[Forside] [Indhold] [Forrige] [Næste] [Bund]
Miljø, industri og regulering
Sammenfatning
Nyt syn på miljøproblemerne
Miljøproblemerne blev tidligere betragtet - og behandlet - som problemer i relation til enten luft, vand eller jord. I dag ses problemerne i sammenhæng med hele økosystemet, og udviklingen går nu i retning af en mere integreret forureningsbekæmpelse, der kan beskytte miljøet som helhed.
Samtidig er der en stigende internationalisering af miljøindsatsen og en større forståelse for, at miljøproblemerne har en gennemgribende samfundsmæssig betydning - miljø kommer gradvist til at spille en rolle indenfor andre samfundsområder.
Generelt er befolkningens bevidsthed om miljøproblemerne også blevet væsentligt større, hvilket ikke blot har betydning for forbrugernes valg af produkter, men også for virksomheders og investorers prioriteringer.
Den mere nuancerede forståelse for miljøproblemerne har såvel internationalt som nationalt sat sine spor. Ved det globale miljømøde i Rio de Janeiro i 1992 blev handlingsplanen Agenda 21 vedtaget, ligesom EU's 5. Miljøhandlingsprogram og regeringens Natur- og Miljøpolitiske Redegørelse fra 1995 og folketingsdebatten giver samlede bud på løsningen af centrale problemer.
Oplæg til debat
Som opfølgning på regeringens Natur- og Miljøpolitiske Redegørelse og Folketingets udpegning af fire vigtige indsatsområder har Miljøstyrelsen arbejdet med fire oplæg til debat om miljøindsatsen på centrale områder. Det drejer sig dels om oplæggene om en produktorienteret miljøindsats, om kemikalier og om erhvervsaffald, dels om dette oplæg om miljø, industri og regulering.
Selvom miljøindsatsen overfor industrien har givet - og fortsat giver -en god miljøbeskyttelse, er der i dag et klart behov for en debat om, hvorvidt og eventuelt hvordan indsatsen bør udvikles. Det er særligt fire forhold, som giver dette behov.
Hvorfor behov for justering?
1. Med 25 års erfaring på området og med en række ændringer af miljøbeskyttelsesloven siden 1991 er der behov for samlet at vurdere reglerne og eventuelle behov for ændringer.
2. Den nuværende indsats overfor industrien bygger på et system, hvor der først og fremmest er fokus på den lokale og regionale forurening fra f.eks. spildevand, støj og udledninger til luften. I dag er der i større grad end tidligere fokus på regionale og globale miljøproblemer, og der er derfor behov for at se på, om miljøindsatsen kan forbedres i forhold til disse problemer.
3. I dag giver markedskræfterne på mange områder en stigende efterspørgsel efter miljørigtige varer, og mange virksomheder vælger frivilligt at gå aktivt ind i miljøarbejdet. Det giver muligheder for et nyt samspil mellem myndigheder, virksomheder og regulering, og der er behov for en debat, om hvorvidt disse muligheder udnyttes i fremtiden
4. Danmark står overfor en implementering af IPPC-direktivet, hvilket i sig selv er en anledning til og et behov for at se på den danske miljøregulering af industrien.
Tre mål
En justering af miljøindsatsen overfor industrien har primært tre mål:
 | En bedre beskyttelse af miljøet - særligt i forhold til globale miljøproblemer. |
| En mere fleksibel indsats overfor og inddragelse af de mange virk somheder, der aktivt arbejder for en høj miljøbeskyttelse. |
| En bedre udnyttelse af myndighedernes ressourcer, så indsatsen overfor virksomheder med problematiske miljøforhold kan styrkes, så den internationale indsats kan styrkes, og så myndighederne i større grad kan fungere som katalysatorer for den ønskede udvik ling på miljøområdet. |
Forudsætninger
En justering af indsatsen overfor industrien må tage udgangspunkt i, at der er opnået fine lokale og regionale miljøgevinster gennem den eksisterende regulering. Et fuldstændigt kursskifte er derfor ikke på dagsordenen. Det er en forudsætning, at man fastholder det høje, lokale beskyttelsesniveau, den decentrale administration af miljøområdet, offentlighedens inddragelse i miljøbeskyttelsesarbejdet samt virksomhedernes og offentlighedens muligheder for at klage over konkrete afgørelser.
