"Ved rent jord skal forstås som jord, der ikke indeholder bestanddele, der ikke normalt vil kunne findes i jorden. Momsnævnet har ved en afgørelse anset, at kartoffelafrensningsjord, der anvendes til slutafdækning på en losseplads, ikke var afgiftspligtigt. Jorden, der indeholdt mellem 0,2 og 2 procent kartofler, blev anset som ren".

Jord, der ikke kan disponeres frit, kan ikke afgiftsfrit anvendes til slutafdækning på et registreringspligtigt deponeringsanlæg.

Jord, der er forurenet med kemikalier, tungmetaller eller olie i lettere grad, evt. jord, der har gennemgået en rensning, men ikke kan disponeres frit, kan ikke deponeres afgiftsfrit på en registreringspligtig virksomhed.

Specialdepoter til deponering af ren jord er ikke omfattet af registreringspligten. Det er en betingelse, at der kun deponeres ren jord til fri anvendelse på pladsen.

Sammenfattende er ren jord afgiftsfrit at deponere, såfremt der kun deponeres ren jord på deponiet. Forurenet jord er kun afgiftsfrit at deponere, hvis det er forurenet med olie, kemikalier eller tungmetaller. Hvis det er forurenet med f.eks. bygningsaffald eller andre bestanddele, kan jorden ikke deponeres afgiftsfrit.

3. Barrierer for genanvendelse af forurenet og renset jord

Som beskrevet i indledningen er det såkaldte kerneproblem, at der ikke genanvendes nok forurenet og renset jord. For at indkredse og beskrive årsagerne til den manglende genanvendelse er der opstillet et problemtræ, der beskriver forskellige årsags- og virkningssammenhænge i relation til den manglende genanvendelse.

Figur 4
Deltræ 0 – forurenet og renset jord, de to øverste niveauer.

Problemtræet er udarbejdet på baggrund af de problemer og barrierer for genanvendelse, der har været diskuteret i og fremlagt af arbejds- og følgegrupperne.

Det skal understreges, at de anførte udsagn om problemer og barrierer for genanvendelse afspejler de erfaringer, som arbejds- og følgegruppemedlemmer har gjort sig. Udsagnene er diskuteret i gruppen, men udsagn og data er ikke verificerede.

Målet med at opstille et problemtræ er ikke at udpege „syndere" eller placere ansvar, men så vidt muligt at skitsere de forskellige årsager til, at der ikke genanvendes nok jord.

I første omgang er alle problemer og årsager fremlagt uden vægtning af, hvor stor betydning problemerne har haft for den manglende genanvendelse. Efterfølgende er de væsentligste årsags- og virkningssammenhænge prioriteret.

De barrierer, der er blevet vurderet at være væsentlige af arbejds- og følgegrupperne, er i de opstillede figurer markeret med en kraftigere ramme om „kassen". Prioriteringen er foretaget på baggrund af de argumenter, der er fremført i forbindelse med de enkelte udsagn og på baggrund af en opfattelse af, at der har været bred enighed om, hvad der betragtes som værende af betydning. Det har været et kriterium, at der skulle være mulighed for at finde løsninger på de opstillede problemer.

Kerneproblemet og det 2. niveau med fem deltræer fremgår af deltræ 0. De fem deltræer er betegnet deltræ A til E.

I det efterfølgende beskrives og uddybes de enkelte kasser i deltræerne A til E. Her vil fokus blive lagt på de væsentlige barrierer, ligesom det vil være disse, der føres videre i det efterfølgende måltræ. Det samlede problemtræ fremgår af bilag A.

3.1 Deltræ A – Ikke økonomisk incitament til at genanvende jord

Problemet i deltræ A angiver, at de aftagere af jord, der måtte have mulighed for at genanvende forurenet og renset jord, ikke har noget økonomisk incitament til at gøre det.

Figur 5
Deltræ A – forurenet og renset jord

Genanvendelse kan i mange tilfælde være forbundet med øgede udgifter i de respektive bygge- eller anlægsarbejder, og det er derfor sandsynligt, at hvis der var en økonomisk gevinst forbundet med at genanvende jorden, ville nogle aftagere antageligt finde jorden mere attraktiv.

I Figur 5 er deltræ A vist. I det følgende gennemgås problemstillingerne for de enkelte grene af træet.

Der er ikke nogen tilskyndelse til at genanvende forurenet eller renset jord. Der er ingen direkte eller indirekte økonomisk støtte, derviser, at der set ud fra et samfundsmæssigt synspunkt ydes en værdsat indsats ved at genanvende forurenet og renset jord. Til sammenligning svares der ikke afgift på affald, der genanvendes frem for at blive brændt eller deponeret. Der er således et indirekte økonomisk incitament til at genanvende affald frem for at bortskaffe det ved forbrænding eller deponering. Et tilsvarende - indirekte - incitament findes ikke, når det gælder genanvendelse af jord.

Et af de områder, der medvirker til at fordyre genanvendelsen af forurenet og renset jord, kan være relativt store transportomkostninger forbundet med at håndtere jorden.

Ofte er det ikke muligt at afsætte jorden lokalt, hvorved transporten fordyrer genanvendelsen i forhold til eksempelvis brug af primære råstoffer. Dette gælder både for renset jord og for forurenet jord, der enten transporteres direkte fra opgravningssted til anvendelsessted, eller i første omgang skal omlastes på en oplags- eller karteringsplads.

Samtidig er der forholdsvis få jordrenseanlæg (omkring 15 virksomheder på landsplan), hvorfor udgifter til transport i forbindelse med rensning af jord kan være væsentlige i sammenligning med de transportudgifter, der er forbundet med transport af primære råstoffer.

Et fordyrende led kan være, at jorden ikke i alle tilfælde kan oplagres og sorteres i umiddelbar nærhed af, hvor genanvendelsen ønskes, eller hvor jorden fremkommer, da der er forholdsvis få karterings- og oplagspladser. Manglende karterings- og oplagspladser kan derfor øge transportomkostningerne. Se i øvrigt under 3.5, deltræ E.

Forurenet jord til deponering i specialdepot er fritaget for afgifter i henhold til Affaldsafgiftsloven¹³. Det betyder, at det kan være økonomisk attraktivt at deponere jord frem for at genanvende den. Deponering af (øvrigt) affald koster pt. (juli 2001) 375 kroner pr. ton i statsafgift. Dertil kommer, at der på nogle deponeringsanlæg kun skal svares et lavt deponeringsgebyr til drift etc. af anlægget, hvorfor det kan være attraktivt at deponere jorden frem for at genanvende den.

Det er dog ikke alt jord, der vil være egnet til genavendelse, uanset om der er gennemført en rensning af den. På grund af forureningens omfang og karakter må jorden derfor deponeres.

Afgifter på råstoffer som f.eks. grus er forholdsvis små (5 kroner pr. kubikmeter), hvilket kan være en medvirkende årsag til, at det er mindre attraktivt at anvende forurenet og renset jord frem for at anvende primære råstoffer.

Det kan være en hindring for genanvendelsen, at der er store mængder ren overskudsjord til rådighed, og at prisen på ren jord normalt er lav.

3.2 Deltræ B - Aftagere anvender de materialer, de plejer

En barriere for at anvende forurenet og renset jord er, at de potentielle aftagere af jorden har en tendens til at bruge de materialer, de er vant til at benytte. Det kan være vanskeligt at ændre vaner og erstatte kendte materialer med nye og ukendte materialer. I Figur 6 er deltræ B vist, og efterfølgende er problemerne i de enkelte grene af træet gennemgået.

Se her!

Figur 6
Deltræ B – forurenet og renset jord

Det er identificeret som en væsentlig barriere, at potentielle aftagere ikke har kendskab til mulighederne for at anvende forurenet og renset jord frem for de materialer, de plejer at bruge – eller at kendskabet er så perifert, at det ikke overvejes seriøst, når bygge- og anlægsprojekter igangsættes.

Dette kan skyldes, at der mangler eksempler på og information om, indenfor hvilke områder og aktiviteter forurenet og renset jord er velegnet. Men det kan også skyldes, at der hverken fra myndighedsside eller fra brancheforeningernes side gøres nok for at rette opmærksomheden mod området.

En anden årsag til, at potentielle aftagere ikke skifter fra de traditionelle materialer til forurenet og renset jord, kan være, at de ikke bliver mødt med krav om at skulle erstatte brugen af rene og primære råstoffer med forurenet og renset jord. Miljømyndighederne har med det nuværende lov og regelsæt indenfor miljøområdet ikke mulighed for at stille krav om genanvendelse af forurenet eller renset jord.

Ligeledes er der ikke i byggeloven krav om, at der så vidt muligt skal genanvendes jord eller i det hele taget udarbejdes jordbalancer ved planlægning af projekter.

En række potentielle aftagere ønsker givetvis ikke at bruge jord, der er eller har været forurenet.

Dette kan skyldes, at aftagerne er konservative i deres handlinger, og at det kræver en øget indsats at skifte materiale. Der skal måske planlægges længere tid i forvejen, så det sikres, at materialerne er til rådighed, når de behøves, eller det vil være nødvendigt at henvende sig til andre leverandører, end dem man plejer at anvende. Samtidig er papirgangen og administrationen anderledes. Dette kan betyde, at nogle aftagere på denne baggrund vælger at gøre, som de plejer.

