Rapport fra underudvalget om Lovgivning

7 Handlemuligheder

7.1 Handlemuligheder inden for gældende regler
7.1.1 Totalforbud mod salg af plantebeskyttelsesmidler
7.1.2 Forbud mod salg af konkrete plantebeskyttelsesmidler
7.1.3 Anvendelsesforbud (helt eller delvist)
7.1.4 Integreret bekæmpelse
7.1.5 Aftaler med jordbrugserhvervene
7.1.6 Krav til markedsføringen (salgssteder etc.)
7.1.7 Krav til uddannelse
7.1.8 Afgifter og momsdifferentiering

7.2 Ændring af EU-regler
7.2.1 Fælleseuropæisk pesticidregulering
7.2.2 Miljøgarantien
7.2.3 Afskaffelse af pligten til gensidig anerkendelse
7.2.4 Ændring af reglerne om gensidig anerkendelse
7.2.5 Tilskudsordninger
7.2.6 Ændring af direktiver om pesticidrester i fødevarer
7.2.7 Ændringer af EF-traktaten

Pesticidudvalgets hovedopgave er at vurdere mulighederne for og konsekvenserne af en total afvikling af anvendelse af pesticider i jordbrugserhvervene.

Underudvalget har derfor analyseret, i hvilket omfang internationale regler (EU-retten og WTO-retten) samt den danske grundlov kan udgøre hindringer for ved dansk lovgivning at realisere en målsætning om reduktion af anvendelsen af pesticider i jordbruget.

I det omfang de nævnte internationale regler eller grundloven udgør hindringer, har underudvalget efter anmodning fra Pesticidudvalget vurderet, på hvilke punkter de pågældende regler kan søges ændret med henblik på at realisere målsætningen.

I det følgende afsnit 7.1. anvises handlemuligheder inden for rammerne af eksisterende internationale regler og grundlovens § 73, og i afsnit 7.2. anvises, hvilke internationale regler, der kan søges ændret.
 

Inden for rammerne af EU-retten og WTO-retten er det teoretisk set muligt ved dansk lov at forbyde salg her i landet af plantebeskyttelsesmidler som sådan.

Betingelser

På grund af bestemmelserne om gensidig anerkendelse i direktiv 91/414 er et totalforbud imidlertid betinget af, at Danmark kan opnå EU-myndighedernes accept af, at plantebeskyttelsesmidler, der er godkendt til salg i andre medlemsstater, ikke kan godkendes til salg her i landet. Det er udvalgets vurdering, at det kan være vanskeligt at opnå denne accept.

Et totalt forbud mod salg af plantebeskyttelsesmidler forudsætter således, at Danmark kan henvise til, at vi her i landet har særlige forhold - for eksempel jordbrugs-, miljø- eller klimamæssigt - som kan begrunde et samlet forbud (se afsnit 6.3. ovenfor).

Vurdering

De tekniske oplysninger, der er fremlagt i rapporterne fra de øvrige underudvalg, vurderes ikke at kunne begrunde et sådant totalforbud mod salg af alle plantebeskyttelsesmidler som sådan.

Et totalforbud mod salg af plantebeskyttelsesmidler er således ikke nogen realistisk vej at gå - medmindre EU-reglerne ændres (se afsnit 7.2. nedenfor).
 

Overgangsperioden

Som det fremgår af afsnit 6.1.1. ovenfor, har Danmark i overgangsperioden, indtil direktiv 91/414, artikel 10, får fuld virkning, en vis handlefrihed.

Danmark vil således fortsat kunne forbyde konkrete plantebeskyttelsesmidler (hvor aktivstoffet ikke er optaget på positivlisten), forudsat forbuddene har en miljø- eller sundhedsmæssig begrundelse, der kan accepteres i henhold til EF-traktatens artikel 36.

Dette kan eventuelt få en betydning, når EU tager stilling til, om det pågældende stof kan optages på bilag I til direktiv 91/414, og kan (hvis der sker optagelse på bilag I) muligvis gøre det nemmere efter overgangsperiodens udløb at opnå accept af et salgsforbud her i landet, uanset at andre lande godkender.

