| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Frivillige aftaler som værktøj til at reducere CO2-udslippet fra trafikken

4 Erfaringer med frivillige aftaler

I dette kapitel sættes der fokus på erfaringer med frivillige aftaler som værktøj til at lave en arbejdsdeling mellem staten og private samt offentlige parter for at løse en miljøproblemstilling og dermed forfølge fælles mål. Kapitlet indledes med idealtypisk definition af, hvad en frivillig aftale er, og kapitlet indeholder ligeledes en beskrivelse af, hvilke incitamenter, der har ligget til grund for, at frivillige aftaler er blevet introduceret.

Konkret samles der op på både danske og internationale erfaringer med aftaler mellem staten og private parter om energieffektivisering, og der redegøres endvidere for de danske erfaringer med de to frivillige aftaler, der blev indgået mellem staten, amterne og kommunerne i 1998 om offentlige grønne indkøb og udfasning af brugen af pesticider på offentlige arealer.

Kapitlet afsluttes med udledning af en syntese med overordnede retningslinjer og perspektiver for, hvad en aftale mellem staten og andre offentlige parter bør indeholde, hvis den skal skabe rammerne for en effektiv indsats, hvor man i udgangsituationen forsøger at minimere forskellige typer af barrierer.

4.1 Hvad er en frivillig aftale?

I henhold til miljøbeskyttelseslovens §10 kan miljøministeren fastsætte bindende mål for nedbringelse af anvendelsen, udledningen eller bortskaffelsen af nærmere bestemte produkter, stoffer eller materialer med henblik på at begrænse den samlede forurening, herunder frembringelse af affald. Ministeren kan blandt andet indgå aftaler, herunder om kvoter, hvori det fastlægges, hvilke miljøforbedringer, man vil opnå, og med hvilke virkemidler det kan gøres ved aftalens gennemførelse. Aftaler kan indgås med virksomheder eller sammenslutninger heraf. ^[40]

Disse muligheder blev indskrevet i loven i 1991, og de lægger principielt op til bindene aftaler. Både før og efter 1991 er der indgået bindende såvel som frivillige aftaler, hvor sidstnævnte som udgangspunkt ikke er juridisk bindende. De frivillige aftaler er indgået, blandt andet fordi især brancheorganisationer ikke har ønsket bindende aftaler. ^[41]

I perioden 1987-96 blev der eksempelvis indgået 13 frivillige aftaler mellem miljø- ministeren og én eller flere private parter – industrivirksomheder og brancheorganisationer. Aftalerne har fokuseret på en række forskellige temaer – se boksen nedenfor.

Boks 4.1: Frivillige aftaler indgået i perioden 1987-96

Udover disse aftaler, har der været særligt fokus på at indgå aftaler med private parter om energibesparelser og energieffektiviseringer. Siden 1996 er der indgået 230 frivillige aftaler med store industrivirksomheder, gartnerier m.v. På skov- og naturområdet er der endvidere indgået aftaler med private skovejere og lodsejere om særlige driftsformer og udlægning af urørt skov. Det har ført til ca. 135 aftaler om særlig drift og ca. 50 aftaler om urørt skov. Endelig er der i 1998 indgået to frivillige aftaler mellem miljøministeren og andre offentlige myndigheder. Det drejer sig om en frivillig aftale om afvikling af brugen af pesticider på offentlige arealer og en frivillig aftale om miljø- og energihensyn ved indkøb i kommuner og amter. Disse aftaler er indgået med Kommunernes Landsforening (KL), Amtsrådsforeningen (ARF) samt Københavns og Frederiksberg kommuner. ^[42]

Frivillige aftaler anvendes som alternativ til regelstyring, men graden af frivillighed kan variere. En idealtypisk definition kan være, at en frivillig aftale er et politisk reguleringsværktøj, der kan bringes i spil for at motivere aftaleparterne – typisk staten og en række private eller offentlige nøgleaktører - til at handle bevidst for at løse en fælles problemstilling og dermed forfølge fælles mål på områder, som ikke er lovmæssigt detailregulerede. En frivillig aftale forhandles mellem parterne, og aftalen udstikker rammene for en rolle- og ansvarsdeling mellem aftaleparterne. Aftaleparterne forpligter sig gensidigt til at udnytte eksisterende virkemidler eller udvikle virkemidler, der er relevante for aftaleparterne i deres respektive indsatser for at indfri aftalen og dermed nå de fælles mål.

En frivillig aftale mellem staten og en række private eller offentlige nøgleaktører vil typisk være understøttet af incitamenter, der indgår i den gensidige forpligtelse. Disse incitamenter kan være:

• Økonomiske incitamenter (tilskud, skattemæssige undtagelser, lempelser i afgifter mv.)
• Aktivt bidrag fra staten til fremme og udvikling af virkemidler
• Privilegier (certifikater, tilladelser mv.)
• Mulighed for aftaleparternes profilering og synliggørelse af indsatsen
• Undladelse af at indføre lovgivningsmæssig detailregulering eller undlade at indføre afgifter mv.

4.2 Hvorfor indgå en frivillig aftale?

Selve det, at brugen af frivillige aftaler kom på dagsordenen som reguleringsværktøj, skal ses i lyset af en række forskellige holdninger, hensyn og forventninger.

