoffer skal vurderes efter samme regler som plantebeskyttelsesmidler. Underudvalget har ikke foretaget en vurdering af, om det er muligt at fastsætte sådanne regler efter overgangsperioden.
 

Et væsentligt diskussionspunkt i forbindelse med anvendelsen af pesticider og reguleringen heraf er forsigtighedsprincippet.

I det følgende omtales retlige aspekter af forsigtighedsprincippet. Vægten er lagt på forsigtighedsprincippet i EU-retten.
 

Formålet med fællesskabets miljøpolitik er ifølge art. 130R at opnå et højt beskyttelsesniveau, hvor der ved fastlæggelsen af niveauet skal tages hensyn til lokale forskelle indenfor fællesskabets territorium.

De principper, som skal anvendes hertil, omfatter ifølge art. 130R forsigtighedsprincippet, forebyggelsesprincippet, lokalprincippet og betalingsprincippet.

Betalingsprincippet

Betalingsprincippet er udtryk for en ansvarsplacering, således at det er forureneren, som skal betale for omkostningerne ved en forurening. Dette princip kan ses som en henvendelse til den enkelte borger med det formål at lede til en miljøvenlig adfærd, idet der trues med et økonomisk ansvar for miljøbelastende ansvar. Princippet kan dog næppe i sig selv udgøre grundlaget for en ansvarsplacering, men skal implementeres af lovgiver.

De øvrige principper synes mere klart alene at rette sig mod lovgiver og stiller krav til de mekanismer, som skal anvendes i lovgivningen.

Forebyggelsesprincippet

Ved forebyggelsesprincippet stilles der krav om, at forureningen i højere grad skal forhindres end afhjælpes, og ved lokalprincippet stilles der krav om, at indsatsen hovedsageligt skal ske ved kilden for forurening, således at risikoen for spredning formindskes.

Traktatteksten indeholder ikke nogen egentlig definition af forsigtighedsprincippet, og det kunne ud fra ordlyden opfattes som et overordnet princip for tilgangen til de miljøretlige spørgsmål, hvor forebyggelsesprincippet og lokalprincippet kunne ses som mere konkrete udslag af ønsket om forsigtighed.

Tilsvarende blev forebyggelsesprincippet og lokalprincippet indsat i EF-traktaten allerede gennem Den Fælles Akt i 1986, mens forsigtighedsprincippet først blev tilføjet ved Maastricht-traktaten i 1992, samtidig med at lovgivningsprocessen på det miljømæssige område blev omlagt fra enstemmighed til kvalificeret flertal.

Der er imidlertid næppe grundlag for alene at opfatte forsigtighedsprincippet som et samlebegreb, og i stedet må det også indenfor EF-traktatens rammer gives det indhold, som det er blevet tillagt i flere folkeretlige sammenhænge, herunder Rio-deklarationen fra 1992.
 

Risikoafvejning

Hovedindholdet af forsigtighedsprincippet kan udlægges som en risikoafvejning: Hvem skal bære ulempen for den usikkerhed, som videnskabeligt måtte bestå vedrørende forureningsvirkningen af en bestemt type adfærd.

Forsigtighedsprincippet tilsiger, at det ikke er miljøet, der skal bære denne ulempe, men derimod den erhvervsdrivende, der ønsker at følge den adfærd, som der er videnskabelig tvivl om.

Forsigtighedsprincippet må således ses på baggrund af en liberalistisk opfattelse af lovgivningssystemet, hvor individets handlefrihed kun kan begrænses af lovgivningen i de situationer, hvor lovgiver har belæg for, at handlingerne kan skade andre interesser, herunder gennem forurening.

Forsigtighedsprincippet tillader, at myndighederne svækker beviskravene til den forurenende virkning af adfærden, og at der allerede ved en risiko for forurening gribes ind med en adfærdsregulering.

Ved at princippet er fastsat som et fællesskabsretligt princip, må loyalitetsprincippet i EF-traktatens art. 5 betyde, at princippet ikke alene giver hjemmel til indgreb på et tidligt stade i risikovurderingen, men at det også indebærer en pligt til et tidligt indgreb.

Denne pligt retter sig først og fremmest mod fællesskabslovgiver, men må også gælde for de nationale myndigheder, når de vedtager lovgivning, som kan have betydning for realisering af fællesskabsmål, herunder tilvejebringelse af en bæredygtig udvikling som fastsat i EF-traktatens art. 2.
 