For nogle potentielle aftagere kan det være et valg, at de (udfra en miljømæssig betragtning) ikke ønsker at erstatte anvendelsen af rene eller primære råstoffer med forurenet eller renset jord på deres ejendom. Hvilket kan skyldes, at de ikke ønsker at tilføre yderligere mængder af forurenet jord til et areal eller risikere, at arealet kortlægges i henhold til jordforureningsloven. Se figur 7, deltræ C.

For nogle kommuner kan det være en politisk beslutning, at kommunen vil tilstræbe at holde den forurenede jord på et begrænset antal (store) lokaliteter for at sikre, at der er et samlet overblik over placeringen, og at opblanding med ren jord så vidt muligt ønskes undgået. For eksempel er der uheldige erfaringer med brug af slagger på f.eks. stisystemer, hvor det efterfølgende har vist sig, at en del af slaggernes indholdsstoffer kan udvaskes. Mængden af slagge kan være relativ beskeden, men da slaggen er lagt over store arealer, hvor den er blevet opblandet med jord, og da man ikke kan sortere slaggen fra jorden igen, har det dermed resulteret i unødigt store mængder forurenet jord. Det samme vil være problemet, uanset om der udvaskes skadelige indholdsstoffer fra slaggen, idet jorden fra et sådant område ikke længere kan betegnes som ren på grund af den iblandede slagge.

Det kan også være en politisk beslutning i kommunerne, at forurenet jord fra egen kommune ikke ønskes eksporteret til andre kommuner og omvendt.

3.3 Deltræ C – Jordens kvalitet og struktur gør genanvendelse problematisk

En række forhold betyder, at det opleves som besværligt eller umuligt at anvende jorden. Det kan skyldes jordens indholdsstoffer, samt at jordens tekniske egenskaber ikke nødvendigvis lever op til de krav, der stilles ved konkrete projekter. Deltræ C, der viser problemerne forbundet med jordens kvalitet og struktur, er vist i Figur 7. Problemerne er nærmere beskrevet i det følgende.

Se her!

Figur 7
Deltræ C – forurenet og renset jord

Et problem ved at genanvende forurenet og renset jord er bl.a., at der på nogle områder mangler leveringsbeskrivelser og standardnormer, der kan anvendes til at give en entydig klassificering af jorden. Det kan være af afgørende betydning for bygge- og anlægsprojekter, at krav og specifikationer overholdes. Usikkerhed om, hvilken teknisk klassificering jorden har, kan betyde, at nogle aftagere vælger kendte materialer.

I nogle situationer har jorden en kvalitet, der betyder, at den ikke er egnet til et konkret projekt.

Dette kan skyldes flere forhold. Eksempelvis kan jorden være så kraftigt forurenet eller indeholde forureningskomponenter (f.eks. tungmetaller) i et sådant omfang, at det med de nuværende rensemetoder vil være for dyrt og uhensigtsmæssigt at rense jorden sammenholdt med den miljøgevinst, der opnås ved rensningen.

En anden hindring for at anvende jorden kan være, at jorden fra jordrenseanlæg og karteringspladser ikke er tilstrækkeligt godt beskrevet, så nogle aftagere fravælger den forurenede og rensede jord på grund af usikkerhed om jordens geotekniske egenskaber.

Jordens struktur kan være ødelagt på grund af renseprocessen, hvor jorden f.eks. er tilført vand, organiske hjælpestoffer i form af halm eller sigterester fra komposteringsanlæg. Sådanne tilsætninger kan gøre ellers anvendelig jord uegnet som f.eks. konstruktionsjord i forbindelse med vejbygning, hvor det er vigtigt, at jorden har specifikke geotekniske egenskaber.

Opbevaring uden overdækning eller opbevaring, hvor der ikke er taget højde for at opbygge det midlertidige depot hensigtsmæssigt, kan også medvirke til, at jordens struktur ændres, og jorden enten bliver for fugtig eller udtørrer. I sådanne tilfælde ville jorden måske kunne anvendes, da den blev gravet op, men er på grund af opbevaringsformen ikke længere egnet. Hvorvidt jordens struktur forringes ved opbevaring uden overdækning vil dog afhænge af årstiden, den tekniske opbygning af depotet og af, hvor længe jorden opbevares.

I nogle tilfælde fravælger potentielle aftagere den forurenede og rensede jord på grund af usikkerhed om jordens kvalitet. Dette vil især være en barriere for at anvende renset jord i forbindelse med beboelsesejendomme, hvor beboerne ikke vil være trygge ved at færdes på jord, der har været forurenet.

Et andet problem er, at der blandt de aktører, der professionelt håndterer forurenet og renset jord, i nogle tilfælde er tvivl om jordens reelle kvalitet, også selvom jorden er blevet analyseret.

Der er gennemført forsøg med at lade jordprøver fra samme parti jord analysere på forskellige analyselaboratorier. Der var store variationer i analyseresultaterne¹⁴. Akkrediterede laboratorier anvender forskellige analysemetoder for f.eks. PAH’er. En del laboratorier oplyser desuden kun totalkulbrintekoncentrationen i stedet for indholdet af kulbrinter fordelt på kædelængdegrupper, som anbefalet i Miljøstyrelsens vejledning. Et af problemerne kan være, at det ved bestilling af analyser ikke præciseres, hvilken metode der ønskes anvendt, samt hvordan resultaterne skal præsenteres. Endelig kan det ikke udelukkes, at der sker fejl ved analyseringen.

Usikkerhed om analyseresultaternes kvalitet kan bevirke, at nogle aftagere fravælger forurenet og renset jord, da de ikke vil risikere at få jord, der er mere forurenet, end analyserne umiddelbart viser.

Et forhold, der også skaber tvivl om jordens kvalitet, er, at prøvetagningen ikke altid er repræsentativ for hele jordpartiet. Dette kan skyldes, at der udtages for få prøver, eller at retningslinierne for prøvetagning ikke er gode nok. En anden mulighed er, at kravene til prøvetagning ikke er kendt af alle, der udtager jordprøver.

Antallet af prøver og analyser holdes som regel på et minimum, fordi analyseomkostningerne er høje. Da der ikke anvendes statistiske vurderinger ved prøvetagningen, er det svært at dokumentere, om analyseresultaterne reelt er repræsentative for den pågældende jordmængde. Endelig kan der forekomme hot-spots, der kun lader sig fange ved et meget fintmasket prøvetagningsprogram.

Reelt vil jordens renhed i mange tilfælde bedst kunne beskrives ved en angivelse af en sandsynlighed, der beregnes på baggrund af prøvetagningen og analysemetoderne.

Når potentielle aftagere fravælger forurenet og renset jord, kan det efter arbejds- og følgegruppen og skyldes, at lovgivningen i nogle tilfælde opleves som uklar. Som eksempler kan nævnes det noget sammensatte lovkompleks, som udgøres af bl.a. Miljøbeskyttelsesloven¹⁵, Bekendtgørelse om genanvendelse af restprodukter og jord til bygge- og anlægsarbejder¹⁶, Lov om forurenet jord¹⁷, Bekendtgørelse af lov om afgift af affald og råstoffer¹⁸ samt Affaldsbekendtgørelsen¹⁹. Brugen af ikke helt ens definitioner eller manglen på definitioner kan virke forvirrende og kan betyde, at nogle aftagere vælger andre materialer frem for skulle forholde sig til et kompliceret og måske uigennemskueligt regelsæt. Som eksempel kan nævnes, at mens jordforureningsloven og genanvendelsesbekendtgørelsen forholder sig til jordens indhold af skadelige stoffer ved beslutninger om genanvendelse, forholder skattelovgivningen ved afgørelser om afgiftsbetaling sig til, hvorvidt jorden indeholder stoffer/materialer - uanset arten (fx rene mursten, kartoffelstykker m.m.).

Nogle aftagere ønsker ikke at modtage forurenet jord, da ejendommen eller arealet dermed kortlægges som værende forurenet. Dette kan betyde værdiforringelse af ejendom eller grund. Jorden er kortlagt, og grundejeren vil (også ved ejerskifte) være bekendt med forureningen og have ansvaret herfor.

Jord, der er renset til forureningskategori 1, kan dog anvendes uden, at ejendommen kortlægges.

3.4 Deltræ D – Myndighedsbehandlingen besværliggør genanvendelse

En årsag til, at der ikke i højere grad anvendes forurenet og renset jord, kan være, at sagsbehandlingen hos myndighederne kan virke som en barriere på potentielle aftagere. Identificerede problemer i forbindelse med myndighedsbehandlingen er vist i

Figur 8, Deltræ D. Efterfølgende er problemerne angivet i træets grene beskrevet nærmere.

Se her!

Figur 8
Eltræ D – forurenet og renset jord

Det opleves af nogle aktører problematisk, at der ikke altid er koordinering mellem miljø- og skattemyndighederne.

Opfattelsen af, hvad eksempelvis forurenet jord, ren jord, renset jord og genanvendelse af jord dækker og indebærer, er efter nogle af aktørernes opfattelse ikke altid ens hos de to myndigheder.

Det er således af arbejds- og følgegruppen blevet fremført, at de to myndigheder i nogle tilfælde træffer afgørelser på forskelligt grundlag, og at afgørelserne ikke altid er i overensstemmelse med hinanden. Dette betyder, at nogle aftagere fravælger forurenet og renset jord, da de – belært af erfaringer – forudser en langstrakt og kompliceret sagsbehandling.

Generelt kan der hos både kommuner og amter forekomme lange sagsbehandlingstider, hvilket betyder, at det tidsmæssigt er vanskeligt eller umuligt at anvende forurenet eller renset jord. I forvejen kræver brug af forurenet jord, at der gennemføres et tidskrævende analyseprogram, og at jorden eventuelt renses før brug.