Traditionel regelstyring, som den blandt andet blev introduceret i den første miljøbeskyttelseslov fra 1974, er blevet karakteriseret som værende for dyr, usmidig og ikke omkostningseffektiv. Derfor skal den første anvendelse af frivillige aftaler blandt andet ses som et forsøg på at gøre miljøregulering mere omkostningseffektiv. Enten ved at skære ned på bureaukratiet eller ved at reducere behovet for at udvide bureaukratiet og dermed selve administrationen.

Frivillige aftaler skulle føre til mere fleksibilitet gennem øget selvregulering, og dermed imødegå forskellige branchers deciderede modstand mod detailregulering. Dertil kommer selvfølgelig positive forventninger om, at parterne ad frivillighedens vej ville bidrage til at opfylde fælles mål. En noget mere kritisk indfaldsvinkel er, at frivillige aftaler blev introduceret som et alternativ til lovregulering, fordi der ikke var en politisk ambition om "rigtigt" at gøre noget ved problemerne. ^[43]

4.3 Erfaringer med frivillige aftaler med private parter

Erfaringen med brug af frivillige aftaler med private parter i Danmark viser, at en række forhold bør vurderes kritisk, inden en aftale indgås. Det gælder specielt aftaleparternes repræsentation på markedet, om importerede varer kan medtages i aftalen samt, om det er muligt at føre et forsvarligt tilsyn med, at aftalen bliver overholdt, herunder om der er pålidelige data til at måle dette. Ikke alle aftaler er overholdt, og på baggrund af de sidste 10 års erfaringer, konkluderede den daværende regering derfor i 1999, at aftaler i en række tilfælde kan være et egnet instrument til at opnå natur- og miljømæssige mål, men det må bero på en konkret vurdering fra område til område. ^[44]

4.3.1 Erfaringer med energiaftaler

Rådgivervirksomheden RAMBØLL blev i 1999 prisbelønnet for rapporten "Aftaler som virkemiddel til energibesparelser" i en konkurrence, som Energimiljørådet udskrev under temaet, hvad skal en ny energisparelov indeholde? ^[45] Rapporten fokuserer både på frivillige aftaler og aftaler, der indgås i henhold til en lovmæssig forpligtelse, og den redegør blandt andet for en række danske og internationale erfaringer med aftaler om energieffektivisering. Der er primært fokus på erfaringer med aftaler om energieffektiviseringer med procestunge virksomheder men også fokus på indkøbsaftaler mellem stat, kommuner, amter og andre aktører med henblik på at købe energieffektive produkter. Neden for er en række eksempler samt hovedresultater fra analysen præsenteret.

I Danmark har procestunge virksomheder haft mulighed for at indgå en aftale med staten (Energistyrelsen) om energieffektivisering. En aftale indebærer, at der gennemføres et energisyn, og virksomheden forpligter sig til at implementere rentable energisparemuligheder, som er defineret i energisynet. Derudover skal der indføres energiledelse i henhold til et koncept, som Energistyrelsen har fastlagt. Virksomhederne har som belønning fået refusion af grønne afgifter.

Ordningen er evalueret, og den viser sig at have været en klar succes i den forstand, at den har ført til såvel samfundsøkonomiske som selskabsøkonomiske rentable energibesparelser i virksomhederne. Det anføres endvidere, at ordningen har igangsat en proces, hvor virksomhederne er blevet mere bevidste om energieffektiviseringsmuligheder. ^[46] I "Natur- og Miljøpolitisk Redegørelse 1999" konstateres det, at de frivillige aftaler på energiområdet har været et nyttigt virkemiddel i forbindelse med reguleringen af store industrier, fordi disse industrier anser aftaler for at være en fleksibel form for regulering, og energisyn har været en værdifuld anledning til at introducere energiledelse. ^[47]

I Danmark er der også indgået aftaler mellem Elsparefonden og en række kommuner, amter og boligselskaber med henblik på at indføre en A-indkøbspolitik. Aftalepartneren har forpligtet sig til kun at indkøbe elapparater med energimærke A – eller hvor energimærke ikke findes – apparater, som lever op til en indkøbsguide, som Elsparefonden har udarbejdet. Incitamenterne til at indgå aftalen lå i, at den aktive aftalepart fik en række fordele, eksempelvis tilskud til demonstrationsprojekter, deltagelse i fælles udbudsforretninger med besparelser til følge. RAMBØLL-rapporten nævner, at ordningen er drevet for relativt få offentlige midler, og at den fik tilslutning fra boligselskaber med repræsentation af over halvdelen af Danmarks almennyttige lejligheder foruden en række små som store kommuner og amter.

I Holland er der indgået aftaler mellem staten og industrivirksomheder med henblik på at opnå en 20 % forøgelse i energieffektiviteten. Den Hollandske regering har til gengæld forpligtet sig til ikke at gennemføre anden regulering af industriens energiforbrug, og de økonomiske incitamenter er introduceret i form af tilskud og skattenedsættelser. Virksomhederne skal rapportere indsatsen årligt, og der gennemføres periodisk vurdering af udviklingen i virksomhedernes energieffektivitet. RAMBØLL-rapporten henviser til en analyse, som konkluderer, at industriens energieffektivitet i perioden 1989 til 1997 er forbedret med 14,5 %, og i forbindelse med kommende revision af ordningen forventes aftalekonceptet også at fokusere på transport, produktudvikling og vedvarende energi. ^[48]

I Tyskland har man lavet et frivilligt aftalekoncept, der er specifikt rettet mod procestunge virksomheders CO₂-udslip. Virksomhederne skal i 2005 reducere deres CO₂-udslip med 20 % i forhold til 1990-niveauet, og aftalekonceptet omfatter mere end 70 % af industriens energiforbrug. Det økonomiske incitament for de tyske virksomheder har været muligheden for at kunne optage lavt forrentede lån. Der henvises ikke til en evaluering af den tyske ordning.

