Rapport fra underudvalget om Lovgivning

6 Vurdering af reguleringsmidler

6.1 Regulering i overgangsperioden
6.1.1 Forbud mod salg af plantebeskyttelsesmidler
6.1.2 Forbud mod anvendelse af plantebeskyttelsesmidler
6.1.3 Anvendelse af sikkerhedsfaktorer samt fastsættelse af anvendelsesrestriktioner i forbindelse med godkendelse af konkrete plantebeskyttelsesmidler
6.1.4 Etiketteringsforskrifter
6.1.5 WTO-retten
6.1.6 Grundlovens § 73
6.1.7 Konklusion om forbud mod salg og anvendelse i overgangsperioden

6.2-6.15 Regulering efter overgangsperioden:
6.2 Forbud mod salg af konkrete plantebeskyttelsesmidler
6.2.1 Direktiv 91/414/EØF omfatter primært (godkendelse til) salg
6.2.2 Harmoniseringens karakter
6.2.3 WTO-regler af betydning for salgsforbud
6.2.4 Grundlovens § 73
6.2.5 Konklusion om forbud mod salg af plantebeskyttelsesmidler godkendt i et andet medlemsland
6.2.6 Konklusion om forbud mod salg af plantebeskyttelsesmidler ved førstegangsgodkendelser

6.3 Forbud mod salg af plantebeskyttelsesmidler generelt

6.4 Godkendelse til salg på vilkår, der begrænser anvendelsen
6.4.1 EU-regler
6.4.2 WTO-regler
6.4.3 Konklusion om vilkår for godkendelse til salg

6.5 Salgsrestriktioner ved krav om påskrifter på emballagen

6.6 Generelle markedsføringsbetingelser

6.7 Generelt fastsatte forbud (helt eller delvist) mod anvendelse af plantebeskyttelsesmidler
6.7.1 EU-regler
6.7.2 WTO-regler
6.7.3 Grundlovens § 73
6.7.4 Konklusion om generelle forbud mod anvendelse
6.7.5 EU's vanddirektiver som grundlag for anvendelsesforbud

6.8 Ændring af godkendelsesordningen: Sikkerhedsfaktorer
6.8.1 Hvad er sikkerhedsfaktorer?
6.8.2 Sikkerhedsfaktorer ved den sundhedsmæssige vurdering
6.8.3 Sikkerhedsfaktorer ved den miljømæssige vurdering
6.8.4 Konklusion om ændring af sikkerhedsfaktorer

6.9 Ændring af godkendelsesordningen: Integreret bekæmpelse

6.10 Ændring af grænseværdier for pesticidrester i fødevarer
6.10.1 EU-regler
6.10.2 WTO-regler
6.10.3 Konklusion om pesticidrester i fødevarer

6.11 Afgifter på pesticider
6.11.1 Momsdifferentiering

6.12 Kvoter for pesticidanvendelsen

6.13 Aftaler med jordbrugserhvervene
6.13.1 Aftaler efter miljøbeskyttelseslovens § 10
6.13.2 Ikke-lovbaserede aftaler
6.13.3 Aftaler og EU-retten
6.13.4 Håndhævelse af aftaler

6.14 Selvregulering

6.15 Uddannelse

På baggrund af den generelle redegørelse i afsnit 5 foretages i det følgende en retlig vurdering af en række reguleringsmidler, som kunne tænkes anvendt til afvikling af pesticidanvendelsen i jordbrugserhvervene.

Hovedspørgsmålet er, om en dansk lovgivning om indførelse eller udbygning af de pågældende reguleringsmidler er mulig set i forhold til EU-retten.
 

Direktiv 91/414/EØF om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler indeholder en 12-årig overgangsperiode frem til medio år 2003, jf. direktivets artikel 8, stk. 2 (se afsnit 5.1.5. ovenfor).

Overgangsperioden er særegen ved to forhold. For det første er den forholdsvis lang. For det andet er der det specielle, at den udløber inden år 2003 for det enkelte aktivstof, hvis dette stof er vurderet med henblik på optagelse på bilag I til direktivet.

Vedrørende denne vurdering af aktivstoffer fremgår det af direktivets artikel 8, stk. 2, at Kommissionen skal påbegynde et arbejdsprogram med henblik på at få revurderet de aktivstoffer, som var på markedet inden gennemførelsesfristen (26. juli 1993), således at de eventuelt kan optages på direktivets bilag I (EU's positivliste) efter den af EU fastlagte fælles godkendelsesprocedure.

Som det fremgår, vedrører overgangsordningen og den dertil hørende revurdering kun eksisterende (gamle) aktivstoffer (stoffer på markedet før 26. juli 1993). Det er hensigten, at ca. 800 gamle aktivstoffer skal revurderes med henblik på optagelse på bilag I inden år 2003. Pr. 1. januar 1999 er kun et gammelt stof optaget på bilag I til direktiv 91/414/EØF. Optagelsen er sket ved direktiv 97/73/EF, der vedrører imazalil. (Desuden er 2 nye stoffer azoxystrobin og kresoximmethyl optaget ved henholdsvis direktiv 98/47/EF og 99/1/EF).

Når et aktivstof er optaget på bilag I, gælder for plantebeskyttelsesmidler med dette stof de regler om godkendelse, der fremgår af direktiv 97/57/EF. Endvidere gælder reglerne i direktiv 91/414/EØF, artikel 10, om, at et EU-lands godkendelse af et middel til salg medfører, at midlet som udgangspunkt også skal godkendes til salg i andre EU-lande.

Det er sandsynligt, at overgangsperioden må forlænges for visse af de gamle stoffer, idet det næppe vil være muligt at få dem alle revurderet inden år 2003. Se i øvrigt afsnit 5.1.5. ovenfor om overgangsordningen.

Danmark står i overgangsperioden forholdsvis frit med hensyn til at gennemføre national regulering. Det hænger sammen med, at der i direktiv 91/414/EØF kun er fastsat nogle få regler, der finder anvendelse i denne overgangsperiode.

Det kan i den forbindelse nævnes, at underudvalget har overvejet, om de ensartede principper i direktiv 97/57/EF (der udgør bilag VI til direktiv 91/414/EØF) skal anvendes i overgangsperioden. Det er underudvalgets vurdering, at direktiv 91/414/EØF ikke indeholder en pligt for medlemslandene til at anvende de ensartede principper i overgangsperioden. Dette er begrundet med ordlyden af bestemmelserne i direktiv 91/414/EØF artikel 4, atk. 1, samt artikel 8, stk. 2 og 3. Hertil kommer, at det fremgår modsætningsvis af artikel 23 i direktiv 91/414/EØF, at de ensartede principper retter sig mod perioden efter overgangsordningen. EF-Domstolens dom i sag C-400/96 af 17. september 1998 synes at pege i denne retning, idet Domstolen ikke omtaler nogen pligt til at anvende direktiv 97/57/EF i overgangsperioden.

Endelig har det måttet overvejes, om reglen i artikel 10 om gensidig anerkendelse finder anvendelse i forhold til provisoriske (midlertidige) godkendelser udstedt i henhold til artikel 8, stk. 1, og godkendelser i henhold til artikel 8, stk. 2 og 3. Det er udvalgets vurdering, at dette ikke er tilfældet, da pligten til gensidig anerkendelse efter ordlyden af artikel 10, stk. 1, 2. pind, først indtræder, når aktivstofferne er optaget på bilag I.

I det følgende (6.1.1.- 6.1.7.) uddybes og begrundes Danmarks forholdsvis frie reguleringsadgang nærmere. Der skelnes i den forbindelse blandt andet mellem forbud mod salg af plantebeskyttelsesmidler i overgangsperioden og forbud mod anvendelse af plantebeskyttelsesmidler i overgangsperioden.
 

Forbud mod salg

Det fremgår af artikel 8, stk. 2, at medlemsstaterne i overgangsperioden kan tillade markedsføring af plantebeskyttelsesmidler med gamle aktivstoffer, der ikke er optaget på bilag I. Som fastslået i artikel 8, stk. 3, skal medlemsstaterne, når de tager plantebeskyttelsesmidler, som indeholder et aktivt stof, op til fornyet overvejelse i henhold til stk. 2, påse, at de i art. 4, 1, b) nr. i))-v), og i litra c) til f anførte krav er opfyldt i henhold til de nationale bestemmelser om dokumentation. Endvidere kan medlemsstaterne i medfør af artikel 8, stk. 1, tillade markedsføring af plantebeskyttelsesmidler, der indeholder nye aktivstoffer, der ikke er optaget på bilag I under de i artiklen nævnte betingelser. Da direktivet ikke pålægger medlemslandene en pligt til at tillade markedsføring af plantebeskyttelsesmidler i overgangsperioden, må det antages, at direktiv 91/414/EØF ikke er til hinder for, at Danmark i overgangsperioden opretholder eller indfører (helt eller delvist) forbud mod salg.

Den danske forbudsliste

Et helt eller delvist forbud mod salg af plantebeskyttelsesmidler i overgangsperioden er allerede gennemført i Danmark for så vidt angår en række konkrete midler. Den såkaldte danske forbudsliste, der er knyttet til lov om kemiske stoffer og produkter, er således udstedt inden for rammerne af overgangsordningen.

Den danske forbudsliste blev indført ved lov nr. 438 af 1. juni 1994 om ændring af lov om kemiske stoffer og produkter, jf. § 35 c. Her blev følgende fastsat:

"Bekæmpelsesmidler, der indeholder de på bilag 2, liste A og B, anførte aktivstoffer, må ikke sælges eller anvendes i Danmark".

Blandt de forbudte stoffer kan nævnes atrazin og cyanazin [73].

Som det blandt andet fremgår af lovforslagets generelle bemærkninger [74] om lovforslagets forhold til EF, vurderes det under henvisning til de nærmere angivne omstændigheder, at det i § 35 c fastsatte forbud mod markedsføring (salg) og anvendelse er i overensstemmelse med direktiv 91/414/EØF.

Underretning af Kommissionen

I relation til dette lovforslag skal det bemærkes, at Miljøstyrelsen ved skrivelse af 7. oktober 1993 forelagde Justitsministeriet en række spørgsmål vedrørende udkast til lov om forbud mod bekæmpelsesmidler, der indeholder visse aktivstoffer. Miljøstyrelsen anmodede blandt andet Justitsministeriet om en udtalelse om, hvorvidt Kommissionen skulle underrettes om forslaget i henhold til informationsproceduredirektivet (83/189/EØF) eller i henhold til direktiv 91/414/EØF om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler. Ved skrivelse af 11. november 1993 udtalte Justitsministeriet blandt andet, at det var Justitsministeriets opfattelse, at Kommissionen skulle underrettes om lovforslaget i henhold til artikel 12 i direktiv 91/414/EØF. Miljøstyrelsen har under henvisning til artikel 12 i direktiv 91/414/EØF underrettet Kommissionen om, hvilke plantebeskyttelsesmidler, der er trukket tilbage på baggrund af bestemmelserne i kemikalielovens § 35 c.

Nationale bestemmelser, der indeholder forbud mod salg af plantebeskyttelsesmidler, skal være i overensstemmelse med EF-traktaten, navnlig artikel 30-36, idet der kan være er tale om en handelshindring. Det er således et krav, at forbud mod salg af de enkelte plantebeskyttelsesmidler har en miljømæssig, sundhedsmæssig eller anden begrundelse, som er relevant efter EF-traktatens artikel 36 eller den såkaldte Cassis de Dijon praksis.
 

Anvendelsesreguleringer

I direktiv 91/414/EØF er der for så vidt angår overgangsperioden ikke fastsat bestemmelser vedrørende medlemsstaternes adgang til at regulere anvendelse af plantebeskyttelsesmidler, da der i direktivets regler om overgangsperioden kun indgår bestemmelser om regulering af salg. [75]

Derimod vil en national anvendelsesregulering formentlig skulle vurderes i forhold til EF-traktatens artikel 30-36, såfremt reguleringen har en sådan intensitet, at den får virkninger på samhandelen svarende til en salgsregulering. Dermed vil et totalforbud mod anvendelse af plantebeskyttelsesmidler skulle vurderes på samme måde som et importforbud mod plantebeskyttelsesmidler.

Dette indebærer, at anvendelsesreguleringen vil skulle retfærdiggøres ud fra eksempelvis et miljøhensyn og vil forudsætte, at det pågældende miljøhensyn ikke kan varetages på en mindre indgribende måde, jf. ovenfor i afsnit 5.1.1. om proportionalitetsvurderingen.

Ved et betydeligt mindre intensivt indgreb, som for eksempel forbud mod anvendelse af plantebeskyttelsesmidler i private haver eller lignende, vil anvendelsesreguleringen næppe kunne påvirke samhandelen og vil derfor formentlig ikke være omfattet af EF-traktatens artikel 30. For øvrige anvendelsesreguleringer må disse vurderes konkret for at afgøre, om de har en sådan intensitet, at de er egnet til at påvirke samhandelen, og hvorvidt de i så tilfælde kan retfærdiggøres i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. I den forbindelse skal det bemærkes, at det er medlemsstaterne, der har bevisbyrden herfor. Idet mange plantebeskyttelsesmidler er godkendt til anvendelse i andre EU-medlemslande, vil det være vanskeligt for Danmark at retfærdiggøre et totalforbud.
 

6.1.3 Anvendelse af sikkerhedsfaktorer samt fastsættelse af anvendelsesrestriktioner i forbindelse med godkendelse af konkrete plantebeskyttelsesmidler

I overgangsperioden er der som nævnt i afsnit 6.1. ovenfor ikke fastlagt en pligt for medlemsstaterne til at anvende direktiv 97/57/EF (de ensartede principper). Hermed har medlemsstaterne heller ikke pligt til at anvende de deri fastlagte sikkerhedsfaktorer. De danske myndigheder kan således anvende egne og eventuelt højere sikkerhedsfaktorer end i de i direktiv 97/57/EF fastsatte, for så vidt angår aktivstoffer, der ikke er optaget på bilag I (positivlisten). EF-domstolens dom i sag C-400/96 af 17. september 1998 synes at pege i denne retning, idet Domstolen ikke omtaler nogen pligt til at anvende direktiv 97/57/EF i overgangsperioden. Se nærmere om sikkerhedsfaktorer i afsnit 6.8.1.

I overgangsperioden er der ved direktiv 91/414/EØF ikke fastsat bestemmelser vedrørende anvendelsesrestriktioner. Direktivet er således ikke til hinder for, at Danmark i overgangsperioden kan fastsætte anvendelses- og arealbegrænsninger i forbindelse med godkendelse af plantebeskyttelsesmidler.

Nationale bestemmelser om sikkerhedsfaktorer i forbindelse med godkendelsesordningen samt vilkår vedrørende anvendelsesrestriktioner fastsat i forbindelse med godkendelse af plantebeskyttelsesmidler vil som anført ovenfor vedrørende forbud mod anvendelse af plantebeskyttelsesmidler være omfattet af EF-traktatens artikel 30-36.
 

For så vidt angår pakning og etikettering af plantebeskyttelsesmidler fastlægger artikel 16 i direktiv 91/414/EØF, at emballagen til plantebeskyttelsesmidler skal opfylde visse krav med hensyn til etikettering. Det fremgår særligt af artikel 16, stk. 5, at de i bestemmelsen nævnte "supplerende påskrifter" er undergivet en komitéprocedure. Dette kan rejse spørgsmål om, hvorvidt artikel 16, stk. 5, og dermed komitéproceduren finder anvendelse i overgangsperioden med hensyn til godkendelser efter reglerne i artikel 8, stk. 2 og stk. 3.

Da artikel 8, stk. 3, ikke fastsætter bestemmelser om medlemsstaternes adgang til at regulere anvendelse og dermed heller ikke til at regulere etikettering af plantebeskyttelsesmidler i overgangsperioden, er det udvalgets vurdering, at den i direktiv 91/414/EØF artikel 16, stk. 5, fastlagte komitéprocedure vedrørende supplerende forskrifter ikke finder anvendelse i overgangsperioden.
 

I det omfang de i afsnit 6.1.1.-6.1.4. omtalte reguleringer i overgangsperioden er i overensstemmelse med EU-retten, vil de efter underudvalgets vurdering også være i overensstemmelse med WTO-retten. Det skyldes, at der for at opfylde EU's krav skal foreligge en risikovurdering som baggrund for reguleringen, ligesom reguleringen ikke må virke diskriminerende - danske og alle udenlandske plantebeskyttelsesmidler skal stilles ens. Herved lever reguleringen op til WTO's krav (se afsnit 5.2. ovenfor).
 

Et forbud mod salg eller anvendelse af plantebeskyttelsesmidler i overgangsperioden vil normalt ikke udløse erstatning efter grundlovens § 73.