Som et generelt fænomen indebærer en udvidelse af en parts rettigheder nødvendigvis en indskrænkning af andre parters rettigheder, medmindre der er tale om reguleringen af et område med uudtømmelige ressourcer.

Handlemuligheder

Det forhold, at lovgivers adgang og forpligtelse til at gribe ind overfor forureningstruende adfærd udvides, indebærer således, at virksomhedernes handlemuligheder indskrænkes. Det forhold, at indgrebet kan foretages på et uafklaret bevisgrundlag i forhold til forureningsrisikoen, indebærer, at indgrebsmuligheden kan opfattes som en nedsættelse af retssikkerheden for virksomhederne.

Opfattelsen af dette forhold som et retssikkerhedsproblem forudsætter, at virksomhederne som udgangspunkt skulle have et retskrav på handlefrihed. Et sådant retskrav er ikke direkte fastsat i fællesskabsretten og vil derfor næppe kunne anføres som et argument overfor harmoniseret fællesskabsret, der vedtages på grundlag af forsigtighedsprincippet.

I forhold til nationale særregler, udenfor de harmoniserede områder eller i forlængelse af minimumsharmonisering, vil fællesskabsretten derimod i mange relationer indebære et krav på handlefrihed.

Dette vil således være tilfældet, hvor de nationale regler eksempelvis udgør en hindring for varernes fri bevægelighed. Ud fra Cassis de Dijon princippet kan sådanne hindringer kun accepteres under henvisning til miljøet, såfremt det grundlæggende proportionalitetsprincip bliver respekteret.

Netop fordi proportionalitetsprincippet er et grundlæggende EF-retligt princip, gælder det også som et krav til den generelle harmoniserede fællesskabsret, at den skal være proportional i forhold til sit formål.

Dermed udviskes den tilsyneladende forskel i vurderingen af harmoniseret fællesskabsret og nationale særregler, idet der i begge tilfælde vil gælde en pligt til at foretage en vurdering af, hvorvidt påberåbelsen af forsigtighedsprincippet opfylder proportionalitetsprincippet.
 

Indhold

Det grundlæggende indhold i proportionalitetsprincippet er, at enhver regulering skal tjene et bestemt formål, at reguleringen skal være nødvendig for at opnå dette formål, at den ikke må række længere end nødvendigt for at opnå formålet, og at det i forhold til de retsundergivne skal være den mindst indgribende måde at varetage formålet på.

Afvejning

Dette må indebære, at proportionalitetsprincippet danner en grænse for skønsfriheden i anvendelsen af forsigtighedsprincippet. Selvom forsigtighedsprincippet fritager lovgiver fra at føre direkte bevis for forureningsrisikoen, så må proportionalitetsprincippet indebære krav til den grad af sandsynlighed, der skal skabes for forureningsrisikoen som grundlag for et indgreb.

Klarest ses denne afvejning udtrykt i EF-traktatens art. 100A, stk. 5, som ændret ved Amsterdam-traktaten. Bestemmelsen vedrører den såkaldte miljøgaranti og regulerer medlemsstaternes mulighed for at indføre strengere nationale bestemmelser trods en gennemført totalharmonisering.

I modsætning til situationen ved videreførelse af eksisterende regler, der efter art. 100A, stk. 4, frit kan foretages ud fra miljøhensyn, så stiller stk. 5 restriktive krav til indførelsen af nye bestemmelser.

Disse bestemmelser skal således være baseret på et miljøproblem, som var ukendt på tidspunktet for den fælles harmonisering, og som er specifikt for det pågældende medlemsland, og som endeligt baserer sig på videnskabeligt bevis.

Dette krav om videnskabeligt bevis kan ses enten som en fravigelse af forsigtighedsprincippet, der kan begrundes i det forhold, at vedtagelsen af de fælles harmoniserede regler i sig selv skulle ske på grundlag af forsigtighedsprincippet, eller alene som en præcisering af de grænser, som proportionalitetsprincippet stiller for anvendelsen af forsigtighedsprincippet.

Bestemmelsen synes umiddelbart at give bedst mening som udtryk for afbalanceringen mellem forsigtighedsprincippet og proportionalitetsprincippet, således at den udtrykker det forhold, at forsigtighedsprincippet ikke indebærer en fri reguleringsadgang, men alene tillader en risikoforskydning til fordel for en hensyntagen til miljøet.

