[Forside] [Indhold] [Forrige] [Næste] [Bund]
Miljø, industri og regulering
Nyt syn på miljøproblemerne
Miljøproblemerne blev tidligere betragtet - og behandlet - som problemer i relation til enten luft, vand eller jord. I dag ses problemerne i sammenhæng med hele økosystemet, og de betragtes ikke længere som tidsmæssigt eller geografisk isolerede. Derfor går udviklingen i retning af en mere integreret forureningsbekæmpelse, der kan beskytte miljøet som helhed.
Miljøpolitikken
Samtidig er der en stigende forståelse for, at miljøproblemerne har en gennemgribende samfundsmæssig betydning, og der sker gradvist en helhedsorientering af miljøpolitikken, hvor den kommer til at spille en rolle i stort set alle andre sammenhænge. I den aktuelle sammenhæng er ikke mindst relationen mellem miljø- og erhvervspolitik væsentlig. Miljøindsatsen har samtidig flyttet sig fra primært at være et nationalt anliggende til i meget høj grad også at være et internationalt spørgsmål.
Generelt er befolkningens bevidsthed om miljøproblemerne også blevet væsentligt større, og den stigende miljøbevidsthed har ikke blot betydning for forbrugernes valg af produkter, men også for virksomheders og investorers prioriteringer.
1.1 Internationale og nationale prioriteringer
Den mere nuancerede forståelse for miljøproblemerne har såvel internationalt som nationalt sat sine spor. Ved det globale miljømøde i Rio de Janeiro i 1992 blev handlingsplanen Agenda 21 vedtaget, ligesom EU's 5. Miljøhandlingsprogram og regeringens Natur- og Miljøpolitiske Redegørelse fra 1995 og folketingsdebatten giver samlede bud på løsningen af centrale problemer.
Målsætninger på EU-niveau
EU's 5. Miljøhandlingsprogram lægger op til en særlig indsats i forhold til fem sektorer, hvoraf industri er den ene. De øvrige er energi, transport, landbrug og turisme. Desuden præsenteres mål og handlingsanvisninger frem til år 2000 i forhold til syv miljøtemaer. Temaerne er klimaændringer, forsuring og luftkvalitet, beskyttelse af natur og biodiversitet, forvaltning af vandressourcerne, bymiljøet, kystområder og affaldshåndtering.
Målsætninger i Danmark
Folketinget har i forlængelse af EU's 5. Miljøhandlingsprogram og regeringens Natur- og Miljøpolitiske Redegørelse udpeget fire miljøpolitiske indsatsområder som de vigtigste. Det er udfasning af miljøfremmede stoffer, miljøbelastning fra landbrug og miljøbelastning fra transport samt miljøbelastning ved energifremstilling og -forbrug.
Strategisk miljøplanlægning
I naturlig forlængelse af den nuværende forståelse for miljøproblemerne er det politisk vedtaget, at strategisk miljøplanlægning bør være den administrative og planlægningsmæssige målsætning. Det gælder både i EU og i Danmark.
En sammenhængende, langsigtet planlægning og rapportering af udviklingen i miljøtilstand og miljøindsats blev indledt i Danmark i 1993 med udgivelsen af den første miljøtilstandsrapport - "Miljø og samfund", Faglig rapport fra Danmarks Miljøundersøgelser nr. 93, 1993. Den blev efterfulgt af den Natur- og Miljøpolitiske Redegørelse fra Miljø- og Energiministeriet i 1995. I EU arbejdes der med en tilsvarende miljøplanlægning.
Tilstandsrapporter udarbejdes af det Europæiske Miljøagentur med "Europe's Environment - The Dobrís Assessment. European Environment Agency 1995" som den første, mens Ministerrådet og Europakommissionen vurderer resultatet af den førte miljøpolitik og udarbejder miljøhandlingsprogrammer. EU's 5. Miljøhandlingsprogram er netop under revision på baggrund af tilstandsrapporten.
Der vil i de kommende år ske en videreudvikling af den strategiske miljøplanlægning i Danmark.
1.2 Fire oplæg til debat
Oplæg til debat
Som opfølgning på regeringens Natur- og Miljøpolitiske Redegørelse og Folketingets udpegning af de fire indsatsområder har Miljøstyrelsen arbejdet med fire oplæg til debat om miljøindsatsen på centrale områder.
I slutningen af 1996 blev oplæggene til "En styrket produktorienteret miljøindsats" og "Kemikaliestrategi - status og perspektiver" præsenteret. I juli 1997 blev oplægget om "Erhvervsaffald og udvalgte affaldsstrømme" udsendt, og med dette oplæg om miljø, industri og regulering er det sidste oplæg nu sendt i høring. For alle fire oplæg gælder, at helhedsorientering og markedsorientering er væsentlige elementer.
Produktorienteret miljøindsats
Miljøstyrelsens oplæg til en styrket produktorienteret miljøindsats har som udgangspunkt, at alle produkter påvirker miljøet under fremstilling, anvendelse og bortskaffelse. De valg, man træffer i forhold til de tre led i produkternes livscyklus, har afgørende betydning for miljøbelastningen. Oplægget lægger på baggrund af en analyse af rammerne for produkterne, markedet og aktørerne - hvoraf industrien er én af de væsentlige - op til konkrete initiativer.