I rapporten sammenfattes erfaringerne med de forskellige aftaler i følgende hovedpunkter:

• Administrativt kan aftaler være mindre administrationskrævende end andre former for regulering sammenholdt med den brede vifte af virkemidler, der tages i anvendelse under aftalerne. Det er i vid udstrækning muligt at basere kontrollen på de aktive parters egenkontrol, med et vist omfang af statslig efterkontrol
• Styrken og gennemslagskraften i en aftale er afhængig af magtforholdet mellem aftaleparterne og værdien af de incitamenter, der tilbydes for at indgå aftalerne
• Effekten af en aftale afhænger i vid udstrækning af, hvorvidt den aktive part reelt er motiveret for at udfylde sin del af aftalen. Især aftaler baseret på bløde kriterier og betingelser kan have en begrænset effekt, idet den aktive part vil kunne finde mange muligheder for at kunne "skrive sig ud af forpligtelserne".

En analyse fra Amternes og Kommunernes Forskningsinstitut (AKF) belyser også danske og internationale erfaringer med frivillige aftaler på energiområdet. ^[49] Analysen anfører, at formålet med at indgå frivillige aftaler mellem staten og private virksomheder er at involvere virksomhederne, så de føler et ansvar for at nå samfundsmæssige mål og ikke blot virksomhedsøkonomiske mål. Konkret konkluderer AKF, at aftalerne skal udformes, så aftalerne har noget at tilbyde industrien. Der kan være tale om færre udgifter til energi, mere viden om energibesparelser, fritagelse for anden regulering, og at tiltagene er tilpasset den enkelte virksomhed eller branche. Økonomi er et væsentligt incitament, men AKF-analysen anfører også, at virksomheder vil foretrække, frivillige tiltag i stedet for egentlig regulering, da virksomhederne oplever, at de via et frivilligt tiltag får bedre mulighed for at kunne gennemføre energibesparende tiltag på deres egen måde. Det fører til mere individuelle løsninger og en større grad af fleksibilitet, hvilket industrien opfatter som attraktivt. Det fremgår imidlertid også, at virksomheder er villige til at indgå og opfylde frivillige aftaler som led i deres markedsføring, hvor det er væsentligt, at virksomhederne kan markedsføre sig som grønne virksomheder.

AKF påpeger, at det er svært at vurdere, om aftaler virker, og at man dermed opnår energibesparelser, som ellers ikke ville være opnået. Alligevel vurderer AKF, at aftaler medfører energibesparelser i virksomhederne. Det understreges, at når der tages udgangspunkt i virksomhedernes muligheder for at gennemføre rentable energibesparelser, vil det endda også ske på en omkostningseffektiv måde, fordi aftalerne kan tilpasses således, at der gennemføres flest besparelser, der hvor de er billigst. I analysen anføres det imidlertid også, at en af grundene til at målene nås, er, at målene ikke er særligt ambitiøse i forhold til den effektivisering, der under alle omstændigheder måtte forudses. En række energibesparelser ville være nået under alle omstændigheder – men ikke alle.

Det fremgår, at aftalerne har bidraget til at få sat energi på dagsordenen i virksomhederne og ligeledes bidraget med væsentlig information om mulige tiltag. Det slås fast, at virksomhederne bedst selv kender deres forhold, men råd, vejledning og dialog med andre er vigtig, når virksomhederne skal motiveres til at gøre en indsats.

I en senere analyse fra AKF redegøres der ligeledes for danske og internationale erfaringer med frivillige aftaler på energiområdet. AKF anfører, at erfaringerne ikke kun har været positive, og frivillige aftaler kritiseres for, at aftalernes mål ofte er så uambitøse, at erhvervslivet kan nå dem uden på nogen måde at gøre en ekstra indsats. Ligeledes kritiseres det, at aftaler sætter demokratiet ud af spil, fordi forhandlinger foregår bag lukkede døre uden inddragelse af parlamenter og miljøinteresser. Aftalerne kritiseres også for ikke at være juridisk bindende, ikke at være tilstrækkeligt specifikke, ikke at have retningslinjer for opfølgning, og at der ikke er sanktionsmuligheder, hvis aftalerne ikke overholdes. Endelig påpeges det, at når aftaler indgås med brancheorganisationer, afhænger succesen af, om brancheorganisationerne formår at disciplinere og motivere medlemsvirksomhederne.