For en nærmere uddybning af forholdet mellem grundloven og salgs- og anvendelsesforbud henvises til afsnit 6.7.3. (og 6.2.4. nedenfor).
 

6.1.7 Konklusion om forbud mod salg og anvendelse i overgangsperioden

Det er underudvalgets vurdering, at Danmark i overgangsperioden (det vil sige, så længe de enkelte aktivstoffer ikke er optaget på EU's såkaldte positivliste) kan fastsætte både generelle og konkrete forbud mod salg eller anvendelse af plantebeskyttelsesmidler, der endnu ikke er optaget på positivlisten. Det er dog en forudsætning, at eventuelle regler af den nævnte art er i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 30 og 36. Det betyder at sådanne regler skal have en saglig, miljømæssig eller sundhedsmæssig begrundelse, at reglerne ikke må række videre end nødvendigt, og at der ikke må foreligge alternative reguleringsmidler, som ville udgøre en mindre grad af hindring for samhandelen. Overgangsperioden er fastsat til at udløbe medio år 2003, men må forventes forlænget for flere stoffer, for så vidt de ikke er revurderet på dette tidspunkt.
 

6.2 Forbud mod salg af konkrete plantebeskyttelsesmidler efter overgangsperioden

En væsentlig problemstilling for underudvalgets arbejde er, hvorvidt det er muligt for Danmark at forbyde salg af plantebeskyttelsesmidler, som er godkendt til salg i andre EU-lande.

Til brug for behandling af denne problemstilling er det nødvendigt at foretage nogle nærmere overvejelser vedrørende indholdet af direktiv 91/414/EØF. Disse overvejelser ligger i forlængelse af den redegørelse for direktivets hovedindhold, som er givet i afsnit 5.1.5. ovenfor, men er mere detaljerede og specifikke.
 

6.2.1 Direktiv 91/414/EØF omfatter primært (godkendelse til) salg

Rækkevidden af direktiv 91/414/EØF

Underudvalget har nærmere overvejet, hvilke forhold der reguleres ved direktivet. Spørgsmålet er her, om direktivet alene indeholder en direkte regulering af forhold, der knytter sig til godkendelse af konkrete plantebeskyttelsesmidler til salg - eller om direktivet også omfatter en bredere regulering således, at også generelle salgs- og anvendelsesrestriktioner er omfattet af direktivet.

Disse spørgsmål drejer sig eksempelvis om, hvorvidt direktivets godkendelsesregler indebærer, at der ikke kan fastsættes generelle bestemmelser, der forbyder anvendelse af plantebeskyttelsesmidler på særligt sårbare arealer.

Fortolkningsbidrag

En afklaring af ovennævnte spørgsmål forudsætter en nærmere fortolkning af direktiv 91/414/EØF. I det følgende redegøres der for de fortolkningsbidrag, der kan udledes af direktiv 91/414/EØF. Som afslutning på nærværende afsnit 6.2.1. drager underudvalget nedenfor en konklusion på baggrund af de anførte fortolkningsbidrag.

Præamblen

Direktivets præambel, navnlig 7. betragtning, taler for, at direktivet tilsigter at indføre en regulering, der alene omfatter de salgs- og anvendelsesforhold, der er knyttet til de konkrete godkendelser af plantebeskyttelsesmidler.

5.-8. betragtning har følgende ordlyd:

"henset til disse farer findes der i de fleste medlemsstater bestemmelser for godkendelse af plantebeskyttelsesmidler; disse bestemmelser udviser forskelle, som kan udgøre en hindring ikke blot for handelen med plantebeskyttelsesmidler, men også for handelen med planteprodukter, og derved umiddelbart have indflydelse på oprettelsen og funktionen af det indre marked;

det er derfor ønskeligt at overvinde denne hindring ved at samordne de bestemmelser, der er truffet i medlemsstaterne;

der bør være ensartede bestemmelser i medlemsstaterne vedrørende forudsætningerne og procedurerne for godkendelse af plantebeskyttelsesmidler;

sådanne regler skal skabe sikkerhed for, at plantebeskyttelsesmidler kun markedsføres eller anvendes, hvis de er officielt godkendt, og at de anvendes korrekt under hensyntagen til principperne for god plantebeskyttelsespraksis og for integreret bekæmpelse af skadegørere".

Anvendelsesområde

Direktivets artikel 1 om anvendelsesområdet har følgende ordlyd:

"Dette direktiv vedrører godkendelse, markedsføring, anvendelse og kontrol af plantebeskyttelsesmidler og...".

Denne bestemmelse om afgrænsningen af direktivets anvendelsesområde viser, at der i direktivet findes bestemmelser vedrørende alle de nævnte områder, d.v.s. direktivet regulerer ikke udelukkende godkendelsesregler, men også visse salgs- og anvendelsesforhold. Da denne bestemmelse imidlertid ikke indeholder en nærmere indikation vedrørende indholdet på de nævnte områder, kan der ikke på denne baggrund anføres en nærmere vurdering af, i hvilken udstrækning direktivet regulerer salgs- og anvendelsesforhold.

Almindelige bestemmelser

I direktivets almindelige bestemmelser er det ved artikel 3, stk. 1, fastslået, at plantebeskyttelsesmidler kun kan markedsføres og anvendes, hvis de er officielt godkendt i overensstemmelse med direktivets bestemmelser. Det kan anføres, at denne bestemmelse indikerer, at direktivet alene regulerer salg og anvendelse, der relaterer sig til det konkrete produkt og fastsættes i forbindelse med godkendelse af midlerne.

Frihandelsklausuler

Direktivet indeholder ikke nogen generel frihandelsklausul. Frihandelshensynet i direktiv 91/414/EØF er udtrykt i artikel 10 vedrørende pligten til gensidig anerkendelse af godkendelser. Derimod findes der ikke en pligt for medlemsstaterne til selvstændigt at godkende plantebeskyttelsesmidler efter bestemmelserne i artikel 4. Dette forhold behandles nærmere nedenfor i afsnittet om den harmoniseringsmæssige karakter (afsnit 6.2.2).

Direktivet indeholder dog to mere specifikke frihandelsklausuler; 1) artikel 3, stk. 2, der fastslår, at medlemsstaterne under nærmere omstændigheder ikke må hindre omsætning af plantebeskyttelsesmidler, der skal anvendes i en anden medlemsstat (d.v.s. bestemmelsen vedrører alene transitforhold), og 2) artikel 4, stk. 1, f), der fastslår, at medlemsstaterne ikke må hindre omsætning af produkter med plantebeskyttelsesmiddelrester under nærmere angivne omstændigheder.

Det kan anføres, at de pågældende frihandelsklausuler modsætningsvis taler for, at direktivet på de øvrige områder alene regulerer de salgs- og anvendelsesforhold, der knytter sig til godkendelsen af konkrete plantebeskyttelsesmidler.

Indhold

Direktivet indeholder materielt set to grundlæggende regelsæt vedrørende godkendelse af plantebeskyttelsesmidler; nemlig artikel 4 om meddelelse, kontrol og tilbagekaldelse af godkendelse af plantebeskyttelsesmidler samt artikel 10 om gensidig anerkendelse af godkendelser. På baggrund af ordlyden af de nævnte bestemmelser kan det anføres, at direktivet alene regulerer de salgs- og anvendelsesforhold, der naturligt knytter sig til den konkrete godkendelse af enkelte plantebeskyttelsesmidler.

For så vidt angår anvendelse af plantebeskyttelsesmidler indeholder direktivet materielt set en række bestemmelser herom. Der henvises til artikel 4, stk. 2, der fastslår, at en godkendelse af et plantebeskyttelsesmiddel skal indeholde krav vedrørende anvendelse, og til artikel 10, der forudsætningsvis fastslår, at gensidig anerkendelse af en godkendelse indebærer, at de allerede fastsatte krav vedrørende anvendelse skal anerkendes som en del af godkendelsen. Det kan således anføres, at direktivet alene regulerer anvendelsesforskrifter, der fastsættes i forbindelse med meddelelse af konkrete godkendelser.

Endvidere indeholder artikel 16, stk. 3, en etiketteringsbestemmelse vedrørende visse brugerkategoriers anvendelse af plantebeskyttelsesmidler. Denne bestemmelse vedrører etiketteringsforholdene i forbindelse med de nationale anvendelsesregler, der eventuelt måtte være fastsat i overensstemmelse med direktiv 91/414/EØF. Under henvisning til, at artikel 16, stk. 3, alene omfatter etiketteringsforhold, kan det anføres, at bestemmelsen ikke selvstændigt indeholder en indikation af i hvilken udstrækning direktiv 91/414/EØF regulerer anvendelsesforskrifter.

Endelig skal det bemærkes, at direktivets artikel 16, stk. 5 fastslår, at medlemsstaterne - ved fastsættelse af supplerende etiketteringskrav, hvilket vedrører for eksempel anvendelsesforskrifter - skal følge den angivne komitéprocedure. I modsætning til bestemmelserne vedrørende anvendelsesforskrifter i artikel 4 og 10, indeholder ordlyden af artikel 16, stk. 5 ikke nogen indikation af, at hvorvidt artikel 16, stk. 5 omfatter de etiketteringsforskrifter, der er fastsat i forbindelse med meddelelsen af konkrete godkendelser eller generelt fastsatte anvendelsesforskrifter. Under henvisning til sammenhængen med direktivets øvrige opbygning omkring regulering af godkendelser kan der argumenteres for, at artikel 16, stk.5 alene omfatter etiketteringsforskrifter, der er fastsat i forbindelse med meddelelse af konkrete godkendelser. Imidlertid giver bestemmelsens ordlyd ikke grundlag for at forstå artikel 16, stk. 5, som om den alene omfatter krav i forbindelse med konkrete godkendelser. Under henvisning til sidstnævnte argument, er det udvalgets vurdering, at proceduren i artikel 16, stk. 5 omfatter såvel generelt som konkret fastsatte krav om angivelse af anvendelsesforskrifter.

Der kan i øvrigt henvises til Kommissionens forslag til "Afgørelse om et handlingsprogram for integreret beskyttelse og forvaltning af grundvand." (KOM(96)315 endl. udg.). Heri foreslås det blandt andet, at medlemsstaterne indfører beskyttelseszoner, og restriktioner i plantebeskyttelsesmiddelanvendelsen afhængig af omstændighederne. På denne baggrund må det antages, at direktiv 91/414 EØF ikke udelukker fastsættelse af nationale, generelle salgs- og anvendelsesrestriktioner.

Miljøbeskyttelsesloven

Det bemærkes, at lov nr. 479 af 1. juli 1998 om ændring af lov om vandforsyning m.v., lov om miljøbeskyttelse og lov om planlægning indeholder en ændring af Miljøbeskyttelseslovens § 26 a. Med ændringen er der skabt hjemmel til, at amterne eller kommunerne mod erstatning kan gennemføre tvungne rådighedsindskrænkninger og andre foranstaltninger, som er nødvendige til at sikre nuværende eller fremtidige drikkevandsinteresser mod forurening med nitrat eller pesticider, hvis der er vedtaget en indsatsplan for området efter vandforsyningsloven, og hvis det ikke er muligt at komme igennem med frivillige foranstaltninger.

5. miljøhandlingsprogram

Endelig er der i "Det Europæiske Fællesskabs program for politik og handling i forbindelse med miljøet og bæredygtig udvikling" (Kommissionens 5. miljøhandlingsprogram af 30. juni 1992) fastsat målsætninger indtil år 2000. Målsætningerne inden for landbrugssektoren indeholder blandt andet:

"Betydelig nedgang i pesticidanvendelsen pr. dyrket arealenhed og landbrugernes overgang til integrerede skadedyrsbekæmpelsesmetoder, i hvert fald i alle bevaringsværdige naturområder."

Vurdering

Med henblik på en vurdering af, i hvilket omfang reglerne i direktiv 91/414/EØF om godkendelse til salg m.v. binder dansk lovgivning, er det nødvendigt at tage stilling til den i direktivet indeholdte regulerings harmoniseringsmæssige karakter.

Direktivet har hjemmel i EF-traktatens artikel 43, hvilket betyder, at medlemsstaterne ikke kan anvende Traktatens artikel 100A, stk. 4 - den såkaldte miljøgaranti - i forhold til reguleringen af plantebeskyttelsesmidler. Heraf følger, at det må fastlægges, om direktiv 91/414/EØF inden for sit anvendelsesområde er udtryk for totalharmonisering - det vil sige indeholder en udtømmende regulering. Er dette tilfældet, kan direktivets regler kun fraviges i det omfang, det er hjemlet i direktivet.

Fortolkningsbidrag

I det følgende redegøres for de fortolkningsbidrag vedrørende reguleringens harmoniseringsmæssige karakter, der kan udledes af direktiv 91/414/EØF. Som afslutning på nærværende afsnit sammenfattes underudvalgets vurdering.

Direktivets hjemmel

Direktiv 91/414/EØF har som nævnt hjemmel i artikel 43. Imidlertid afgør hjemlen ikke isoleret set direktivets harmoniseringsmæssige karakter, da denne afhænger af en samlet fortolkning af direktivet, navnlig ordlyden af bestemmelserne i direktivet.

Præamblen

Præamblen i direktiv 91/414/EØF indeholder ikke en entydig tilkendegivelse vedrørende direktivets harmoniseringsmæssige karakter. Det kan anføres, at "samordning" (6. betragtning) og "ensartede regler" (7. betragtning) indikerer, at direktivet på de nævnte områder indeholder bestemmelser, der er udtryk for totalharmonisering.

Indhold

Det kan anføres, at artikel 4 om godkendelsesordningen efter sin ordlyd isoleret set fremstår som en minimumsbestemmelse, som sikrer, at der ikke godkendes usikre plantebeskyttelsesmidler. Der er således ikke til artikel 4 knyttet nogen frihandelsbestemmelse, som giver ansøgeren krav på godkendelse.

På den anden side kan det anføres, at frihandelshensynet er varetaget af artikel 10, som giver en ansøger, der allerede har opnået godkendelse i en medlemsstat, krav på anerkendelse af denne godkendelse i andre medlemsstater, såfremt det af ansøgeren over for de enkelte medlemslande godtgøres at betingelserne for gensidig anerkendelse er opfyldt.

Direktiv 91/414/EØF indeholder konkrete bestemmelser, der eksplicit fastslår, at medlemsstaterne kan fastsætte supplerende restriktioner i forbindelse med godkendelse af plantebeskyttelsesmidler, jf. eksempelvis artikel 10. Udfra en modsætningsslutning fra de bestemmelser, der på konkrete områder eksplicit giver medlemsstaterne mulighed for at fastsætte supplerende bestemmelser, kan det principielt anføres, at medlemsstaterne på direktivets øvrige område ikke har mulighed for at fastsætte supplerende bestemmelser. Heroverfor kan det imidlertid anføres at det øvrige område uden for artikel 10 i det væsentligste er det område, der vedrører godkendelser efter artikel 4. Med formuleringen af artikel 4, stk. 2 er det næppe muligt at slutte modsætningsvis fra artikel 10.

Endelig fremgår det af direktiv 97/57/EF, punkt B.1. nr. 2, at "i alle tilfælde, hvor dette er muligt, tager medlemsstaterne også principperne for integreret kontrol i betragtning". Af punkt C.1. nr. 4 fremgår, at "medlemsstaterne påser, at der i beslutningerne tages hensyn til principperne for integreret bekæmpelse, når midlet skal bruges i situationer, hvor sådanne principper er relevante".

Begreberne "integreret kontrol" og "integreret bekæmpelse" kan betragtes som retlige standarder. Det er udvalgets vurdering, at der i disse standarder i realiteten ligger en vis handlefrihed for den enkelte medlemsstat, således at godkendelse kan afslås i visse tilfælde under henvisning til bestemmelsen om integreret bekæmpelse. (Dette uddybes i afsnit 6.9. nedenfor).

Vurdering

Underudvalgets vurdering vedrørende den harmoniseringsmæssige karakter af direktivets regulering kan på baggrund af ovenstående sammenfattes således:

Vedrørende førstegangsgodkendelse af salg af konkrete plantebeskyttelsesmidler (art. 4) er det udvalgets vurdering, at det er relativt uklart, hvorvidt bestemmelsen i artikel 4 indebærer en minimumsharmonisering, der betyder, at medlemsstaterne principielt ikke har pligt til at godkende et plantebeskyttelsesmiddel, der opfylder betingelserne nævnt i artikel 4. Det kan anføres, at ordlyden i artikel 4 indikerer en minimumsharmonisering. Omvendt vil konsekvensen af en minimumsharmonisering være, at medlemsstaterne kan fastsætte krav til plantebeskyttelsesmidler (produktkrav), der er strengere end de i direktivet anførte, ligesom medlemsstaterne kan nægte at give godkendelse, uanset at de i direktivet nævnte betingelser er opfyldt.