Oplægget peger bl.a. på, at en lang række af produkternes egenskaber af miljømæssig betydning kan påvirkes væsentligt under produktudvikling og ved valg af produktionsmetoder.
For industrien bliver udvikling af renere produkter og mindre forurenende produktionsmetoder en væsentlig opgave i de kommende år. Virksomhederne må arbejde systematisk med vurdering af miljøbelastningen i hele produkternes livscyklus, og det nye system til udvikling af miljøvenlige industriprodukter (UMIP) er et skridt på vejen. Oplægget peger også på konkrete initiativer som øget mærkning, en ny tilskudsordning og en styrket grøn offentlig indkøbspolitik.
Kemikaliestrategi
I Miljøstyrelsens debatoplæg om kemiske stoffer præsenteres en liste med omkring 100 stoffer eller stofgrupper, som påvirker miljøet, og hvis anvendelse og udledning må reduceres. Listen er et signal til virksomheder og andre om, hvilke miljøbelastende stoffer der i øjeblikket er i fokus, og som der derfor bør udvikles alternativer til.
Regelarbejdet på kemikalieområdet foregår hovedsageligt på EU-niveau, og der lægges derfor op til at fremskynde arbejdet med klassificering af kemiske stoffer og til en prioritering af arbejdet med risikovurdering af eksisterende kemiske stoffer. Betydningen af bedre information over for offentligheden samt højere grad af inddragelse af indkøbere og miljøbevidste forbrugere understreges i oplægget. Miljøstyrelsen vil derfor arbejde for, at der sker en udvidelse af producenters og importørers pligt til at deklarere produkter.
Miljø- og Energiministeriet fremlagde i maj 1997 foranlediget af en forespørgselsdebat i Folketinget og i forlængelse af nævte debatoplæg en redegørelse for fremtidige initiativer på kemikalieområdet.
Erhvervsaffald
Mængderne af erhvervsaffald er generelt stigende, og affaldets sammensætning er kompleks - og det er miljøbelastningen også. Dertil kommer, at behovet for deponering af affald er et problem i sig selv. Den overordnede målsætning for oplægget er at sikre mindst mulig affaldsproduktion, minimere spredningen af miljøfremmede stoffer og forvalte strømmen af stoffer gennem de forskellige trin fra forarbejdning til forbrug, anvendelse og bortskaffelse. Derved forbedres mulighederne for genbrug og genanvendelse.
1.3 Baggrunden for debatoplægget om miljø, industri og regulering
Fine resultater
Miljøregulering af industrien, som den har udviklet sig siden begyndelsen af 70'erne, har givet fine resultater med hensyn til nedbringelse af virksomhedernes udledninger og påvirkning af det lokale miljø.
Selvom miljøindsatsen overfor industrien altså har givet - og fortsat giver - en god miljøbeskyttelse, er der i dag et klart behov for en debat om, hvorvidt og eventuelt hvordan indsatsen bør udvikles. Det er særligt fire forhold, der giver dette behov.
1. 25 års erfaring med regulering af industrien
For det første er det i sig selv et argument for at debattere miljøindsatsen overfor industrien, at vi i dag står med omkring 25 års erfaring med regulering på området. Den første miljøbeskyttelseslov så dagens lys i 1973, og senest blev miljøbeskyttelsesloven samlet revideret i 1991. Der er siden foretaget en række mindre ændringer og udvidelser af miljøbeskyttelsesloven.
Med 25 års erfaring på området og med en række ændringer af miljøbeskyttelsesloven siden 1991 er der behov for samlet at vurdere erfaringerne og eventuelle behov for ændringer.
2. Fokus på globale miljøproblemer
For det andet er der kommet større fokus på industriens bidrag til de regionale og globale miljøproblemer. Både i den danske miljøstilstandsrapport fra 1993 og i Det Europæiske Miljøagenturs tilstandsrapport fra 1995 blev det konkluderet, at industrien i Danmark og de øvrige EU-lande gør fremskridt på lokalt plan, men spiller en hovedrolle i forhold til de globale miljøproblemer. Det gælder problemer som drivhuseffekt, ozonlagsnedbrydning, forsuring, brug og spredning af erkendte eller potentielle miljø- og sundhedsfarlige stoffer samt brug og påvirkning af ressourcer som vand, mineraler og energi. Industrien står overfor en stor udfordring med en kraftig begrænsning i anvendelsen af miljøbelastende stoffer i produkter og produktionsprocesser og en markant reduktion i energi- og ressourceforbrug. Denne udfordring vil være af en størrelsesorden, som vil betyde, at overholdelsen af krav af hensyn til det lokale miljø for de fleste virksomheder vil være overskuelig.
Den nuværende indsats overfor industrien bygger på et system, hvor der først og fremmest er fokus på den lokale og regionale forurening fra f.eks. spildevand, støj og udledninger til luften. Der er derfor behov for at se på, om denne regulering kan forbedres, så der sikres en bedre indsats også overfor mere globale miljøproblemer.