I den sammenhæng vurderer AKF, at det danske energiaftalesystem "ligner en succes", men der er også ulemper og kritikpunkter. ^[50] Som udgangspunkt er det positivt, at det danske system indeholder:

• Et klart økonomisk incitament
• Et kontrolsystem med energisyn – herunder uafhængig verifikation
• Målformulering bygger på virksomhedens individuelle forhold og muligheder
• Aktiviteter specificeres og tidsfastsættes
• Energiledelsessystemer etableres
• Overvågning og opfølgning fra central hånd
• Sanktionsmuligheder

AKF fremhæver imidlertid også, at det danske energiaftalesystem mangler nogle af de fordele, som ofte tillægges frivillige aftaler. Det slås fast, at der ikke var blevet indgået så mange frivillige aftaler, hvis der ikke havde været en kobling til CO₂-afgifter. Ligeledes slås det fast, at aftalesystemet er dyrt at administrere – både på grund af aftalernes individuelle karakter og det etablerede kontrolsystem. Endelig anføres det, at energiaftalerne faktisk ligner almindelig regulering, da de økonomiske incitamenter er så stærke, at der ikke er megen frivillighed i at indgå en aftale, og da retningslinjerne er meget detaljerede, er der reelt ikke tale om en forhandling. Sammenfattende konkluderer AKF, at det alt i alt kan være svært at få øje på den dynamiske proces, hvor et nyt tillidsforhold mellem virksomheder og myndigheder fører til at ansvarliggøre virksomhederne på miljøområdet og dermed sikre en effektiv og engageret gennemførelse af aftalerne. I AKF-analysen anføres det afslutningsvist, at man i Danmark står tilbage med, hvad der kan kaldes "skræddersyet regulering". Det er en dyr reguleringsform i administrative omkostninger, men den har sine fordele, og den udmærker sig ved at være god i forhold til at regulere miljøproblemer. Der tages hensyn til de enkelte virksomheders omkostninger ved at reducere forurening, og reguleringen gør det muligt at ramme præcist.

Med fokus på den rene energibesparelseseffekt i et før/efter-perspektiv for de danske virksomheder, der har indgået aftaler, konstaterer AKF i en analyse fra 2001, at aftalerne har givet en reel besparelse på 9 %. Men igen stilles der spørgsmålstegn ved, om energiaftalerne reelt er frivillige. ^[51]

Sammenfattende vurderes det her, at frivillige aftaler med private parter kan være et effektivt reguleringsværktøj og et godt alternativ til detailregulering. Tidligere erfaringer peger imidlertid på, at effektiviteten afhænger af i hvilken grad aftalerne er specifikke, individualiserede, og om der er tilrettelagt effektive kontrolsystemer. Helt udslagsgivende er værdien af de økonomiske incitamenter – enten positive eller negative. Dette kan tolkes i retning af, at jo mere bindende en aftale er, jo mere effektiv er den. Frivillige aftaler kommer dermed til at minde om egentlig detailregulering – men altså målrettet og i visse tilfælde målrettet helt ned på virksomhedsniveau. Det betyder blandt andet, at graden af frivillighed kan diskuteres, men det betyder også, at administrationsomkostningerne øges i bestræbelserne på at sikre en høj effektivitet. Hermed risikerer man at miste to centrale fordele, som frivillige aftaler er blevet tillagt: For det første at aftaleparterne samarbejder i et "ligeværdigt forhold" om at løse samfundsmæssige miljøproblemer - og for det andet – at miljøreguleringen bliver billigere.

Det vurderes også, at når frivillige aftaler formuleres mindre bindende og mindre specifikke er det med en kalkuleret risiko om, at det kan blive på bekostning af effektiviteten. Det er et bevidst "politisk valg", hvilket kan skyldes, at det miljøproblem man forsøger at løse er yderst komplekst og svært at detailregulere, eller at detailregulering ganske enkelt vil skabe turbulens. Endvidere kan det skyldes at opfølgning på og dokumentation af en indsats kan være kompleks og omfattende. Det kan også skyldes, at det rent politisk ikke er muligt at detailregulere og i den sammenhæng tilvejebringe et tilstrækkeligt økonomisk grundlag for at detailregulere. En frivillig aftale bliver dermed det reguleringsværktøj, der kan sætte en proces i gang, og der tages "flere og andre" hensyn end effektivitetshensyn.

4.4 Frivillig aftale om udfasning af pesticider i Danmark

3. november 1998, underskrev miljøministeren, Amtsrådsforeningen (ARF), Kommunernes Landsforening (KL) samt Københavns og Frederiksberg kommuner en frivillig aftale om afvikling af brugen af pesticider (plantebeskyttelsesmidler) på offentlige arealer – dog med en række forbehold knyttet til bortforpagtede arealer. Formålet med aftalen er at begrænse risikoen for grundvandsforurening og forarmning af naturen.

Aftalen tager sit udgangspunkt i Drikkevandsudvalgets betænkning fra 1997, hvor det anbefales, at det offentliges anvendelse af pesticider om muligt afvikles eller minimeres, og i finanslovsaftalen fra 1998 lægges der op til en principiel afvikling.

Målsætningen i aftalen er, at brugen af pesticider hurtigst muligt afvikles på arealer, der ejes, vedligeholdes eller drives af stat, amter eller kommuner. Principielt skal anvendelsen afvikles inden 1. januar 2003. Det er specificeret, at aftalen vedrører anvendelsen af kemiske plantebeskyttelsesmidler til beskyttelse, bekæmpelse og regulering af plantevækst, bortset fra gødning og mikronæringstoffer samt midler til bekæmpelse eller afværgning af hvirveldyr. Pesticider, der er godkendt til økologisk jordbrugsproduktion, er heller ikke omfattet af aftalen. Figuren 4.1 illustrerer aftalens tidsplan.