Det kan anføres, at denne konsekvens ikke harmonerer særligt godt med direktivets øvrige bestemmelser om gensidig anerkendelse. Det er underudvalgets vurdering, at direktiv 91/414/EØF ikke fastsætter udtømmende materielle krav til de plantebeskyttelsesmidler, som en medlemsstat kan godkende efter artikel 4. Dette forhold har dog en begrænset betydning på grund af bestemmelserne i artikel 10 om pligten til gensidig anerkendelse af andre medlemslandes godkendelser af plantebeskyttelsesmidler. Hertil kommer, at direktiv 91/57/EF sætter grænser for, hvilke skøn medlemsstaterne kan udøve ved behandlingen af ansøgninger i henhold til artikel 4. Dvs. at medlemsstaterne inden for de i direktiv 97/57/EF fastsatte rammer kan nægte godkendelse af et plantebeskyttelsesmiddel og dermed forbyde salg heraf.

Det er underudvalgets vurdering, at bestemmelsen i artikel 10 efter sin ordlyd indeholder en totalharmonisering, der indebærer, at medlemsstaterne har pligt til at godkende et plantebeskyttelsesmiddel, såfremt en anden medlemsstat har godkendt dette, og ansøgeren konkret har godtgjort, at betingelserne for gensidig anerkendelse er opfyldt. Endvidere indebærer totalharmoniseringsbestemmelsen, at medlemsstaterne alene kan fastsætte anvendelsesforskrifter i forbindelse med gensidig anerkendelse inden for de rammer, der er fastlagt i bestemmelserne om gensidig anerkendelse. (Se dog som modifikation hertil afsnit 6.9. nedenfor om integreret bekæmpelse).
 

I forhold til WTO-retten vil et helt eller delvist forbud mod import af plantebeskyttelsesmidler som udgangspunkt skulle betragtes som en kvantitativ restriktion i strid med GATT, artikel XI.

I det omfang EU har fastsat harmoniserede regler for godkendelse af plantebeskyttelsesmidler, vil et dansk forbud mod import fra tredjelande kunne betragtes som intern diskrimination inden for en del af EU (Danmark) i strid med EU's forpligtelser efter GATT artikel III (NT-princippet).

Et helt eller delvist forbud vil dog kunne gennemføres, såfremt dette er omfattet af undtagelserne i GATT artikel XX, og således ikke går videre end nødvendigt for at opfylde et af de heri nævnte mål.

Såfremt forbuddet søger at beskytte menneskers eller dyrs sundhed mod de risici, der stammer fra pesticidrester, i levnedsmidler, drikkevarer eller foder, vil forbuddet skulle vurderes efter SPS-aftalen.

Såfremt det videnskabelige grundlag skønnes utilstrækkeligt til at foretage en passende risikovurdering, kan et forbud vurderes efter SPS-aftalens artikel 5, stk. 7. Anvendelsen af denne undtagelse er begrænset derved, at yderligere oplysninger, som er nødvendige for at der kan foretages en mere objektiv risikovurdering, skal søges indhentet med henblik på inden for en rimelig frist at foretage en vurdering af forbuddet i lyset heraf.

Såfremt det videnskabelige grundlag er tilstrækkeligt til at foretage en passende risikovurdering, skal en sådan foretages efter reglerne i SPS-aftalens artikel 5, stk. 1 til 3. Denne risikovurdering kan tage udgangspunkt i såvel videnskabelige som andre relevante faktorer, jf. artikel 5, stk. 2 og 3. Der kan i den forbindelse efter omstændighederne lægges vægt på muligheden for og risiciene ved misbrug [76] af de relevante plantebeskyttelsesmidler. Det må vurderes i den konkrete sag om der er en fornøden rationel sammenhæng mellem risikovurderingens resultat og forbuddet.

I det omfang et forbud ikke kan gennemføres som følge af direktiv 91/414/EØF synes det mest nærliggende at antage, at et ensidigt dansk forbud mod import fra lande uden for EU - mens import fra EU-lande tillades - må betragtes som en ubegrundet forskelsbehandling af WTO medlemmer uden for EU i strid med artikel 2, stk. 3.

Et dansk forbud i strid med EU's regler, må således antage at udgøre et brud på SPS-aftalen, medmindre særlige faktiske forhold foreligger, som kan begrunde, at et ensidigt forbud mod import af plantebeskyttelsesmidler fra tredjelande - men ikke EU-lande - ikke udgør en diskrimination eller en maskeret restriktion af den internationale handel. [77]

Hvis forbuddet ikke gennemføres for at beskytte menneskers og dyrs liv eller sundhed mod risici, der stammer fra tilsætningsstoffer, forureninger, toksiner eller sygdomsfremkaldende organismer i levnedsmidler, drikkevarer eller foder, vil det være omfattet af TBT-aftalen, idet der herved antages at blive fastsat en teknisk forskrift i form af krav til plantebeskyttelsesmidler eller disses produktionsmetode.

Vurdering

Det er underudvalgets vurdering, at WTO-retten i hovedsagen giver samme - begrænsede - muligheder for et nationalt salgsforbud mod plantebeskyttelsesmidler importeret fra tredjelande som de muligheder, der foreligger for forbud mod salg af plantebeskyttelsesmider fra EU-området.
 

De grænser, der følger af den danske grundlovs § 73, behandles bedst i forbindelse med anvendelsesforbud. Der henvises derfor til afsnittet herom (afsnit 6.7.3.). Det er underudvalgets vurdering, at et salgsforbud ikke vil give anledning til problemer i forhold til grundlovens § 73.
 

6.2.5 Konklusion om forbud mod salg af plantebeskyttelsesmidler godkendt i et andet medlemsland

I dette og det næste afsnit drages konklusioner på baggrund af overvejelserne i afsnit 6.2.1.-6.2.4. ovenfor.

Helt centralt i underudvalgets arbejde står spørgsmålet om, hvorvidt Danmark kan nægte at godkende et plantebeskyttelsesmiddel til salg her i landet, når det er godkendt til salg i et andet EU-land.

Pligt til gensidig anerkendelse

Efter overgangsperiodens udløb (medio år 2003) [78] vil Danmark kun undtagelsesvis - og kun inden for visse rammer - kunne nægte at godkende et konkret plantebeskyttelsesmiddel til salg her i landet, hvis det er godkendt efter de ensartede principper i et andet EU-medlemsland. Det følger af direktiv 91/414/EØF, artikel 10, som er en helt central bestemmelse.

Det grundlæggende sigte med direktiv 91/414/EØF artikel 10, er, at en producent af et plantebeskyttelsesmiddel, der har opnået godkendelse i en medlemsstat, forholdsvis nemt og uden helt nye undersøgelser skal kunne opnå godkendelse til salg i andre medlemsstater.

Danmark vil således have pligt til at godkende et plantebeskyttelsesmiddel med henblik på salg i Danmark, hvis en anden medlemsstat har godkendt det, og ansøgeren konkret har godtgjort, at betingelserne for gensidig anerkendelse er opfyldte (pligt til gensidig godkendelse).

Undtagelser

Danmark kan dog - men kun inden for visse rammer - afslå godkendelse. Dette vil ifølge artikel 10, stk. 1, navnlig kunne ske, hvis der kan dokumenteres andre forhold i Danmark (manglende sammenlignelighed) vedrørende de landbrugs-, plantesundheds- og miljømæssige forhold, herunder klimaforhold, hvorunder midlet anvendes. Der kan altså alene gives afslag på grundlag af saglige begrundelser af en vis vægt.

Som eksempel kan nævnes, at nedbørs- eller jordbundsforholdene i Danmark kan være af en sådan karakter sammenlignet med de tilsvarende forhold i det oprindelige godkendelsesland, at midlet udvaskes til grundvandet i koncentrationer over grænseværdien.

Anmeldelse til Kommissionen

Hvis Danmark nægter at godkende et plantebeskyttelsesmiddel m.v., godkendt i en anden EU-medlemsstat, skal Kommissionen underrettes, og der skal gennemføres en komité-procedure.

Hvis de forhold, der udgør forskellen mellem Danmark og de oprindelige godkendelseslande, kan imødegås ved mindre indgribende midler, f.eks. forbud mod sprøjtning i efterårsmånederne, er der ikke grundlag for at forbyde salg af plantebeskyttelsesmidlet, men alene for at fastsætte (sådanne) nationale anvendelseskrav.

Alt i alt sætter kravet om gensidig godkendelse (artikel 10) snævre rammer for Danmarks handlefrihed, hvor et plantebeskyttelsesmiddel er godkendt til salg i et andet EU-land.
 

6.2.6 Konklusion om forbud mod salg af plantebeskyttelsesmidler ved førstegangsgodkendelser

Hvis et plantebeskyttelsesmiddel søges godkendt i Danmark uden først at være godkendt i en anden EU-medlemsstat, eller hvis gensidig anerkendelse ikke påberåbes (førstegangsgodkendelse) står Danmark noget friere.

Der er som udgangspunkt ikke nogen pligt til at meddele en førstegangsgodkendelse. Der er ikke fastsat en sådan pligt i direktiv 91/414/EØF (modsat hvad der gælder, hvor der foreligger en godkendelse fra en anden medlemsstat - her indebærer artikel 10 pligt til gensidig godkendelse).

Danmark skal dog ved førstegangsgodkendelser respektere de ensartede principper, som er fastsat i direktiv 97/57/EF. De godkendende myndigheder har pligt til at forholde sig loyalt over for principperne. Disse, der er teknisk prægede, indeholder imidlertid en vis fleksibilitet, idet der skal foretages mange delskøn ved vurdering af undersøgelsesresultater m.v. Et afslag på godkendelse skal naturligvis være sagligt begrundet.

Der er ingen komité-procedure ved et afslag på en førstegangsgodkendelse (i modsætning til, hvad der gælder ved nægtelse af godkendelse af et plantebeskyttelsesmiddel, der er godkendt i en anden medlemsstat), men en berørt virksomhed kan klage til EU-Kommissionen, der kan rejse sag ved EF-Domstolen.

Hvis Danmark nægter at meddele en førstegangsgodkendelse, og den pågældende producent herefter henvender sig om godkendelse i et andet medlemsland og opnår denne, er Danmark forpligtet til - efter en fornyet ansøgning - at godkende plantebeskyttelsesmidlet (gensidig anerkendelse efter artikel 10), hvis betingelserne i artikel 10 er opfyldte.

Alt i alt har Danmark nogen bevægelsesfrihed ved førstegangsgodkendelser, men denne kan indsnævres, hvis en producent, der har modtaget afslag her i landet, opnår godkendelse i en anden medlemsstat.
 

Direktivets område

Direktiv 91/414/EØF regulerer kun spørgsmål vedrørende konkrete godkendelser af konkrete plantebeskyttelsesmidler med henblik på salg, herunder kravet om gensidig anerkendelse af konkrete godkendelser i andre EU-lande.

Direktivet regulerer således ikke spørgsmålet om et helt generelt forbud mod salg af plantebeskyttelsesmidler som sådanne i den enkelte medlemsstat.

Direktivet hindrer således ikke et generelt nationalt, dansk forbud mod salg af plantebeskyttelsesmidler, bortset fra transit og pesticidrester, jf. artikel 3, stk. 2, og artikel 4, stk. 1 f, idet disse bestemmelser må opfattes som udtømmende.

Omgåelse

Imidlertid vil der kunne anføres omgåelsesbetragtninger overfor et sådant generelt forbud, som dermed vil skulle vurderes i forhold til direktiv 91/414/EØF. Det hænger sammen med, at et generelt forbud mod salg af plantebeskyttelsesmidler vil indebære, at plantebeskyttelsesmidler, der i andre EU-lande er godkendt til salg, ikke vil kunne sælges her i landet.

Vurdering

Under alle omstændigheder må det antages, at et generelt forbud kun er acceptabelt, hvis der i forhold til hvert enkelt plantebeskyttelsesmiddel, der er godkendt i andre lande, kan henvises til, at vi her i landet har særlige forhold - for eksempel jordbrugs-, miljø- eller klimamæssigt, der kan begrunde et totalforbud.

Samlet vil et generelt forbud mod salg af plantebeskyttelsesmidler i Danmark således fremstræde som en rent teoretisk mulighed, der vanskeligt vil kunne gennemføres i praksis, uanset at direktiv 91/414/EØF ikke direkte tager stilling til et sådant forbud.

Hertil kommer, at et totalforbud udelukkende mod salg i Danmark ikke i sig selv hindrer, at jordbrugerne køber og importerer plantebeskyttelsesmidler fra et andet EU-land, hvor det er godkendt til salg.
 

6.4 Godkendelse til salg på vilkår, der begrænser anvendelsen

I afsnit 6.3. behandledes spørgsmålet om, hvorvidt det er muligt generelt at forbyde salg af plantebeskyttelsesmidler i Danmark efter overgangsperioden.

Som det fremgik, er mulighederne for et sådant salgsforbud begrænsede, navnlig i forhold til plantebeskyttelsesmidler, der er godkendt af en anden EU-medlemsstat.

I dette afsnit skal det overvejes, om den enkelte EU-medlemsstat - i det omfang den ikke kan forbyde salg af et plantebeskyttelsesmiddel - konkret i forbindelse med godkendelsen af plantebeskyttelsesmidlet til salg kan fastsætte vilkår, som begrænser muligheden for at anvende midlet.

Spørgsmålet er, om der i forbindelse med godkendelse af det enkelte, konkrete plantebeskyttelsesmiddel kan fastsættes vilkår, som begrænser det pågældende plantebeskyttelsesmiddel til anvendelse i bestemte afgrøder, til bekæmpelse af bestemte skadevoldere og på bestemte tidspunkter af året m.m., samt om der kan fastsættes begrænsninger for anvendelsen på bestemte arealer, f.eks. særligt følsomme områder.

Spørgsmålet overvejes dels i relation til EU-reglerne og dels i forhold til WTO-retten.
 

6.4.1 EU-regler

Som det fremgår af afsnit 6.2.1. ovenfor, omfatter direktiv 91/414/EØF først og fremmest den konkrete godkendelse af et konkret plantebeskyttelsesmiddel til salg. Der er i forbindelse med en sådan godkendelse visse muligheder for at fastsætte vilkår.

Førstegangsgodkendelser

Først overvejes spørgsmålet om vilkår, hvor et plantebeskyttelsesmiddel søges godkendt i Danmark, før det er godkendt i andre EU-medlemsstater, eller hvor ansøgeren ikke påberåber sig gensidig anerkendelse efter direktivets artikel 10.

Artikel 4 i direktiv 91/414/EØF, punkt C.1.1. og C.1.2. i direktiv 97/57/EF og direktiv 97/73/EF indebærer, at medlemsstaterne inden for visse rammer kan fastsætte nationale anvendelses- og arealbegrænsninger i forbindelse med godkendelse af plantebeskyttelsesmidler efter artikel 4 i direktiv 91/414/EØF.

Det fremgår eksplicit af artikel 4, stk. 2, i direktiv 91/414/EØF, at medlemsstaterne har pligt til at fastsætte anvendelseskrav i forbindelse med meddelelse af godkendelse til markedsføring. Eksempelvis fremgår det af artikel 4, stk. 1, b), v) - hvortil artikel 4, stk. 2, henviser - at medlemsstaterne skal fastsætte anvendelsesrestriktioner, der skal sikre, at anvendelsen af midlet ikke har nogen uacceptabel indvirkning på miljøet.

Tilsvarende fremgår det eksplicit af bestemmelserne i punkt C.1.1. og C.1.2. i direktiv 97/57/EF, der vedrører beslutningsprocessen ved de nationale myndigheders behandling af ansøgning om godkendelse af plantebeskyttelsesmidler, at de nationale myndigheder i forbindelse med meddelelse af godkendelse kan fastlægge anvendelsesbegrænsninger, herunder arealbegrænsninger.

Forudsætninger

Den konkrete udformning af sådanne anvendelses- og arealbegrænsninger skal være i overensstemmelse med de ved direktiverne, herunder punkt C.1.1. og C.1.2. i direktiv 97/57/EF, fastsatte rammer. I denne forbindelse må det efter udvalgets opfattelse formodes, at konkrete anvendelses- og arealbegrænsninger, der er sagligt begrundet, relevante og proportionale i forhold til det tilsigtede mål samt ikke-diskriminerende, er i overensstemmelse med de i direktiverne fastsatte rammer.

For så vidt angår for eksempel direktiv 97/73/EF (om optagelse af imazalil på positivlisten) er det således udvalgets vurdering, at de i bilaget fastsatte særlige betingelser vedrørende anvendelse efter udvalgets opfattelse må fortolkes som minimumsbetingelser. Det er udvalgets vurdering, at de i bilaget fastsatte betingelser vedrører optagelsen af aktivstoffet på bilag I (positivlisten), mens dette ikke ændrer ved de i direktiv 97/57/EF punkt C.1.1. og C.1.2. fastsatte rammer vedrørende adgangen til at fastsætte yderligere anvendelses- og arealbetingelser i forbindelse med godkendelse af midlerne.