Ved større projekter – f.eks. motorvejsbyggerier – vil der ofte være bedre mulighed for at forudsige jordmængderne og planlægge håndteringen, hvilket betyder, at sagsbehandlingstiden for sådanne projekter ikke vil være så stor en barriere, som den vil være for små projekter.

En aftager skal bruge jorden, når det passer i det enkelte projekt, og kan ikke vente i måneder på, at myndighederne behandler den pågældende sag. I en sådan situation vil aftageren være nødt til at vælge andre materialer. Der mangler således en form for „standardgodkendelser" for bestemte projekttyper til at anvende bestemte typer af jord.

Den tidskrævende sagsbehandling skyldes flere forhold, bl.a. at genanvendelse af forurenet jord kræver omfattende sagsbehandling i forbindelse med udarbejdelse af tilladelse efter miljøbeskyttelseslovens § 19 eller kap. 5, med tilhørende klagefrister, og at det i nogle tilfælde vil være nødvendigt at gennemføre en VVM-screening eller vurdering efter reglerne i samlebekendtgørelsen²⁰. I nogle amter er der endvidere truffet beslutning om, at sådanne tilladelser i et vist omfang skal behandles af politikerne i det pågældende amt.

Den tidskrævende sagsbehandling kan også skyldes, at myndighederne har for få ressourcer til behandling af denne type sager, og at de eksisterende arbejdsgange er for tidskrævende. Behandlingen af denne type sager skal også prioriteres i forhold til sagsbehandlingen af andre sager, og dermed kan det være et spørgsmål om, hvilke sager der skal behandles først.

En lang sagsbehandling kan også skyldes, at myndighederne ikke i første omgang har fået de rigtige oplysninger af entreprenøren, der i øvrigt kan være usikker på, hvilke muligheder der er for at genanvende, og på hvorledes sagen skal forløbe mellem de involverede kommuner, amter, skattemyndigheder m.fl.

Når forurenet jord deponeres på andre lokaliteter end et specialdepot, betales der statsafgift ved deponeringen. Et problem ved at anvende den forurenede eller rensede jord er, at de forskellige told- og skatteregioner ikke i alle tilfælde bruger afgifter på deponering/anvendelse af jord på samme måde. Der er f.eks. et tilfælde, hvor en region har vurderet, at der skal betales afgift af jord placeret på baggrund af en tilladelse efter miljøbeskyttelseslovens²¹ §19, mens det i andre regioner ikke er tilfældet. Dette skaber forvirring og usikkerhed om de økonomiske konsekvenser af at anvende jorden.

„Uensartet administration fra kommune til kommune og fra amt til amt"

En barriere for at anvende forurenet eller renset jord er, at kommunerne ikke administrerer på samme måde. Det kan medføre, at sagsgangen bliver besværlig for en entreprenør, når der skal ske transport af jord over kommunegrænser.

Den forskellige administrationspraksis kan dels skyldes, at kommunerne ikke har samme arbejdsrutiner, men også at regler og lovgivning tolkes forskelligt. En anden mulighed kan være, at kommunerne har forskellige miljømålsætninger, og dermed har forskellige mål for, hvordan jord skal håndteres.

Den samme problematik, som den der er skitseret for kommunerne, gælder ligeledes for amterne. Det kan være vanskeligt for aftagerne at skulle håndtere forskellige regler og retningslinier fra flere forskellige amter.

Ud over forskellige arbejdsrutiner og forskellig tolkning af regler og love, kan nogle amter have vanskeligheder ved at udpege områder, hvor jorden kan anvendes, idet der skal tages hensyn til grundvandsressourcer og til den øvrige arealanvendelse.

3.5 Deltræ E – Udbud og efterspørgsel svarer ikke til hinanden

En af årsagerne til, at der ikke genanvendes „nok" forurenet og renset jord, kan være, at de mængder jord, der „produceres", langt overstiger de mængder, der er mulighed for at genanvende. Problemer og årsager, der er knyttet til udbud og efterspørgsel af jord, er vist i Figur 9. Problemerne er nærmere beskrevet i den efterfølgende tekst.

Se her!

Figur 9
Deltræ E – forurenet og renset jord

„Der mangler store projekter, der kan aftage jord"

En barriere for at få afsat store mængder forurenet og renset jord kan være, at der ganske enkelt ikke er nok bygge- og anlægsaktiviteter af en tilstrækkelig størrelse, der kan aftage de store jordmængder.

„Der produceres unødigt store mængder jord med et højt forureningsniveau"

En anden årsag til problemerne kan være, at de jordmængder, der bliver klassificeret som værende forurenet, i nogle tilfælde både er større end nødvendigt, og har et højere forureningsniveau end nødvendigt.

Dette kan skyldes, at jorden ikke altid kildesorteres eller holdes adskilt med hensyn til graden af forurening med genanvendelse som mål. Ved at blande lettere forurenet jord (og i nogle tilfælde måske ren jord) med kraftigere forurenet jord vil mængden af jord, der klassificeres som værende forurenet, blive unødig høj.

I nogle tilfælde er det nødvendigt at opbevare jorden, før den kan anvendes. En af barriererne for at holde jorden adskilt i de forskellige forureningskategorier er, at de nuværende karterings- og oplagspladser ikke dækker behovet. Antallet af karterings- og oplagspladser er begrænsede. Nogle af pladserne er desuden for små, og måske placeret uhensigtsmæssigt i forhold til, hvor jorden produceres og afsættes.

Samtidig vil det – specielt når der er tale om mindre jordmængder og mindre projekter – betyde forholdsvis store omkostninger at skulle håndtere flere forskellige fraktioner af jord. I nogle tilfælde vil jorden derfor ikke blive kildesorteret eller holdt adskilt, da der ved sammenblanding kan spares på f.eks. antallet af containere eller biler til at transportere jorden.

En anden årsag til, at der sker sammenblanding af jord af forskellig forureningsgrad, kan være, at der hos den ansvarlige ikke er tradition for at separere jorden.

Der er ikke krav i lovgivningen om, at jord med forskellig forureningsgrad fra det samme gravearbejde skal kildesorteres og holdes adskilt (paragraf 9 i genanvendelsesbekendtgørelsen). Ved sammenblanding af forurenet jord med mindre forurenet jord, skal jorden bedømmes efter den mest forurenede del.

„Ikke muligt at få jorden på det rigtige tidspunkt"

En vigtig forudsætning for at kunne genanvende forurenet og renset jord er, at jorden er til stede i de rette mængder og kvaliteter på det rigtige tidspunkt.

Det opleves som en barriere, at brugen af forurenet og renset jord ofte er forbundet med lang sagsbehandlingstid hos myndighederne, se deltræ D.

Samtidig er det problematisk, at der ikke sker en koordinering mellem udbud og efterspørgsel. Det kan være meget ressourcekrævende for den enkelte aftager at skulle undersøge, hvilke mængder der er til rådighed ved hvert enkelt projekt endsige identificere, hvor der er projekter i gang, der producerer overskudsjord. Der vil derfor ofte blive valgt andre og mere lettilgængelige materialer.

der ikke nogen forundersøgelser, der kan kvantificere de mængder af forurenet jord, der skal fjernes i forbindelse med planlægning af større anlægsarbejder. Ligesom det ikke tidligt i planlægningen vurderes, hvilke mængder af forurenet og renset jord, der ville kunne anvendes undervejs i projektet.

Der mangler således en form for jordbørs, der kan sikre, at potentielle aftagere på en nem og effektiv måde kan få et overblik over, hvilke mængder og kvaliteter af forurenet og renset jord der findes i Danmark.

4. Barrierer for genanvendelse af ren jord

Ligesom det var tilfældet ved udarbejdelsen af problemtræet for forurenet og renset jord, er det målet med et problemtræ for ren jord at beskrive forskellige årsags- og virkningssammenhænge, der er medvirkende til, at der ikke genanvendes nok ren jord.

Problemtræets udgangspunkt er således igen kerneproblemet. Herfra forgrenes træet i mulige årsager til kerneproblemet. På denne måde opnås der en systematisk skitsering af årsagerne til, at der ikke genanvendes den ønskelige mængde ren jord. Kerneproblemet i forbindelse med barrierer for genanvendelse af ren jord er defineret som; "Der genanvendes ikke nok ren jord".

Problemtræet er udarbejdet på baggrund af de problemer og barrierer for genanvendelse af ren jord, der har været fremlagt af og diskuteret med projektets arbejds- og følgegruppe.

Kerneproblemet er i forbindelse med genanvendelse af ren jord indkredset til at omhandle fire problemområder; Manglende økonomisk incitament, Jorden er ikke egnet, Manglende troværdighed til jordens "renhed" og Manglende aftagere. Hvert deltræ er efterfølgende underinddelt i yderligere barrierer.

Figur 10
Deltræ 0 – ren jord

Kerneproblemet og det andet niveau med fire deltræer fremgår af Deltræ 0. De fire deltræer er kaldt deltræ A til D. I det følgende beskrives og uddybes de enkelte kasser i deltræerne A til D. De væsentligste barrierer er markeret med en kraftigere ramme. De væsentligste barrierer er udpeget på grundlag af diskussioner i arbejds- og følgegruppen. Det samlede problemtræ fremgår af bilag B.

Beskrivelserne er koncentreret om de væsentligste barrierer, ligesom det kun vil være disse, der senere overføres til måltræet.

