Status for miljøbevidst indkøbspolitik i kommuner og amter 1997/1998

4. Barrierer for grønne indkøb

4.1 Svært at vurdere oplysninger om miljø fra virksomheder/leverandører
4.2 Prisen på grønne produkter som barriere
4.3 Manglende efteruddannelse som barriere
4.4 Manglende politisk eller administrativ interesse som barriere
4.5 Svært at stille krav om miljøhensyn som barriere
4.6 Decentralisering af indkøb som barriere
4.7 Manglende viden om muligheder og produkter som barriere
4.8 EU’s udbudsregler som barriere
4.9 Holdningsmæssige barrierer
4.10 Manglende ressourcer som barriere
4.11 Grænser for hvad der er praktisk muligt
4.12 Amter og kommuners vurdering af barrierer

Grønne indkøb er ikke noget "man bare lige gør"

At inddrage miljø- og energihensyn ved indkøb er ikke noget, "man bare lige gør". Der er mange faktorer, der skal spille sammen og gå op i en højere enhed, før beslutning og handling følges ad. I langt de fleste kommuner og amter er der en lang række medarbejdere, der har indkøbskompetence; lige fra den faguddannede indkøber i forvaltningen til økonomaer, pædagoger, viceskoleinspektører, plejehjemsledere og ledere af idrætsanlæg. De færreste har en egentlig indkøbsuddannelse. Endnu færre ved, hvilke miljøspørgsmål, man skal stille til leverandører, eller hvordan man skal vurdere de svar, man får tilbage.

Med mindre man i kommunen eller amtet har valgt fuldstændig at centralisere indkøbene, er det derfor en større proces, man skal igennem, før man med rette kan sige, at hele kommunen eller amtet køber "grønt" ind – dvs. medtager miljøhensyn i alle indkøb.

Udover at de politiske rammer skal være på plads, og at alle medarbejdere med indkøbskompetence skal være "klædt på" til at løse opgaven, er der også andre barrierer for grønne indkøb, der er værd at se nærmere på, herunder bl.a. prisen på produkterne og EU’s udbudsregler.

I det nedenstående kan man se, hvad kommuner og amter har svaret på spørgsmål om barrierer for grønne indkøb.

a. (K) Svært at vurdere oplysninger om miljø fra leverandører/producenter?

a. (A) Svært at vurdere oplysninger om miljø fra leverandører/producenter?

4.1 Svært at vurdere oplysninger om miljø fra virksomheder/leverandører

Den største barriere for gennemførelsen af grønne indkøb, er for indkøberne at vurdere de svar, som virksomheder og leverandører giver på indkøbernes spørgsmål om miljøforhold. Med mindre der er tale om nogle meget generelle spørgsmål, kan det i mange situationer være svært for indkøberen at vurdere, hvad virksomhederne egentlig har svaret. Er der hold i, hvad leverandørerne lover? En indkøber fortalte om en situation, hvor en leverandør tilbød PVC-fri stomiposer, selv om de reelt ikke findes på markedet.

En indkøber vurderer situationen således:

"Du kan godt spørge en leverandør, om han har en grøn indkøbspolitik eller en grøn profil, men du har ikke nogen værktøjer, der kan konstatere, om det er rigtigt, det vedkommende har sagt. Så det er en følingssag."

Nogle indkøbere vurderer, at virksomheder og leverandører heller ikke ved nok om miljøforhold og hvilke muligheder, der er.

Derudover kan det være svært at veje de enkelte miljøforhold op mod hinanden. Kan et lille kviksølvindhold i en elsparepære opvejes af et lavt energiforbrug? Både her og i forbindelse med at vurdere producenter og leverandørers svar om miljøforhold, er det flere steder erfaringen, at indkøberne kan gøre god brug af de kommunale eller amtskommunale miljømedarbejderes viden.

Flere peger på mærkning af produkter (Svanen, Blomsten, Energy Star m.v.) og miljøcertificeringer (EMAS og ISO-ordningen) af virksomheder som "redningen". Selv garvede indkøbere ser mærkning og miljøcertificering som en væsentlig hjælp til at gennemføre et grønt indkøb. Selv med rigelig information og efteruddannelse kan man ikke forvente, at alle indkøbsansvarlige medarbejdere i kommuner og amter vil blive i stand til fuldt ud at vurdere de svar, de får fra virksomheder og leverandører om produkters miljøforhold. Dette vurderes især at være gældende for decentrale indkøbere.

