| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Gennemsigtighed i kommunale renovationsgebyrer

6. Indsamling og bearbejdning af data fra de udsendte spørgeskemaer

Formålet med dette kapitel er at indsamle og bearbejde oplysninger fra kommunerne med henblik på at vurdere, om der kunne foretages en sammenligning af det kommunale omkostningsniveau inden for de affaldsordninger, som blev udvalgt.

Som det vil fremgå, har dette ikke kunnet lade sig gøre.

Den udviklede metode, og det hertil hørende spørgeskema, har haft som en væsentlig forudsætning, at de oplysninger, som var nødvendige for metodens anvendelse, kunne tilvejebringes og havde et tilstrækkelig validitet, herunder at omkostninger var opgjort på et ensartede grundlag.

Projektet har vist, at disse forudsætninger ikke har været tilstede. Det er ikke lykkedes at indsamle de ønskede oplysninger, og en række af de oplysninger, vi har indsamlet, er for uensartede til, at en reel sammenligning af de kommunale omkostninger på affaldsområdet var mulig.

Ønsker man at sammenligne kommunernes omkostninger på affaldsområdet, vil det være nødvendigt at kunne indsamle oplysninger af en karakter, som er blevet forsøgt i dette projekt. Man kunne eventuelt overveje at sænke ambitionsniveauet ved fx at bede om oplysninger fra et færre antal affaldsordninger og/eller ved at slå flere ordninger sammen (fx papir/pap samt glas under ét).

Dette vil dog næppe ændre på det faktum, at kommunernes oplysninger om omkostninger til affaldsordninger fortsat vil være vanskelige at sammenligne.

En væsentlig grund, til at kommunernes oplysningerne ikke er direkte sammenlignelige, skyldes, at de fælles retningslinier, der findes for at føre regnskab og budgetter på affaldsområdet, ikke er tilstrækkelige som udgangspunkt for en sammenligning af omkostningsniveauet. I det omfang at kommunerne fx førte ordningsbaserede regnskaber, ville forudsætningerne for at kunne sammenligne de kommunale omkostninger være langt bedre.

På den positive side kan det konstateres, at de fleste af de 16 kommuner reelt var interesserede i projektet, og gjorde en stor indsats for at udfylde spørgeskemaet, herunder afsatte tid til at forberede og deltage i opfølgende møder. Endvidere kunne de følge formålet med projektet, og mange af kommunerne kunne også se et formål i, at kommunen selv kunne opgøre sine omkostninger på affaldsområdet i et mere detaljeret omfang, end det er tilfældet i dag.

Nogle kommuner gav endelig udtryk for, at hvis de viste præcist, hvad det var for oplysninger, der blev efterspurgt, ville de kunne registrere de ønskede oplysninger. Dette ville fx kræve, at de inden starten af et regnskabsår havde kendskab til, hvilke oplysninger der skulle registreres. På den baggrund ville de kunne registrere ressourceforbruget på de ønskede poster, og ved årets udgang kunne der foreligge et regnskab, som i vidt omfang kunne leve op til de forudsætninger, som er nødvendige for at kunne foretage en sammenligning af det kommunale omkostningsniveau.

Selv om projektet således ikke har kunnet opfylde sine ambitioner, er der skabt et godt grundlag for et eventuelt videre arbejde på dette område. Projektet har således fået klarlagt og dokumenteret en række af de problemstillinger, som er forbundet med at indsamle oplysninger om de kommunale omkostninger på affaldsområdet. Problemstillinger som der nødvendigvis må findes svar på, hvis man ønsker en større sammenlignelighed mellem de kommunale omkostninger på affaldsområdet.

6.1 Indsamling af oplysninger fra de 16 kommuner

Der eksisterer ingen fælles retningslinier for, hvorledes kommunerne skal føre regnskab med økonomien i deres affaldsordninger, udover det Kommunale Budget- og Regnskabssystem, der, jf. tidligere, ikke er tilstrækkeligt. Herudover skal kommunerne leve op til de overordnede principper for gebyrfastsættelsen, jf. § 48 i miljøbeskyttelsesloven samt tilhørende lovbemærkninger og vejledninger.