4.1 Deltræ A – Ikke økonomisk incitament til at genanvende jord

Der er ikke nogen økonomisk gevinst ved at aftage og genanvende ren jord. En sådan gevinst kunne enten bestå i, at det økonomisk er en fordel at anvende ren jord frem for andre primære råstoffer, eller at der er en eller anden form for belønning for at tænke utraditionelt med hensyn til anvendelsen af jord i bygge- og anlægsprojekter. I Figur 11 er deltræ A vist.

Figur 11
Deltræ A – ren jord

Jorden skal konkurrere med andre råstoffer ved genanvendelsen. Ofte vil traditionelle og kendte materialer blive valgt frem for det mere ukendte materiale, som jorden er jf. beskrivelserne i deltræ B. Afgifterne på primære råstoffer – svarende til 5 kr. pr. m³ – er så lav, at det ikke giver incitament til at tænke mere utraditionelt, og dermed kaste sig ud i anvendelse af andre materialer, der eventuelt er usikkerhed om.

Transportomkostningerne kan være en barriere for anvendelse af ren jord, da der ofte ikke vil være mulighed for at afsætte jorden lokalt.

I nogle tilfælde vil jorden kunne køres direkte til anvendelsesstedet, mens anvendelsen af ren jord i andre tilfælde vil fordyres ved, at der endnu ikke er oprettet tilstrækkeligt med karteringspladser og oplagspladser, og at pladserne ofte er for små. Det betyder, at der i forbindelse med større projekter eventuelt skal hentes jord på flere lokaliteter.

Den manglende tilstedeværelse af karteringspladser kan være et problem ved mindre projekter, hvor det ikke er muligt at opbevare jorden på selve lokaliteten. Her fordyrer det projektet at skulle transportere jorden langt væk for senere at skulle bringe den tilbage igen.

4.2 Deltræ B – Jorden er ikke egnet

En barriere for ikke at genanvende ren jord kan være, at jorden ikke er teknisk egnet. Jorden graves ofte ikke op på et tidspunkt, hvor det er planlagt, at den skal anvendes et andet sted. Den skal derfor opbevares indtil, der er mulighed for senere anvendelse.

Årstiderne indvirker på jordens beskaffenhed – om sommeren er der tendens til, at jorden tørrer ud, mens den på andre tider af året kan være for våd. I Figur 12 er deltræ B vist. Træets grene gennemgås nedenfor.

Figur 12
Deltræ B – ren jord

En barriere for genanvendelse af ren jord er, at visse jordtyper ikke kan genanvendes på opgravningsstedet. Det er ikke alle typer jord, der egner sig til genindbygning, og der mangler beskrivelse af det enkelte jordpartis egenskaber, der kan klargøre, om det er velegnet. Der mangler således leveringsbeskrivelser eller standardnormer for jorden til at give en entydig beskrivelse af materialet, og hvad det er egnet til på linie med deklarationer på bl.a. primære råstoffer. Den manglende beskrivelse gør det svært for potentielle aftagere at hente det materiale, der kan anvendes i de enkelte projekter. Resultatet vil ofte være, at der i stedet vælges traditionelle og kendte materialer med entydige beskrivelser.

Netop opbevaringen kan være kilde til, at den rene jord efterfølgende ikke er egnet til genanvendelse til konkrete projekter. Opbevaringsformen kan i løbet af ganske kort tid være årsag til, at jordens struktur ændres og ødelægges, og den rene jord dermed bliver uegnet til anvendelse til nogle formål. En af årsagerne er, at der mangler overdækket lagerkapacitet til jord i tilstrækkeligt omfang, og at der mangler retningslinier for, hvordan jorddepoter opbygges.

4.3 Deltræ C – Ikke troværdighed om, hvorvidt jorden er ren

En barriere for, at der bliver genanvendt ren jord, er, at der ikke er troværdighed om jordens "renhed". Det er således usikkerhed om, hvilke uafdækkede forurenende stoffer, der evt. kan være i et parti "rent" jord. Deltræ C er vist i Figur 13 .

Figur 13
Deltræ C – ren jord

Der er i forbindelse med analyseresultater af jord eksempler på, at analyseresultater af det samme læs kan variere, så jorden kan skifte fra at være ren til stærkt forurenet afhængig af, hvilke analyseresultater der lægges til grund for vurderingen af jordens forureningstilstand. Disse forskelle skyldes, at kan være vanskeligt eller uoverkommeligt at tage repræsentative prøver. Prøvetagningen bliver således ikke altid repræsentativ for hele jordpartiet.

Når der tages prøver til analyse af jordens indholdsstoffer, bliver prøverne ikke taget på baggrund af statistiske vurderinger. Der tages i mange tilfælde ikke tilstrækkelig mange prøver for at få afdækket jordens indhold af uønskede stoffer. Desuden findes retningslinierne for prøvetagning ikke gode nok med hensyn til at sikre en dækkende prøvetagning.

Den ikke-dækkende prøvetagning bunder ofte i forhold som manglende indsigt i vigtigheden af rigtig prøvetagning, manglende krav til prøvetagningen fra myndigheder, samt at omkostninger i forbindelse med prøvetagning og analyse er høje og dermed kan være belastende for nogle projekter. Endelig kan det prøvetagningsmæssigt være ganske uoverkommeligt at afdække hot-spots. Reelt kan prøvetagningen og analyseringen i mange tilfælde kun sige noget om, med hvor stor sandsynlighed det pågældende parti kan klassificeres som tilhørende en given forureningskategori.

Delvis som resultat af de ovenstående problemer i relation til den manglende troværdighed til jordens kvalitet, men også begrundet i uensartede analysemetoder og mulige fejl ved analyseringen kan der være store variationer i analyseresultaterne af samme parti jord. Dette er medvirkende til, at der kan være manglende troværdighed til, at jorden er ren.

4.4 Deltræ D – Ikke nok aftagere

Det er arbejds- og følgegruppens opfattelse, at der er så tilstrækkelige mængder med ren jord, at der ikke er nok aftagere til jorden. Men overskuddet af jord er ulige mellem de forskellige landsdele. I Nordjylland er eksempler på, at det ikke har været muligt at skaffe jord nok til de store vejprojekter, mens der på Sjælland er så rigeligt med ren overskudsjord, at jorden kan fås for, hvad det koster at laste den på lastbiler og transportere den. På Figur 14 er deltræ 5 vist. Barriererne angivet i træets grene, behandles i det følgende.

Se her!

Figur 14
Deltræ D – ren jord

„Ingen koordinering mellem udbud og efterspørgsel"

En forudsætning for at kunne genanvende ren jord i bygge- og anlægsprojekter er, at det er muligt at få de mængder jord, der skal bruges på de rigtige tidspunkter. Det er for dyrt, hvis projekterne skal vente på, at materialerne bliver fremskaffet.

En barriere for anvendelse af ren jord er således, at der ofte mangler koordinering mellem udbud og efterspørgsel. I forbindelse med større anlægsprojekter er der eksempelvis sjældent overblik over, hvor eventuel overskudsjord kan afsættes, eller hvor der tilsvarende er projekter i gang, der genererer overskudsjord, der eventuelt kunne anvendes.

Der mangler en form for jordbørs, der kan sikre en central registrering af, hvilke jordmængder og –typer der er til rådighed, samt hvor de er tilgængelige. Det sikres ikke, at jorden ikke bliver opbevaret unødigt med mulighed for, at jordens struktur ødelægges inden afsætning – se deltræ A i Figur 11.

En anden barriere i forbindelse med koordineringen mellem udbud og efterspørgsel er manglen på karterings- og oplagspladser, der gør det vanskeligere at samle jorden på centrale pladser – se deltræ C.

„Kan ikke konkurrere med andre produkter"

Når der ikke er nok aftagere til jorden, hænger det sammen med, at ren jord har svært ved at konkurrere med de andre produkter, der traditionelt anvendes – se deltræ A.

„Aftagere er ikke opmærksomme på mulighederne"

I nogle tilfælde kan der være genanvendelsesmuligheder, der ikke benyttes, fordi bygherrer og entreprenører mangler viden og information om mulighederne for at anvende jorden.

„Svært at finde placeringsmuligheder for jorden"

Netop fordi der i nogle områder er rigeligt med ren jord, kan det være svært at finde placeringsmuligheder for jorden. Dette kan eventuelt skyldes, at der er forskellig administrationspraksis i amterne imellem.

Det er således i arbejdsgruppen fremført, at der kan være store forskelle amterne imellem med hensyn til at give tilladelse til at anvende ren jord som opfyld i tidligere råstofgrave. I lovgivningen²² er der fastlagt forholdsvis stramme begrænsninger for anbringelse af jord i råstofgrave eller tidligere råstofgrave.

Der kan desuden være begrænsninger i forhold til hensynet til grundvandsinteresser eller øvrig arealanvendelse, hvor troværdigheden til, hvorvidt jorden er ren eller ej, har betydning – se deltræ B i Figur 12.

„Mængderne er for store"

En af årsagerne til, at der ikke aftages tilstrækkelige mængder ren jord, er, at de mængder, der "produceres", langt overstiger de muligheder, der er for at genanvende jorden.

Det kan således være en barriere for at få genanvendt nok ren jord, at der f.eks. ikke er nok bygge- og anlægsaktiviteter af en tilstrækkelig størrelse, der kan aftage de store jordmængder.