Klik her for at se Figur 4.1: Pesticidaftalens tidsplan og milepæle

Aftalen specificerer, at alle kommuner, amter og statslige institutioner inden april 1999 overvejer mulige reduktioner i anvendelsen af pesticider og går i gang med at realisere disse muligheder. Denne indsats skal intensiveres efter april 1999. Inden januar 2000 skal amter og kommuner have formuleret egentlige handlingsplaner for afvikling af pesticidanvendelsen, og for de statslige institutioner skal der gælde et egentligt forbud, dog med visse forbehold knyttet til væsentlige sikkerhedsmæssige og driftsmæssige problemer. Senest i januar 2003 skal anvendelsen af pesticider være afviklet bortset fra områder, hvor der vil være væsentlige negative sikkerheds- eller sundhedsmæssige konsekvenser ved at undlade brug af pesticider. Hvis der stadig anvendes pesticider efter januar 2003, skal der foreligge afviklingsplaner, og amter, kommuner eller statsinstitutioner skal deltage aktivt i udviklingen af alternative metoder.

Aftaleparterne er i aftalen enige om, at udviklingen i den offentlige anvendelse af pesticider skal registreres i år 1999, og der skal følges op i år 2003. Disse analyseaktiviteter skal blandt andet belyse:

• Hvor mange amter, kommuner og statslige institutioner, der helt har udfaset anvendelsen af pesticider?
• Forbruget af pesticider fordelt på sektorer og arealtyper
• Afviklingsplaner
• Forhold der modvirker en total afvikling.

Aftalen præciserer, at der nedsættes en Kontaktgruppe med repræsentanter fra aftaleparterne samt Forskningscenter for Skov og Landskab (FSL), som blandt andet skal forholde sig til analyseresultaterne. Kontaktgruppen skal også koordinere videnindsamling og tage stilling til behovet for opfølgningsaktiviteter og udviklingsarbejder. Aftalen anfører i den sammenhæng, at der er behov for metodeudvikling og ligeledes behov for formidlingsaktiviteter – herunder udvikling af metoder og formidlingsaktiviteter knyttet til særlige problemområder, eksempelvis bekæmpelse af kæmpe bjørneklo.

Der er indbygget et økonomisk incitament i og med, at Miljø- og Energiministeriet vil arbejde for, at der stilles ressourcer til rådighed for udvikling af materiel og metoder, der vil lette overgangen til pesticidfri drift, og Miljøstyrelsen vil arbejde hen mod, at der via finanslovsbevillinger bliver afsat ressourcer til informationsmateriale om pesticider, pesticidfri drift og vedligeholdelse.

Her vurderes det, at pesticidaftalen som udgangspunkt har en meget ambitiøs – og måske for ambitiøs - målsætning, som derfor allerede i aftalen opblødes gennem en række relevante forbehold og særlige hensyn. Aftalen indeholder en relativ specifik tidsplan for afviklingen, og rolle- og ansvarsfordelingen mellem parterne er nogenlunde klar. I den sammenhæng er der lagt op til en systematiseret afrapportering og opfølgning. Aftalen indeholder et væsentligt udviklingselement på virkemiddelsiden, der udgør en central forudsætning for opfyldelse af aftalen. I aftalen redegøres der ikke for økonomiske konsekvenser, og parterne forpligtes ikke til at dække eventuelle økonomiske meromkostninger ved gennemførelsen. Aftalen indeholder et økonomisk incitament, som imidlertid ikke vurderes at være centralt for parterne men alligevel en forudsætning for at understøtte udviklingselementet på virkemiddelsiden. Aftalen indeholder ingen anvisninger for sanktionsmuligheder, og heller ingen retningslinjer for, hvilke forhold der kan karakteriseres som mislighold af aftalen og i yderste konsekvens, hvad der kan føre til parternes opsigelse af aftalen.

4.4.1 Resultater af aftalen

Miljøstyrelsen og Forskningscenter for Skov og Landskab (FSL) har gennemført den første opfølgningsanalyse på den frivillige aftale om pesticider, og i indledningen til rapporten fremgår det, at Kommunernes Landsforening (KL) fik udsat analysen af kommunernes indsats ét år. Derfor viser analysen status for kommunernes indsats i år 2000, og for amternes og de statslige institutioners vedkommende, viser analysen status for år 1999. Analysen er offentliggjort i 2001. ^[52]

FSL har i arbejdet kunnet sammenligne status i 1999 og 2000 med en tilsvarende status fra 1995. ^[53] Der har altså som udgangspunkt været et referenceniveau for anvendelse af pesticider på offentlige arealer, og derfor har det været muligt at vurdere fremdriften.

Undersøgelsen af pesticidforbruget på offentlige arealer i 1999 og 2000 viser, at staten og amterne i 1999 havde reduceret det totale pesticidforbrug med henholdsvis 42 % og 79 % i forhold til forbruget i 1995. Undersøgelsen viser endvidere, at kommunerne havde reduceret deres samlede pesticidforbrug med 74 % i perioden 1995 – 2000.

Samlet set er der sket en væsentlig nedgang i forbruget, men staten har i mindre grad end amter og kommuner været i stand til at reducere pesticidforbruget. Statens indsats kan delvist forklares med, at staten en stor jordbesidder. Derudover står Trafikministeriet for over halvdelen af forbruget – blandt andet for at friholde jernbanearealer, hvilket er en "undtagelse" i aftaledokumentet. I forbindelse med udarbejdelsen af denne rapport, har Miljøstyrelsen oplyst, at Skov- og Naturstyrelsen i perioden 1995 – 2001 har reduceret anvendelsen af pesticider med 88 %.

Opfølgningsanalysen påpeger endvidere, at ikke alle de statslige storforbrugere af pesticider har udarbejdet handlingsplaner for udfasning.