"Når man kommer ind og skal vurdere forskellige miljøtekniske oplysninger, så bliver det altså svært. Derfor er det også dejligt nemt, hvis de har en miljøcertificering. Så indikerer det altså, at de har noget i gang. Det samme med miljømærker."

4.2 Prisen på grønne produkter som barriere

b. (K) Prisen på grønne produkter?

b. (A) Prisen på grønne produkter?

Prisen på varer og tjenesteydelser er en barriere, der vejer tungt i forhold til at få indført og gennemført en grøn indkøbspolitik. Som det fremgår af afsnittet om "Økonomi, indkøbsaftaler og priser", vælger stort set alle kommuner og amter at fortsætte med samme budgetter, selv om "grønne" produkter kan betyde en prisforskel.

Særlig i forhold til økologiske madvarer fremhæves prisen som en barriere. Selv om det er muligt at omlægge kosten, sådan at der serveres flere grøntsager og mindre kød, vil man stadig kunne komme til at stå med en prisforskel enten på grund af en merpris for varerne eller en udgift til flere arbejdstimer. Nogle indkøbere mener endda, at det kun er i forhold til økologiske varer, at prisen reelt optræder som en barriere.

En indkøber i et amt udtrykker det således:

"Det er klart, hvis man går ind til en institution og siger, at nu skal I købe 100% økologisk, men det medfører en 20% fribinding på Jeres budget, så kan man jo ikke finde de 20% ved at skære ned på forbruget. For patienterne skal jo have mad. Det kan ikke nytte noget, at de kun får mad hver anden dag."

Han fortsætter: "Vi er i gang med at nedsætte en arbejdsgruppe, i øjeblikket på de mindre institutioner, omkring økologisk kost, hvor vi kan sige, at de måske bedre kan håndtere det inden for egne budgetrammer, fordi deres forbrug er mindre. Men når vi snakker centralt køb, så vil vi også meget gerne, men det er nogle helt andre summer, vi snakker om."

Det er værd at bemærke, at i kommuner og amter, der har indført en grøn indkøbspolitik, viser prisen på grønne produkter sig som en forholdsvis mindre barriere end i de kommuner, der endnu ikke har vedtaget en grøn indkøbspolitik. Dette kan dels skyldes, at prisforskellen måske reelt ikke er så stor, som flere kommuner og amter mener, dels at det er muligt gennem en styret indkøbspolitik, at få priserne for grønne produkter forhandlet ned. Endelig kan det skyldes, at der i de kommuner og amter, der har en grøn indkøbspolitik, måske også generelt er en mere positiv holdning til de grønne produkter, hvilket gør, at prisen ses som en mindre barriere.

Alle tre argumenter/holdninger bekræftes af de gennemførte interviews. Her fremgår det bl.a., at man netop gennem en styret indkøbspolitik, hvor kommunen eller amtet selv eller flere kommuner sammen indgår indkøbsaftaler med leverandører og producenter af miljøvenlige varer, er det faktisk muligt at forhandle prisen ned. På denne måde bliver det billigere for institutionerne at benytte indkøbsaftalerne, hvor miljøhensyn er indtænkt end selv at foretage indkøb af den samme vare, hvor der ikke er taget miljøhensyn.

Følgende citat er fra en indkøber, der peger på et interessant aspekt af opfattelsen af prisen på grønne produkter:

"Det har været for nemt for nogle leverandører at sætte en højere pris for grønne produkter end for andre produkter. F.eks. kopipapir. Tidligere har det været sådan, at genbrugspapir har været dyrere, og det har man ligesom accepteret. Og der har jeg lidt sværere ved at forstå det, fordi det alt andet lige må være mere bekosteligt at fremstille nyt papir. Her får du trods alt noget papir, der godt nok skal opflænses, og der skal blandes noget nyt i, men ofte får de papiret stort set gratis... Det er på den rigtige vej nu, og der har selvfølgelig været opstartsomkostninger ved at få sådan en produktion i gang. Men man har accepteret at betale mere for en genbrugsvare."