I relation til fastsættelse af anvendelses- og arealbegrænsninger skal det bemærkes, at dertil knyttede etiketteringskrav er omfattet af bestemmelsen i direktiv 91/414/EØF artikel 16, stk. 5 og dermed omfattet af en komitéprocedure i det omfang, der er tale om fastsættelse af "supplerende påskrifter". (Se afsnit 6.5. nedenfor).

Det er underudvalgets vurdering, at anvendelses- og arealbegrænsninger, der er fastsat i overensstemmelse med de ovennævnte bestemmelser i direktiverne, ikke skal vurderes i forhold til EF-traktatens art. 30-36, da en regulering, der er fastsat i henhold til direktiv 91/414/EØF, antages at være i overensstemmelse med disse Traktatbestemmelser.

Gensidig anerkendelse

Direktiv 91/414/EØF artikel 10, stk. 1, 1. afsnit fastslår, at den medlemsstat, der modtager ansøgning om godkendelse af et plantebeskyttelsesmiddel, der allerede er godkendt i en anden medlemsstat, som hovedregel skal anerkende den allerede udstedte godkendelse, og således godkende midlets markedsføring på sit område.

Under henvisning til ordlyden af art. 10 kan det anføres, at den i art. 10, stk. 1, 1. afsnit fastlagte pligt for medlemsstaterne til at godkende markedsføring af et plantebeskyttelsesmiddel på sit område må fortolkes således, at "godkende dets markedsføring" betyder godkendelse med nøjagtigt samme anvendelses- og arealbetingelser for så vidt angår de land-brugs-, plantesundheds- og miljømæssige forhold, herunder klimatiske forhold (såfremt disse er sammenlignelige).

Sundhedshensyn

For så vidt angår gensidig anerkendelse af godkendelser efter artikel 10 i direktiv 91/414/EØF er det udvalgets vurdering, at artikel 10, stk. 1, afsnit 2, 3 og 4, sammenholdt med stk. 2 og 3, indebærer, at der uden ansøgerens samtykke og uden efterfølgende komitéprocedure nationalt kan fastsættes visse anvendelses- og arealbegrænsninger begrundet i forhandleres, brugeres og arbejdstageres sundhed eller i ernæringsmæssige hensyn.

Det fremgår eksplicit af bestemmelserne i art. 10, stk. 1, 2. og 3. afsnit, at der til en godkendelse kan knyttes visse anvendelsesbetingelser begrundet i forhandleres, brugeres og arbejdstageres sundhed eller i ernæringsmæssige hensyn.

Direktiv 89/391/EØF om iværksættelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet ses ikke at indeholde en selvstændig hjemmel, der rækker videre end plantebeskyttelsesmiddeldirektivet, til at myndighederne i forbindelse med godkendelse af plantebeskyttelsesmidler kan eller skal fastsætte vilkår for anvendelsen af plantebeskyttelsesmidler. Se endvidere afsnit 6.8.2 om fastsættelse af de såkaldte AOEL-værdier, der angiver hvilken udsættelse for plantebeskyttelsesmidler, der er acceptabel for brugerne/arbejdstagerne.

Artikel 10, stk. 1, 2. afsnit, omfatter sundheden hos forhandlere, brugere og arbejdstagere, men ikke forbrugernes sundhed. Forbrugernes sundhed er derimod omfattet af artikel 10, stk. 1, 3. afsnit, der vedrører ernæringsmæssige hensyn (se også afsnit 5.1.1.4. og 6.10. om pesticidrester i fødevarer).

Under henvisning til ordlyden af art. 10, stk. 1, 2. og 3. afsnit, må disse bestemmelser indebære, at den medlemsstat, der modtager ansøgning om godkendelse af et plantebeskyttelsesmiddel, som allerede er godkendt i en anden medlemsstat, i godkendelsen kan fastsætte anvendelsesbegrænsninger, herunder arealbegrænsninger, der ændrer eller supplerer de begrænsninger, der allerede måtte være fastsat ved godkendelsen i den anden medlemsstat. Fastsættelse af sådanne anvendelses- og arealbegrænsninger forudsætter dog, at begrænsningerne materielt set ligger inden for de i art. 10, stk. 1, 2. og 3. afsnit, fastsatte rammer.

Under henvisning til ordlyden af art. 10, stk. 1, 4. afsnit, kan det anføres, at forudsætningen om ansøgerens samtykke til ændringer i de anvendelsesbetingelser, der er knyttet til godkendelsen, alene gælder anvendelsesbetingelser vedrørende de i 4. afsnit nævnte forhold, nemlig de landbrugs-, plantesundheds- og miljømæssige forhold, herunder klimamæssige forhold. Modsat kan det således anføres, at ansøgerens samtykke ikke er en forudsætning for en ændring af anvendelsesbetingelser, der er begrundet i andre forhold end de i 4. afsnit nævnte. Andre forhold kan således være forhandleres, brugeres og arbejdstageres sundhed eller ernæringsmæssige hensyn.

Under henvisning til ordlyden af art. 10, stk. 2 og stk. 3, kan det anføres, at den herved fastlagte pligt til at underrette Kommissionen og pligt til at følge fremgangsmåden i artikel 19 gælder i de tilfælde hvor medlemsstaten 1) har krævet gentagelse af en prøve, 2) har afslået at godkende et plantebeskyttelsesmiddel, der allerede var godkendt i en anden medlemsstat, og i forbindelse med hvilket ansøgeren gør gældende, at der foreligger sammenlignelighed med hensyn til de landbrugs-, plantesundheds- og miljømæssige forhold, herunder klimamæssige forhold, eller 3) uden ansøgerens samtykke ønsker at ændre anvendelses- eller arealbetingelser begrundet i hensyn til de landbrugs-, plantesundheds- og miljømæssige forhold, herunder klimamæssige forhold.

Ingen anmeldelse til Kommissionen

Modsat kan det således anføres, at når medlemsstaten fastsætter ændrede eller supplerende anvendelses- og arealbetingelser begrundet i hensyn til forhandleres, brugeres og arbejdstageres sundhed eller i ernæringsmæssige hensyn i overensstemmelse med art. 10, stk. 1, 2. og 3. afsnit, påhviler det ikke medlemsstaten at underrette Kommissionen herom henholdsvis at følge fremgangsmåden i artikel 19. Det skal nærmere overvejes, om disse begrænsninger skal tiltrædes i henhold til artikel 19-proceduren. Efter ordlyden af artikel 10, stk. 3, synes det ikke med sikkerhed at være tilfældet, da der kun omtales komitéprocedure, hvis sammenligneligheden ikke anerkendes.

I relation til fastsættelse af anvendelses- og arealbegrænsninger skal det bemærkes, at dertil knyttede etiketteringskrav er omfattet af bestemmelsen i direktiv 91/414/EØF artikel 16, stk. 5 og dermed omfattet af en komitéprocedure i det omfang, der er tale om fastsættelse af "supplerende påskrifter".

Det er udvalgets vurdering, at anvendelses- og arealbegrænsninger, der er fastsat i overensstemmelse med de ovennævnte bestemmelser i direktiverne, ikke skal vurderes i forhold til EF-traktatens art. 30 - 36, da en regulering, der er fastsat i henhold til direktiv 91/414/EØF, antages at være i overensstemmelse med disse traktatbestemmelser.

Miljøhensyn m.v.

Det er udvalgets vurdering, at artikel 10, stk. 1, afsnit 4, sammenholdt med stk. 2 og 3, indebærer, at der med ansøgerens samtykke eller ved en efterfølgende komitéprocedure kan fastsættes anvendelses- og arealbegrænsninger begrundet i landbrugs-, plantesundheds- og miljømæssige forhold, herunder klimaforhold.

Artikel 10, stk. 1, 1. afsnit, pålægger medlemsstaten en pligt til at godkende plantebeskyttelsesmidler, der allerede er godkendt i en anden medlemsstat, hvis de landbrugs-, plantesundheds- og miljømæssige forhold, herunder klimamæssige forhold, er sammenlignelige.

I forhold til den i art. 10, stk. 1, 1. afsnit, nævnte godkendelsespligt kan det dog anføres, at der gælder i hvert fald to modifikationer for så vidt angår anvendelses- og arealbegrænsninger, der er begrundet i hensyn til de landbrugs-, plantesundheds- og miljømæssige forhold, herunder (klimatiske) forhold. Disse modifikationer følger af ordlyden af henholdsvis art. 10, stk. 1, 4. afsnit og art. 10, stk. 2 og 3.

Ansøgerens samtykke

Art. 10, stk. 1, 4. afsnit indebærer, at en medlemsstat med ansøgerens samtykke kan ændre de allerede fastsatte anvendelsesbetingelser for af hensyn til sammenligneligheden at mindske betydningen af blandt andet de miljømæssige forhold.

Anmeldelse til Kommissionen

Endvidere fremgår det forudsætningsvis af art. 10, stk. 2 og 3, at en medlemsstat kan ændre de allerede fastsatte anvendelses- og arealbegrænsninger uden ansøgerens samtykke, såfremt medlemsstaten efterfølgende underretter Kommissionen herom og herefter følger fremgangsmåden i artikel 19.

På baggrund af ovennævnte betragtninger kan det anføres, at art. 10, stk. 1, 4. afsnit og art. 10, stk. 2, og 3, processuelt set indebærer, at en miljømæssigt betinget ændring af allerede fastsatte anvendelses- og arealbetingelser forudsætter enten at ansøgeren accepterer de ændrede begrænsninger, eller at medlemsstaten underretter Kommissionen om de ændrede begrænsninger og begrænsningerne herefter ikke underkendes ved en afgørelse truffet efter fremgangsmåden i artikel 19.

Vilkårenes indhold

Endvidere kan det på baggrund af de ovennævnte betragtninger anføres, at ordlyden af art. 10, stk. 1, 4. afsnit og art. 10, stk. 2 og 3, forudsætter, at anvendelses- og arealbetingelserne materielt set for eksempel udformes med henblik på at mindske betydningen af manglende sammenlignelighed.

Med hensyn til den nationale myndigheds vurdering af hvorvidt de landbrugs-, plantesundheds- og miljømæssige forhold, herunder klimamæssige forhold er sammenlignelige - herunder spørgsmålet om hvilke anvendelsesbetingelser, der kan ophæve betydningen af manglende sammenlignelighed - skal det bemærkes, at der på nuværende tidspunkt ikke er fastlagt nærmere retningslinier om hvorledes denne vurdering skal foretages.

I relation til fastsættelse af anvendelses- og arealbegrænsninger skal det bemærkes, at dertil knyttede etiketteringskrav er omfattet af bestemmelsen i direktiv 91/414/EØF artikel 16, stk. 5 og dermed omfattet af en komitéprocedure i det omfang, der er tale om fastsættelse af "supplerende påskrifter".

Det er underudvalgets vurdering, at anvendelses- og arealbegrænsninger, der er fastsat i overensstemmelse med de ovennævnte bestemmelser i direktiverne, ikke skal vurderes i forhold til EF-traktatens art. 30 - 36, da en regulering, der er fastsat i henhold til direktiv 91/414/EØF, antages at være i overensstemmelse med disse Traktatbestemmelser.

Anvendelse på bestemte årstider

For nogle af de i Danmark godkendte bekæmpelsesmidler er der fastsat vilkår på midlets etiket og i brugsanvisningen om, at det pågældende middel for eksempel kun må bruges 1 gang årligt og i så fald inden den 1. august, eller at midlet kun må bruges om foråret. Vilkårene er på nuværende tidspunkt fastsat i henhold til direktivets regler om overgangsperioden. Efter overgangsperioden skal sådanne vilkår i givet fald fastsættes med henvisning til reglerne i artikel 4, herunder reglerne i direktiv 97/57/EF, jf. ovenfor vedrørende førstegangsgodkendelser.

Konklusion om fastsættelse af anvendelsesvilkår

Det er underudvalgets vurdering, at Danmark inden for nedennævnte formelle og indholdsmæssige rammer kan fastsætte anvendelses- og arealrestriktioner i forbindelse med førstegangsgodkendelse af plantebeskyttelsesmidler henholdsvis i forbindelse med gensidig anerkendelse af godkendelser udstedt i andre medlemslande.

Betingelser

For så vidt angår førstegangsgodkendelse af plantebeskyttelsesmidler og gensidig anerkendelse af godkendelser udstedt i andre medlemslande er det en forudsætning, at anvendelses- og arealbegrænsningerne er sagligt begrundede, relevante og proportionale i forhold til det tilsigtede mål samt ikke-diskriminerende.

For så vidt angår gensidig anerkendelse af godkendelser udstedt i andre medlemslande er det yderligere en forudsætning, at anvendelses- og arealbegrænsninger, der er begrundet i forhandleres, brugeres og arbejdstageres sundhed eller i ernæringsmæssige hensyn, ligger inden for de rammer, der er fastlagt i artikel 10, stk. 1, 2. og 3. afsnit.

For så vidt angår gensidig anerkendelse er det yderligere en forudsætning, at anvendelses- og arealbegrænsninger, der er begrundet i landbrugs-, plantesundheds- og miljømæssige forhold, herunder klimamæssige forhold, er udformet med henblik på at mindske betydningen af manglende sammenlignelighed.

Anmeldelse til Kommissionen

Endvidere er det i visse tilfælde en forudsætning, at anvendelses- og arealbegrænsninger efterfølgende tiltrædes af Kommissionen eller Rådet efter fremgangsmåden i artikel 19.

For så vidt angår fastsættelse af anvendelses- og arealbegrænsninger i forbindelse med såvel godkendelser af plantebeskyttelsesmidler som gensidig anerkendelse af godkendelser udstedt i andre medlemslande er det en forudsætning, at sådanne begrænsninger med de af artikel 16, stk. 5 omfattede "supplerende etiketteringsforskrifter" efterfølgende tiltrædes af Kommissionen eller Rådet efter fremgangsmåden i artikel 19.
 

Fastsættelse af anvendelses- og arealrestriktioner vil, såfremt disse restriktioner søger at beskytte menneskers eller dyrs sundhed mod de risici, der stammer fra pesticidrester i levnedsmidler, drikkevarer eller foder, skulle vurderes efter SPS-aftalen. [79]

Såfremt det beskyttelsesniveau, der hermed fastsættes, ikke er baseret på internationale standarder, herunder såfremt sådanne standarder ikke findes, vil foranstaltningerne skulle opfylde kravene i SPS-aftalens artikel 5.

Såfremt det videnskabelige grundlag er tilstrækkeligt til at foretage en passende risikovurdering, skal en sådan foretages efter reglerne i SPS-aftalens artikel 5, stk. 1 til 3, som nævnt under afsnit 4. Det må som udgangspunkt forventes, at en passende risikovurdering kan gennemføres, således at anvendelses- og arealbegrænsninger kan gennemføres i overensstemmelse med SPS-aftalens artikel 5, stk. 1.

I det omfang restriktionerne ikke kan gennemføres som følge af direktiv 91/414/EØF synes det mest nærliggende at antage, at skærpede begrænsninger ved godkendelsen af plantebeskyttelsesmidler fra tredje-lande [80] importeret fra WTO medlemmer uden for EU må betragtes som en ubegrundet forskelsbehandling i strid med artikel 2, stk. 3. [81]
 

Sammenfattende er det underudvalgets vurdering, at der i forbindelse med godkendelse af et konkret plantebeskyttelsesmiddel til salg her i landet kan fastsættes visse vilkår, som begrænser adgangen til at anvende midlet på bestemte arealer og i bestemte afgrøder m.v.

Hvis det pågældende plantebeskyttelsesmiddel er godkendt til salg i en anden EU-medlemsstat, er adgangen til at fastsætte sådanne vilkår dog begrænset.
 

6.5 Salgsrestriktioner ved krav om påskrifter på emballagen

Det enkelte medlemsland kan kræve visse oplysninger påført emballagen til det enkelte godkendte plantebeskyttelsesmiddel, jf. direktiv 91/414/EØF, artikel 16.

Begrænsningerne vedrørende myndigheders påskrifter følger af direktiv 91/414/EØF, artikel 16, stk. 5, der lyder:

"Medlemsstaterne kan gøre markedsføringen af plantebeskyttelsesmidler på deres område betinget af, at der ved etiketteringen anvendes det eller de nationale sprog og kan forlange at få stillet et udkast til eller en model eller prøve af de i denne artikel nævnte pakninger, etiketter og brochurer til rådighed.