Formålet med udviklingen af spørgeskemaet var derfor at opstille nogle rammer, som muliggjorde tilvejebringelsen af de ønskede informationer på et grundlag som gjorde en sammenligning mulig.

Nødvendige forudsætninger for dette var selvsagt, at kommunerne kunne opgøre omkostningerne på ordningsniveau, og at opgørelserne blev foretaget på et ensartet og dermed sammenligneligt grundlag.

6.1.1 Udsendelse af spørgeskemaer til de 16 kommuner

Efter at have udvalgt de 16 kommuner blev disse kontaktet med henblik på at forhøre sig om, hvorvidt de havde tid og lyst til at deltage i undersøgelsen. Alle 16 kommuner var i udgangspunktet positive overfor at deltage i undersøgelsen. Herefter blev spørgeskemaet udsendt med tilhørende vejledning til kommunerne. Vi var i et vist omfang i besiddelse af regnskabsudtræk, udtræk fra Kommunedatabasen, affaldsplaner o.lign. med henblik på at kunne hente og supplere data herfra.

To af de først udvalgte kommuner henvendte sig efterfølgende og meddelte, at de alligevel ikke havde ressourcer til at deltage i undersøgelsen. Yderligere to besvarelser viste sig at være af en sådan kvalitet, at det blev besluttet ikke at inddrage dem i undersøgelsen.

Dette førte til, at der blev valgt fire nye kommuner som deltagere i undersøgelsen. De fire kommuner blev kontaktet, og accepterede alle at deltage i undersøgelsen. Disse fire kommunerne er indeholdt i de 16 udvalgte kommuner, jf. tabel 5.1.1.

Resultatet af de indkomne og besvarede spørgeskemaer viste sig ikke at være fuldt tilfredsstillende. Seks kommuner havde besvaret spørgeskemaet nogenlunde fyldestgørende, fem kommuner havde delvist besvaret spørgeskemaet, mens de sidste fem kommuners besvarelser var mangelfulde.

På grund af besvarelsernes svingende kvalitet blev det besluttet, at følge op på de udsendte spørgeskemaer gennem en række personlige og telefoniske interviews med alle kommunerne. Ti kommuner blev interviewet personligt, mens de seks øvrige kommuner blev interviewet telefonisk.

Som forberedelse til disse interviews blev indsamlet yderligere relevant datamateriale fra kommunerne i form af fx regnskaber og affaldsplaner.

Det primære formål var at styrke projektets dataside, hvilket kunne opfyldes via interviews af specielt to årsager.

For det første ville den personlige kontakt muliggøre en bedre fælles forståelse for formålet med spørgeskemaet og de forudsætninger, der lå til grund for spørgeskemaets udformning. For det andet ville et bedre kendskab fra projektets side til de konkrete data, kommunerne var i besiddelse af, være et styrket udgangspunkt for en konstruktiv dialog med kommunerne om, hvilke konkrete oplysninger det var, vi søgte.

De personlige interviews gav endvidere kommunerne mulighed for konkret at redegøre for nogle af de problemer, de havde i forbindelse med udfyldelsen af spørgeskemaet. Samtidig kunne kommunerne stille forslag til, hvorledes de kunne forestille sig, at omkostningerne kunne opgøres, således at der kunne tilvejebringes et sammenligneligt grundlag.

Interviewene havde en betydelig positiv effekt. Der er således ikke tvivl om, at denne fremgangsmåde har medført en betydelig styrkelse af kommunernes besvarelse af spørgeskemaet. Omvendt må det desværre stadig konstateres, at der fortsat var en række huller i besvarelserne, og at informationerne fortsat ikke var helt sammenlignelige.