Uanset at art. 100A, stk. 5 således ikke skal ses som en egentlig fravigelse af forsigtighedsprincippet, må bestemmelsen dog indebære en begrænsning i den risikoforskydning, som kan foretages.
 

EF-traktatens art. 130R omtaler som nævnt forsigtighedsprincippet sammen med forebyggelsesprincippet. I flere landes retssystemer opfattes de to principper også som synonyme.

Uanset om man vælger at opfatte principperne som adskilte, så vil flere initiativer kunne udlægges som byggende på såvel forsigtighed som forebyggelse.

VVM-direktivet

Dette gælder eksempelvis procedureregler som VVM-direktiver og produktregler som plantebeskyttelsesmiddeldirektivet. Begge bygger på det princip, at der skal foretages en undersøgelse forud for iværksættelsen af en handling.

Dette kan naturligt udlægges som et tilfælde af forebyggelse, idet den forudgående undersøgelse skal forebygge indtrædelsen af en efterfølgende forurening. Det kan imidlertid også udlægges som et udslag af forsigtighed, idet der stilles krav om en afklaring af risikoforholdene, førend adfærden tillades.

Ved VVM-direktivet stilles der således ikke krav til den materielle forureningsrisiko, som kan accepteres, men alene til den fremgangsmåde, der skal anvendes ved afklaringen af risikoen.

Miljøbeskyttelsesloven

Tilsvarende ses forsigtighedsprincippet i dansk lovgivning gennemført især som et krav til proces, der skal lede til eventuelle indgreb. Der fremgår således af miljøbeskyttelseslovens § 3, stk. 2, at der ikke blot skal tages hensyn til en forurenings erkendte virkninger på miljøet, men også på dennes sandsynlige virkninger. Forsigtighedsprincippet i lov om kemiske stoffer og produkter omtales i afsnit 5.5.8 nedenfor.
 

5.5.6 Forsigtighedsprincippets retlige virkninger for virksomhederne

Som det fremgår, indeholder forsigtighedsprincippet hovedsageligt en hjemmel og et pålæg til lovgiver om at inddrage ikke blot erkendte forureningsrisici, men også mulige forureningsrisici i vurderingen af indgreb, dog med respekt for proportionalitetsprincippets krav om afvejning.

Spørgsmålet er, hvorvidt forsigtighedsprincippet herudover kan have betydning for den enkelte virksomheds adfærd som et generelt EF-retligt princip med direkte eller indirekte virkning.

Formuleringen af EF-traktatens art. 130R giver ikke grundlag for, at princippet skulle kunne opfattes som en påbudsnorm, der direkte forpligter de enkelte virksomheder til at vælge adfærd på grundlag af forsigtighed.

Indirekte virkning

Derimod kan der vel tænkes en indirekte virkning på samme måde, som forbuddet mod staternes handelshindrende foranstaltninger har virkning for virksomhedernes mulighed for at påberåbe sig immaterialrettigheder.

EF-Domstolen har således fortolket, at såfremt virksomhedernes påberåbelse af immaterialrettigheder vil kunne lede til en markedsopdeling, er det et handelshindrende fænomen, såfremt medlemsstaternes lovgivning tillader en sådan påberåbelse, hvorfor medlemsstaterne er forpligtet til at fortolke deres lovgivning, således at dette ikke er muligt.

Der kunne således argumenteres for, at såfremt flere lovlige adfærdsmuligheder står åbne for en virksomhed, så må forsigtighedsprincippet indebære, at nationale ansvarsbestemmelser vedrørende forurening fortolkes således, at det tillægges betydning for ansvarsfastlæggelsen, at virksomheden ikke valgte den adfærd, der bedst stemte overens med forsigtighedsprincippet.

Tilsvarende kunne der argumenteres for, at der i en sådan ansvarssag måtte være pligt til at fortolke den nationale proces- og erstatningsret således, at krav om bevis for kausalitet mellem adfærd og forurening blev lempet på grundlag af forsigtighedsprincippet.
 

Det fremgår ovenfor, at proportionalitetsprincippet indebærer, at lovgiver og forvaltning skal foretage en afvejning af, hvorvidt den videnskabelige sandsynliggørelse af en kausalitet er tilstrækkelig til, at forsigtighedsprincippet tilsiger et indgreb.