Uanset nr. 1, litra g) og h), kan medlemsstaterne kræve, at der indsættes supplerende påskrifter på emballagen på en måde, så de er tydelige og ikke kan udslettes, når dette skønnes nødvendigt for at beskytte mennesker, dyr eller miljø; de underretter i så fald omgående de øvrige medlemsstater og Kommissionen om hver enkelt undtagelse, idet de anfører ordlyden af den supplerende påskrift og angiver grundene til, at de har krævet denne.

Efter fremgangsmåden i artikel 19 afgøres det, om den supplerende påskrift er berettiget, samt om at bilag IV og V skal ændres i overensstemmelse hermed, eller om den pågældende medlemsstat ikke længere bør kræve en sådan påskrift. Så længe der ikke er truffet afgørelse herom, kan medlemsstaterne fortsat kræve denne påskrift".

Anmeldelse til Kommissionen

Som det fremgår af bestemmelserne, er de nævnte myndigheders påskrifter undergivet en komité-procedure. Den enkelte medlemsstat kan således ikke ad denne vej selvstændigt fastsætte salgsrestriktioner.
 

Som det fremgår af afsnit 6.1.-6.3. ovenfor, er mulighederne for i Danmark at forbyde salg af plantebeskyttelsesmidler, som er godkendt i andre EU-medlemsstater, meget begrænsede.

I dette afsnit skal det vurderes, i hvilket omfang den enkelte medlemsstat i stedet kan regulere den nærmere fremgangsmåde ved salget. Kan fremgangsmåden reguleres, giver det mulighed for at begrænse forbruget af de plantebeskyttelsesmidler, som ikke holdes ude af markedet ved salgsforbud.

Produktkrav contra markedsføringskrav

Der kan sondres mellem produktkrav og markedsføringskrav. Produktkravene knytter sig til selve varen plantebeskyttelsesmidler. Disse produktkrav kan f.eks. omfatte betingelser vedrørende krav til en vares udseende, sammensætning, mærkning og emballage. Markedsføringskrav er derimod krav vedrørende blandt andet autorisation af sælgere, salgssteder samt annoncering - herunder et forbud mod reklamer.

Direktiv 91/414 må antages at regulere produktkrav, mens markedsføringsbetingelser ikke omfattes af direktivets regulering. [82] Dette gælder efter underudvalgets opfattelse i hvert fald bredere markedsføringsbetingelser fastsat i form af generelle regler i love og bekendtgørelser. Direktivet hindrer således ikke, at den enkelte medlemsstat fastsætter bredere markedsføringsbetingelser.

Spørgsmålet er herefter, om sådanne markedsføringsbetingelser indebærer en tilsidesættelse af EF-traktatens artikel 30 (teknisk handelshindring). Dette er en nærliggende antagelse. Det fremgår imidlertid af en dom fra EF-Domstolen, at regler om markedsføring - for så vidt de ikke er diskriminerende - i praksis falder uden for artikel 30's anvendelsesområde:

Domspraksis

EF-Domstolen har - i forhold til områder, der ikke er direktivreguleret - anvendt en sondring mellem krav til selve varen og krav, der vedrører salgs- og markedsføringsbetingelser i bred forstand, jf. de forenede sager C-267/91 og C-268/91 (Keck og Mithuard). I denne dom fastslår Domstolen, at varerelaterede krav (produktkrav), uanset at de gælder både overfor indenlandske og udenlandske varer, efter Domstolens opfattelse må formodes at indebære, at importerede varer forhindres i at få adgang til markedet, eller at medføre større ulemper end for indenlandske varer. Der gælder derimod ikke en tilsvarende formodning på forhånd over for markedsføringsregler i bred forstand, hvis de nationale regler finder anvendelse på alle de berørte erhvervsdrivende, der udøver virksomhed i landet, og reglerne såvel retligt som faktisk påvirker afsætningen af både importerede varer og indenlandsk fremstillede varer på samme måde.

Det er underudvalgets vurdering, at reguleringen i direktiv 91/414/EØF omfatter nationale produktkrav, mens direktivet ikke indeholder en regulering af markedsføringsbetingelser. Endvidere er det underudvalgets vurdering, at en national markedsføringsregel i praksis ikke vil skulle vurderes i forhold til EF-traktatens artikel 30.

WTO-regler

Ovenstående har taget sigte på EU-reglerne. WTO-reglerne ses imidlertid ikke at tilføje krav, som rækker ud over EU-reglerne. Med andre ord må det antages, at det er muligt at stille samme brede markedsføringskrav til plantebeskyttelsesmidler importeret fra tredjelande som til midler importeret fra EU-lande.

Vurdering

Danmark har således en vis bevægelsesfrihed i henseende til generelt at regulere fremgangsmåden ved markedsføring af plantebeskyttelsesmidler. Eksempelvis vil det nationalt kunne fastsættes, at salg af plantebeskyttelsesmidler kun må ske fra grovvareforretninger, der primært har landmænd som kunder, og at midlerne kun må sælges til personer med en særlig uddannelse.
 

Direktivets rækkevidde

Som allerede omtalt omfatter direktiv 91/414/EØF primært en regulering af den konkrete godkendelse af konkrete plantebeskyttelsesmidler med henblik på salg. Med hensyn til anvendelsesforskrifter indebærer dette, at direktivet kun omfatter forskrifter om anvendelse, som fastsættes i forbindelse med den konkrete godkendelse af de enkelte plantebeskyttelsesmiddel - f.eks. at det pågældende plantebeskyttelsesmiddel kun må anvendes om foråret eller kun må anvendes til bejdsning af korn til udsæd.

Derimod omfatter direktiv 91/414/EØF ikke generelt fastsatte forbud mod anvendelse, f.eks. forbud i en lov eller bekendtgørelse (eller fastsat med hjemmel heri) om, at plantebeskyttelsesmidler ikke må anvendes i nærmere udpegede områder [83].

Selv om direktiv 91/414/EØF således ikke direkte omfatter generelle forbud mod anvendelse, står det enkelte medlemsland ikke frit i henseende til at fastsætte sådanne (helt eller delvise) forbud. Et forbud må bedømmes i forhold til EF-traktatens artikel 30 og 36, idet forbuddet ikke må antage karakter af en ubegrundet teknisk handelshindring (se afsnit 5.1.1. ovenfor om EF-traktatens artikel 30 og 36).

Dette betyder, jf. EF-traktatens artikel 36 og Domstolens såkaldte Cassis de Dijon praksis, at anvendelsesreguleringen (forbuddet) skal kunne retfærdiggøres ud fra f.eks. miljøhensyn eller sundhedsmæssige hensyn, og det må forudsættes, at det pågældende hensyn ikke kan varetages på en mindre indgribende måde.

Det er den pågældende medlemsstat, som har bevisbyrden for, at reguleringen er acceptabel ud fra en proportionalitetsbedømmelse.

Skærpede krav til begrundelsen

Hvis et generelt anvendelsesforbud rammer brugen af plantebeskyttelsesmidler, som er godkendt til salg i andre EU-medlemsstater i henhold til de ensartede principper herfor (fastsat i direktiv 97/57/EF), må man forvente et skærpet begrundelseskrav for anvendelsesforbuddet. Dette gælder navnlig, hvis de hensyn, der begrunder det danske (helt eller delvise) forbud, er taget i betragtning af andre medlemsstater som konkrete anvendelsesforskrifter i forbindelse med godkendelse til salg i disse andre medlemsstater. Et sådant skærpet begrundelseskrav indebærer, at Danmark skal kunne anføre særligt tungtvejende begrundelser for det pågældende helt eller delvise anvendelsesforbud.

Proportionalitetsbetragtningen medfører i øvrigt, at jo større mængder af plantebeskyttelsesmidler, der rammes af et helt eller delvist anvendelsesforbud, jo mere tungtvejende skal en miljømæssig eller sundhedsmæssig begrundelse være.

Produktspecifikke forbud

Et anvendelsesforbud, der f.eks. fastsættes for produktgrupper, vil kunne få en så produktspecifik karakter, at det vil kunne betragtes som omgåelse af godkendelsesreglerne i direktiv 91/414/EØF. I så fald kan forbuddet kun accepteres, hvis det opfylder betingelserne for afslag på godkendelse til salg i direktiv 91/414/EØF, artikel 10.

Forbud mod anvendelse på bestemte årstider

En generel anvendelsesforskrift kan bestå i en bestemmelse om, at plantebeskyttelsesmidler som helhed eller visse grupper af plantebeskyttelsesmidler - for eksempel ukrudtsmidler - ikke må anvendes mellem f.eks. 1. september og 1. marts. Den miljømæssige begrundelse kan i så fald være, at der på grund af de store nedbørsmængder i denne periode af året er en stærkt øget risiko for udvaskning af de pågældende midler til grundvandet. (Se også afsnit 6.4.1.(b) ovenfor om vilkår om anvendelse på bestemte årstider i forbindelse med godkendelse til salg).
 

På baggrund af den generelle redegørelse ovenfor i afsnit 5.2. om WTO-reglerne og i afsnit 6.2.3. om WTO-reglernes betydning for forbud mod salg kan det antages, at hvis et anvendelsesforbud kan accepteres i forhold til EU-reglerne, vil det også være acceptabelt efter WTO-reglerne.
 

Et forbud mod anvendelse af plantebeskyttelsesmidler i jordbrugserhvervene rejser også et spørgsmål om forholdet til grundlovens § 73 om ejendomsrettens beskyttelse. [84]

Fire kriterier

I afsnit 5.3. ovenfor er givet en generel redegørelse om grundlovens § 73, herunder navnlig om de kriterier, der er afgørende for, om en lov har ekspropriativ karakter, således at der opstår et krav om erstatning efter grundlovens § 73.

I dette afsnit skal det ud fra disse kriterier vurderes, om et totalt eller delvist forbud mod jordbrugernes anvendelse af plantebeskyttelsesmidler udløser erstatning ud fra grundlovens § 73.

Totalforbud mod anvendelse

Overførselskriteriet taler ikke i den foreliggende situation for, at der foreligger ekspropriation. En lovmæssig regulering, der indeholder et totalt forbud for alle jordbrugere mod anvendelse af plantebeskyttelsesmidler bevirker nok, at jordbrugere vil blive begrænset i adgangen til frit at tilrettelægge den jordbrugsmæssige drift, men der sker ikke herved nogen overførsel af en sådan fri anvendelsesret til andre rettighedssubjekter.

Heller ikke causa-kriteriet taler for, at der foreligger ekspropriation, idet der er tale om et indgreb, som er sagligt begrundet i ønsket om at reducere de miljø- og sundhedsmæssige skadevirkninger, der kan være forbundet med landbrugsmæssig drift, hvor der anvendes plantebeskyttelsesmidler.

Hvad angår intensitetskriteriet, beror det på en konkret vurdering af indgrebets intensitet, om indgrebet har karakter af ekspropriation. Sædvanligvis antages det, at intensitetskriteriet isoleret kun kan bringe et indgreb uden for ekspropriationsreglerne, hvis indgrebet er af meget ringe intensitet. Omvendt vil det tale meget klart for, at der foreligger ekspropriation, hvis intensiteten i indgrebet er så stærk, at der i realiteten er tale om en fratagelse af ejendom. I det foreliggende tilfælde befinder man sig imidlertid imellem de to nævnte yderpunkter. I sin yderste konsekvens kunne man ganske vist forestille sig, at forbuddet mod anvendelse af plantebeskyttelsesmidler ville have en sådan virkning, at jordbrugserhvervene som helhed mistede deres eksistensgrundlag. Den omlægning til økologisk drift uden anvendelse af plantebeskyttelsesmidler, der i de senere års praksis er sket på frivilligt grundlag, vidner imidlertid om, at drift uden sådanne midler er praktisk og økonomisk muligt. Intensitetskriteriet må herefter vurderes i sammenhæng med kriteriet generelt-konkret, jf. nedenfor.

En gennemførelse af en lovgivning om et totalt forbud mod anvendelse af plantebeskyttelsesmidler for alle jordbrugere vil have karakter af et generelt indgreb, der rammer en meget stor og ved abstrakte kriterier afgrænset kreds af rettighedssubjekter. At der således er tale om en generel regulering fra lovgivningsmagtens side, vil tale stærkt for, at der ikke foreligger ekspropriation. Indgrebet har, hvad angår dets generelle karakter, fælles træk med den almindelige erstatningsfri regulering af brugen af fast ejendom til dyrkning, husdyrbrug og skovbrug i medfør af plan-, miljø- og naturbeskyttelseslovgivningen, som ikke mindst de seneste tiårs lovgivning har frembudt mange eksempler på. Der er senest redegjort for denne lovgivnings forhold til grundlovens § 73 i justitsministerens og miljø- og energiministerens redegørelse af 19. december 1996 til Folketinget (Folketingstidende 1996-97, Forhandlingerne, s. 3021). En uafhængig juridisk vurdering af denne lovgivning er fremlagt af professor Bent Christensen og professor Henrik Zahle i et responsum af november 1996 til Dansk Erhvervsjordbrug. Det konkluderedes heri, at den nævnte lovgivning ikke er stridende mod grundlovens § 73, også selv om lovgivningen i mange tilfælde griber dybt ind i selve driften af landbruget. Der kan imidlertid blive tale om, at domstolene vil udmåle en individuel erstatning direkte på grundlag af grundlovens § 73, hvis begrænsningerne i brugen af en bestemt fast ejendom bedømmes som atypiske og særligt indgribende (Bent Christensen og Henrik Zahle, 1996).

Vurdering

Ved en samlet bedømmelse ud fra de fire kriterier taler indgrebets generelle karakter klart for, at der ikke er tale om ekspropriation. Overførselskriteriet og causa-kriteriet trækker klart i samme retning. Hvad angår indgrebets intensitet, er der tale om, at ikke alene den almindelige rådighedsret over fast ejendom, men også selve den jordbrugsmæssige drift, undergives en yderligere regulering. Denne yderligere regulering indebærer imidlertid ikke, at der vil være tale om fratagelse af ejendom. Reguleringen adskiller sig ikke principielt fra anden almindelig regulering af landbrugets driftsforhold. Det kommer ved intensitetsvurderingen i betragtning, at det forhold, at reguleringen (forbuddet) gælder for alle, vil gøre den økonomiske virkning af reguleringens eventuelle negative produktionseffekter mindre intensiv for den enkelte, idet sådanne effekter i et vist omfang (bl.a. afhængig af den internationale konkurrence) vil kunne overvæltes i produktprisen. Hertil kommer, at en (forventelig) udvikling i forbrugernes præferencer i retning af øget efterspørgsel efter ikke-sprøjtede produkter yderligere vil reducere indgrebets intensitet. [85]

Vurderingen af, hvor intensivt et lovbestemt totalforbud mod anvendelse af plantebeskyttelsesmidler vil ramme jordbrugserhvervenes udøvere - og dermed vurderingen af, hvorvidt man til trods for reguleringens generalitet nærmer sig et ekspropriativt indgreb - vil i praksis ikke mindst bero på, hvorledes lovgivningens bestemmelser om en overgangsordning fra de nuværende driftsformer udformes, hvilken tidsmæssig udstrækning en overgangsordning gives, samt hvilke dispensations- og tilskudsmuligheder, lovgivningen vil komme til at indeholde.

På forhånd kan det ikke principielt udelukkes, at nogle jordbrugere kan blive ramt på en så atypisk og hård måde, at der - reguleringens formelle generalitet til trods - kan blive tale om, at reguleringen i forhold til disse må betegnes som ekspropriativ. Det vil eksempelvis kunne være tilfældet, hvis reguleringen i enkeltstående tilfælde reelt umuliggør jordbrugerens fremtidige erhvervsmæssig virksomhed. Til trods for, at der er tale om en lovbestemt generel vurdering, kan der således i forhold til enkelte jordbrugere, der rammes på en sådan særligt intensiv måde, blive tale om, at domstolene vil udmåle individuel erstatning direkte på grundlag af grundlovens § 73.

Delvist forbud mod anvendelse

En reguleringsordning, hvorefter der ikke indføres et landsdækkende forbud mod anvendelsen af pesticider, men hvor reguleringen sker således, at der - af lovgivningsmagten eller en administrativ myndighed i henhold til lovgivningsmagtens bemyndigelse - udpeges særligt sårbare områder, inden for hvilke der skal gælde et totalforbud eller særligt restriktive regler for anvendelsen af pesticider, vil ekspropriationsretligt skulle bedømmes efter tilsvarende synspunkter som anført ovenfor under det foregående afsnit a.

Afgørende for, om der vil være tale om et ekspropriativt indgreb over for jordbrugere, hvis ejendom vil være beliggende i et område, der udpeges som særligt sårbart, vil således fortsat være en samlet bedømmelse ud fra de fire kriterier: Overførsel, causa, intensitet og generelt-konkret (se afsnit 5.3.).