6.1.2. Generelle problemer ved udfyldelsen af spørgeskemaerne

Generelt har kommunerne haft vanskeligheder ved at overføre data fra deres egne systemer til den systematik, der var i det udsendte spørgeskema. En række kommuner har fundet spørgeskemaet uoverskueligt og omfattende, ligesom enkelte kommuner har udtrykt, at det var som at sammenligne æbler og pærer.

En række af kommunerne er interessenter i affaldsselskaber, der i større eller mindre grad administrerer og driver affaldsordningerne. Dette betyder, at omkostningerne til en eller flere affaldsordninger i større eller mindre grad er delt mellem kommunen og affaldsselskabet. En problemstilling er derfor, i hvilket omfang der er tilstrækkelig gennemsigtighed i, hvorledes omkostningerne fordeles mellem kommunen og affaldsselskabet, herunder om omkostningerne kan fordeles på de enkelte affaldsordninger. En så detaljeret omkostningsfordeling, som dette projekt kræver, er på det nuværende grundlag ikke muligt at tilvejebringe.

Tilsvarende ligger nogle af omkostningerne i en række kommuner i andre afdelinger/forvaltninger, og er dermed ikke registreret hos den del af forvaltningen, der alene beskæftiger sig med affald. Enkelte affaldskontorer betaler endvidere et fast årligt beløb til den kommunale "centralforvaltning". Begge typer af omkostninger vil i reglen være umulige at henføre direkte til konkrete affaldsordninger, og tilsvarende vanskelig at opgøre på henholdsvis husholdninger og erhverv.

En række af de omkostninger, som ønskes oplyst, må baseres på skøn i den enkelte kommune. Forudsætningerne for disse skøn er meget sjældent ens, da de er baseret på erfaringer i de konkrete kommuner. Forskelligheden kan blandt andet skyldes, at kommunerne prioriterer affaldsordningerne forskelligt, ligesom det må antages, at affaldsordningerne for de samme fraktioner ikke nødvendigvis medfører en ensartede belastning af den kommunale administration kommunerne imellem.

Det generelle indtryk efter de personlige interviews er, at de fleste kommuner på kortere eller længere sigt vil kunne tilvejebringe de informationer, som der efterspørges i spørgeskemaet, specielt hvis de i forvejen havde kendskab til den ønskede metodik. Men efter deres nuværende metodik foretager de ikke en systematisk registrering af samtlige oplysninger, som spørgeskemaet efterlyser. Det er ligeledes opfattelsen, at de fleste kommuner efter drøftelserne godt kan se formålet med de efterspurgte registreringer, men blot ikke hidtil har haft brug herfor.

Det kan endvidere konstateres, at den generelle fokus, der har været på kommunernes gebyrfastsættelse gennem de senere år, har ført til, at en række kommuner har taget deres gebyrfastsættelse op til revision. Dels for bedre at kunne informere brugerne om, hvilke konkrete omkostninger gebyrerne dækker, dels for selv at få et bedre overblik over, hvorledes omkostningerne på affaldsområdet fordeler sig mellem de mange forskellige aktiviteter.

På nuværende tidspunkt må det dog konstateres, at det vil være meget vanskeligt at udforme et ensartet spørgeskema, som det ikke vil være vanskeligt for kommunerne at svare på, såfremt man bevare det ambitionsniveau, der er lagt op til i projektet.

6.1.3 Bearbejdning af oplysningerne fra spørgeskemaerne

Efter at interviewene var gennemført, blev spørgeskemaet returneret til de respektive kommuner med henblik på at kvalitetssikre de indhentede oplysninger.

De udfyldte spørgeskemaer fra de 16 kommuner er præsenteret i bilag 6.1. Der knytter sig såvel nogle generelle som specifikke bemærkninger til de enkelte spørgeskemaer.

For alle blanke felter gælder, at det ikke har været muligt at indhente de ønskede oplysninger. Mange kommuner har ikke kunne opsplitte omkostningerne på henholdsvis private husholdnings- og erhvervsaffaldsordninger. Alle omkostningerne er eksklusive den statslige affaldsafgift.