Meget tyder dog på, at der for en del produktgruppers vedkommende reelt er etableret et marked, hvilket også betyder en udjævning af prisforskelle. Der er flere leverandører til den samme ydelse eller produkt, teknologien er udviklet osv. Dette kan indkøberne også mærke.

Se endvidere afsnittet "Økonomi, indkøbsaftaler og priser".

4.3 Manglende efteruddannelse som barriere

c. (K) Manglende efteruddannelse af indkøbere/indkøbsansvarlige?

c. (A) Manglende efteruddannelse af indkøbere/indkøbsansvarlige?

Som det ses af spørgsmål 10 a og 10 e, kan det for den enkelte indkøber være svært at stille miljøhensyn og sværere at vurdere de indkomne svar. Disse ting optræder derfor som en barriere for gennemførelsen af de grønne indkøb. Et af svarene kan være manglende efteruddannelse af indkøberne, hvilket i knap en tredjedel af kommunerne (29,0%) og en tredjedel af amterne (33,3%) vurderes til at være "i høj grad" af en barriere.

Blandt de decentrale indkøbere vurderes der stadig at være et behov for at informere om miljømærker, energimærker og andre mærkningsordninger, brug af miljøvejledninger, samt om hvordan man stiller miljøkrav. Derudover er der for alle indkøberes vedkommende brug for at få en større viden om, hvilke erfaringer indkøbere i andre kommuner og amter har gjort sig (dvs. sprede erfaringer – gode som dårlige). Endelig er der flere, der har efterspurgt konkrete anvisninger på, hvilke produkter, man kan købe og samtidig være sikker på, at der er taget miljøhensyn.

Selv om mere uddannelse af flere af de interviewede vurderes til at være et helt centralt indsatsområde – særlig i forhold til at få de decentrale, ikke-professionelle indkøbere klædt på til at gennemføre miljøhensyn ved indkøb, er det et spørgsmål, om uddannelse og information alene er nok til at få alle i kommuner og amters institutioner og forvaltninger til at inddrage miljøhensyn ved indkøb. Der er flere, der nævner, at det nærmere er en kombination af flere indsatsområder og værktøjer, der skal til; her er et større udvalg af miljømærkede varer et væsentligt element.

4.4 Manglende politisk eller administrativ interesse som barriere

d. (K) Manglende politisk eller administrativ interesse?

d. (A) Manglende politisk eller administrativ interesse?

Det er meget væsentligt for en effektiv indsats for grønne indkøb, at politikerne i amtet eller kommunen interesserer sig for området. Hvis der i amtsrådet eller kommunalbestyrelsen er en holdning om, at indkøb handler om kroner og ører og ikke politik, så er der nogle klare begrænsninger for, hvor meget grønne indkøb kan prioriteres i amtets eller kommunens arbejde. Manglende politisk interesse er dog ikke det samme som, at amtet eller kommunen ikke gør en indsats.

Hvis man i amtet eller kommunen politisk har vedtaget en grøn indkøbspolitik, er det stadig muligt at støde på modstand i forvaltninger eller institutioner, men området må nødvendigvis prioriteres. Dette giver indkøbere i kommuner, der har en grøn indkøbspolitik også udtryk for; det er langt lettere at overbevise institutionerne om, at de aktivt skal inddrage miljøhensyn ved indkøb, når der ligger en politisk beslutning og nogle målsætninger for indsatsen. Der kan være større eller mindre entusiasme, men indsatsen skal gøres.

Manglede administrativ interesse optræder især som en barriere, hvis der ikke er politisk interesse for grønne indkøb. Så står og falder en indsats i højere grad med den enkeltes interesse og formåen. Flere nævner dog, at det i højere grad er manglende ressourcer, det drejer sig om, end egentlig manglende interesse.

4.5 Svært at stille krav om miljøhensyn som barriere

e. (K) Svært at stille krav om miljøhensyn?

e. (A) Svært at stille krav om miljøhensyn?

