Status og perspektiver for kemikalieområdet
Resumé
Kap. 1. Indledning
Formål
Formålet med udarbejdelsen af et debatoplæg om Miljøstyrelsens arbejde med kemiske stoffer er at skabe et overblik over brugen af kemiske stoffer, at opridse kendskabet til udslipsmængder og forekomst i miljøet samt at beskrive den nuværende indsats og de faglige målsætninger såvel nationalt som internationalt. Derudover er det målet at opstille forslag til initiativer på området med henblik på fremtidig prioritering.
Denne rapport omfatter de dele af reguleringen af kemiske stoffer, der ligger indenfor Miljøstyrelsens ressort.
Definitioner
Der anvendes et virvar af begreber og betegnelser indenfor kemikalieområdet, der - hvis de ikke er entydige - kan give anledning til misforståelser. Derfor findes der i rapporten en række definitioner på de i dag mest anvendte begreber og betegnelser.
Kap. 2. Brugen af kemiske stoffer og produkter
Antal stoffer og produkter
På verdensplan antages det, at der markedsføres ca. 100.000 kemiske stoffer. Disse stoffer indgår som komponenter i kemiske produkter (rengøringsmidler, malinger, pesticider mv.) og i varer/ industriprodukter (møbler, aviser, plastkrus mv.).
Højt sat skønnes det, at der i Danmark markedsføres ca. 20.000 kemiske stoffer, ca. 100.000 forskellige kemiske produkter og over 200.000 varer/industriprodukter.
Hovedparten af de kemiske stoffer, der anvendes i produktionen og husholdningerne eller som indgår i forbrugsvarerne, vil før eller siden blive udledt til miljøet, hvor de kan give anledning til sundheds- og miljøpåvirkninger.
Kap. 3. Udslip til og forekomst i miljøet
Stoffer, der forrykker balancen
En række stoffer giver anledning til miljøproblemer i henholdsvis luft, vand og jord samt problemer i tilknytning til affald. For de naturligt forekommende stoffer - f.eks. kuldioxid, svovldioxid og kvælstof - er det ikke stoffernes forekomst som sådan, der udgør miljøproblemet, men derimod de forøgede mængder, der forrykker den naturlige balance og dermed sekundært giver anledning til problemer.
En række handlingsplaner for henholdsvis vandmiljø, energi og transport har allerede indgående behandlet problemerne forbundet med udledning af disse stoffer og opstillet mål for reduktion heraf. Denne gruppe stoffer vil derfor ikke blive behandlet yderligere i denne sammenhæng.
Miljøbelastende stoffer
Det egentlige tema er de miljøbelastende stoffer forstået som - dels menneskeskabte stoffer, der ikke forekommer naturligt i miljøet - dels naturligt forekommende stoffer, som på grund af menneskelig aktivitet spredes i uhensigtsmæssige mængder. Til den sidstnævnte gruppe hører tungmetallerne, der i modsætning til de fleste organiske stoffer, ikke nedbrydes biologisk, fotokemisk eller ved termisk behandling, men i vidt omfang deponeres i naturen.
I forhold til de miljøbelastende stoffer har Miljøstyrelsen hidtil koncentreret sin indsats om tungmetaller, pesticider, ozonlagsnedbrydende stoffer samt i et vist omfang VOC'er, PAH'er og dioxiner. Det er derfor ikke overraskende, at kendskabet til udslipsmængder og forekomst i miljøet især er stor for disse grupper af kemiske stoffer.
Kap. 4. Nuværende indsats
Fire tilgange
 | Den nuværende indsats for at undgå forurening og andre miljø- og sundhedsskadelige belastninger af kemiske stoffer kan opdeles efter følgende grundlæggende tilgange: |
| En kildeorienteret tilgang, hvor indsatsen som udgangspunkt rettes mod de forskellige kilder, der påvirker miljøet. Som kilder betragtes f.eks. industrivirksomheder, spildevandsanlæg, affalds-forbrændingsanlæg og landbrug. |
| En medieorienteret tilgang, der som udgangspunkt forholder sig til jordens, luftens, havets, grundvandets og det ferske vands tilstand. Afhængig af mediets tilstand tages der stilling til, om der - af hensyn til opretholdelse eller forbedring af miljøkvaliteten - er behov for en indsats over for de udledninger, der påvirker mediet. |
| En stoforienteret tilgang, hvor udgangspunktet for indsatsen er det enkelte kemiske stofs eller en stofgruppes egenskaber og skæbne i miljøet. Indsatsen her omfatter fare- og risikovurderinger af kemikalier samt godkendelsesordninger og anvendelsesbegrænsende tiltag. |
| En produktorienteret tilgang, hvor udgangspunktet er, at den samlede miljøbelastning kun kan forstås og indsatsen prioriteres hensigtsmæssigt, hvis produkternes miljøbelastning betragtes over hele deres livscyklus. |
De to første tilgange, der danner grundlaget for miljøbeskyttelsesloven, er der i dag mange års erfaring med at anvende. Det er karakteristisk, at ved den hidtidige kilde- og medieorienterede indsats har vægten været lagt på de direkte udledninger til medierne jord, luft og vand. Affaldet har så fungeret som en ventil for de forureningselementer, som ikke måtte udledes direkte til miljøet. Denne angrebsvinkel er i dag afløst af en mere nuanceret forståelse af miljøproblemerne med vægten lagt på en mere forebyggende vinkel. Renere teknologi, miljøstyring, grønne regnskaber mv. er eksempler på dette.