Flere af kommunerne har en række konkrete bemærkninger til deres respektive spørgeskemaer. Bemærkningerne fremgår af bilag 6.1.

Bemærkningerne er med til at understrege den forskellighed, der kendetegner kommunerne for så vidt angår fastlæggelsen af omkostningsstrukturen for såvel affaldsordningerne set under et som de enkelte affaldsordninger isoleret set.

Oplysninger om omkostninger skulle for hver af de valgte affaldsordninger udspecificeres på fire hovedposter: Administration, driftsudgifter, indtægter/udgifter investeringer samt henlæggelser m.v. Som det fremgår af de besvarede spørgeskemaer, jf. bilag 6.1, har ingen kommuner udfyldt hele spørgeskemaet.

Det var forventet, at kommunerne kunne opgøre deres omkostninger på henholdsvis private husholdnings- og erhvervsaffaldsordninger. Men som det fremgår, har mange kommuner ikke været i stand til at foretage denne opdeling.

Kommunerne angiver flere grunde til, at dette ikke kan lade sig gøre på nuværende tidspunkt. Den eller de medarbejdere, der dækker affaldsområdet, arbejder typisk med en række affaldsordninger for såvel private som erhverv. Typisk registrerer medarbejderne ikke, hvor meget tid de bruger på de enkelte ordninger og/eller brugere. Medarbejderne har selvfølgelig en fornemmelse af, hvilke ordninger og brugere de anvender mest tid på, men som sagt ikke en mere præcis registrering.

Ovenstående betyder, at tidsforbruget derfor skulle baseres på et kvalificeret skøn. Mange kommuner er dog så usikre på dette skøn, at de ikke ønsker at foretage sådanne skøn.

Langt de fleste kommuner har endvidere anvisningsordninger for de fleste erhvervsaffaldsordninger, hvilket betyder, at de kun har omkostninger i forbindelse med administration og planlægning af ordningerne. Indsatsen er ofte begrænset og det tilsvarende ressourceforbrug derfor beskedent. Som nævnt sker der sjældent en registrering af dette ressourceforbrug, og endnu sjældnere sker det på ordningsniveau.

Hertil kommer de tidligere nævnte problemer vedrørende fordelingen af omkostninger for de kommuner, som er interessenter i affaldsselskaber, og de tilsvarende problemer for de kommunerne, hvor omkostningerne på affaldsområdet er placeret flere steder i den kommunale forvaltning.

På det foreliggende grundlag er det således ikke muligt at foretage en fordeling af de kommunale omkostninger på affaldsområdet mellem affaldsordningerne for henholdsvis private og erhverv.

Den manglende udfyldelse af spørgeskemaet skal alene ses som udtryk for, at kommunerne ikke har fundet det muligt at opgøre de ønskede omkostninger. Affaldsordningerne er i praksis etableret, som det vil fremgå af kapitel 7.

For de affaldsordninger, hvor kommunerne kan give oplysninger om omkostningsniveauet, er det som hovedregel kun de første tre omkostningsposter, som der gives oplysninger om (administration, driftsudgifter og indtægter/udgifter). Omkostningsposten henlæggelser, investeringer m.v. er kun i meget få tilfælde udfyldt. Der har ikke umiddelbart kunne findes en entydig forklaring på dette.

En mulige forklaring kan være at investeringerne foretages af et affaldsselskab, og derfor indgår som en del af kommunens betaling til affaldsselskabet, uden at den del, som går til investeringer, henlæggelser m.v., er specificeret direkte.

En forudsætning for at opstille økonomiske nøgletal for de kommunale omkostninger til affaldsordningerne var, at de oplysninger, som kommunerne blev bedt om at afgive i spørgeskemaet, rent faktisk kunne tilvejebringes. En anden ligeså væsentlig forudsætning var, at nøgletallene skulle være indbyrdes sammenlignelige.