Danmark opererer, som det fremgår ovenfor (blandt andet afsnit 5.4. og 6.1.1.), allerede i tilknytning til lov om kemiske stoffer og produkter med en forbudsliste, der kan rummes inden for reglerne om overgangsperioden.

Efter overgangsperioden

Som det fremgår af afsnit 6.2.5 og afsnit 6.2.6 ovenfor har Danmark efter overgangsperioden visse muligheder for at nægte godkendelse - dvs. forbyde salg - af konkrete plantebeskyttelsesmidler. Mulighederne indsnævres dog, hvis en producent, der har modtaget afslag her i landet, opnår godkendelse i en anden medlemsstat.
 

Som det fremgår af afsnit 6.2.1. ovenfor, omfatter direktiv 91/414/EØF i hovedsagen alene den konkrete godkendelse af et konkret plantebeskyttelsesmiddel til salg. Derimod falder generelle forbud mod anvendelse af plantebeskyttelsesmidler uden for direktivets regulering. Dette giver en vis national bevægelsesfrihed i henseende til forbud mod anvendelse af plantebeskyttelsesmidler.

Overgangsperioden

Danmark vil i overgangsperioden (dvs. når aktivstoffet ikke er optaget på positivlisten) kunne forbyde anvendelsen af plantebeskyttelsesmidler, forudsat forbuddet har en miljø- eller sundhedsmæssig begrundelse, der kan accepteres i henhold til EF-traktatens artikel 36.

Efter overgangsperioden: Totalforbud

Et generelt forbud mod anvendelse af alle plantebeskyttelsesmidler er teoretisk set en mulighed. Det er dog en forudsætning, at Danmark kan pege på ganske tungtvejende og særlige miljø- eller sundhedsmæssige begrundelser for et sådant forbud, jf. afsnit 6.3. Et sådant totalforbud mod anvendelse er således næppe en realistisk vej at gå.

Delvist forbud - betingelser

Derimod er et generelt forbud mod visse anvendelser af plantebeskyttelsesmidler en realistisk mulighed, jf. afsnit 6.7. Hvis forbuddet imidlertid antager karakter af en teknisk handelshindring, skal anvendelsesreguleringen kunne begrundes ud fra miljø- eller sundhedsmæssige hensyn. Hvis et anvendelsesforbud rammer brugen af plantebeskyttelsesmidler, der er godkendt til salg og anvendelse i andre EU-medlemsstater, må man forvente, at kravene til begrundelsen skærpes, jf. afsnit 6.7.1.

Drikkevandsområder

Danmark vil kunne anføre en forholdsvis vægtig begrundelse for et delvist anvendelsesforbud ved en henvisning til, at man her i landet i højere grad end i en række andre lande anvender grundvand til fremstilling af drikkevand. Navnlig hvis Danmark konkret kan udpege områder, der er af interesse for drikkevandsforsyningen, vil der her ligge en forholdsvis god begrundelse for, at der ved lov indføres et forbud mod anvendelse af plantebeskyttelsesmidler i disse områder.

Sprøjtetidspunkt

Der vil ligeledes kunne tænkes et forbud her i landet mod anvendelse af bestemte plantebeskyttelsesmidler på bestemte tider af året, f.eks. at der på det tidspunkt af året, hvor anvendelse er forbudt, er større risiko for nedsivning i grundvandet og udløb i søer og åer end på andre tider af året.

Grundlovens § 73

Generelle anvendelsesforbud må efter omstændighederne - hvis de skal gennemføres erstatningsfrit - tilrettelægges med overgangsordninger og dispensationsmuligheder med henblik på at undgå en kollision med grundlovens § 73, jf. afsnit 6.7.3.

Anvendelsesvilkår i godkendelser

Danmark kan inden for rammerne af direktiv 91/414/EØF fastsætte anvendelses- og arealvilkår i forbindelse med godkendelse af konkrete plantebeskyttelsesmidler til salg, jf. afsnit 6.4.3.
 