24% af kommunerne og 17% af amterne mener, at det at stille miljøkrav i høj grad er en barriere for grønne indkøb. Langt hovedparten af de indkøbsansvarlige medarbejdere i amter og kommuner har, som tidligere nævnt, ingen miljøfaglig baggrund. Der er derfor et stykke vej fra, at man beslutter sig til at købe "grønt" ind, til at målsætningen bliver ført ud i livet fuldt ud. Som en miljømedarbejder i en kommune udtrykker det:

"Det, der betyder mest, er ikke engang økonomi. For den enkelte indkøber ude på institutionen er det at overskue, hvad der egentlig er miljørigtigt. Hvad er det for nogle spørgsmål, man skal stille."

Som tidligere nævnt kan miljømærker m.v. være en hjælp for den enkelte indkøber. I interviewrunden var flere desuden inde på, at Miljøstyrelsens miljøvejledninger til indkøbere var en hjælp. En medarbejder i et amt udtaler:

"Jeg synes, at de miljøvejledninger, som Miljøstyrelsen laver, hjælper ret meget, fordi de gør det nemt. Jeg ville ikke ane, hvilke miljøkrav jeg skulle stille til elektriske kørestole og rullatorer. Men ellers synes jeg, at det er svært. F.eks. med rengøringsmidler; hvilke krav skal man stille til stoffer? Markedet udvikler sig jo hele tiden. Og det er jo ikke meningen, at hver enkelt skal sidde og lave dybdegående studier."

4.6 Decentralisering af indkøb som barriere

Decentralisering af indkøb som barriere

f. (K) Decentralisering af indkøb til institutioner?

f. (A) Decentralisering af indkøb til institutioner?

Begrundelser

Hvert fjerde amt og kommune finder, at det i høj grad er en barriere, at indkøbene er decentraliserede til institutioner. Indvendingerne går især på, at:

• Der er mange medarbejdere med indkøbsansvar. Alle indkøbsansvarlige skal vide, hvordan man inddrager miljøhensyn ved indkøb
• Der mangler i højere grad viden og erfaring om grønne indkøb blandt de decentrale indkøbere, end hos de centrale, "professionelle" indkøbere
• Der mangler koordinering af indkøbene. Hvis indkøbene er helt decentraliserede, og der ikke er nogen central indkøbsansvarlig til at lave indkøbsaftaler, hvor miljøhensyn er inddraget, vil det i mange tilfælde tage længere tid at gennemføre en grøn indkøbspolitik. Der er ingen til at informere og sprede opnåede erfaringer.

Omstilling tager tid

Derfor kan det tage lang tid at omstille hele amtet eller kommunen til grønne indkøb. Som en miljømedarbejder i et amt siger:

"Hvis de her ting skal bundfælde sig, og ikke bare være et eller andet modefænomen, så tager det bare lang tid. Det nytter ikke noget, at være utålmodig, fordi det handler om at vende en skude. Og der er meget arbejde i det."

Det er i øvrigt vigtigt at påpege, at 59% af kommunerne og 75% af amterne svarer, at decentralisering kun i mindre grad eller slet ikke er en barriere for grønne indkøb. Besvarelserne af spørgsmål 7, 8 og 9 tyder også på, at der er både erfaringer og vilje i institutioner og forvaltninger til at gå i gang med grønne indkøb.

Se i øvrigt "Organisering af indkøbene i kommuner og amter", hvor området behandles nærmere.

4.7 Manglende viden om muligheder og produkter som barriere

g. (K) Manglende viden om muligheder/produkter?

g. (A) Manglende viden om muligheder/produkter?

For indkøbere, der skal i gang med at inddrage miljøhensyn ved indkøb, og som ingen tidligere erfaring har med grønne indkøb, kan det være en barriere at finde ud af, hvilke miljøvenlige produkter, der er på markedet. Indkøberne kan muligvis ikke handle med de leverandører, der plejer at levere produkter, og er derfor nødt til at finde nye leverandører for at kunne indkøbe mere miljøvenlige produkter. I det hele taget hænger dette spørgsmål snævert sammen med spørgsmål 10 a og 10 e.

Indkøbere med mere erfaring i grønne indkøb har i interviewene ikke nævnt dette område som et stort problem. Nogle har dog været inde på, at det ville være rart med mere central information om, hvilke "grønne" produkter, der findes på markedet. En enkelt indkøber foreslog, at der blev fremstillet et varekatalog over miljøvenlige produkter på CD-rom.