„Ikke krav om genanvendelse"

En anden årsag til, at der ikke aftages nok ren jord, kan være, at potentielle aftagere ikke mødes med direkte krav om at skulle bruge jorden. Der er således ingen lovkrav om, at det i forbindelse med udbud skal være en betingelse, at der skal genanvendes ren jord ved bygge- og anlægsarbejder. Der er heller ikke krav f.eks. i byggeloven om, at der skal udarbejdes jordbalancer i forbindelse med byggerier, og at der skal genanvendes jord i projekter

5. Mål og handlemuligheder for øget genanvendelse af forurenet, renset og ren jord

Med baggrund i de barrierer, der i de foregående kapitler blev udpeget som årsager til, at der ikke genanvendes nok forurenet, renset og ren jord, er der udarbejdet et måltræ.

De mange sammenfaldende barrierer mellem henholdsvis problemtræet for forurenet og renset jord og problemtræet for ren jord har betydet, at det er valgt at samle træerne i ét måltræ i stedet for at bibeholde to træer. Måltræet omfatter således handlemuligheder for øget genanvendelse af forurenet, renset og ren jord.

Måltræet afspejler kun de barrierer, der blev kortlagt i problemtræerne (de barrierer, hvor kasserne blev markeret med en kraftigere ramme), og som af arbejds- og følgegruppen er blevet prioriteret som væsentlige. I måltræet er barriererne vendt til positive og ønskværdige tilstande eller mål.

Når det ikke er alle barrierer, der vendes til mål, skyldes det, at en række barrierer af følgegruppen er vurderet som værende af mindre betydning. Prioriteringen er gennemført på grundlag af diskussioner i arbejds- og følgegruppen, og de prioriterede problemtræer er efterfølgende forelagt for grupperne.

Målene danner udgangspunkt for en række handlemuligheder, der kan medvirke til, at barriererne for at genanvende forurenet, renset og ren jord overvindes eller mindskes. Handlemulighederne eller initiativerne er baseret på de diskussioner og forslag, der er fremkommet i forbindelse med projektets følgegruppemøder samt på kommentarer fra arbejds- og følgegruppen undervejs i forløbet.

I de opstillede handlemuligheder er der ikke taget stilling til de politiske, administrative og økonomiske barrierer, der kan være forbundet med gennemførelsen. Det har i første omgang været ønsket at få alle løsningsmuligheder lagt frem uden forbehold om, hvorvidt de kan gennemføres eller ej. Nogle mål kan derfor umiddelbart forekomme urealistiske, mens andre kan virke selvfølgelige – og måske allerede er igangsat i andre sammenhænge. Forslagene skal således alene betragtes som oplæg til handlemuligheder, der kan forkastes eller arbejdes videre med. I kapitel 6 er de mest centrale handlemuligheder yderligere diskuteret.

Kernemålet og det første niveau med fem del-måltræer fremgår, af delmåltræ 0. De fem del-måltræer benævnes måltræ A til E og omhandler målområderne; Økonomiske incitamenter, Anvendelse af andre materialer, Jordens kvalitet og struktur, Myndighedsbehandling og Udbud og efterspørgsel. De kasser i måltræerne, der er markeret med raster, dækker både forurenet, renset og ren jord, hvorimod de kasser, der ikke er markeret med raster, kun dækker forurenet og renset jord. Det samlede måltræ er vist i bilag C.

Figur 15
Måltræ 0 - Øverste del

Nedenfor beskrives de opstillede mål og handlemuligheder for måltræerne A til E. Sidst i kapitlet er de foreslåede handlemuligheder for overskuelighedens skyld samlet i et skema.

5.1 Måltræ A – Der er et økonomisk incitament til at genanvende jord

Det må antages, at tilstedeværelsen af et økonomisk incitament til at genanvende jord, vil fremme genanvendelsen af forurenet, renset og ren jord. Der vil være forskellige muligheder for at udmønte et sådant incitament. Mulighederne kan omfatte direkte eller indirekte tilskud, hvor f.eks. en øgning af afgifterne på råstoffer eller indførelse af afgift på deponering af forurenet jord på specialdepot kan gøre det langt mere attraktivt at genanvende jorden. Nedenfor i Figur 16 er måltræ A vist. Efterfølgende beskrives de enkelte dele af træet.

Figur 16
Måltræ A

„Genanvendelse belønnes"

Hvis genanvendelse ønskes belønnet, kan det bl.a. ske ved, at der skabes et økonomisk incitament til at genanvende forurenet, renset eller ren jord.

En mulighed for at fremme genanvendelse af disse materialer kan være at øge den afgift, der er på de råstoffer, der traditionelt anvendes i bygge- og anlægsprojekter. I en del projekter vil råstofferne stort set uden problemer kunne erstattes af jord. En (betragteligt) øget afgift på råstoffer, kan eventuelt skabe et økonomisk incitament til at tænke i utraditionelle materialer og til at skifte materialetype i denne form for projekter.

„Transportomkostningerne er begrænsede"

Transportafstanden er en væsentlig parameter for at finde den optimale miljømæssige løsning ved genanvendelse. Ved at minimere transportafstanden opnås, ud over den miljømæssige fordel, en begrænsning af de omkostninger, der er forbundet med transport. En måde at gøre genanvendelse af jord økonomisk (og miljømæssigt) mere attraktivt, er derfor at nedbringe omkostningerne til transport.

De samlede transportomkostninger skal vurderes fra opgravning over en evt. oplagring til den endelige genanvendelse. Det er ikke tilstrækkeligt, at jorden kan oplagres lokalt, hvis den efterfølgende kun kan anvendes fjernt fra dette sted.

Det betyder, at transportomkostningerne først og fremmest kan begrænses, hvis der er lokale afsætningsmuligheder for den opgravede overskudsjord, og der samtidig er tilstrækkeligt med lokale oplagspladser til anbringelse af jorden, før den atter efterspørges.

Ved bygge- og anlægsprojekter kan den opgravede, lettere forurenede eller rene jord i nogle tilfælde anvendes senere i projektet. Anvendelsen begrænses dog ofte af, at der ikke vil være mulighed for oplagring af jorden på selve anlægsområdet. Overskudsjorden skal derfor i første omgang fjernes fra byggepladsen og transporteres til oplags- eller karteringsplads, indtil den skal tilbageføres eller eventuelt anvendes andetsteds. I den situation vil det være af afgørende betydning, at der ikke er for langt til en oplagsplads, så mellemdeponeringen ikke fordyres på grund af transportomkostninger.

Der har været arbejds- og følgegruppernes opfattelse, at der i øjeblikket er mangel på oplags- og karteringspladser i hele landet. Der er derfor et behov for, at der etableres flere lokale og regionale karteringspladser. Karteringspladser kan etableres af kommunerne, af private virksomheder eller i et samarbejde - f.eks. i et fælleskommunalt affaldsselskab. En forudsætning for etablering af pladserne er, at der udarbejdes retningslinier i lokal- og regionalplaner for dette område, hvor både antallet og placeringen af pladserne fastlægges.

Transportomkostninger i forbindelse med flytning af overskudsjord ved bygge- og anlægsprojekter vil ofte kunne begrænses ved at gennemføre en god planlægning af projektets jordstrømme inden projektstart. En god planlægning kan betyde, at jorden evt. vil kunne køres direkte til genanvendelse uden en mellemliggende oplagring. Omlastning af jord vil alt andet lige øge omkostningerne. En sådan planlægning må baseres på kendskab til andre projekter, hvor der er mulighed for at anvende overskudsjord – kendskab som kommuner og amter med fordel vil kunne opsamle.

Hvis der ikke er mulighed for genanvendelse af jorden lokalt, kan et direkte tilskud til bygherrer, der anvender overskudsjord, være med til at kompensere for transportomkostninger. Det er uafklaret, hvordan et sådant tilskud i givet fald skulle finansieres.

En yderligere mulighed for at begrænse transportomkostninger hænger også sammen med en kort transportafstand til de jordrensningsanlæg, hvor den forurenede jord skal behandles. Anlæggene skal derfor være placeret hensigtsmæssigt i forhold til de lokaliteter, hvorfra der fremkommer de største mængder forurenet jord.

„Afgift på deponering af forurenet jord på specialdepot"

Der vil være et økonomisk incitament til at genanvende den forurenede og rensede jord, hvis deponering af jorden er mere omkostningskrævende, end det er tilfældet efter den nugældende afgiftslovgivning. I dag betales der ikke afgift for at deponere forurenet jord på et såkaldt specialdepot, hvilket kan betyde, at det kan være økonomisk fordelagtigt at køre den forurenede og rensede jord på deponi frem for at skulle bruge ressourcer på at finde et projekt, hvor den kan afsættes til genanvendelse. En afgift på deponering af forurenet jord må antages at give et incitament til rensning og større genanvendelse af jorden.

Hvis der lægges afgift på deponering af forurenet jord, skal det dog sikres, at jorden kan renses/genanvendes, og at der ikke iværksættes kreative og uhensigtsmæssige genanvendelsesprojekter alene med henblik på at undgå afgiften. Det vil heller ikke være hensigtsmæssigt, hvis en evt. afgift medfører, at den forurenede jord bliver ukontrolleret bortskaffet. Derved adskiller betingelserne for håndtering af jord sig ikke væsentligt fra betingelserne for håndtering af affald. Det kan dog i mange tilfælde være vanskeligt at skelne mellem forurenet og ren jord, hvorfor en omgåelse af reglerne i form af ukontrolleret bortskaffelse måske er lettere, når det vedrører jord.

En ulempe ved afgiftspålæggelse ved deponering af forurenet jord kan være en yderligere fordyrelse af oprensnings- og afværgeprojekter, som udføres i både offentligt og i privat regi. Det kan i sidste konsekvens betyde, at der gennemføres færre oprydninger.