Definition

Som ovenfor nævnt (afsnit 6.9.) indebærer bestemmelserne i direktiv 91/414/EØF og direktiv 97/57/EF om integreret bekæmpelse, at Danmark i realiteten har en vis handlefrihed. Det er således underudvalgets vurdering, at for et plantebeskyttelsesmiddel, hvor der for en konkret afgrøde kan fastlægges egnede dyrknings- og bekæmpelsesmetoder, der ikke forårsager økonomisk uacceptable skader eller tab, kan godkendelse af midler til salg afslås helt eller delvist med henvisning til de nævnte bestemmelser om integreret bekæmpelse. Der skal efter underudvalgets vurdering ikke i disse situationer foreligge en konkret miljømæssig begrundelse for at afslå en ansøgning om godkendelse af midlet til salg her i landet.

Betingelser

Det vil imidlertid være en vanskelig opgave at udnytte denne mulighed for at give afslag på godkendelse. Udfyldning og anvendelse af bestemmelserne om integreret bekæmpelse forudsætter således, at der foreligger konkrete vurderinger af de økonomiske konsekvenser af en minimumsanvendelse af plantebeskyttelsesmidler i enkeltafgrøder i Danmark.

Det skal således understreges, at det er vanskeligt at vurdere præcist, hvilke muligheder der ligger i bestemmelserne om integreret bekæmpelse. Formentlig er der kun tale om forholdsvis begrænsede muligheder.

På længere sigt vil Danmark gennem sin administrative praksis kunne arbejde for at påvirke den fælleskabsretlige forståelse af begrebet "integreret bekæmpelse", idet der endnu ikke i EU er sket nogen nærmere udfyldning af denne standard.
 

Som et alternativ til lovregler og bekendtgørelser om nedbringelse af forbruget af plantebeskyttelsesmidler er det en mulighed, at miljø- og energiministeren søger at indgå en aftale med jordbrugserhvervenes organisationer herom (afsnit 6.13. ovenfor).

En eventuel aftale skal dog anmeldes til Kommissionen efter informationsproceduredirektivet.

Aftalen vil kunne give visse problemer med hensyn til kontrol. Dette skyldes, at jordbrugserhvervene omfatter et stort antal mindre virksomheder.
 

Som det fremgår af afsnit 6.6. ovenfor, vil der være mulighed for at stille forholdsvis strenge krav til markedsføringen af plantebeskyttelsesmidler. Der vil således være adgang til at stille krav om, at salget af plantebeskyttelsesmidler sker på særlige salgssteder og eventuelt kun af autoriserede sælgere, at salg kun kan ske til bestemte grupper, der er særligt uddannede i håndtering af plantebeskyttelsesmidler, ligesom der kan stilles krav til annonceringen.
 

I afsnit 6.15. ovenfor er der redegjort for de gældende danske regler vedrørende uddannelse af brugere af sprøjtemidler.

Disse regler er et middel til at undgå unødvendig og uhensigtsmæssig anvendelse af plantebeskyttelsesmidler.

Der vil være mulighed for at stramme uddannelseskravene uden at komme i strid med internationale regler.
 

Som nævnt i afsnit 6.11. ovenfor er der mulighed for at pålægge plantebeskyttelsesmidler yderligere afgifter.

Der vil retligt set være mulighed for at forøge disse afgifter væsentligt uden at komme i strid med EU-reglerne, blot afgifterne ikke virker diskriminerende i forhold til plantebeskyttelsesmidler importeret fra andre EU- eller WTO-medlemsstater.

Afgifterne kan kombineres med en ordning, der sikrer, at midlerne tilbageføres til jordbrugserhvervene, hvilket vil være omfattet af EU's statsstøtteregler. EU-myndighederne har accepteret den hidtidige danske tilbageførselsordning, der er notificeret i henhold til statsstøttereglerne.

Økologiske levnedsmidler kan pålægges lavere momssats end andre fødevarer.
 

Som det fremgår ovenfor har Danmark inden for rammerne af de gældende EU-regler visse handlemuligheder for at nedbringe anvendelsen af plantebeskyttelsesmidler. Derimod er en total udfasning af plantebeskyttelsesmidler ikke realistisk inden for de nugældende EU-regler. En total afvikling af pesticider i jordbruget forudsætter derfor ændring af EU-reglerne.