Ingen af disse to forudsætninger har kunne holde stik, hvorfor det ikke er muligt at opstille ensartede nøgletal for hver enkel affaldsordning i de adspurgte kommuner. Det vil heller ikke være muligt at adskille omkostninger til erhvervsaffaldsordningerne fra affaldsordningerne for private husholdninger.

De efterfølgende seks tabeller viser disse nøgletal opgjort for hver enkel kommune. Endvidere er angivet maksimums-, minimums- og gennemsnitsomkostninger for hver af de seks affaldsordninger. Alle beløb er fra 1999, i tusinde kr. og eksklusive moms.

På grund af de manglende muligheder for at foretage en meningsfuld sammenligne af nøgletallene i de syv tabeller, er tabellerne ikke kommenteret enkeltvis. Til gengæld er der foretaget en samlet kommentering umiddelbart efter tabel 6.1.3.1.7.

Tabel 6.1.3.1.1.
Nøgletal for kommunernes omkostninger til dagrenovationsordningerne (1000 kr.)

  
Tabel 6.1.3.1.2.
Nøgletal for kommunernes omkostninger til papirordninger (1000 kr.)

    
Tabel 6.1.3.1.3.
Nøgletal for kommunernes omkostninger til glasrordninger (1000 kr.)

      
Tabel 6.1.3.1.4.
Nøgletal for kommunernes omkostninger til genbrugsstationer (1000 kr.)

     
Tabel 6.1.3.1.5.
Nøgletal for kommunernes omkostninger til ordninger for farligt affald (1000 kr.)

    
Tabel 6.1.3.1.6.
Nøgletal for kommunernes omkostninger til øvrige ordninger (1000 kr.)

    
Tabel 6.1.3.1.7.
Nøgletal for kommunernes samlede omkostninger til alle affaldsordningerne (1000 kr.)

Som det fremgår af de syv tabeller over nøgletallene for kommunernes omkostninger varierer nøgletallene meget. Vurderer man kommunernes indsats alene ud fra disse tal, vil man konkludere, at omkostningerne pr. egentlig bolig spænder meget vidt. Man kunne således foranlediges til at mene, at en række kommuner, afhængigt af hvilke(n) ordninger der er tale om, burde kunne begrænse sine omkostninger.

På det foreliggende datagrundlag er det dog ikke muligt at drage sådanne konklusioner. Der er flere grunde hertil.

For det første varierer kommunernes metodik med hensyn til, hvordan omkostningerne opgøres, så meget, at en direkte sammenligning ikke er muligt.

For det andet er der ikke taget hensyn til effektivitet i ordningerne, service faktorer, organisatoriske faktorer og demografiske faktorer. Forhold der alle antages at have indflydelse på det kommunale omkostningsniveau.

Disse problemstillinger behandles i det efterfølgende.

6.1.4 Data vedrørende indsamlingseffektivitet

Formålet med at indhente oplysninger om indsamlede mængder, volumen til rådighed m.v. var primært at kunne vurdere kommunernes indsamlingseffektivitet for de enkelte affaldsordninger. Tesen var, at forskelle i indsamlingseffektiviteten ville kunne være en medvirkende årsag til forskelle i omkostningsniveauet.

Der er dog stort set ingen kommuner, der har opgivet det vurderede indsamlingspotentiale for de enkelte affaldsordninger. Dermed er det ikke muligt at opgøre indsamlingseffektiviteten for de enkelte kommuner. Af dette følger, at det ikke er muligt at drage nogle konklusioner mellem indsamlingseffektivitet og omkostninger.

De kommunale affaldsplaner skal fra og med planperioden 1. januar 2001 - 31. december 2012 indeholde et afsnit med en detaljeret redegørelse for kommunernes forventninger til de fremtidige affaldsmængder, der produceres i kommunen frem til 2013, jf. affaldsbekendtgørelsens § 7, stk. 1, pkt. 1.