Vifte af styringsmidler
Der anvendes i dag en bred vifte af styringsmidler i miljøindsatsen overfor industrien. Det er afgørende, at denne linje fortsættes, og der lægges derfor såvel op til en debat om, hvordan anvendelsen af styringsmidlerne kan justeres, som hvordan nye styringsmidler kan udnyttes i samspil med den eksisterende indsats.
Oplæggets disponering
I debatoplæggets kapitel 1 ses generelt på industrien i miljøpolitikken, og baggrund, mål og forudsætninger for en justeret miljøindsats beskrives. Det følges op i kapitel 2 med en gennemgang af principperne i den eksisterende regelstyring af industrien. I kapitel 3 lægges op til debat om en justering af en række konkrete styringsmidler, og i kapitel 4 lægges op til en debat omkring en række aspekter ved det administrative system.
I det følgende gennemgås nogle af de centrale spørgsmål, der rejses i debatoplægget.
Oplæg til debat om styringsmidler
Planlægning og inddragelse af offentligheden
Ved etablering af nye virksomheder er planlægningsværktøjet gennem adskillelse af bolig og erhverv effektivt til at forebygge lokale miljøproblemer som støj, lugt. I dag giver de færreste nye virksomheder imidlertid nævneværdige miljøproblemer, og man kan spørge, om der i fremtidens planlægning skal søges en højere grad af integration af bolig og erhverv. Hvordan kan det i givet fald gøres?
Det kan også debatteres, hvordan man i større grad kan få accept af eksisterende industrivirksomheder i byområder, som i mange tilfælde har ligget der længere end de omgivende boligområder. Hvordan afvejer man f.eks. støjgener mod industrikultur?
Der er generelt en tradition for inddragelse af offentligheden i miljøsager, men bør denne udvides, så en forudgående høring af naboer og interesseorganisationer spiller en mere fremtrædende rolle i den fremtidige regulering? Hvad er den miljømæssige effekt? Hvad er konsekvenserne for virksomhederne?
Virksomhedernes egen indsats
Mange industrivirksomheder fokuserer i stigende grad på deres egne miljøforhold. De spiller en aktiv rolle, og mange organisationer og virksomheder påpeger, at myndighederne kan koncentrere sig om andre opgaver med den store indsats, som virksomhederne selv yder.
Miljøledelse
Hvor langt kan man gå ad den vej? Hvad er virksomhederne villige til at binde sig til i form af f.eks. miljøledelsessystemer, rapporteringsforpligtelser osv.? Hvordan sikrer man sig, at også andre interesser - naboer, flora og fauna - varetages på passende vis? Hvordan sikrer man sig et fortsat højt lokalt beskyttelsesniveau?
Ved miljøledelse arbejder virksomheden systematisk med sine miljøforhold. Miljøforholdene kortlægges, og de vigtigste miljøpåvirkninger identificeres. Der opstilles en miljøpolitik, fastsættes mål og udarbejdes handlingsplaner. Mange virksomheder er i gang med miljøledelse, og de presser ofte underleverandører og øvrige samarbejdspartnere i en mere miljørigtig retning.
Hvordan kan det bedst understøttes, at kravet om miljøledelse breder sig i leverandørkæden og blandt de offentlige indkøbere, så det på sigt bliver en overlevelsesbetingelse for en virksomhed at have styr på sine miljøforhold? Hvordan videreudvikler vi miljøledelsessystemerne, så de i højere grad kan understøtte en produktorienteret miljøindsats?
Grønne regnskaber
En gruppe af virksomheder skal i dag udarbejde grønne regnskaber, som kan give offentligheden, kunder, investorer og andre en viden om virksomhedens miljøforhold. Miljøstyrelsen vil udarbejde en evaluering af de grønne regnskaber i efteråret 1998, når der foreligger to årgange af regnskaber.
I den forbindelse kan man spørge, hvordan de grønne regnskaber skal udvikles. Skal de fortsat være et informationsværktøj, eller kan de integreres med tilsynet, godkendelserne og miljørapporteringen?
Aftaler
Der kan indgås aftaler med virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder for at nå fastsatte mål for anvendelse, udledning eller bortskaffelse af konkrete produkter, stoffer eller materialer.