I det følgende skal anføres de ændringer af EU-reglerne, som på baggrund af den retlige analyse i afsnit 6 kunne være relevante med henblik på en total eller delvis afvikling af pesticidforbruget.
 

Det ideelle ville være gennemførelse af en samlet EU-politik med sigte på afvikling eller dog væsentlig reduktion af pesticidforbruget.

Forbilledet for en sådan politik kunne være den nyligt etablerede fælles EU-politik om afskaffelse af vækstfremmere i landbruget. [92]

En mulighed er at arbejde for en fælles udmøntning af bestemmelserne om integreret bekæmpelse for ad denne vej at reducere pesticidforbruget under henvisning til eksistensen af alternative metoder til bekæmpelse af skadegørere, jf. afsnit 7.1.4.. Eventuelle ændringer af EU-reglerne vil også skulle vurderes og forhandles i forhold til WTO-reglerne.
 

Viser det sig umuligt at komme igennem med en fælles EU-politik med henblik på afvikling eller væsentlig reduktion af pesticidforbruget, kan Danmark arbejde for EU's accept af, at de enkelte medlemsstater kan gennemføre nationale ordninger på området.

Reguleringen af plantebeskyttelsesmidler er på nuværende tidspunkt baseret på den hjemmel, der findes i EF-traktatens artikel 43 om den fælles landbrugspolitik. Denne bestemmelse tillader ikke en videregående national regulering.

Det er underudvalgets vurdering, at en ændring af reguleringen af plantebeskyttelsesmidler i EU, således at den flyttes fra at have hjemmel i art. 43 til art. 100A, næppe vil have nogen større praktisk betydning, jf. afsnit 5.1.4.
 

En væsentlig hindring for, at Danmark kan gennemføre en selvstændig, national politik med henblik på at afvikle pesticidforbruget her i landet, er pligten til gensidig anerkendelse, jf. afsnit 5.1.5., der forpligter en EU-medlemsstat til at godkende plantebeskyttelsesmidler til salg i den pågældende stat, hvis midlet er godkendt i en anden medlemsstat.

Hvis Danmark ønsker en total udfasning af plantebeskyttelsesmidler eller dog en væsentlig reduktion af forbruget, vil dette derfor blandt andet forudsætte en ophævelse af pligten til gensidig anerkendelse.

En teoretisk mulighed er, at direktivets hovedprincip blev vendt således, at nationale forbud og ikke nationale godkendelser blev genstand for gensidig anerkendelse. Et sådant princip findes ikke i andre retsakter vedrørende det fælles marked, og det er underudvalgets vurdering, at der ikke vil være mulighed for at indføre et sådant princip.
 

Som et alternativ til en afskaffelse af pligten til gensidig anerkendelse kan Danmark i EU arbejde for en mere begrænset ændring af direktiv 91/414/EØF. Denne ændring kan bestå i en udvidelse af undtagelsesmuligheden i artikel 10, stk. 1, der giver adgang til at nægte godkendelse, hvis dette er begrundet i blandt andet landbrugsmæssige eller miljømæssige, herunder klimatiske, forhold.

Det vil være nærliggende at søge at udvide undtagelsesbestemmelsen således, at den ikke blot omfatter mere tekniske forhold, men også omfatter det forhold, at den enkelte medlemsstat - dokumenteret - har antaget en politik/regulering for et økologisk jordbrug, som kan blive undergravet ved salg og anvendelse af plantebeskyttelsesmidler.
 

EU's landbrugsordninger

Som led i en indsats for at opnå en reduktion af pesticidforbruget kan det være en nærliggende mulighed, at der fra dansk side arbejdes for at gøre støtte efter EU's landbrugsordninger afhængig af et lavt forbrug af plantebeskyttelsesmidler. Underudvalget har dog ikke grundlag for at vurdere, om der blandt de øvrige medlemslande i EU vil være interesse for en sådan ordning.