Forskellen mellem amter og kommuners besvarelse på dette spørgsmål skal højst sandsynlig forklares ved dels den statistiske usikkerhed; kun 12 amter har svaret. En besvarelse rykker knap 10%. Dels at amterne set over en bred kam måske er bedre end kommunerne til systematisk at udnytte hinandens erfaringer om produkter f.eks. via netværk.

4.8 EU’s udbudsregler som barriere

h. (K) EU’s udbudsregler?

h. (A) EU’s udbudsregler?

EU’s udbudsregler optræder kun "i høj grad" som en barriere i 13% af kommunernes besvarelser og i ingen af amternes. Dette kan godt undre, idet der optræder begrænsninger i udbudsdirektiverne i forhold til, hvordan og i hvor høj grad det offentlige kan stille miljøkrav ved udbud af varer og tjenesteydelser.¹⁴

Idet der ikke er tvivl om muligheden for at stille miljøkrav til produkter, er det ikke fuldt afklaret, i hvilket omfang der kan stilles krav om miljømærker (Blomsten og Svanen), Ø-mærkede fødevarer samt miljøcertificering af virksomheder (f.eks. EMAS). Derudover er det tvivlsomt, i hvilket omfang det er muligt at stille specifikke miljøkrav til produktionsprocessen (f.eks. energiforbrug eller særligt forurenende stoffer).¹⁵

Udover krav til produktionen kan det desuden diskuteres, om det er muligt inden for udbudsdirektiverne at stille miljøkrav til transporten af produkterne.

I interviewene var der flere indkøbere, der udtrykte ønske om, dels at få nogle præcise retningslinier for, hvordan man inddrager miljøhensyn i forbindelse med udbud, dels at de tvivlsspørgsmål, der har hersket på området, klarlægges og om muligt elimineres.

4.9 Holdningsmæssige barrierer

i. (K) Holdningsmæssige barrierer?

i. (A) Holdningsmæssige barrierer?

Holdningsmæssige barrierer optræder i høj grad som en barriere i ca. 15% af kommunerne og 50% af amterne. Der er ingen entydig forklaring på denne forskel i besvarelser fra kommuner og amter. En mulighed kan dog være, at amterne generelt har store institutioner, der kan opleves som tunge at omstille.

Selv om holdninger i høj grad optræder som en barriere i halvdelen af amterne, giver mange af de interviewede udtryk for, at holdningerne til grønne indkøb har rykket sig, sådan at det er blevet mere naturligt at beskæftige sig med miljø og indkøb:

"Man flytter sig stille og roligt. Der er ikke den samme modstand, som der måske har været tidligere, fordi det nu er blevet mere accepteret også at kigge på grønne værdier. Også lidt mere accepteret at kigge på bløde værdier. Så den vej rundt kommer det helt automatisk."

En indkøber mente, at måden at bearbejde holdninger - både hos dem, der var overbeviste om grønne indkøb og dem, der var imod - var at sætte sig sammen i arbejdsgrupper, når der skulle udarbejdes kravspecifikationer eller lign. På den måde var det svært at bevare de helt enøjede holdninger, da der skulle komme et resultat ud af arbejdsgruppens arbejde; man skulle altså blive enige.

Udover den politiske og administrative modstand, der nogle steder kan konstateres mod grønne indkøb, kan der særlig i forbindelse med økologisk mad også være en modstand hos brugerne. Dette skyldes især, at man for at holde sig inden for de samme budgetter er nødt til at servere flere grøntsager og brød og mindre kød - dvs. lægge kosten om. En kommunal indkøber udtrykker det således:

"Men som hun sagde, de gamle mennesker vi har på vores plejehjem, de skal have sovs og nogle kartofler. De skal have det, de er vant til at spise. De vil ikke have sådan noget kaninføde. Men de (køkkenlederne på plejehjemmene) er vældig interesserede i økologisk mad, men stadigvæk skal du se på, hvem det er du skal ud og aflevere maden til."

Et andet sted sammenfattes modstanden således:

"Hvorfor betale mere for økologiske varer, når man ikke kan smage forskel?"