Hvorledes sikrer man sig, at miljøaftalerne lever op til samme krav om samfundsøkonomisk effektivitet, miljømæssig effekt og gennemsigtighed som andre virkemidler? Er der konkrete områder, hvor aftaler kan fremme miljøindsatsen?
Miljødata - krav og behov
Den nuværende viden om industriens miljøforhold er på mange områder mangelfuld. Det gør det vanskeligt at lave en målrettet og prioriteret indsats, og det gør overvågningen og dokumentationen af igangsatte initiativer vanskelig.
Hvordan kan de forskellige krav til miljødata samordnes, så virksomhederne lettere kan skaffe disse og stille dem til rådighed på en form, der både gør dem anvendelige for myndighederne og for virksomhederne?
Kan - og bør - der indsamles oplysninger om brug af miljøproblematiske stoffer for at henlede opmærksomheden på disse? Hvordan fastlægger man detaljeringsgraden i kravene til miljødata? Hvordan får man forskellige myndigheder til at koordinere deres datakrav?
Videnopbygning og -formidling
En af Miljøstyrelsens opgaver er at udarbejde generelle retningslinjer i form af vejledninger og orienteringer. Amter/kommuner og virksomheder benytter vejledninger og brancheorienteringer flittigt og så gerne, at der blev udarbejdet flere. Det gælder ikke mindst de små og mellemstore virksomheder og kommuner.
Udarbejdelse af brancheorienteringer bør styrkes. Men hvorledes kan arbejdet lægges ud til decentrale myndigheder, konsulenter eller brancheorganisationer, samtidig med at Miljøstyrelsen giver dem det "officielle" myndighedsstempel?
Økonomiske virkemidler
Der anvendes en række økonomiske virkemidler til at påvirke virksomhedernes miljøadfærd. Det drejer sig primært om tilskud, afgifter og gebyrer.
Afgifter på ressourcer og produkter vil utvivlsomt forblive et centralt virkemiddel i fremtiden, men spørgsmålet er på hvilke områder og i hvilken kombination med andre styringsmidler?
Er der basis for at iværksætte et udredningsarbejde, der analyserer de konkrete muligheder for forsøg med omsættelige forureningstilladelser? Hvorledes kan der arbejdes videre med differentiering af spildevands- og affaldsgebyrer, så det sikres, at særligt forurenende virksomheder betaler de reelle omkostninger ved spildevands- og affaldsbehandling? Hvilke initiativer kan tages overfor iværksættere og nystartede virksomheder?
Godkendelsesordningen i miljøbeskyttelsesloven
Godkendelsesordningen har siden midten af 1970'erne været et effektivt instrument til regulering af udledningerne fra industriens produktionsprocesser. Indsatsen har givet fine resultater, når det gælder hovedparten af de lokale miljøproblemer. Ved at regulere ved individuelle afgørelser fremfor generelle krav sikres en dialog mellem virksomheder og myndigheder, og det er muligt at tage individuelle hensyn. Selvom godkendelsesordningen generelt fungerer godt, er der behov for at diskutere, hvordan den kan videreudvikles.
Hvordan kan Miljøstyrelsen, kommunerne og amtskommunerne arbejde bedre sammen, så lovens intentioner om anvendelse af mindst forurenende teknologi reelt bliver et centralt element i godkendelserne? Hvordan sikres det, at såvel affaldsproduktion som energiforbrug vurderes systematisk ved godkendelser?
Hvorledes skal IPPC-implementeringen gribes an? Skal der laves minimumsimplementering, hvor kun de absolut nødvendige ændringer i lovgrundlaget gennemføres, eller skal der foretages mere vidtgående ændringer i godkendelses- og anmeldeordningerne?
Hvilken særlig indsats skal kunne danne basis for, at virksomhederne får en rammegodkendelse? Og hænger rammegodkendelser overhovedet sammen med IPPC-direktivets godkendelsessystem?