Samtlige amter har enten en handlingsplan med målet om at stoppe pesticidforbruget senest år 2003, eller så har amterne allerede stoppet brug af pesticider. 117 af de 250 adspurgte kommuner har en handlingsplan, og blandt de kommuner, der ikke har en handlingsplan (133) findes 42 kommuner, som allerede har udfaset brugen af pesticider.

Alle forvaltere anfører, at der er opbygget et øget kendskab til alternative metoder til anvendelse af pesticider, men der er ikke sket en driftsmæssig udvikling af de forskellige metoder, der fremmer den generelle anvendelse.

Mange forvaltere - i stat, amter og kommuner - har tilkendegivet, at de økonomiske konsekvenser ved ophør eller yderligere reduktion af pesticidanvendelsen er en væsentlig barriere, og undersøgelsen identificerer også områder, hvor yderligere reduktioner eller ophør vil volde store tekniske eller arbejdsmæssige problemer, og i den sammenhæng henvises der til sikkerhed og hensyn til anlægsinvesteringer som barrierer for yderligere nedsættelse af forbruget. Undersøgelsen giver i denne sammenhæng indikationer af meromkostninger ved udfasning af pesticider for de forskellige parter.

For kommunernes vedkommende fremgår det, at pesticidfri drift af græsarealer i gennemsnit er ca. tre gange dyrere end ved anvendelse af pesticider. Drift af beplantede arealer er i gennemsnit små fire gange dyrere, og drift af befæstede arealer er i gennemsnit ca. fire en halv gang dyrere end ved anvendelse af pesticider.

Fra et amt lyder det, at pesticidfri drift af befæstede arealer generelt er tre gange dyrere, og fem gange dyrere på finere belægningstyper. Et andet amt har tilkendegivet, at pesticidfri drift af veje og stier er otte gange dyrere. Et amt oplyser, at driften af græsarealer bliver ca. tre gange dyrere.

For de statslige institutioners vedkommende fremgår det, at pesticidfri drift af græsarealer bliver fra mellem 10 % og 400 % dyrere end ved anvendelse af pesticider. For beplantede og befæstede arealer gælder det, at pesticidfri drift bliver fra mellem 5 % til 800 % dyrere. ^[54]

I forlængelse af offentliggørelsen af analysen konstaterede den daværende miljø- minister i en pressemeddelelse fra juni 2001, at kommunerne har sat handling bag ønsket om, at det offentlige skal være frontløber i miljøbeskyttelsen. Ministeren anførte, at det et langt stykke hen ad vejen går efter planen, og der er god grund til at rose kommunerne. ^[55]

Her vurderes det, at det ovenstående umiddelbart peger i retning af, at pesticidaftalen har været en succes, men at der stadig er et stykke vej endnu. Især staten har som stor arealforvalter en stor opgave foran sig, mens kommuner og amter er godt på vej. For at nå længere, er der imidlertid to centrale barrierer. For det første er økonomi en central barriere for at opfylde aftalen, og for det andet er der ikke i tilstrækkelig grad sket en driftsmæssig udvikling af forskellige alternative metoder til anvendelse af pesticider. I det lys vurderes det at blive yderst svært at opnå aftalens mål om en 100 % udfasning af pesticider på offentlige arealer. Mulighederne for på relativ enkel vis at følge op på og dokumentere fremdriften har været gode.

I nærværende analyse har det været formålet at få et dybere kendskab til erfaringerne med pesticidaftalen – både før og efter - at aftalen blev indgået i november 1998. Derfor er der gennemført grundig gennemgang af diverse dokumenter knyttet til gennemførelsen af aftalen, og der er ligeledes gennemført kvalitative interview med både tidligere og nuværende medarbejdere i KL, ARF, Miljøstyrelsen samt kommunale medarbejdere.

4.4.2 Processen før og efter aftalens indgåelse

Aftalen blev som nævnt ovenfor indgået i november 1998, og den tager sit udgangspunkt i Drikkevandsudvalgets betænkning fra 1997. I interviewrunden fremgik det imidlertid, at der er flere opfattelser af, hvorfor valget faldt på en frivillig aftale – som reguleringsværktøj - og ligeledes flere opfattelser af, hvem der tog initiativet til aftalen. Dertil kommer forskellige opfattelser af begivenheder mv. undervejs. Nedenunder er det forsøgt at give en dækkende beskrivelse af processen før og efter indgåelsen af aftalen.

4.4.2.1 Optakten til aftalen
I perioden op til indgåelsen af aftalen var der store problemer med pesticidrester i grundvandet, og der var tale om en politisk varm sag. I kølvandet på Vandmiljøplanen var der blevet lavet en handlingsplan for landbruget, og derfor blev det vurderet væsentligt også at sætte fokus på offentlige myndigheders anvendelse af pesticider. Især kommunerne skulle på banen i en sådan indsats blandt andet som en reaktion på, at der var kritik af kommunernes manglende handlekraft på miljøområdet. Det nævnes, at der var forlydender om, at kommunerne kunne risikere at få frataget deres rolle som ansvarlig tilsynsmyndighed på drikkevandsområdet. Det fremgår også, at kommuner med henvisning til decentralisering og det kommunale selvstyre ikke ønskede en egentlig detailregulering, og derfor ville det være et signal om kommunal ansvarstagen og handlekraft, hvis kommunerne tog initiativ til at indgå en aftale. Et frivilligt tiltag ville også understøtte de kommuner, der allerede var i gang med en pesticidindsats. En indsats, som man fra KL's side forsøgte at støtte kommunerne i, og konkret udarbejdede KL med støtte fra Miljøstyrelsen "Håndbog i Pesticidfri Ukrudtsbekæmpelse" med ledsagende informationspjece i perioden 1996 – 1998. ^[56] Håndbogen er blevet karakteriseret som et godt fundament for, at kommunerne kunne komme videre med pesticidindsatsen. Senere er der suppleret med informationspjecer om pesticidfri pleje af fodboldbaner, golfbaner og belægninger.