Overførselskriteriet vil fortsat tale klart for, at der ikke vil være tale om ekspropriation. Det samme vil causakriteriet, forudsat, at der er de fornødne saglige grunde for udpegningen af det pågældende område som særligt sårbart.

Foreligger der sådanne saglige grunde, vil indgrebet endvidere fortsat kunne karakteriseres som et generelt indgreb, foretaget efter saglige, abstrakte kriterier (områdets sårbarhed).

Ved vurderingen af intensiteten i indgrebet kommer det imidlertid nu i betragtning, at reguleringen ikke længere rammer alle, men alene en snævrere afgrænset kreds af landbrugere. Den økonomiske virkning af indgrebets eventuelle negative produktionseffekter vil dermed blive mere intensiv for de berørte end i det tilfælde, hvor der er tale om en landsdækkende regulering.

Afhængig af, hvor snævert de regulerede områder afgrænses, vil muligheden for, at berørte jordbrugere vil kunne gøre krav på erstatning ud fra intensitetssynspunkter støttet på grundlovens § 73, derfor være mere nærliggende end ved en landsdækkende regulering.

Vurdering

Udgangspunktet vil dog fortsat være, at der foreligger en generel, lovbestemt regulering begrundet i almindeligt anerkendte miljø- og sundhedsmæssige hensyn, og at en sådan regulering derfor kan gennemføres erstatningsfrit. Se i øvrigt afsnit 5.3.4. ovenfor om Bræmmesagen (U 1998.1669 H).
 

På baggrund af overvejelserne i afsnit 6.7.1.-6.7.3. er det underudvalgets vurdering, at det i forhold til EU-reglerne, WTO-reglerne og den danske grundlovs § 73 principielt vil være muligt at gennemføre et (normalt erstatningsfrit) forbud mod anvendelse af plantebeskyttelsesmidler, også for så vidt angår jordbrugserhvervene. Et forbud som det nævnte kan omfatte plantebeskyttelsesmidler som sådanne eller grupper af plantebeskyttelsesmidler. Det kan ligeledes principielt omfatte hele Danmarks areal eller mindre dele heraf.

Et sådant forbud skal dog kunne begrundes med saglige miljø- og/eller sundhedsmæssige hensyn.

Jo større arealer, der omfattes af forbuddet, og i jo højere grad forbuddet rammer plantebeskyttelsesmidler godkendt i andre EU-lande, jo mere tungtvejende og overbevisende skal den miljø- og sundhedsmæssige begrundelse være.

Et anvendelsesforbud, der f.eks. fastsættes for produktgrupper, vil kunne få så produktspecifik en karakter, at det vil kunne betragtes som omgåelse af godkendelsesbetingelserne i direktiv 91/414/EØF. I så fald kan forbuddet kun accepteres, hvis det opfylder betingelserne i direktivets artikel 10 for afslag på godkendelse til salg.
 

I direktiv 91/414/EØF, er der ingen specifikke bestemmelser vedrørende forholdet til vanddirektiverne. Imidlertid indeholder direktiv 97/57/EF om de ensartede principper visse bestemmelser vedrørende forholdet mellem godkendelsesreglerne i direktiv 91/414/EØF med tilknyttede direktiver og vanddirektiverne.

Grundvand og drikkevand

For det første er det i direktiv 97/57/EF, punkt 2.5.1.2., fastlagt, at der ikke kan meddeles godkendelse til markedsføring af et plantebeskyttelsesmiddel, hvis koncentrationen af det aktive stof, relevante metabolitter, nedbrydningsprodukter eller reaktionsprodukter i grundvandet overstiger den grænseværdi for plantebeskyttelsesmidler i drikkevand, der er fastsat i direktiv 80/778/EØF. Reglen kan dog fraviges, hvis det er videnskabeligt påvist, at grænseværdien ikke overstiges under relevante feltbetingelser.

For det andet indeholder direktiv 97/57/EF om de ensartede principper følgende betragtning i præamblen: "dette direktivs bestemmelser om vandbeskyttelse, herunder bestemmelserne om monitering, berører ikke de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne i medfør af direktiverne om vandbeskyttelse, navnlig direktiv 75/440/EØF, 80/68/EØF og 80/778/EØF." Det må antages, at det kommende vandrammedirektiv er omfattet af denne bestemmelse.

Den nævnte betragtning i præamblen i direktiv 97/57/EF kunne umiddelbart tyde på, at det vil være i overensstemmelse med direktiv 91/414/EØF, at salg og anvendelse af plantebeskyttelsesmidler nationalt begrænses - generelt eller i forbindelse med vurderingen af konkrete markedsføringsansøgninger - som led i gennemførelsen af de nævnte vanddirektiver.

Hertil kommer, at en samtidig anvendelse af produkt- henholdsvis miljøkvalitetsregulering som udgangspunkt indebærer, at produktreguleringen respekterer de krav, der ligger bag miljøkvalitetsreguleringen, herunder for eksempel direktiverne på vandområdet og naturbeskyttelsesområdet [86].
 

I forbindelse med godkendelse af plantebeskyttelsesmidler indgår nogle såkaldte sikkerhedsfaktorer i vurderingsgrundlaget. Hvis det er muligt for det enkelte medlemsland selv at fastsætte de sikkerhedsfaktorer, som skal anvendes, vil dette kunne indebære en stramning af godkendelsesordningen, som medfører en vis yderligere begrænsning af de plantebeskyttelsesmidler, som kan sælges i Danmark.
 

Når et aktivstofs mulige effekter på mennesker og miljø skal vurderes, sker det på baggrund af forsøgsresultater. Forsøgsresultater kan for eksempel vise, at ved en bestemt dosis dræber et aktivstof halvdelen af forsøgsdyrene. Et sådant forsøgsresultat vedrørende aktivstoffets effekter på kun én eller få arter forsøgsdyr kan imidlertid ikke antages at være dækkende også for alle ikke-undersøgte arter, der kan være langt mere følsomme. For at tage højde for effekter også på de ikke-undersøgte arter korrigeres forsøgsresultaterne ved hjælp af såkaldte sikkerhedsfaktorer, der bruges på følgende måde:

Sundhedsmæssig vurdering

Effekter på mennesker undersøges ved hjælp af dyreforsøg, men for at tage hensyn til, at der er forskel på, hvor følsomme eksempelvis rotter eller kaniner er over for et konkret aktivstof sammenlignet med, hvor følsomme mennesker er, indbygger man en sikkerhedsfaktor i beregningerne. Dette sker for eksempel ved at reducere (dividere) værdierne fra dyreforsøgene med en faktor 10, hvorved man har øget sikkerheden for mennesker med en faktor 10 -sikkerhedsfaktoren.

Ydermere er der forskel på mennesker indbyrdes. Et aktivstof kan have sundhedsmæssige effekter i forskellige doser på forskellige mennesker. For eksempel kan børn og ældre mennesker være mere følsomme end sunde, raske mænd. For at tage højde for denne forskel reduceres (divideres) ofte med yderligere en faktor 10. Endelig kan et aktivstof have en særlig alvorlig effekt, der vurderes at kræve ekstra høj sikkerhed. Et stof kan for eksempel være kræftfremkaldende eller have effekter på forplantningsevnen, og i disse tilfælde bruges yderligere en sikkerhedsfaktor.

Miljømæssig vurdering

Effekter på miljøet undersøges også ved hjælp af dyreforsøg, og brugen af sikkerhedsfaktorer beror primært på to forhold: For det første, at der kun foreligger undersøgelser på én eller få arter, mens der i det aktuelt sprøjtede miljø findes mange arter. For det andet, at der er forskel på arters følsomhed over for et givet aktivstof.

Da man ikke ved på forhånd om den ene art, der konkret afprøves, er meget følsom eller ufølsom, må man antage, at der er tale om en ufølsom art. For at beskytte de ikke afprøvede arter indbygger man - som ved den sundhedsmæssige vurdering - en sikkerhedsfaktor i beregningerne.
 

EU-regler

Når medlemsstaterne godkender plantebeskyttelsesmidler, der indeholder aktivstoffer, der er optaget på bilag I, er det i artikel 4, stk. 1, fastlagt, at medlemsstaterne anvender de i bilag VI, jf. direktiv 97/57/EF, fastsatte ensartede principper for vurdering og godkendelse af plantebeskyttelsesmidler.

For så vidt angår vurderingen af plantebeskyttelsesmidlers sundhedsmæssige effekter indeholder direktiv 97/57/EF blandt andet i afsnit C. pkt. 2.4.1. regler for, hvordan medlemsstaterne træffer beslutning for så vidt angår plantebeskyttelsesmidlers virkninger på menneskers eller dyrs sundhed.

Af pkt. 2.4.1.1. i direktiv 97/57/EF fremgår blandt andet følgende:

"Der meddeles ikke godkendelse, hvis sprøjtepersonalets eksponering ved håndtering og anvendelse af plantebeskyttelsesmidlet under de påtænkte brugsbetingelser, herunder dosering og udbringningsmåde, overstiger den acceptable eksponering af sprøjtepersonale (kaldet AOEL - acceptable operator exposure level)."

Direktiv 89/391/EØF om iværksættelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet er et rammedirektiv, der angiver de overordnede principper for arbejdsgivernes forpligtelser. Af direktivets artikel 6 fremgår for eksempel, at arbejdsgiveren skal følge den tekniske udvikling og bekæmpe risici ved kilden ved at udskifte dét, der er farligt med noget, der er ufarligt eller mindre farligt og samtidig sikre arbejdstagerne kollektivt frem for individuelt. Dette skal ske ved valg af arbejdsudstyr og kemiske stoffer og præparater.

I henhold til direktivet skal myndighederne pålægge arbejdsgiverne en række forpligtelser. Direktivet ses derfor ikke at pålægge de myndigheder, der godkender plantebeskyttelsesmidler, nogle forpligtelser, der rækker ud over de forpligtelser, myndighederne har i medfør af direktiv 91/414/EØF.

I AOEL-værdien indgår en sikkerhedsfaktor. AOEL-værdien og herunder sikkerhedsfaktoren fastlægges allerede i forbindelse med den sundhedsmæssige vurdering af de konkrete aktivstoffer med henblik på optagelse på bilag I.

De Ensartede Principper indeholder for øjeblikket ingen regler om, hvordan de konkrete AOEL-værdier og herunder de konkrete sikkerhedsfaktorer skal fastlægges rent teknisk.

Kommissionens udkast til vejledning

Kommissionen har igangsat initiativer med henblik på, at der udarbejdes uddybende regler for den sundhedsmæssige vurdering af plantebeskyttelsesmidler, herunder fastlæggelse af sikkerhedsfaktorer. Af Kommissionens seneste udkast til vejledning for fastlæggelse af acceptabel bruger-eksponering - AOEL-værdi - med plantebeskyttelsesmidler (doc. 7531/VI/95 rev. 4 af 20. oktober 1997) fremgår (s. 9, afsnit 3.10 og 3.11 og side 10, afsnit 3.12), at der for øjeblikket overvejes en sikkerhedsfaktor 10 for hvert af de tre angivne områder. Bruges to af faktorerne samtidig for et konkret aktivstof, bliver den samlede sikkerhedsfaktor 100; bruges alle tre samtidig for et konkret aktivstof, bliver den samlede sikkerhedsfaktor 1000.

Det er ikke muligt på nuværende tidspunkt at vurdere, hvilken størrelse de enkelte sikkerhedsfaktorer sluttelig bliver, og i hvilken udstrækning sådanne regler bliver bindende eller vejledende eller afviger fra de danske regler. Indtil generelle regler/retningslinier foreligger, ligger det åbent, hvordan AOEL-værdien og herunder sikkerhedsfaktoren fastlægges rent teknisk.

Imazalil-direktivet

I mangel af generelle regler/retningslinier vedrørende fastlæggelse af AOEL-værdier, herunder sikkerhedsfaktorer, har Kommissionen og Den Stående Komité for Plantesundhed ved optagelsen af det første aktivstof (imazalil) på bilag I fastsat en AOEL-værdi, herunder en sikkerhedsfaktor. Denne værdi er fastsat i en til direktivet hørende revisionsrapport.

Med hensyn til anvendelsen af AOEL-værdien, herunder sikkerhedsfaktoren, i forbindelse med den nationale godkendelse af plantebeskyttelsesmidler fremgår det af direktiv 97/57/EF om De Ensartede Principper, punkt A, 2. b), at "Ved vurdering af ansøgninger og meddelelse af godkendelser skal Medlemsstaterne tage hensyn til....resultaterne af vurderingen af disse oplysninger (revisionsrapporten)...".

Tilsvarende fremgår det af direktiv 97/73/EF (imazalil), pkt. 2.4. i bilaget:

"Med henblik på gennemførelsen af De Ensartede Principper i bilag VI bør der tages hensyn til konklusionerne i revisionsrapporten om imazalil, særligt tillæg I og II, som afsluttet i Den Stående Komité for Plantesundhed den 11. juli 1997."

Revisionsrapporten har ikke status som en bindende retsakt, men er et vejledende dokument, der er udarbejdet i Den Stående Komité for Plantesundhed.

I revisionsrapporten vedrørende imazalil er AOEL-værdien og herunder sikkerhedsfaktoren fastsat til 0,05 mg/kg bw/day (systemic), 6 month oral toxicity in rat, on the basis of AF=100 (den fastsatte sikkerhedsfaktor). Hertil er knyttet en fodnote med følgende ordlyd: "represents the best possible estimation according to the currently available methodology, which is however not yet completely harmonised."

I forbindelse med vedtagelsen af direktiv 97/73/EF tilsluttede Den Stående Plantesundhedskomité og Kommissionen sig følgende erklæring:

"Rådet og Kommissionen konstaterer, at anvendelsen af direktivet ikke berører de foranstaltninger, som medlemsstaterne har truffet i overensstemmelse med EF-harmoniseringen af reglerne for beskyttelse af arbejdstagere.

Rådet og Kommissionen erklærer, at dette princip vil blive entydigt klarlagt i direktiv 91/414/EØF i forbindelse med den første ændring af direktivet. Kommissionen agter at forelægge et forslag til en sådan ændring inden for et år fra datoen for meddelelsen af nærværende direktiv".

Denne erklæring blev vedtaget, fordi nogle medlemsstater - herunder Danmark - ønskede at skabe præcedens for, at fastsatte AOEL-værdier alene har vejledende karakter. Herved har Danmark (og andre medlemsstater) for aktivstoffer, hvor den fastsatte AOEL-værdi findes at yde for ringe beskyttelse af sprøjteførere/arbejdstagere, mulighed for at fastsætte og anvende en lavere AOEL-værdi.

Kommissionens officielle referat af det pågældende møde, hvor erklæringen blev vedtaget - Summary Report of the Meeting of the Working Group on Plant Protection Products (Legislation) held on 10 and 11 July 1997 ( 6823/VI/97) - indeholder følgende:

"The values for AOELs and dermal absorption should not be binding as long as the methods for evaluating exposure are not harmonized. This will be solved with a declaration".

Vurdering

Direktiv 91/414/EØF og direktiv 97/57/EF indeholder på nuværende tidspunkt ingen regler om fastlæggelse af AOEL-værdier og herunder sikkerhedsfaktorer i forbindelse med den sundhedsmæssige vurdering af midlers effekter.

Så længe der ikke er fastlagt bindende regler for brug af sundhedsmæssige sikkerhedsfaktorer i direktiver 91/414/EØF og 97/57/EF, er disse bestemmelser ikke til hinder for, at Danmark anvender nationalt fastsatte sundhedsmæssige sikkerhedsfaktorer.

Det er underudvalgets opfattelse, at der forudsættes en nærmere fortolkning af direktiv 97/73/EF, herunder den i revisionsrapporten anførte AOEL-værdi/sikkerhedsfaktor, for at kunne vurdere, hvorvidt direktiv 97/73/EF er til hinder for, at Danmark i forbindelse med godkendelsen af midler indeholdende imazalil anvender en lavere AOEL-værdi, herunder en højere sundhedsmæssig sikkerhedsfaktor.

Under henvisning til revisionsrapportens manglende formelle status som retsakt og under henvisning til ordlyden dels af direktiv 97/73/EF, punkt 2.4 i bilaget, hvoraf det fremgår, at der bør tages hensyn til konklusionerne i revisionsrapporten, og dels af direktiv 97/57/EF, punkt A, 2.b), hvoraf det fremgår, at medlemsstaterne skal tage hensyn til det i revisionsrapporten anførte, er det underudvalgets vurdering, at medlemsstaterne ikke har pligt til at anvende den i revisionsrapporten fastsatte AOEL-værdi, herunder sikkerhedsfaktoren, men alene har pligt til at tage den i betragtning.