„Højere afgifter på råstoffer"

Råstoffer, som f.eks. grus, kan i nogle projekter erstattes af lettere forurenet, renset eller ren jord. I nogle tilfælde vil den forurenede jord blot i mindre omfang skulle oparbejdes, før den kan opfylde anvendelseskravene til specifikke projekter. Det er dog langt fra alle primære råstoffer, der kan substitueres med genbrugsjord. Et økonomisk incitament til at genanvende jord kan derfor være, at traditionelle råstoffer som f.eks. grus bliver dyrere at anvende end den forurenede, rensede eller rene jord. Som et middel til dette kan afgiften på råstoffer sættes op. En øget afgift på råstoffer kan desuden begrundes med, at ressourcerne bevares bedre, at der vil ske mindre indgreb i landskabsværdier m.m., samt at antallet af sårbare arealer som f.eks. frie grundvandsspejl i råstofgravene begrænses.

5.2 Måltræ B – Aftagere vil anvende andre materialer, end de plejer

Der er en lang tradition for at anvende bestemte materialer ved bygge- og anlægsprojekter. Hvis denne tradition skal ændres, skal der informeres om mulighederne for at anvende alternative materialer, og samtidig skal der oplyses om materialernes egenskaber, så brugerne kan se, om materialerne opfylder de konkrete krav og specifikationer, der stilles til dem.

For at muliggøre genanvendelse i større omfang kan det være nødvendigt, at den forurenede og rensede jord oparbejdes. En oparbejdning kan f.eks. ske ved tilsætning af grus, så jorden opfylder specifikationer og krav til forskellige indbygningsmaterialer.

En anden mulighed vil være udvikling af nye industrielle anvendelsesmuligheder for den forurenede og rensede jord, så den f.eks. kan anvendes som indbygning i tag- eller teglsten eller udnyttes i cementproduktion.

I Figur17 er måltræ B vist. Efterfølgende beskrives de enkelte dele af måltræet.

Figur17
Måltræ B

„Udbredt kendskab til genanvendelsesmuligheder"

Der skal desuden udarbejdes informationsmateriale rettet mod kommuner og amter. Sådant materiale kan f.eks. udarbejdes i regi af Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen evt. i samarbejde med de ovenstående parter. Materialet skal give inspiration til, hvad jorden kan anvendes til, og hvilke genanvendelsesmuligheder der er. Informationsmaterialet kan med fordel indeholde en række eksempler på, hvor jord er genanvendt med succes. Herunder kan det beskrives, hvordan jordmaterialet kan anvendes ved hjælp af forskellige teknikker, som f.eks. ved opbygning af sandwichlag i volde m.m.

En øget genanvendelse af jord vil antageligt også opnås, hvis kommunerne ved behandlingen af hver sag på jordområdet informerer om og påpeger lokale eller regionale muligheder for hel eller delvis genanvendelse af forurenet, renset og ren jord som alternativ til deponering.

Byggesagsbehandlerne i kommunerne kunne inddrages med hensyn til vejledning af bygherrer, entreprenører m.fl. om bortskaffelse af jord i forbindelse med byggesager.

Jord, der er blevet til affald, anvises i dag via anvisningsordninger i kommunerne. Det er i følgegruppen blevet fremført, at etablering af kommunale indsamlingsordninger i affaldsbekendtgørelsens forstand, muligvis ville kunne sikre en bedre styring af jordstrømmene og dermed en større genanvendelse af jorden.

De enkelte kommuner skal løbende holde sig orienterede om projekter, hvor der skal bortskaffes/genanvendes jord i større omfang. Oplysningerne kan dels komme fra ansøgninger om byggetilladelser, gravetilladelser m.m. Desuden vil der gennem et projektkatalog kunne skabes overblik over regionale projekter med mulighed for genanvendelse af jord. Ved etablering af et projektkatalog skal kommunerne i givet fald sørge for indberetning om større bygge- og anlægsarbejder i kommunerne til redaktionen af et sådant katalog. Det kunne være amterne eller private organisationer, eventuelt i et samarbejde, der stod for redigering og ajourføring af kataloget.

Ved at udarbejde lokale og/eller regionale projektkataloger over potentielle aftagere vil det være muligt at gøre opmærksom på forskellige genanvendelsesmuligheder. Katalogerne kan tage udgangspunkt i større offentlige byggeprojekter, der er kendskab til gennem lokal- eller regionalplaner, men også private projekter, hvor der kan genanvendes jord skal inddrages. Således kan der f.eks. tilføres forurenet og renset jord til allerede kortlagte grunde, såfremt genanvendelsen sker på en miljø- og sundhedsmæssig forsvarlig måde.

Et sådant katalog kan f.eks. være internetbaseret, og skal opdateres i takt med, at der udarbejdes tillægs- eller nye lokal- og regionalplaner m.m. Projektkataloget vil evt. kunne udarbejdes med Amtsrådsforeningen/Amternes Videncenter for Jordforurening som koordinerende projektleder eller være en del af ovenstående katalog.

En informationsfolder om genanvendelse af forurenet og renset jord i ledningsgrave rettet mod entreprenører og tekniske forvaltninger i kommunerne kunne medvirke til at rette opmærksomheden mod dette genanvendelsesområde. Folderen skal beskrive, hvilke krav der stilles til jorden for, at det er velegnet til genanvendelse. Det vil således f.eks. i nogle tilfælde være nødvendigt at solde jorden før anvendelsen for ikke at beskadige ledningerne.

Vejdirektoratet har udarbejdet en vejledning om håndtering af jord fra offentlige vejarealer²³. Vejledningen indeholder beskrivelse af forskellige genanvendelsesprojekter. Vejledningen vil eventuelt kunne anvendes i andre sammenhænge som inspirationskilde til at finde genanvendelsesområder.

Miljøstyrelsen vil i løbet af 2001 udsende en vejledning om genanvendelse af jord og restprodukter.

For at sikre en øget genanvendelse er det desuden vigtigt, at der løbende registreres ideer og eksempler på genanvendelse af jord. Disse ideer og eksempler kan udbredes til potentielle aftagere af jord. En eller flere instanser eller organisationer kan stå for registrering af ideer. Det kan evt. ske i forbindelse med udarbejdelse af projektkataloget.

„Krav om genanvendelse"

Genanvendelsen må antages at kunne øges, hvis der stilles krav om, at der ved udbud af bygge- og anlægsarbejder så vidt muligt skal ske genanvendelse af opgravet jord. Der vil desuden ved ansøgninger kunne stilles krav om, at jordstrømme for det ansøgte projekt skal beskrives som en del af ansøgningen, og at der skal udarbejdes jordbalancer med henblik på genanvendelse af den opgravede jord i samme projekt. Se i øvrigt måltræ E.

Genanvendelsen vil ligeledes kunne øges, hvis deponering af forurenet og renset jord betinges af, at jorden ikke kan genanvendes eller renses yderligere inden for rimelige økonomiske rammer, se måltræ E.

„Ønske om at genanvende forurenet jord"

Hvis der skal være et udbredt ønske om at genanvende jord, er det for nogle en betingelse, at der skal være en sikkerhed for, at forurenet jord ikke spredes unødigt. Det er derfor væsentligt, at der på et overordnet plan er udarbejdet en samlet strategi for genanvendelse af jord, så fremtidig usikkerhed på området så vidt muligt undgås.

Det skal til gengæld være enkelt at anvende den jord, der er egnet til genanvendelse. Det kan f.eks. ske ved, at der gives bedre mulighed for oplagring af forurenet jord nær de lokaliteter, hvor den skal genanvendes, eller hvor den kommer fra. Se måltræ A.

I den statslige udmelding til regionplanrevision 2001²⁴ fremgår det, at der i forbindelse med store anlægsarbejder bør indgå overvejelser om udnyttelse af restprodukter og forurenet jord. Der er således allerede et overordnet statsligt ønske om en større genanvendelse af forurenet jord.

Ved store offentlige projekter kan der muligvis genanvendes større mængder jord. Det må betragtes som væsentligt, at projekterne er store, idet der forholdsmæssigt vil være mindre administrativt arbejde på disse end ved flere små projekter. Samtidig kan det være et ønske, at forureninger ikke spredes på mange små steder – over et stort areal med forskellige ejere, men i stedet bevares samlet i afgrænset og velkendt areal. Det kan blandt andet have betydning for en eventuel senere, nødvendig fjernelse af den genanvendte jord.

5.3 Måltræ C – Jordens kvalitet og struktur er ikke en barriere for genanvendelse

Det er vigtigt, at opbevaring af jorden ikke medfører, at kvaliteten af jorden forringes, så den teknisk bliver uegnet til genanvendelse. Jordens struktur behøver ikke nødvendigvis at være intakt, men der kan være specifikke krav til den alt efter anvendelsesområde. Netop det, at der kan være specifikke krav til jordens egenskaber nødvendiggør en beskrivelse af det jord, der er til rådighed. Måltræ C er vist i Figur18, og de enkelte grene af træet beskrives efterfølgende.

Se her!

Figur18
Måltræ C

Der kan for at sikre en større genanvendelse af forurenet, renset og ren jord udarbejdes generelle kvalitetsnormer for jorden, så der er fælles referencerammer for jordens kvalitet og mulige anvendelsesområder. Udarbejdelse af kvalitetsnormer vil kunne ske i et samarbejde mellem f.eks. jordbehandlere, som leverandører af renset jord, entreprenører som ansvarlige for bygge- og anlægsarbejder, samt større aftagere som f.eks. Vejdirektoratet.