I Miljøstyrelsen havde man overvejet flere muligheder for at komme i gang med en indsats - både detailregulering og en mere blød tilgang. Egentlig detailregulering blev ikke vurderet at være en realistisk tilgang, og da man vidste, at en række kommuner var i gang med en indsats blev det vurderet fornuftigt at indgå en frivillig aftale. Dertil kommer, at man også var bevidst om, at staten selv forbruger store mængder af pesticider, og derfor kunne det være hensigtsmæssigt med en blød aftale, og en klar fordel ved en frivillig aftale er, at den er mere "rummelig". Samtidig ville en frivillig aftale mellem Miljøministeriet, amterne og kommunerne sende et politisk signal, om at man fra ministeriets side var i stand til at samarbejde med andre myndighedsniveauer "på frivillig basis".

I forarbejdet med aftalen blev der også sat fokus på de økonomiske konsekvenser, og én interviewperson oplyser, at de samlede omkostninger ved at implementere aftalen var vurderet til at være ca. 200 mio. kr. Flere interviewpersoner vurderer imidlertid, at fokus på økonomi ikke var tilstrækkeligt, og i alle tilfælde ikke kommunikeret til aftaleparterne i tilstrækkelig grad. Andre understreger, at ingen af parterne har troet, at aftalen skulle blive gratis for de enkelte parter, og en interviewperson siger, at eksempelvis KL ikke anså aftalen for at være risikofri, men snarere så på aftalen som en aftale med en indbygget kalkuleret risiko.

Her skal det anføres, at den tidligere omtalte "Håndbog i pesticifri ukrudtsbekæmpelse" og ligeledes håndbogen "En lokal pesticidpolitik" indeholder afsnit om økonomiske konsekvenser. ^[57] Det fremgår, at det er svært at give et nøjagtigt bud på, hvad det koster at omlægge til pleje uden anvendelse af pesticider, men det fremgår, hvad det er for merudgifter, mindre udgifter, mindre indtægter på drifts- og anlægssiden, der skal tages i betragtning, og der er ligeledes konkrete eksempler fra en række kommuner. Senere har Forskningscenter for Skov og Landskab udviklet regneark, der kan bruges til økonomiske beregninger.

Under interviewene blev det anført, at frivillige aftaler som reguleringsværktøj har et grundlæggende finansieringsproblem. Eventuelle økonomiske tilskud mv. fra det ministerium, der indgår aftalen, skal tages fra ministeriets egen bevilling. Derfor fremgår det også i aftalen, at Miljøministeriet vil arbejde for, at der stilles ressourcer til rådighed for udvikling af materiel og metoder, der vil lette overgangen til pesticidfri drift, og Miljøstyrelsen vil arbejde hen mod, at der via finanslovsbevillinger bliver afsat ressourcer til informationsmateriale om pesticider, pesticidfri drift og vedligeholdelse. Men med en frivillig aftale gives der ikke noget tilsagn om, at kommuner og amter vil blive kompenseret via Det Udvidede Totalballanceprincip (DUT). ^[58]

I forlængelse af dette, blev det påpeget, at kommuner og amter kan komme i tvivl om, hvem man egentlig har indgået en aftale med. Man indgår en aftale med miljø- ministeren, mens finansministeren har en særdeles væsentlig rolle i forbindelse med tilvejebringelse af det økonomiske grundlag for en frivillig aftale.

Det blev imidlertid også påpeget, at hvis man indgår en frivillig aftale, skal den være bedre og billigere end en bekendtgørelse, men økonomien skal alligevel være på plads, og her er puljer en udmærket løsning. I den sammenhæng blev det også anført, at KL i forhandlingsforløbet ikke krævede mere end den hensigtserklæring, som aftalen indeholder – primært via tilskud fra Renere Produktordningen.

Interviewene indikerer, at der hele tiden har været enighed om, at aftaleparterne skulle være miljøministeren, KL, ARF samt Københavns og Frederiksberg kommuner. At aftalen kunne have været indgået med individuelle kommuner eller amter var slet ikke til diskussion. Det fremgår også, at der i det store hele var enighed om, at aftalen skulle have en 100 % udfasning af pesticider som mål, men det anføres også, at det sikkert ikke er helt realistisk. Det egentlige forhandlingsarbejde startede ved årsskiftet 1997/98, og den frivillige aftale blev indgået ca. 10 måneder senere.

Én interviewperson vurderede, at KL ikke havde fuld opbakning i baglandet til at indgå en aftale, men omvendt var aftalen i princippet "frivillig", og derfor behøvede man ikke at opfylde den. Det blev også anført, at det ikke ville have været muligt at få en egentlig lov vedtaget i Folketinget, og derfor faldt valget på en frivillig aftale.