3. Ny forståelse for miljøproblemerne
For det tredje har mange virksomheder i dag en stor forståelse for og engagement i effektiv miljøbeskyttelse. Da dette suppleres af en stigende efterspørgsel efter miljørigtige varer, står vi i en situation, hvor mange virksomheder spiller aktivt med i miljøbeskyttelsen. Det kan f.eks. være i form i af frivillig EMAS-registrering, miljøledelse eller anden form for miljøindsats, hvor virksomhederne går videre end krævet af myndighederne.
Denne udvikling giver mulighed for at ændre samspillet mellem myndigheder, virksomheder og regler. Der er derfor behov for at se på, om den nuværende indsats i tilstrækkelig grad tager højde for, at markedskræfterne på mange områder giver en efterspørgsel efter miljørigtige varer, og at mange virksomheder af egen drift går aktivt ind i miljøarbejdet.
4. Implementering af IPPC-direktivet
For det fjerde skal Danmark som de øvrige EU-lande have implementeret IPPC-direktivet senest i oktober 1999. Direktivet handler om en integreret forureningsbekæmpelse og kontrol - "Integrated Pollution Prevention and Control". Direktivet skal sikre en enkel, helhedsorienteret, koordineret og målrettet regulering af den europæiske industri. I forhold til den eksisterende danske miljølovgivning stiller direktivet særligt krav om, at der indføres en tvungen revision af miljøgodkendelser mindst hvert 10. år, og at der indføres en hjemmel, så der kan stilles krav om, at bestående listevirksomheder skal have en samlet godkendelse, hvis de overtræder EU's miljøkvalitetsnormer. Der skal også ske en ændring med hensyn til miljøbeskyttelseslovens retsbeskyttelsesprincip.
Implementering af IPPC-direktivet giver derfor i sig selv en anledning til og et behov for at se på den danske miljøregulering af industrien.
1.4 Mål og forudsætninger for debatoplægget om miljø, industri og regulering
Bedre miljø, mere fleksibilitet og bedre ressourceudnyttelse
Udviklingen af miljøindsatsen skal naturligvis sikre, at Danmark kan implementere IPPC-direktivet og dermed leve op til EU's lovgivning på miljøområdet. De primære mål er imidlertid følgende tre:
 | En bedre beskyttelse af miljøet - særligt i forhold til globale miljøproblemer. |
| En mere fleksibel indsats overfor de mange virksomheder, der aktivt arbejder for en høj miljøbeskyttelse. |
| En bedre udnyttelse af myndighedernes ressourcer, så indsatsen overfor virksomheder med problematiske miljøforhold kan styrkes, så den internationale indsats kan styrkes, og så myndighederne i større grad kan fungere som katalysatorer for den ønskede udvikling på miljøområdet. |
Forudsætninger
En justering af indsatsen overfor industrien må tage udgangspunkt i, at der er opnået fine lokale og regionale miljøgevinster gennem den eksisterende regulering. Det er derfor udgangspunktet for dette oplæg, at de eksisterende grundelementer i den danske miljøindsats overfor industrien fortsat er levedygtige, og at et fuldstændigt kursskifte derfor ikke er på dagsordenen. Dette oplæg til debat tager derfor afsæt i følgende forudsætninger:
| Det høje lokale beskyttelsesniveau. |
| Den decentrale administration af miljøområdet skal fastholdes. |
| Offentlighedens muligheder for inddragelse i miljøbeskyttelsen skal fastholdes. |
| Virksomhedernes og offentlighedens muligheder for at klage over konkrete afgørelser skal fastholdes. |
Styringsmidlerne
Siden revisionen af miljøbeskyttelsesloven i 1991 har der været lagt vægt på en forureningsforebyggende strategi som supplement til den forureningsbekæmpende. Indsatsen regulerer både emissioner på traditionel vis og omfatter samtidig ressource-, produkt- og affaldsbetragtninger mv. Både sociale, økonomiske og økologiske konsekvenser tages i betragtning med henblik på en hensigtsmæssig og koordineret indsats.
For at kunne nå målene med en justeret indsats er det afgørende, at denne linje fortsættes. Eksempelvis kan de aktuelle miljøproblemer ikke løses med styringsmidler, som alene fokuserer på lokale effekter af virksomhedernes aktiviteter. Der lægges derfor ikke blot op til en debat om, hvordan man kan justere anvendelsen af traditionel regelstyring, men i ligeså høj grad om, hvordan man kan udnytte flere forskellige styringsmidler. Det gælder styringsmidler som f.eks. tilskud, afgifter, aftaler, miljøledelse og information som led i en markedsorientering af indsatsen.
Med afsæt i baggrunden, målene og forudsætningerne for dette debatoplæg vil der blive skitseret en række områder, hvor der er behov for en debat om, hvordan indsatsen overfor industrien kan udvikles.
Oplæggets disponering
I kapitel tre vil der blive lagt op til en debat omkring en række konkrete styringsmidler, imens der i kapitel fire vil blive lagt op til en debat omkring forskellige aspekter ved det administrative system. Først vil principperne bag regelstyringen af industrien blive beskrevet i kapitel to.