For en række af affaldsordningerne er de indsamlede mængder opgivet. Hermed kan der gives en vurdering af, hvor store mængder af en given type affald der indsamles pr. egentlig bolig i den enkelte kommune. Dette vil som illustration blive gjort for henholdsvis dagrenovation, papir og glas.

Tabel 6.1.4.1.
Indsamlingsdata for dagrenovation

   
Som det fremgår af tabellen, indsamles der gennemsnitlig 590 kilo dagrenovation pr. egentlig bolig i de 16 kommuner. De fleste ligger mellem 500 og 700 kilo, mens tre kommuner falder udenfor med hhv. 780, 760 og 350 kilo pr. egentlig bolig. Sammenligneligheden mellem tallene svækkes dog af, at der ikke er en opdeling mellem private og erhverv, og at potentialet ikke kendes.

Tabel 6.1.4.2.
Indsamlingsdata for papir

   
Som det fremgår af tabellen, indsamles der i gennemsnit 70 kilo papir pr. egentlig bolig. De fleste ligger mellem 50 og 70 kilo, mens enkelte skiller sig ud med henholdsvis 110, 100, 90 og 40 kilo pr. egentlig bolig. Sammenligneligheden af tallene svækkes af, at der ikke er foretaget en opdeling mellem private og erhverv og af, at potentialet ikke kendes. Endelig er mængderne fra genbrugsstationen ikke medtaget. De reelt indsamlede mængder vil således være større end de i skemaet angivet.

Tabel 6.1.4.3.
Indsamlingsdata for glas

    
Som det fremgår af tabellen, indsamles der i gennemsnit 35 kilo glas pr. egentlig bolig. De fleste ligger mellem 30 og 50 kilo, mens enkelte skiller sig ud med henholdsvis 19 og 28 kilo pr. egentlig bolig. Sammenligneligheden af tallene svækkes af, at potentialet ikke er kendt. Desuden er mængderne fra genbrugsstationerne ikke taget med. De reelt indsamlede mængder vil således være større end de i skemaet angivet.

For flere af de øvrige fraktioner vil det også være muligt at lave et skøn over de indsamlede mængder pr. egentlig bolig, men selvfølgelig kun i det omfang kommunerne har opgivet de relevante oplysninger. Men som det gælder for data i de ovenstående tre tabeller svækkes dataene af, at der ikke sker en fordeling mellem private og erhverv, og at potentialet i de enkelte kommuner ikke kendes. Samtidig vil en reel sammenligning også indebære, at de affaldsmængder, der indsamles via genbrugsstationen, blev medregnet. Som det fremgår af de udfyldte spørgeskemaer, har kommunerne i et vist omfang angivet, hvilke mængder og fraktioner/typer der indsamles på genbrugsstationerne. Men disse tal svækkes også af, at der ikke er foretaget en opdeling mellem private og erhverv.

Generelt er konklusionen, at der er gode muligheder for at få kendskab til de indsamlede mængder affald for nogle af de affaldsordninger, som er undersøgt i projektet. Det må eksempelvis antages, at det gennem en nærmere analyse af de indkomne mængder på genbrugsstationer er muligt at få et kvalificeret skøn over fordelingen mellem de mængder af affald, der kommer fra henholdsvis private og erhverv.

Tilgengæld er det ikke muligt at sige noget om indsamlingseffektiviteten, idet stort set ingen af kommunerne har angivet det vurderede indsamlingspotentiale for nogle af de affaldsordninger, der er spurgt til.

6.1.5 Oplysninger vedrørende udlicitering af affaldsordninger

For hver enkelt affaldsordningen havde kommunerne mulighed for at angive, om disse var udliciteret i 1999. Formålet med denne oplysning var at kunne vurdere, om der var en sammenhæng mellem omkostningsniveauet for de enkelte ordninger, og hvorvidt de var udliciteret.

Tabel 6.1.5.1.
Tabel over udliciteret ordninger i de 16 kommuner (et kryds angiver, at ordningen er udliciteret)