En yderligere mulighed kan bestå i etablering eller udbygning af tilskudsordninger, der kan anvendes til at understøtte eller kompensere jordbrugere, som undlader brug af plantebeskyttelsesmidler i den jordbrugsmæssige drift. Sådanne ordninger kan være enten rent nationale eller fælleseuropæiske. Spørgsmålet om sådanne tilskud er behandlet i underudvalgets tillægsrapport "Juridiske spørgsmål vedrørende totalomlægning af dansk jordbrug til økologisk produktion".

Det kan tilføjes, at det som led i en indsats for at opnå en reduktion af forbruget af plantebeskyttelsesmidler, kan være en nærliggende mulighed, at der fra dansk side arbejdes for at gøre støtte efter EU's landbrugsordninger afhængig af lavt forbrug af plantebeskyttelsesmidler.
 

7.2.6 Ændring af direktiver om pesticidrester i fødevarer

EU-direktiverne om pesticidrester i fødevarer udgør en totalharmoniseret regulering, jf. afsnit 5.1.14. og 6.10. Der foreligger den mulighed, at Danmark arbejder for, at den enkelte medlemsstat opnår større selvstændighed i reguleringen på dette område, således at de nævnte direktiver ændres til en minimumsharmonisering, hvilket indebærer at den enkelte medlemsstat kan fastsætte en mere vidtgående beskyttelse.

En anden overvejelse kan gå ud på at få reguleringen af pesticidrester i fødevarer lagt ind under miljøgarantien. Dette skulle i givet fald ske ved at ændre direktivernes hjemmel fra EF-traktatens artikel 43 til artikel 100A.

På grund af de forhold, som er beskrevet ovenfor i afsnit 7.1.4., er det dog tvivlsomt, hvilke muligheder der er for at henlægge reguleringen af pesticidrester i fødevarer under miljøgarantien, og hvilken praktisk betydning dette i givet fald vil have.
 

De ændringer, der er omtalt i de foregående afsnit 7.2.1.-7.2.6., vedrører EU-retsakter, som er vedtaget inden for rammerne af EF-traktaten. Det følgende indeholder nogle bemærkninger om eventuelle videregående ændringer bestående i traktatændringer, herunder navnlig artikel 30-36, der som det fremgår af det foregående har betydning for Danmarks mulighed for at føre en selvstændig pesticidpolitik.

Det kan i princippet ikke udelukkes, at der kunne foretages en ændring af traktatens bestemmelser vedrørende tekniske handelshindringer, afgifter eller miljøgarantien, som er omtalt andetsteds, således at der med sigte på en reduktion af pesticidforbruget blev skabt en bredere hjemmel for nationale reguleringer, der går videre end harmoniseret fællesskabsret.

Det skal imidlertid bemærkes, at det historisk set har været særdeles vanskeligt at opnå sådanne ændringer. En væsentlig del af forståelsen af artikel 30-36 hviler udelukkende på EF-Domstolens fortolkningspraksis, herunder den såkaldte Cassis de Dijon-doktrin, som aldrig er blevet kodificeret, uanset at dette ud fra et retssikkerhedssynspunkt ville have været særdeles velbegrundet.

Hertil kommer, at ændringer, som udvider medlemsstaternes kompetence, kun er blevet vedtaget som begrænsninger i ændringer, der udvider fællesskabets kompetence. Miljøgarantien er således alene indført som en modifikation til den overgang fra art. 100 til art. 100A, som indebar, at bestemmelser om det indre marked fremover kunne vedtages med kvalificeret flertal i stedet for enstemmighed.

På den baggrund forekommer det ikke som en sandsynlig handlemulighed, at der skulle kunne opnås enighed om en traktatændring, som gav Danmark en højere grad af adgang til at føre en selvstændig pesticidpolitik.

Afslutningsvis tilføjes, at underudvalget har været opmærksom på, at der for tiden er taget initiativ til en række reformer i EU på landbrugsområdet. Det er underudvalgets vurdering, at disse initiativer endnu ikke har opnået en så konkret mulighed for gennemførelse, at det har været relevant at inddrage initiativerne i nærværende rapport.