Med henvisning til ordlyden af den erklæring, som Kommissionen og Den Stående Komité for Plantesundhed tilsluttede sig i forbindelse med vedtagelsen af direktiv 97/73/EF, kan det endvidere anføres, at erklæringen kunne tyde på - omend denne ikke indeholder noget entydigt udsagn - at den fastsatte AOEL-værdi og herunder sikkerhedsfaktoren kan anses for alene at være af vejledende karakter for medlemsstaterne.

Med henvisning til ovennævnte referat af forhandlingerne om direktiv 97/57/EF kan det anføres, at Kommissionens bemærkninger om baggrunden for erklæringens fremsættelse yder et væsentligt fortolkningsbidrag for så vidt angår den omtalte erklæring. Det er underudvalgets vurdering, at denne erklæring yderligere understøtter den ovennævnte vurdering.

Det er underudvalgets vurdering, at fastsættelse af generelle nationale bestemmelser vedrørende anvendelse af lavere AOEL-værdier/højere sikkerhedsfaktorer set i forhold til de ved eksempelvis direktiv 97/73/EF fastsatte AOEL-værdier/sikkerhedsfaktorer, skal være i overensstemmelse med bestemmelserne i Traktatens artikel 30 og 36 som anført ovenfor.

WTO-regler

I det omfang en forhøjelse af sikkerhedsfaktoren ikke kan gennemføres som følge af direktiv 91/414/EØF, herunder direktiv 97/57/EF og direktiv 97/73/EF må en ensidig dansk forhøjelse af sikkerhedsfaktoren for plantebeskyttelsesmidler - importeret fra lande uden for EU - som udgangspunkt betragtes som en ubegrundet forskelsbehandling af WTO-medlemmer uden for EU i strid med artikel 2, stk. 3.
 

6.8.3 Sikkerhedsfaktorer ved den miljømæssige vurdering

EU-regler

Af art. 4, stk. 1, a) i direktiv 91/414/EØF fremgår, at medlemsstaterne drager omsorg for, at plantebeskyttelsesmidler kun godkendes, når det blandt andet ved anvendelse af de i bilag VI omhandlede ensartede principper er fastslået, at de i i art. 4, stk. 1, b) anførte betingelser er opfyldt.

Direktiv 97/57/EF om de ensartede principper indeholder i præamblens 2. betragtning nedennævnte tilkendegivelse. Formuleringen "ensartet måde" tyder nærmest på, at bestemmelserne i de ensartede principper er totalharmoniseret.

2. betragtning:

"Der skal i bilag VI til direktiv 91/414/EØF opstilles ensartede principper med henblik på at sikre, at medlemsstaterne, når de træffer beslutning om plantebeskyttelsesmidler, anvender kravene i artikel 4, stk. 1, litra b),c), d) og e) i det nævnte direktiv på en ensartet måde og under iagttagelse af det høje niveau .....".

For så vidt angår den miljømæssige vurdering af plantebeskyttelsesmidlers effekter, indeholder direktiv 97/57/EF i afsnit C, punkt 2.5.2.1. og punkt 2.5.2.2. regler for, hvordan medlemsstaterne træffer beslutning, for så vidt angår plantebeskyttelsesmidlers virkning på ikke-målarter, dvs. vandorganismer, fugle, pattedyr og regnorme.

Af punkt 2.5.2.2. fremgår eksempelvis følgende:

"Hvis der er mulighed for eksponering af vandorganismer, meddeles der ikke godkendelse, hvis:

- forholdet mellem toksicitet og eksponering for fisk og dafnier er under 100 for akut eksponering og 10 for langtidseksponering, ...".

At der er tale om brug af sikkerhedsfaktorer fremgår af, at der ikke må meddeles godkendelse, hvis forholdet mellem nærmere angivne effekter og eksponering er under 100 eller under 10.

Disse sikkerhedsfaktorer i De Ensartede Principper er lavere end de for tiden anvendte i Danmark, jf. "Rammer for vurdering af plantebeskyttelsesmidler" af 30. august 1994, side 19 nederst - side 20 øverst, side 23 under midten og side 24 nederst. Denne forskel indebærer, at der skal "mere til", før man efter De Ensartede Principper vil anse et plantebeskyttelsmiddels effekter for uacceptable i forhold til disse dyregrupper, end tilfældet er efter de danske vurderingsprincipper.

Vurdering

Under henvisning til ordlyden af punkt C.2.5.2.1. og punkt 2.5.2.2. i direktiv 97/57/EF (".. meddeles der ikke godkendelse, hvis ..") kan det anføres, at bestemmelserne efter deres ordlyd isoleret set fremstår som minimumsbestemmelser, som sikrer, at der ikke meddeles godkendelse i visse tilfælde. Dette taler for, at der kan anvendes sikkerhedsfaktorer, der er strengere end de i direktiv 97/57/EF anførte.

Omvendt indicerer præamblen, navnlig anden betragtning, at formålet med direktivet er en totalharmonisering af de fastlagte regler, hvilket taler for, at der ikke kan anvendes sikkerhedsfaktorer, der er strengere end de i direktiv 97/57/EF anførte.

Det er underudvalgets vurdering, at den i præamblen anførte betragtning vedrørende formålet med direktivet må tillægges en sådan betydning, at det må antages, at direktiv 91/414/EØF, herunder direktiv 97/57/EF, er til hinder for, at Danmark anvender sikkerhedsfaktorer ved den miljømæssige vurdering, der er højere end de i bilag VI angivne.

WTO-regler

Forhøjelse af sikkerhedsfaktorerne, som anvendes i forbindelse med den administrative godkendelsesprocedure, vil skulle bekendtgøres og vil derfor udgøre en teknisk forskrift, der skal bedømmes efter TBT-aftalen.

Såfremt direktiv 91/414/EØF således er til hinder for anvendelse af højere sikkerhedsfaktorer end de i direktiv 97/57/EF fastsatte, vil fastsættelse af en højere sikkerhedsfaktor ved import fra tredjelande antagelig være i strid med forpligtelsen til at behandle interne og importerede varer ens efter artikel 2, stk. 1.
 

Det er underudvalgets opfattelse, at direktiv 91/414/EØF er til hinder for, at Danmark ved vurderingen af plantebeskyttelsesmidlers miljømæssige effekter kan anvende sikkerhedsfaktorer, der er højere end de i direktiv 97/57/EF fastsatte sikkerhedsfaktorer.

Endvidere er det underudvalgets opfattelse, at Danmark ved vurderingen af plantebeskyttelsesmidlers sundhedsmæssige effekter indtil videre kan anvende egne sikkerhedsfaktorer, idet der på nuværende tidspunkt på Fællesskabsplan hverken generelt eller i konkrete tilfælde er fastsat bindende regler vedrørende de sundhedsmæssige sikkerhedsfaktorer. Nationale bestemmelser herom skal være i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 30-36. Dette indebærer, at sådanne bestemmelser skal have en saglig sundhedsmæssig begrundelse, at bestemmelserne ikke må række videre end nødvendigt, og at der ikke må foreligge alternative reguleringsmidler, som ville udgøre en mindre grad af hindring for samhandelen. I det omfang bestemmelserne kan accepteres efter EU-retten, vil de også være acceptable efter WTO-retten, for så vidt der ikke sker forskelsbehandling af tredjelande.
 

6.9 Ændring af godkendelsesordningen: Integreret bekæmpelse

Som det fremgår af afsnit 6.8. er der på langt sigt formentlig ingen muligheder for selvstændigt, nationalt at stramme godkendelsesordningen ved anvendelse af særlige sikkerhedsfaktorer.

Det er imidlertid underudvalgets vurdering, at der på et andet punkt kan være mulighed for, at Danmark skærper godkendelsesordningen. Dette kan i et vist omfang ske som en isoleret national foranstaltning og som en påvirkning af den samlede EU-godkendelsesordning gennem udfyldning af nogle vage, elastiske bestemmelser i direktiv 91/414/EØF og direktiv 97/57 [87].

Denne udfyldnings- og påvirkningsmulighed angår den såkaldte integrerede bekæmpelse, der indgår i direktivets omtale af god plantebeskyttelsespraksis.

Definition

Integreret bekæmpelse defineres som nævnt i direktiv 91/414/EØF artikel 2, nr. 13, således:

"Rationel anvendelse af en kombination af biologiske, bioteknologiske, kemiske og dyrkningsmæssige eller planteavlsmæssige metoder, hvorved anvendelsen af kemiske plantebeskyttelsesmidler begrænses til det absolutte minimum, der er nødvendigt for at holde skadegørere under et niveau, hvorpå der forårsages økonomisk uacceptable skader eller tab".

Princippet om integreret bekæmpelse indebærer altså, at man gennem en kombination med andre metoder (f.eks. anvendelse af rovmider til bekæmpelse af skadegørende insekter) holder brugen af kemiske plantebeskyttelsesmidler nede på et absolut minimum, der dog skal være driftsøkonomisk acceptabelt.

Direktiv 91/414/EØF forudsætter, at EU-medlemsstaterne er opmærksomme på princippet om integreret bekæmpelse i administrationen af reglerne om plantebeskyttelsesmidler. Det fremgår af direktivets artikel 3, stk. 3, der lyder:

"Medlemsstaterne fastsætter, at plantebeskyttelsesmidlerne skal anvendes efter deres formål. Anvendelse efter formålet indebærer, at de i overensstemmelse med artikel 4 fastsatte krav på etiketten opfyldes, og at principperne for god plantebeskyttelsespraksis samt, når det er muligt, for integreret bekæmpelse af skadegørere efterleves".

I direktiv 97/57/EF, som indeholder EU's ensartede principper for vurdering og godkendelse af plantebeskyttelsesmidler, indgår den integrerede bekæmpelse blandt de principper, der skal inddrages i vurderingen og beslutningsprocessen med henblik på godkendelse af de konkrete plantebeskyttelsesmidler med henblik på salg.

Pligt for medlemsstaterne

Af direktivet (97/57/EF) bilag, pkt. B.1, nr. 2, fremgår således følgende:

"Ved vurderingen af ansøgninger, der er indgivet i henhold til direktivets artikel 4, som bl.a. fastsætter, at medlemsstaterne tager hensyn til alle normale forhold, hvorunder plantebeskyttelsesmidlet vil kunne anvendes, samt følgerne af sådan anvendelse, påser medlemsstaterne, at de påtænkte, praktiske brugsbetingelser er taget i betragtning ved vurderingen. Dette skal især omfatte anvendelsesformål, dosering, udbringningsmåde, -hyppighed og -tidspunkt, samt midlets art og sammensætning. I alle tilfælde, hvor dette er muligt, tager medlemsstaterne også principperne for integreret kontrol i betragtning" (fremhævet her).

I samme direktivs bilag, pkt. C.1, nr. 4, hedder det:

"Medlemsstaterne påser, at der i beslutningerne tages hensyn til principperne for integreret bekæmpelse, når midlet skal bruges i situationer, hvor sådanne principper er relevante".

Begreberne "integreret bekæmpelse" og "integreret kontrol har karakter af retlige standarder (vage, elastiske bestemmelser). Ud over definitionen i artikel 2, nr. 13, er indholdet i begreberne ikke nærmere fastlagt i direktiverne.

Der er heller ikke i praksis i EU-sammenhæng sket en nærmere fastlæggelse af, hvad der nærmere ligger i integreret bekæmpelse på en række specifikke områder.

Dette indebærer, at Danmark her i udgangspunktet har en vis frihed med hensyn til (afslag på) godkendelse af plantebeskyttelsesmidler eller ved fastsættelse af anvendelsesvilkår i forbindelse med godkendelse af plantebeskyttelsesmidler. For plantebeskyttelsesmidler, hvor der for en konkret afgrøde kan fastlægges egnede dyrknings- og bekæmpelsesstandarder, der ikke forårsager uacceptable skader eller tab, kan godkendelse af midlet afslås helt eller delvist med henvisning til bestemmelserne om integreret bekæmpelse. Det er underudvalgets vurdering, at der i disse situationer ikke skal foreligge en konkret miljømæssig begrundelse for at afslå en ansøgning om godkendelse - helt eller delvist.

Et afslag på godkendelse eller fastsættelse af vilkår ud fra princippet om integreret bekæmpelse må dog forudsætte, at danske myndigheder kan henvise til forholdsvis sikre undersøgelser eller andet grundlag, som kan dokumentere, at bekæmpelse af skadegørere kan ske helt eller delvist ved alternative midler.

Endvidere må det være et krav, at der foreligger konkrete vurderinger af de økonomiske konsekvenser af en minimumsanvendelse af plantebeskyttelsesmidler i enkeltafgørelser i Danmark.

Hvis Danmark forholdsvis hurtigt får fastlagt teknisk og økonomisk velfunderede principper for integreret bekæmpelse, vil dette kunne påvirke den nærmere fastlæggelse eller udfyldning af indholdet af de ovenfor citerede vage, elastiske bestemmelser i direktiv 91/414 EØF og direktiv 97/57/EF og derved det samlede reelle indhold af EU-reglerne om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler i retning af lavere forbrug af sådanne midler.

WTO-regler

Det er underudvalgets vurdering, at WTO-retten inden for EU-rettens rammer ikke vil være til hinder for en videnskabeligt baseret prioritering af integreret bekæmpelse.
 

6.10 Ændring af grænseværdier for pesticidrester i fødevarer

Som det fremgår af afsnit 3.2. og afsnit 5.1.14. ovenfor, er en af underudvalgets problemstillinger, om Danmark har mulighed for (selvstændigt) at sætte meget lavere grænseværdier for pesticider i fødevarer.

I afsnit 5.1.14. ovenfor er der anført en generel oversigt over EU's direktiver om pesticidrester i fødevarer.

I dette afsnit skal der drages konklusioner vedrørende den nationale bevægelsesfrihed i forhold til EU-reglerne og endvidere i forhold til WTO-reglerne.
 

Totalharmonisering

Som det fremgår af afsnit 5.1.14. ovenfor, må EU-direktiverne om pesticidrester i fødevarer opfattes som udtryk for en totalharmonisering. Endvidere er direktiverne udstedt med hjemmel i EF-traktatens artikel 43 (om den fælles landbrugspolitik), hvorfor miljøgarantien i artikel 100 A ikke gælder for denne regulering (se ovenfor afsnit 5.1.4.).

På den baggrund er det underudvalgets vurdering, at EU-direktiverne om fastsættelse af maksimalgrænseværdier i fødevarer er til hinder for, at Danmark kan fastsætte strengere nationale bestemmelser for de pesticider og fødevarer, som allerede er omfattet af totalharmoniseret EU-regulering.

Overgangsperiode

Det skal dog som en modifikation hertil føjes, at Danmark i overensstemmelse med de nævnte EU-direktiver i overgangsperioder, det vil sige, så længe restgruppen af pesticider og fødevarer ikke er omfattet af totalharmoniseret EU-regulering, kan fastsætte midlertidige nationale maksimalgrænseværdier for restgruppen af pesticider og fødevarer. Denne modifikation er dog ikke særligt vidtrækkende, idet sådanne nationale maksimalgrænseværdier i tilfælde af uoverensstemmelser med andre medlemsstater bliver underlagt en komitéprocedure, og på forslag af Kommissionen kan en anden midlertidig EU-maksimalgrænseværdi vedtages i Den Stående Komité for Plantesundhed med kvalificeret flertal.

Hertil kommer, at nationale bestemmelser vedrørende midlertidige maksimalgrænseværdier skal være i overensstemmelse med Traktatens artikel 30-36. Det betyder, at sådanne regler skal have en saglig, miljømæssig eller sundhedsmæssig begrundelse, at reglerne ikke må række videre end nødvendigt, og at der ikke må foreligge alternative reguleringsmidler, som ville udgøre en mindre grad af hindring for samhandelen.
 

Spørgsmålet om lavere grænseværdier for pesticidrester i fødevarer skal ikke alene vurderes efter EU-retten, men også efter WTO-retten.

I det omfang, de lavere grænseværdier ikke er i overensstemmelse med EU's regler, synes det mest nærliggende at antage, at særligt lave grænseværdier for fødevarer importeret fra lande uden for EU må betragtes som en ubegrundet forskelsbehandling i strid med artikel 2, stk. 3. [88]
 

På ovenstående baggrund, navnlig det i afsnit 6.10.1. anførte, må den samlede konklusion blive, at Danmark på langt og mellemlangt sigt i realiteten ikke har noget selvstændigt spillerum for fastsættelse af meget lave grænseværdier for pesticidrester i fødevarer.
 

Afgifter på plantebeskyttelsesmidler kan være et instrument til opnåelse af et lavere forbrug af disse midler.