4.10 Manglende ressourcer som barriere

Udover ovennævnte barrierer, der behandles i spørgeskemaet, nævner flere, at det er en stor barriere, at der ikke er afsat (ekstra) ressourcer til realisering af kommunens eller amtets grønne indkøbspolitik. Der mangler medarbejdertimer og i et vist omfang "eksperthjælp". Der er flere af de adspurgte, der også nævner manglende ressourcer, som en direkte årsag til, at kommunen ikke har planer om at indføre en grøn indkøbspolitik. Der er hverken tid eller ressourcer til at udarbejde den eller til at få den gennemført.

Derudover blev det fremhævet, at der, trods et konstateret behov for efteruddannelse, ikke er penge til at arrangere eller sende medarbejdere på kurser eller lign. Gode intentioner og høje ambitioner kan derfor i værste fald delvist strande, i bedste fald være meget lang tid om at blive realiserede.

"Det er såmænd ikke så vanskeligt at få politikerne varmet op til det. Problemet er at skaffe penge. Det er det, der er problemet."

En indkøber mener også, at det er væsentligt at være opmærksom på, at selv om der fastlægges en politik og udarbejdes gode vejledninger og retningslinier, så skal arbejdet stadig gøres i de enkelte institutioner og forvaltninger. Dette skal man også være opmærksom på politisk.

4.11 Grænser for hvad der er praktisk muligt

Endelig er der stadig er nogle begrænsninger i markedet. Et amt gør f.eks. opmærksom på, at de i øjeblikket har nogle politiske diskussioner om en grøn indkøbspolitik, hvor de politiske ambitioner har vist sig at være højere end, hvad der er praktisk muligt. Selv om man gerne vil bestemme, at alle amtets institutioner kun skal spise økologisk mad, så er man nødt til at indgå et kompromis, indtil der er forsyningssikkerhed.

Derudover er der specielt for hospitaler krav om anvendelse af en bestemt teknologi, som måske kun fremstilles af en producent på markedet. Her kan det ligeledes være svært at efterspørge mere miljøvenlige produkter, hvis producenten ikke mener, at det er muligt.

4.12 Amter og kommuners vurdering af barrierer

De største barrierer

Amterne og kommunernes vurdering af barrierer for grønne indkøb følges i hovedsagen ad. Samlet set optræder:

• Svært at vurdere oplysninger om miljø fra leverandører/producenter
• Prisen på grønne produkter
• Manglende efteruddannelse af indkøbere/indkøbsansvarlige

som de største barrierer. Derudover er manglende viden om muligheder/produkter et problem i kommunerne, mens halvdelen af amterne mener, at holdningsmæssige barrierer er et problem for gennemførelsen af grønne indkøb.

Barrierer i kommuner og amter med grøn indkøbspolitik

Sammenligner man besvarelserne fra kommuner og amter med en grøn indkøbspolitik med besvarelserne fra kommuner og amter uden en grøn indkøbspolitik, forskyder barriererne sig. Den største barriere er fortsat at vurdere producenter og leverandørers oplysninger om miljøforhold. Hele 64% af de kommuner og 60% af de amter, der har en grøn indkøbspolitik, finder at det i høj grad er en barriere, at vurdere producenter og leverandørers oplysninger om miljø.¹⁶

Derudover mener 45% af kommunerne og 20% af amterne med en grøn indkøbspolitik, at manglende viden om muligheder og produkter i høj grad er en barriere.¹⁷ Henholdsvis 36% og 20% af amterne mener, at decentralisering af indkøbene i høj grad er en barriere.

I dette kapitel har der især været fokus på, i hvor høj grad et område optræder som barriere for at løse de problemer, der er i forbindelse med gennemførelsen af en grøn indkøbspolitik i amter og kommuner. Det er imidlertid vigtigt afslutningsvis at pointere, at hovedparten af besvarelserne går på, at et område kun i mindre grad eller slet ikke er en barriere.

_______________________
Fodnoter:
14 Det vil føre for vidt at komme ind på de tekniske detaljer om, hvordan kommuner og amter stiller miljøkrav i forbindelse med udbud.
15  Kommissionen har i meddelelse af 11. marts 1998 forpligtet sig til i løbet af 1999 at udsende et forklarende dokument, hvori der nærmere gøres rede for, hvorledes miljøhensyn kan inddrages i offentlige udbud.
16  Mod henholdsvis 42% og 58% i kommuner og amter generelt.
17  Mod henholdsvis 31% og 8% i kommuner og amter generelt.