Den stoforienterede tilgang danner grundlaget for kemikalieloven - en lov, der er karakteriseret ved at følge de kemiske stoffer fra "vugge til grav". Reguleringen går således på tværs af traditionelle opdelinger mellem sektorer og medier. Den stoforienterede indsats er også forebyggende, og det bedste resultat opnås, såfremt indsatsen sker tættest muligt ved den oprindelige kilde.
Den produktorienterede tilgang retter sig mod produkters og varers samlede miljøbelastning i forbindelse med fremstilling, opbevaring, anvendelse, transport og bortskaffelse. Målet med den udarbejdede produktstrategi er at fremme udvikling og afsætning af produkter med forbedrede miljøegenskaber. Dette mål kan kun nås gennem opbakning og deltagelse fra alle relevante aktører samt en indsats i en række internationale fora. Strategien kombinerer videnformidling og stimulering af efterspørgslen efter disse produkter med adfærdsregulering i forbindelse med indholdet i og fremstilling, distribution og bortskaffelse af produkterne. Erfaringsgrundlaget med denne tilgang er - i modsætning til de øvrige - endnu kun i sin vorden.
Styringsmidler
Ved reguleringen af kemiske stoffer anvendes et bredt spektrum af styringsmidler - "bløde" som "hårde". Som eksempler kan nævnes mærknings- og emballagekrav, forbud og anvendelsesbegrænsning, økonomiske styringsmidler, aftaler, grøn indkøbspolitik og støtteordninger.
Internationale fora
En række internationale organisationer beskæftiger sig med regulering af kemiske stoffer. I tilknytning til rapporten er der udarbejdet et bilag, som lister de kemiske stoffer, der er omfattet af beslutninger truffet i internationale fora. Listen viser, at det langt hen ad vejen er de samme kemiske stoffer, der behandles i forskellige fora - herunder især tungmetaller, pesticider og persistente organiske forbindelser.
Kap. 5. Problemområder
Mange dårligt belyste stoffer
Et stort problem på kemikalieområdet er de mange kemiske stoffer, som - til trods for at de er dårligt belyst med hensyn til sundheds- og miljøeffekter - anvendes i store mængder.
At skaffe fuldstændige data om alle stoffer, der findes i vores samfund er omvendt en helt uoverkommelig opgave, dels på grund af antallet af stoffer, men også fordi ny viden om stoffers mulige effekter løbende vil fremkomme.
Manglende beslutningsevne
Det største problem er derfor snarere, at vi ikke evner at træffe beslutninger ud fra den store mængde foreliggende - ganske vist ikke fuldstændige - data. Dette gælder i relation til både danske og internationale beslutninger om anvendelsebegrænsninger, herunder beslutninger i EU. Samtidig må det erkendes, at en større beslutningsevne og -vilje kan betyde, at der træffes beslutninger, der senere viser sig at være forkerte.
Der er kun i meget begrænset omfang foretaget regulering af indholdsstofferne i færdige produkter. Dette viser sig nu ved, at en række af de alvorlige miljøproblemer, som står højt på miljødagsordenen i dag, vedrører indirekte udledninger i form af affald, restprodukter, slagger og slam. Skal disse problemer løses, er det nødvendigt med en indsats, der også tager hånd om de diffuse udledninger, hvilket bedst opnås, hvis indsatsen sker tættest muligt ved den oprindelige kilde.
Kap. 6. Forslag til fremtidige initiativer
Internationale bindinger
Miljøstyrelsen har påbegyndt eller foreslår forskellige initiativer igangsat med henblik på bl.a. at få omsat foreliggende viden/data til beslutninger, der kan begrænse de uønskede virkninger af kemiske stoffer. Da området i vidt omfang er bundet af internationale direktiver, konventioner og aftaler, understreges overordnet betydningen af, at Danmark aktivt søger at arbejde for et højt beskyttelsesniveau i de internationale fora, hvor miljøbelastende stoffer er på dagsordenen.
Listen over uønskede stoffer
Som en national strategi foreslås fremme af reduktion og afvikling af miljøbelastende stoffer. Miljøstyrelsen har udarbejdet et udkast til en liste over stoffer, der er uønskede i produkter på grund af stoffernes påvirkning af mennesker og/eller miljø i produktion, anvendelse og/eller ved bortskaffelse. Denne liste findes som bilag 2 til rapporten.
Fremskynde kemikaliearbejdet
I relation til EU-arbejdet på kemikalieområdet foreslår Miljøstyrelsen forskellige initiativer, der kan fremskynde arbejdet med klassificering af kemiske stoffer (udvikling af simple testmetoder, anvendelse af computermodeller, samlet klassificering af grupper af stoffer m.v.) og tilkendegiver, hvorledes man vil prioritere arbejdet med risikovurdering af eksisterende kemiske stoffer.
Inddragelse af aktører
Endelig understreges betydningen af bedre information overfor offentligheden samt højere grad af inddragelse af indkøbere og miljøbevidste forbrugere. Derfor foreslås det, at Miljøstyrelsen bl.a. skal arbejde for, at der sker en udvidelse af producenter og importørers pligt til at deklarere produkter.