Produktdeklarationer skal udbygges, så jorden deklareres på ensartet måde. Deklarationerne kan, foruden oplysninger om jordens kvalitet, tekniske egenskaber og forureningsgrad, indeholde oplysninger om, hvornår det er miljømæssigt forsvarligt at anvende jord af bestemte forureningskategorier. Produktdeklarationer vil evt. kunne udarbejdes af Dansk Standard.

Det er ikke alene en produktdeklaration af jorden, der medvirker til øget genanvendelse af forurenet, renset og ren jord. Det er også vigtigt, at der er udbredt kendskab til, hvordan mellemdeponier skal opbygges eller kan overdækkes, så jorden under opbevaringen ikke ødelægges af vand eller tørrer ud. Der kan f.eks. etableres overdækkede områder til beskyttelse af jorden, eller deponierne kan etableres med skrå sider, så vandet kan løbe af.

For at udbrede kendskabet til korrekt opbevaring kan der udarbejdes en håndbog, der især rettes mod opgravnings- og deponeringsfasen i bygge- og anlægsprojekter.

I håndbogen kan det beskrives, hvordan mellemdeponier skal opbygges, så jordens struktur, kvalitet og anvendelighed bevares trods vejrlig. Håndbogen kan f.eks. udleveres af kommunerne ved igangsættelse af større bygge- og anlægsarbejder eller være et tilbud fra forskellige interesseorganisationer til deres medlemmer. Det vil være nærliggende, at f.eks. Danske Entreprenører i samarbejde med Miljøstyrelsen medvirker ved udarbejdelsen.

Det er vigtigt, at renseprocessen for forurenet jord ikke ødelægger jordens struktur, hvor det er nødvendigt at bevare den af hensyn til genanvendelsen. Da de nuværende biologiske rensningsmetoder ikke giver et egnet slutmateriale til alle anvendelsesområder, kan det betyde, at der skal udvikles nye renseteknologier og efterbehandlingsmetoder.

En barriere for genanvendelse af forurenet, renset og ren jord kan være en manglende tro på, hvor rent produktet er – eller tillid til de analyser, der er udført.

En måde at sikre en større genanvendelse vil derfor være, at det bliver almindelig praksis med deklarationer på al jord, der skal afsættes – uanset om den er ren, forurenet eller renset. Der kan derfor stilles øgede krav til dokumentationen for, at den jord, man ønsker at genanvende, virkelig har den oplyste kvalitet.

Analyselaboratorierne kan være akkrediterede op mod forskellige standarder gældende for det enkelte laboratorium. Den manglende troværdighed til jordens indhold af stoffer kan derfor også bunde i uens analysemetoder og –procedurer på laboratorierne. Brug af uens metoder kan betyde, at der kan fremkomme forskellige analyseresultater for samme jordparti ved analyse på forskellige laboratorier. Det kan derfor være en løsning, at der bliver udarbejdet en fælles standard (Dansk Standard) for akkreditering af laboratorier på jordområdet. Standarden kunne opdeles på forurenet jord og på renset jord. Opgaven med at opnå tilstrækkeligt repræsentative prøver kan dog i sig selv være vanskelig på grund af store mængder, og de økonomiske omkostninger der er forbundet med en finmasket prøvetagning, ligesom tilstedeværelsen af hot spots kan vanskeliggøre en repræsentativ prøvetagning.

På lignende vis kan der, for at øge troværdigheden til jordens kvalitet, udvikles en form for akkreditering af prøvetagere ud fra en fælles standard (DS). Det vil sikre en ensartet prøvetagning, hvor der tages tilstrækkelig mange prøver etc. af den jord, der ønskes analyseret.

Forekomst af "hot-spots" kan være et yderligere eksempel på, hvordan der kan opstå stor usikkerhed omkring resultaterne i forbindelse med analysering og prøvetagning.

Klassificering af jorden kunne, for at give et mere retvisende billede af forureningen og for at vise den usikkerhed jordanalyserne er behæftet med, være ledsaget af en statistisk vurdering af analyseresultaterne. Hermed kan brugerne af jorden vurdere, hvilken risiko de ønsker at tage.

Kortlægning af forurenede grunde kan medføre, at kreditforeningerne bliver tilbageholdende med at yde lån, selvom en kortlagt grund stadig kan anvendes til mange formål. Der kan derfor eventuelt fra miljømyndighedernes side – eventuelt centralt - tages kontakt til kreditforeninger og ejendomsmæglere for at drøfte værditab i forbindelse med jordforureninger og med henblik på at øge disses kendskab til, hvilken betydning tilstedeværelsen og anvendelse af forurenet og renset jord har på bestemte arealer, eller hvad en kortlægning af forurenede grunde betyder for grundenes fremtidige anvendelse.

5.4 Måltræ D - Myndighedsbehandlingen besværliggør ikke genanvendelse

Anvendelsen af forurenet og renset jord vil sandsynligvis kunne fremmes ved hurtig og effektiv myndighedsbehandling, og ved at der kan forventes nogenlunde ensartet myndighedsbehandling fra sag til sag og fra myndighed til myndighed. Årsagen til dette er, at entreprenøren eller bygherren i planlægningen ikke har taget, eller ikke kan tage, hensyn til sagsbehandlingstiden, og derfor ofte vælger at anvende primære råstoffer for at spare tid.

Det vil dog formodentligt ofte være muligt ved god planlægning fra rådgivers eller bygherres side at få søgt om de nødvendige tilladelser, før bygge- eller anlægsprojektet er gået rigtigt i gang. Derved vil sagsbehandlingstiden formodentlig kunne reduceres. I det efterfølgende beskrives måltræ D.

Se her!

Figur19
Måltræ D

„Koordinering mellem miljømyndigheder og skattemyndigheder"

Koordinering mellem miljø- (kommuner og amter) og skattemyndigheder om de afgørelser, der skal træffes i disse instanser, kan lette sagsbehandlingen. Koordineringen kan bestå i udarbejdelse af en fælles vejledning, hvor de forskellige terminologier i de to sæt af lovgivning "oversættes". Ligeledes kan der udarbejdes fælles retningslinier for, hvorledes en sag, der har berøringsflader med begge myndigheder, skal forløbe fra påbegyndelse til afslutning.

Det kan i sådanne retningslinier fastsættes, at myndighederne på et tidligt tidspunkt af sagsforløbet skal tage kontakt til hinanden, så sagen ikke forsinkes på grund af misforståelser mellem de to myndigheder. Entreprenører og bygherrer skal derfor tidligst muligt tage kontakt med alle myndigheder og levere alle nødvendige oplysninger til sagsbehandlingen.

„Hurtig sagsbehandling"

Hvis forurenet jord skal genanvendes frem for at deponeres, er det vigtigt, at sagsbehandlingen foretages relativt hurtigt, idet kun de færreste bygge- og anlægsarbejder kan afvente en langvarig sagsbehandling. Både myndigheder og entreprenører samt bygherrer kan i nogle tilfælde være usikre på, hvad der skal ske i forbindelse med håndtering af jordforureningssager. Det kan betyde, at sagerne ikke kommer hurtigt i gang. Der er flere muligheder for at reducere sagsbehandlingstiden.

Udarbejdelse af en vejledning til de involverede parter om, hvorledes sagsbehandlingen skal forløbe, kan sandsynligvis forkorte behandlingstiden. Vejledningen kan indeholde eksempler på sager, der er håndteret på hensigtsmæssig vis. Vejledningen kan også indeholde retningslinier for, hvornår der kan eller skal anvendes en § 19-tilladelse, og hvornår der anvendes en kapitel 5 godkendelse. Desuden kunne vejledningen informere om afgiftsreglerne med konkrete eksempler.

Der kan ved ansøgerens første kontakt med myndighederne udleveres en kort vejledning om, hvordan man forholder sig med hensyn til forurenet jord ved gravearbejder m.v. Dette kan bevirke, at en ansøgning fra begyndelsen kan udformes med alle de nødvendige oplysninger. En vejledning kan også detaljeret beskrive forholdene ved flytning af jord over kommune- og amtsgrænser.

Der kan også udarbejdes paradigmer for standardgodkendelser, der kan anvendes til forskellige jordkategorier og jord af forskellig forureningsgrad. Herved ville sagsbehandlingstiden formodentlig kunne nedbringes for nogle sagers vedkommende.

Udarbejdelse af et katalog over, hvilke jordkategorier, der kan anvendes til forskellige projekttyper, vil gøre det hurtigere at finde anvendelsesmuligheder for jord af forskellige forureningskategorier.

Hvis bygherrer, i god tid før der er brug for jord til igangværende eller kommende projekter, annoncerer dette på en jordbørs (se måltræ E) og eventuelt også i et projektkatalog med en beskrivelse af, hvilke jordkategorier m.v. der vil kunne anvendes, vil myndigheder og entreprenører på forhånd have kendskab til afsætningsmuligheder for bestemte kategorier af forurenet jord. Dette vil formodentlig også kunne gøre sagsbehandlingstiden kortere.

I nogle tilfælde skal jordforureningssager behandles politisk, hvilket kan være tidskrævende. En politisk behandling er imidlertid en del af miljøreguleringssystemet. Den konkrete myndighedsbehandling i amter og kommuner er i nogle tilfælde delvist baseret på beslutninger truffet i politiske organer. Her kan der være en tidsfaktor, der kan være vanskelig at ændre, idet udvalg etc. mødes på forud fastlagte tidspunkter, men der kan formodentlig spares tid i forbindelse med tilrettelæggelsen af sagerne i forvaltningerne, således at de sager, der skal behandles politisk, så vidt muligt kommer med på det førstkommende møde.