Forholdet kommer således til at svare til den øvrige brug af sagkyndige udtalelser i forvaltningen, hvor den videnskabelige ekspert ikke har adgang til at træffe den forvaltningsretlige afgørelse, men alene til at fremlægge de informationer, der vil blive inddraget i afgørelsen.

I mange situationer vil respekten for det videnskabelige indlæg indebære, at handlingsrummet for den forvaltningsretlige afgørelse opleves som meget snævert.

Det forvaltningsretlige handlerum udvides

Det afgørende karaktertræk ved forsigtighedsprincippet er således, at den snævre sammenhæng mellem det videnskabelige bevis og den forvaltningsretlige disposition her svækkes, således at det forvaltningsretlige handlerum udvides. Dette gælder tilsvarende for den nationale lovgivningsproces.

I forhold til virksomhederne vil en mulig indirekte virkning af forsigtighedsprincippet, med forskydning af ansvars- og bevisreglerne i tilfælde af forurening, indebære, at også industrien vil finde det nødvendigt at tilpasse sig forsigtighedsprincippet.

Det centrale budskab i forsigtighedsprincippet er, at der netop ikke skal foretages en snæver afvejning af nøjagtigt erkendte forureningsrisici i forhold til drifts- eller samfundsmæssige fordele, men at der derimod skal foretages et friere og mere omfattende skøn over de forureningsrisici, som en bestemt adfærd vil kunne indebære, og over rimeligheden i, at samfundet skal acceptere at bære disse risici.

Harmoniseret fællesskabslovgivning

Imidlertid bør det bemærkes, at i det omfang denne vurdering er foretaget i forbindelse med vedtagelsen af harmoniseret fællesskabslovgivning, vil det i praksis være vanskeligt for en enkelt medlemsstat at påberåbe sig forsigtighedsprincippet som grundlag for at fravige de harmoniserede regler. Der må i denne situation i højere grad henvises til undtagelsesbestemmelser i de harmoniserede regler eller i EU-traktaterne.
 

5.5.8 Forsigtighedsprincippet i lov om kemiske stoffer og produkter

Formålsbestemmelsen i § 1 i lov om kemiske stoffer og produkter har følgende ordlyd:

"Denne lov har til formål at forebygge sundhedsfare og miljøskade i forbindelse med fremstilling, opbevaring, anvendelse og bortskaffelse af kemiske stoffer og produkter.

Stk. 2. Ved administration af loven kan der lægges vægt på mulighederne for at fremme renere teknologi og for at begrænse problemer i forbindelse med affaldsbortskaffelse".

Lovens § 2, stk. 1 har følgende ordlyd:

"Loven skal sikre, at der tilvejebringes fornødne oplysninger om kemiske stoffer og produkter, der sælges her i landet, og sikre, at der kan foretages regulering af salg og anvendelse afg de kemiske stoffer og produkter, som er eller på grundlag af foreliggende undersøgelser eller erfaringer formodes at være farlige for sundheden eller skadelige for miljøet.

Stk. 2. Ved bedømmelsen af arten og omfanget af de foranstaltninger, der træffes i medfør af denne lov for at forebygge miljøskader, skal der på den ene side lægges vægt på den skade på miljøet, som stoffet eller produktet kan medføre, og på den anden side de tekniske og økonomiske konsekvenser, herunder de omkostninger, sådanne foranstaltninger medfører såvel for samfundet som helhed som for de berørte producenter, importører og brugere."

Som det fremgår, er forsigtighedsprincippet ikke direkte nævnt i lovens tekst, men tankegangen afspejles ved kravet om, at der ved lovens administration skal lægges vægt på at forebygge sundhedsfare og miljøskade i forbindelse med alle faser af det kredsløb, kemiske stoffer og produkter gennemløber. Det understreges således, at vurderingen af den mulige sundhedsfare og miljøskade skal ske ud fra et helhedsperspektiv og at sundheds- og miljøskadebegrebet skal ses i en bred ramme. Hertil kommer, at salg og anvendelse af kemiske stoffer og produkter kan reguleres allerede på en formodning om, at de er farlige for sundheden eller skadelige for miljøet.

[72] Det følgende bygger på en redegørelse af 7. september 1998, som professor, dr.jur. Jens Peter Christensen, har udarbejdet for Pesticidudvalget, Underudvalget vedrørende lovgivning. Der er foretaget enkelte tilføjelser og redaktionelle ændringer.