Nugældende danske afgifter

Afgiftsinstrumentet er allerede benyttet i Danmark, idet pesticider er belagt med afgifter. Frem til 1996 var der fastsat en afgift på 3% af omsætningen af bekæmpelsesmidler i grossistleddet samt en årlig afgift på 500 kr. pr. godkendt middel, jf. den dagældende § 36 i lov om kemiske stoffer og produkter.

I 1995 vedtog Folketinget (lov nr. 416 af 14. juni 1995) med virkning fra 1. januar 1996 ophæve den hidtil gældende 3%-afgift for plantebeskyttelsesmidler for i stedet at hæve afgiftssatsen på ukrudtsmidler, svampemidler, vækstreguleringsmidler og afskrækningsmidler til 15% og hæve afgiftssatsen på insekticider og jorddesinfektionsmidler til 37%. Den høje sats for insekticider var hovedsagelig begrundet i disse midlers billighed. Den hidtidige afgift på 3% af grossistværdien blev opretholdt for biocider og for mikrobiologiske plantebeskyttelsesmidler.

Med virkning fra 1. november 1998 blev afgiften forhøjet (ved lov nr. 417 af 26. juni 1998). Afgiftssatserne (afrundet) er herefter:

Ukrudtsmidler, svampemidler, vækstreguleringsmidler og afskrækningsmidler: 33% (af detailpris før afgift).

Insekticider og jorddesinfektionsmidler: 54% (af detailpris før afgift).

Algemidler, træbeskyttelsesmidler, midler mod slimdannende organismer i papirmasse, midler mod rotter, mus m.v. og mikrobiologiske plantebeskyttelsesmidler: 3% (af grossistpris).

Afgiften opkræves hos indenlandske producenter og importører og er en ren værdi-afgift.

I forbindelse med afgiftsstigningerne i 1995 og 1998 blev følgende alternative afgiftsgrundlag vurderet: afgift på miljøbelastning, afgift pr. kr. aktivt stof og afgift pr. normaldosis.

De danske afgifter på pesticider har været kombineret med en national ordning om tilbageføring af afgiftsmidlerne til jordbrugserhvervene.

I forbindelse med en forhøjelse af afgiften i 1995 vedtog Folketinget således med henblik på en indirekte tilbageføring at nedsætte den amtskommunale grundskyld for landbrugsejendomme og ejendomme, der anvendes til gartneri, planteskole og frugtplantager. Da provenuet fra grundskylden tidligere finansierede de såkaldte promilleafgiftsfonde, som blandt andet blev brugt til udviklingsarbejder i landbruget, frugtavlen og gartnerierhvervet, blev det vedtaget at overføre en del af provenuet fra pesticidafgiften til fondene for at opretholde et uændret aktivitetsniveau.

Ved at suspendere opkrævning af grundskylden blev der forholdsvis præcist kompenseret for den forringelse af jordens økonomiske afkastningsevne, som pesticidafgiften medfører, idet pesticidforbruget generelt er højest på jorde med høj grundværdi.

Ved forhøjelsen i 1998 blev det besluttet i 1998 at disponere 70 mio. kr. til aktiviteter, der kunne medvirke til en yderligere begrænsning af pesticidanvendelsen samt til overvågningsaktiviteter. For de følgende 3 år blev der disponeret 50 mio. kr., mens der i 2002 og 2003 blev disponeret 25 mio. kr. Restprovenuet overføres til Fødevareministeriet og vil blive udmøntet i forbindelse med fremtidige forhandlinger om finanslov.

I forbindelse med vedtagelsen af afgiftsstigningerne i 1995 og 1998 blev de samlede pakker bestående af afgiftsforhøjelser og tilbageføringsordninger notificeret i henhold til statsstøttereglerne (art. 93, stk. 3).

Ved Kommissionens godkendelse af stigningen i 1995 blev det tilkendegivet, at tidligere forbehold vedrørende promillefondene stadig var gældende, og at man havde noteret sig de danske myndigheders tilsagn om hjælp til at sikre, at der ikke ville opstå nogen form for forskelsbehandling.

Ved Kommissionens godkendelse af stigningen i 1998 blev det tilkendegivet, at Kommissionen havde lagt vægt på det miljømæssige formål, herunder målsætningen i pesticidhandlingsplanen fra 1987, samt at anvendelsen af provenuet, i det omfang der var tale om statsstøtte, ville blive notificeret i henhold til gældende EU-ret.

EU-regler

Såfremt en afgift opkræves både for importerede varer og for nationalt producerede varer, foreligger der en såkaldt intern afgift, hvis lovlighed skal bedømmes efter reglerne i EF-traktatens artikel 95, der indeholder et forbud mod fiskal diskrimination over for varer fra andre lande.

Vurdering

Det vil efter EF-traktatens artikel 95 være muligt at forhøje de eksisterende, danske afgifter, blot afgifterne ikke virker diskriminerende i forhold til plantebeskyttelsesmidler importeret fra andre EU-lande.

Det er vanskeligt at afgøre, om der er en øverste retlig grænse for afgifternes størrelse. Derimod vil en tilbageførelse af de opkrævede afgifter til jordbrugserhvervene være omfattet af EU's regler om statsstøtte, og vil derfor skulle godkendes af EU.

WTO-regler

Det kan tilføjes, at WTO-reglerne ikke hindrer pålæg af afgifter, for så vidt disse ikke er diskriminerende. Det har ikke i praksis været fremført, at der efter WTO-retten skulle bestå nogen øvre grænse for afgifternes størrelse, for så vidt disse ikke er diskriminerende eller udgør en beskyttelse af interne produkter.
 

Moms er en afgift, hvilket indebærer, at regler om moms og herunder momsdifferentiering skal vurderes efter 6. momsdirektiv, dir. 77/388/EØF af 17. maj 1977 med senere ændringer. Direktivet fastsætter, hvilke varer og ydelser, der er omfattet af momspligt.

Direktivet indeholder desuden visse regler om momssatserne. Direktivets bilag H angiver, hvilke varer og ydelser, der kan have en reduceret sats - herunder nævnes levnedsmidler og foder. Det følger af disse regler, at for eksempel økologiske levnedsmidler kan pålægges lavere momssats end andre fødevarer.
 

En anvendelsesbegrænsning kan etableres i form af et kvotesystem. Det vil i den forbindelse være en forudsætning, at kvotesystemet opfylder de krav, der er anført ovenfor i afsnit 6.7. om generelt fastsatte forbud mod anvendelse af plantebeskyttelsesmidler.

Et kvotesystem kan indrettes således, at den enkelte jordbruger hvert år får tildelt en kvote af plantebeskyttelsesmidler, som han kan indkøbe. Kvoten fastsættes ud fra den forventede afgrødesammensætning på ejendommen.

Det vil næppe være muligt at udbygge kvotesystemet således, at der skabes adgang til at købe og sælge kvoter, som det for eksempel kendes vedrørende mælkekvoter. Dette ville skabe en risiko for, at forbruget af plantebeskyttelsesmidler fordeles uhensigtsmæssigt, således at nogle arealer - på grund af ejerens indkøb af mange kvoter - belastes meget.
 

I det foregående er overvejende behandlet reguleringsbestemmelser, som er baseret på, at det offentlige ensidigt fastsætter forbud eller begrænsninger.

I dette afsnit skal overvejes et alternativt reguleringsmiddel, som består i gensidige aftaler mellem det offentlige og jordbrugserhvervene om afskaffelse eller nedbringelse af anvendelsen af plantebeskyttelsesmidler i erhvervene.
 

Miljøbeskyttelseslovens § 10 indeholder en særlig bestemmelse om miljøaftaler. Sådanne aftaler kan indgås med blandt andet brancheorganisationer.

Miljøbeskyttelseslovens § 10, stk. 1 og 2 lyder:

"§ 10. Med henblik på at begrænse den samlede forurening, herunder frembringelse af affald, kan ministeren fastsætte bindende mål for nedbringelse af anvendelsen, udledningen eller bortskaffelsen af nærmere bestemte produkter, stoffer eller materialer.

Stk. 2. Til opfyldelse af mål fastsat i medfør af stk. 1 kan ministeren indgå aftaler, herunder om kvoter, hvor det fastlægges, hvilke miljøforbedringer der tilsigtes opnået, og hvilke virkemidler der tages i anvendelse ved aftalens gennemførelse. Sådanne aftaler kan indgås med virksomheder eller sammenslutninger heraf. Ministeren kan fastsætte regler om aftalegrundlaget samt om almindelige betingelser for sådanne aftaler, herunder om

1) udpegning af den eller de ansvarlige for aftalens gennemførelse, herunder om disses beføjelser i henhold til de af aftalen omfattede virksomheder,

2) regler om sikring af aftalens gennemførelse, herunder om de omfattede virksomheders pligt til at afgive oplysninger til de for aftalen ansvarlige eller til ministeren,

3) betaling af bod i tilfælde af forsinkelse eller anden misligholdelse af aftalen, herunder om sikkerhedsstillelse for bodens betaling og om, at tvistigheder om aftalens indhold og opfyldelse skal afgøres ved voldgift, herunder om voldgiftsrettens sammensætning".

Denne bestemmelse kan imidlertid næppe anvendes i forhold til pesticidforbrug i jordbrugserhvervene. Det skyldes, at pesticidanvendelsen i disse erhverv henhører under lov om kemiske stoffer og produkter og ikke under miljøbeskyttelsesloven. Det må antages, at aftalebestemmelsens placering i miljøbeskyttelsesloven indebærer, at den kun omfatter aftaler om forhold, der i øvrigt reguleres efter miljøbeskyttelsesloven.
 

Den mulighed for en aftaleordning, der herefter foreligger, må bygge på en såkaldt frivillig aftale mellem miljø- og energiministeren og erhvervene.

En frivillig aftale har karakter af en politisk aftale, der er indgået uden noget lovgrundlag. Den går typisk ud på, at aftaleparterne på den private side (organisationerne) lover at sørge for, at anvendelse af et eller flere uønskede stoffer til et bestemt tidspunkt reduceres til en bestemt procentdel af det nuværende forbrug. Til gengæld afstår ministeren fra at foretage anden regulering vedrørende de pågældende stoffer, så længe aftalen løber.

Aftalen er kun politisk bindende for aftaleparterne. Hvis aftalen ikke overholdes af erhvervet, kan ministerens svar være opsigelse af aftalen og gennemførelse af bindende regler i form af bekendtgørelser eller eventuelt (forslag til) ny lovgivning.

I visse tilfælde er en aftale suppleret med lovgivning eller andre regler. Eksempelvis er aftalen af 28. november 1996 mellem miljø- og energiministeren og Entreprenørforeningens Nedbrydningssektion (tiltrådt af boligministeren) om selektiv nedbrydning suppleret med bekendtgørelse af 18. august 1997 om selektiv nedrivning af staldbygninger og cirkulære af 1. januar 1997 om kommunale regulativer om sortering af bygge- og anlægsaffald med henblik på genanvendelse. [89]

Ifølge en oversigt fra Miljøstyrelsen, Tilsyns- og Lovkontoret, maj 1998, er der indgået 13 forskellige aftaler på miljøområdet. Fem af disse aftaler er opfyldt eller forventes opfyldt efter aftalernes indhold. Det drejer sig om aftaler vedrørende dieselkvalitet, blyakkumulatorer, kølemøbler, Oliebranchens Miljøpulje og VOC.

Til belysning af hovedpunkter i en frivillig miljøaftale kan nævnes PVC-aftalen af 3. april 1991. PVC (polyvinylchlorid) er et plastmateriale, som anvendes i store mængder til bygge- og anlægsformål og til emballage. Materialet giver miljømæssige problemer, når det fremstilles, og når det bortskaffes ved forbrænding, idet der ved forbrændingen dannes bl.a. saltsyre.

PVC-aftalen er indgået mellem på den ene side miljøministeren og på den anden side Dansk Arbejdsgiverforening, Industrirådet, Plastindustrien og Detailhandelen. Aftalens hovedbestemmelse er nogle reduktionsmål. Således skal mængden af PVC-emballage til forbrænding eller deponering i år 2000 være reduceret med 85 pct. i forhold til 1987. For byggeprodukter etableres en genanvendelsesordning. Målet er her, at der i år 2000 skal ske genanvendelse af 72 pct. af PVC'en på dette område. [90]
 

Frivillige aftaler mellem miljø- og energiministeren og jordbrugserhvervene skal anmeldes til Kommissionen efter informationsproceduredirektivet 98/34/EF. Der er dog visse undtagelser fra anmeldelsespligten . Det er uafklaret i hvilket omfang en aftale, der inddrager såvel private som offentlige parter er omfattet af traktatens artikel 30-36, men Europa-Kommissionen vil skulle tage stilling hertil i forbindelse med notifikationen.

Hvis aftalerne suppleres med tilskud, skal der desuden foretages en vurdering i forhold til EF-traktatens artikel 92 (statsstøttereglerne) [91].
 

De fleste hidtidige aftaler er indgået med private organisationer eller andre inden for brancher, hvor der er forholdsvis få virksomheder. Området er derfor overskueligt.

Skal der indgås en aftale med jordbrugserhvervene om reduktion af anvendelse af plantebeskyttelsesmidler, vil det være et problem, at aftalen vedrører mange, mindre virksomheder. Det kan derfor være vanskeligt at overskue, om aftalen bliver overholdt.
 

En alternativ fremgangsmåde til afskaffelse eller nedbringelse af anvendelsen af plantebeskyttelsesmidler er frivillige aftaler inden for jordbrugserhvervene eller mellem disse og andre erhverv.

Et allerede eksisterende eksempel herpå er en aftale af august 1998 mellem landbruget og mel- og brødbranchen om, at det skal sikres, at alt korn, der anvendes til brødfremstilling i Danmark, ikke er behandlet med RoundUp eller andre glyphosatholdige midler (se pressemeddelelse fra De danske Landboforeninger af 7. august 1998 og miljø- og energiministerens svar af 12. august 1998 på spørgsmål nr. S 965 fra et folketingsmedlem).

Sådanne frivillige begrænsninger vil ikke være i strid med EU-regler eller WTO-regler, når offentlige myndigheder ikke deltager i aftalen eller har påvirket aftalens indgåelse. Herved er der dog ikke taget stilling til sådanne aftalers forhold til konkurrencereglerne.
 

Det er muligt at stille uddannelsesmæssige krav, således at kun personer, der har gennemgået en bestemt uddannelse, har ret til at anvende plantebeskyttelsesmidler.

Ministeren har med hjemmel i lov om kemiske stoffer og produkter udstedt bekendtgørelse nr. 360 af 24. maj 1993 om undervisning for erhvervsmæssige brugere af bekæmpelsesmidler. Hovedformålet med bekendtgørelsen er at sikre, at erhvervsmæssig anvendelse af bekæmpelsesmidler kun udføres af personer, der har gennemgået et undervisningsforløb. Hovedbestemmelsen i bekendtgørelsen er § 3, stk. 1, og § 4, stk. 1, hvor det hedder:

§ 3, stk. 1. "Erhvervsmæssig anvendelse af bekæmpelsesmidler, jf. § 1, må efter den 1. april 1993 kun foretages af de nedennævnte personer, hvis de er i besiddelse af et sprøjtecertifikat:

1) den, der erhvervsmæssigt udfører bekæmpelse for andre,

2) den, der erhvervsmæssigt udfører bekæmpelse i egen eller forpagtet bedrift, jf. dog § 4, stk. 1, nr. 1, eller

3) ansatte, der erhvervsmæssigt udfører bekæmpelse, jf. dog § 4, stk. 1, nr. 2".

§ 4, stk. 1. "Erhvervsmæssig anvendelse af bekæmpelsesmidler, jf. § 1, må efter den tidsplan, der er opgjort i bilag 2, kun foretages af de nedennævnte personer, hvis de er i besiddelse af et sprøjtebevis:

1) den, der inden 1. januar 1991 har etableret sig i egen eller forpagtet bedrift, eller

2) ansatte, der erhvervsmæssigt udfører bekæmpelse i mindre end 4 timer årligt, eller

3) personer, der alene udbringer repellenter ved påsmøring".

Det fremgår af bekendtgørelsens bilag 4 og 5, hvilke hovedelementer undervisningen med henblik på opnåelse af henholdsvis sprøjtecertifikat og sprøjtebevis skal opfylde.

Krav om uddannelse er ikke i strid med direktiv 91/414/EØF, idet direktivet kun indeholder en regulering af de konkrete plantebeskyttelsesmidler.

De eksisterende krave om uddannelse vil kunne udbygges eksempelvis således, at certifikat og bevis skal fornyes med jævne mellemrum efter aflæggelse af nye prøver.

[91] Herom henvises til afsnit 5.1.2. ovenfor (og afsnit 7.2.5. nedenfor) og underudvalgets tillægsrapport om: "Juridiske spørgsmål vedrørende totalomlægning af danske jordbrug til økologisk produktion", marts 1999, afsnit 8.