Sikkerhedsstillelse
I 1994 blev der indsat en bestemmelse om sikkerhedsstillelse i miljøbeskyttelsesloven. Bestemmelsen betyder, at en række godkendelsespligtige virksomheder skal stille sikkerhed for de udgifter, som tilsynsmyndigheden kan risikere at få, hvis det f.eks. bliver nødvendigt at gå ind at rense op ved en såkaldt selvhjælpshandling. Formålet med bestemmelsen er, at myndighederne kan få ryddet op uden udgifter for det offentlige.
Er sikkerhedsstillelse et virkemiddel, der skal arbejdes videre med? Hvordan sikres det, at krav om sikkerhedsstillelse ikke bliver samfundsøkonomisk uhensigtsmæssig?
Differentieret tilgang til virksomhederne
Progressive virksomheder, der stiller miljøkrav til sig selv, der væsentligt overstiger de krav, som myndighederne stiller, har et berettiget ønske om at opnå fordele hos myndighederne.
Hvor langt er man villig til at gå i retning af at lade de miljøpositive virksomheder kontrollere sig selv eller basere kontrollen på certificering? Hvordan skal samspillet med godkendelsessystemet være? Hvordan sikrer vi offentlighedens indsigt i disse virksomheders miljøforhold?
Er der væsentlige erhvervsmæssige interesser i at lade certificering overtage miljøtilsynet i visse tilfælde? Og hvordan sikres det, at dette sker under hensyn til de gældende principper for miljøreguleringen?
Oplæg til debat om det administrative system
Forebyggelse og tilsyn
De decentrale miljømyndigheder har - udover deres rolle som traditionel tilsynsmyndighed - en rolle i forbindelse med det forebyggende miljøarbejde. I tilsynsindsatsen og dialogen med virksomhederne kan de skubbe på og påvirke virksomhederne til selv aktivt at arbejde med sine miljøforhold fremfor passivt at underkaste sig den traditionelle styring gennem vilkår og påbud.
Hvordan finder tilsynsmyndigheden den rigtige katalysatorrolle i forholdet til virksomheder, der skal hjælpes og motiveres til at gøre en indsats? Hvordan finder tilsynsmyndighederne den rigtige balance mellem dialogen med de miljøprogressive virksomheder og tilsynet med mere traditionelt tænkende virksomheder? Hvordan styrkes miljøtilsynet i de mindre kommuner? Er fælleskommunale enheder for miljø- og levnedsmiddelkontrol vejen frem? Og hvordan fremmes de i givet fald?
Det internationale regelarbejde
En stadig større del af miljødiskussionen og miljøreguleringen foregår i dag internationalt. Det gælder først og fremmest i EU, men også i andre internationale organer. Det forventes, at tendensen til international miljøregulering vil stige, og det er vigtigt - ikke mindst for dansk industri - at Danmark deltager aktivt i dette arbejde.
Kan danske miljø- og erhvervsinteresser styrkes ved i højere grad at inddrage andre myndigheder - herunder de decentrale miljømyndigheder i det internationale miljøarbejde? Kan vores interesser styrkes ved i højere grad at inddrage f.eks. brancheorganisationer og andre relevante organisationer i arbejdet? Hvordan styres en proces, hvor en række aktører på en koordineret måde skal repræsentere danske synspunkter?
Klagesystemet
Miljøstyrelsen er klageinstans for en række afgørelser, der træffes af amter og kommuner. Klagesystemet kan være tids- og ressourcekrævende. Særligt hvis en sag påklages videre til Miljøklagenævnet og derfor skal passere gennem tre instanser, er der eksempler på, at det har taget uacceptabelt lang tid, inden en sag er blevet afgjort i det administrative system.
Det nuværende klagesystem er imidlertid en afbalancering mellem to principielt modstridende principper: Nærhedsprincippet, der betyder at afgørelserne træffes så tæt på virksomhederne som muligt, og lighedsprincippet, der betyder at lige situationer skal behandles lige. En ændring af det nuværende klagesystem vil derfor meget let skabe ubalance mellem disse principper.
Kan der laves mindre justeringer af klagesystemet, så man bevarer fordelene ved den nuværende model og alligevel får et bedre system? Er der f.eks. områder, hvor der hensigtsmæssigt kan ske en begrænsning af klageadgangen eller af klagesagsbehandlingen? Hvordan sikres det, at de traditionelle retssikkerhedsprincipper fastholdes med de nyere og mere bløde former for regulering?