Skatte- og afgiftslovgivningen overlader ikke i samme udstrækning som miljølovgivningen til den lokale administration at træffe afgørelser baseret på skøn og på de lokale forhold. Skattemyndighedernes afgørelser i afgiftsspørgsmål bør derfor i princippet for ensartede sager ikke variere fra region til region, mens miljømyndighedernes afgørelser kan variere afhængigt af specielle hensyn og interesser. I praksis har de forskellige told- og skattemyndigheder dog, ifølge arbejds- og følgegruppens erfaringer, truffet forskellige afgørelser vedrørende brug af afgifter.

Ved brug af interne vejledninger med gennemgang af konkrete eksempler hos told- og skattemyndighederne på, hvordan lovgivningen skal fortolkes, kan der eventuelt opnås en ensartet sagsbehandling over hele landet. Hvis skattemyndighedernes afgørelser er rimeligt forudsigelige, vil det lette entreprenørers og bygherrers planlægning af, hvorledes jordforureningsproblemer bedst kan håndteres. Ligeledes må det forventes, at sagsbehandlingstiden kan nedbringes, idet klare retningslinier for, hvorledes lovgivningen skal anvendes, alt andet lige må muliggøre en hurtigere sagsbehandling. Nogle af fortolkningsspørsmålene vil kunne dækkes af

„Ensartet administration i kommuner og amter"

Miljømyndighederne i kommuner og amter er som nævnt friere stillet med hensyn til at træffe forskellige afgørelser fra sag til sag og fra myndighed til myndighed. I nogle tilfælde skal afgørelserne træffes af politiske organer. Der kan desuden være en vedtaget politik på jordforureningsområdet i en kommune eller et amt, der kan influere på mulighederne for at anvende forurenet jord.

En ensartet tolkning af reglerne fra kommune til kommune og fra amt til amt gennem eksempelvis en vejledning udarbejdet af KL eller Amtsrådsforeningen må formodes at lette sagsforløbet for en entreprenør, når jord f.eks. skal flyttes over en kommune- eller en amtsgrænse.

Etablering af erfaringsudvekslings-grupper i kommunalt regi kan desuden medvirke til diskussioner om sagsbehandling, klarlægning af områder og udveksling af erfaring.

Sagsbehandlingen ved jordsager kan desuden i en vis udstrækning indrettes, så der hos alle myndigheder anvendes ensartede arbejdsgange, skemaer og blanketter m.m. Det ville både lette det indbyrdes samarbejde mellem myndighederne samt gøre det lettere for entreprenører m.fl. at få et overblik over sagsgangen.

5.5 Måltræ E - Udbud og efterspørgsel svarer til hinanden

Genanvendelsen skal ikke ske for enhver pris, men skal stå mål med resultatet. Det er derfor ikke sandsynligt, at al forurenet jord vil kunne eller skal genanvendes, men et mål kan være, at den del af jorden, der potentielt - uden usædvanligt omfattende renseforanstaltninger og uforholdsmæssige økonomiske omkostninger - kan genanvendes, også bliver efterspurgt og udbudt. Mængderne af forurenet jord til deponering kan muligvis begrænses, hvis jordstrømme og forureningsproblemer allerede ved planlægningen vurderes, og der opstilles planer for den mest hensigtsmæssige anvendelse af overskudsjord. Udbud og efterspørgsel behandles i måltræ E, der fremgår af Figur 20. De enkelte grene beskrives efterfølgende.

Se her!

Figur 20 
Måltræ E

Der kan i lovgivningen fastsættes krav om, at jorden allerede ved kilden sorteres i forskellige forureningskategorier, således at der ikke sker sammenblanding af ren jord eller lettere forurenet jord med stærkt forurenet jord, hvorved den samlede mængde af forurenet og vanskeligt anvendeligt jord øges. Kildesortering af opgravet jord kan betyde, at mængden af forurenet jord nedbringes, og at en større mængde af jorden i mange tilfælde lettere vil kunne afsættes.

For at fremme sortering af jorden kan der udarbejdes en vejledning om sortering ved gravearbejde. Heri kan der f.eks. gives retningslinier for, at stærkt forurenede dele af jorden skal sorteres fra det øvrige jord, og at der så vidt muligt allerede ved opgravningen sorteres i forskellige forureningsgrader. Der kan være forskellige retningslinier tilpasset den pågældende type gravearbejde, f.eks. til gravearbejde i forbindelse med ledningsarbejde, udgravning til bygningsfundamenter m.m. Der kan endvidere indføres et udvidet tilsyn ved opgravning af forurenet jord for at fremme korrekt sortering. Et eksempel på en vejledning er Miljøkontrollens udarbejdede vejledning til rådgivere, entreprenører og andre, der arbejder på jordområdet i Københavns Kommune²⁵.

Tilstrækkelig og vedvarende information til entreprenører m.fl. kan medvirke til, at sortering af forurenet jord ved opgravning med tiden bliver en selvfølge.

Der kan i forbindelse med bygge- og anlægstilladelser stilles krav om, at den forurenede jord, der forekommer på matriklen, skal renses til den – inden for rimelige økonomiske rammer - lavest mulige forureningsgrad, så anvendeligheden øges. Dette vil antagelig fremme en omhyggelig sortering ved opgravningen, så de mængder, der skal renses, mindskes.

Mulighederne for at sortere jorden i det nødvendige antal fraktioner kræver tilstedeværelse af tilstrækkeligt mange karterings- og oplagspladser. Pladserne skal være fordelt hensigtsmæssigt i forhold til jordmængderne, og skal have tilstrækkelig kapacitet, se måltræ A.

Det kan i nogle tilfælde, f.eks. hvor der på opgravningsstedet ikke er plads til at gennemføre en hensigtsmæssig håndtering, være en mulig løsning, at kommunerne anviser jord til karteringspladser, hvor der kan ske en sortering i forhold til forureningsgraden. Herfra vil jorden efter analyser kunne kanaliseres videre til genanvendelse i det omfang, den måtte være egnet, til rensning eller til deponering. På denne måde kan det muligvis sikres, at større mængder jord genanvendes.

Sortering i det mest hensigtsmæssige antal fraktioner kan desuden fremmes ved at lægge en afgift på alt forurenet jord til deponering, således at det bliver dyrere at komme af med jorden på specialdepoter. Dette vil kræve en omlægning af de nuværende afgiftsregler, se måltræ A.

Der kan eventuelt etableres en procedure, hvor den, der ønsker at deponere forurenet jord, skal dokumentere, at det er tilstræbt at begrænse mængden af jord til deponering. Der er i øjeblikket deponier, hvor der må deponeres rensningsegnet jord. En begrænsning af dette kan sikres ved, at amterne i godkendelser af deponier stiller vilkår om, at rensningsegnet jord ikke må deponeres. En større tilbageholdenhed fra kommunernes side med at anvise forurenet jord til deponering, kunne eventuelt medvirke til øget rensning og genanvendelse af forurenet jord.

Endelig vil det gennem lovgivning kunne fastsættes, at deponier ikke må modtage jord, der er rensningsegnet, se måltræ A.

Det er af væsentlig betydning for et anlægsarbejde eller byggeri, at den nødvendige mængde jord af den rigtige kvalitet kan fås på det rigtige tidspunkt. Hvis forurenet, renset eller ren jord skal kunne konkurrere med primære råstoffer, skal jorden derfor være umiddelbart tilgængelig.

For at dette kan opfyldes, skal jorden både være fysisk tilgængelig, og der skal være et registreringssystem, der kan oplyse om udbud og efterspørgsel. Tilstedeværelsen af det nødvendige antal karteringspladser og oplagspladser er derfor en væsentlig forudsætning for, at det er nemt at få fat i jorden, når den skal anvendes.

En jordbørs på Internettet kunne sørge for formidlingen af oplysningerne om tilgængelige materialer, ligesom efterspørgslen efter jord kunne foregå via en jordbørs.

En væsentlig forudsætning for, at en jordbørs kan fungere, er, at der er sikkerhed for, at jorden har de ønskede egenskaber, og at der er foretaget pålidelige analyser af jorden. Jordbørsens rolle vil kun være formidlende, men der skal være krav om, at den jord, der udbydes, lever op til de krav, der stilles på området.

5.6 Mål og handlemuligheder for genanvendelse af forurenet, renset og ren jord

Nedenfor er de forskellige forslag til handlemuligheder, der er opstået på baggrund af måltræet, samlet i et skema, der kan give et overblik over mulighederne. Handlemulighederne er kun forslag til områder, der kan arbejdes videre med, eller som kan virke som inspiration til yderligere handlinger.

6. Sammenfatning og uddybning af handlemuligheder

Som det er fremgået af de foregående kapitler, er der mange barrierer i forhold til at øge genanvendelsen af forurenet, renset og ren jord. Barriererne er ofte komplekse, og i det omfang genanvendelsen ønskes øget, vil det samtidig fordre et øget samarbejde mellem flere instanser og organisationer.

Fastlæggelse af en statslig strategi for genanvendelsen af ren, renset og forurenet jord, kan give nogle mål for, hvilke typer og mængder af jord, der ønskes genanvendt. En sådan strategi vil være retningsgivende for, hvilke initiativer det vil være relevant at igangsætte.