Det vurderes her, at valget af en frivillig aftale som reguleringsværktøj af en offentlig pesticidindsats var et bevidst – og ikke mindst politisk - valg, der understøttede både fælles og institutionelle interesser blandt alle aftaleparter. Aftalen tacklede i udgangssituationen en politisk varm sag. Eventuelle økonomiske risici blev i den sammenhæng vurderet mindre væsentlige, og den 3. november 1998 oplevede alle parter, at de havde en god og gensidigt forpligtende aftale, der kunne bruges både politisk og administrativt.

4.4.2.2 Gennemførelse af aftalen
Det fremgår, at KL efter november 1998 gik i gang med at forberede og gennemføre en intensiv informationsindsats overfor kommunerne. Eksempelvis blev der i marts 1999 gennemført temamøder, hvor der både var fokus på selve aftalen, evaluering og opfølgning samt konkrete erfaringer og eksempler. I den sammenhæng anføres det også, at der ikke skete meget fra statens side. Der blev ikke udstedt cirkulærer for statens egne institutioner, og der blev ikke udarbejdet handlingsplaner udover dem, som Forsvaret og Skov- og Naturstyrelsen allerede havde i forvejen. ^[59] Endvidere blev der heller ikke indkaldt til møder i Kontaktgruppen, hvor alle aftaleparterne var repræsenteret.

Da Kontaktgruppen ikke var blevet indkaldt, blev der holdt et møde mellem KL's formand og miljøministeren. Der havde ikke været mulighed for løbende at drøfte behovet for opfølgningsaktiviteter, herunder iværksættelse af nødvendige supplerende udviklingsarbejder, og der var også økonomiske udeståender. Beslutningerne fra mødet udmeldte KL til kommunerne i et brev fra december 1999. I brevet fremgår det, at tidsplanen for implementering af pesticidaftalen var ændret, således at selve iværksættelsen af afviklingsplanen skulle skubbes fra januar 2000 til januar 2001. ^[60] Tidspunktet for den endelige udfasning af anvendelsen af pesticider, januar 2003, blev imidlertid fastholdt. Som resultat af udsættelsen for iværksættelse af afviklingsplaner fremgik det også, at midtvejsevalueringen af fremdriften i kommunernes indsats for udfasning af pesticider skulle skubbes et år frem. I brevet nævnes det også, at nu var Kontaktgruppen nedsat. Miljøstyrelsen har i forbindelse med udarbejdelsen af denne rapport oplyst, at styrelsen i 1999 bevilgede midler til to projekter med fokus på pesticidfri pleje af boldbaner/græsbaner og belægninger.

Kontaktgruppen blev altså nedsat ca. et år efter, at aftalen blev indgået, og som en yderligere illustration af, at opstartsprocessen blev forsinket skal der henvises til, at det første nyhedsbrev i serien "Stop for sprøjtemidler – vi kan klare os uden", først blev udgivet i maj måned 2000 – ca. halvandet år efter, at aftalen blev indgået. ^[61] Miljøstyrelsen har i forbindelse med udarbejdelsen af denne rapport oplyst, at Kontaktgruppen i december 1999 drøftede en samlet informationsplan, og derefter udkom det første nyhedsbrev i maj 2000.

Ingen af interviewpersonerne har kunnet belyse, hvorfor opstarten blev forsinket. En interviewperson anfører dog, at det var opfattelsen, at Miljøstyrelsen ikke skulle være den drivende kraft i Kontaktgruppen, selvom aftalen specificerer, at formandskab og sekretariat varetages af Miljøstyrelsen. Det anføres også, at der har været en del udskiftning i Kontaktgruppen efter, at den blev etableret, men at samarbejdsstemningen generelt har været og er god.

Her vurderes det, at hvis aftaleparterne den 3. november 1998 oplevede, at de havde en god, realistisk og gensidigt forpligtende aftale, der kunne bruges både politisk og administrativt, så har ejerskabet til aftalen ikke været tilstrækkeligt til at skubbe implementeringen i gang på effektiv og koordineret vis. Selvom det var Miljøstyrelsens ansvar at sætte skub i Kontaktgruppens arbejde, er der ikke tegn på, at de andre aftaleparter i væsentlig grad har skubbet på for at få dette arbejde i gang.

Under interviewrunden blev det anført, at selv om aftalen i udgangspunktet var rimeligt præcis, så var den ikke præcis nok. Det blev anført, at aftalen ikke præciserer, hvad der kan betragtes som mislighold, og aftalen præciserer heller ikke retningslinjer for eventuel opsigelse. Dertil kommer, at parternes roller og ansvar i højere grad skulle have været præciseret.

Under interviewrunden fremgik det også, at i takt med at flere af parterne blev mere og mere bevidste om omfanget af meromkostningerne, opstod der utilfredshed med aftalen på grund af, at de økonomiske konsekvenser ved aftalens indgåelse ikke var blevet tilstrækkeligt vurderet og kommunikeret. Det blev oplyst, at meromkostninger primært er knyttet til øgede udgifter til mandskab og øgede udgifter forbundet med slid på belægninger mv. Endelig blev det anført, at især kommunerne var utilfredse med indtægtstab forbundet med bortforpagtning af jord. Miljøstyrelsen har i forbindelse med udarbejdelsen af denne rapport oplyst, at de økonomiske problemer blev grundigt drøftet i Kontaktgruppen.

KL har oplyst, at der begyndte at blive "uro" i KL's bagland, og da det i september 2000 blev forbudt at anvende Roundup blev "utilfredsheden i kommunerne kraftigt forøget". Forbuddet kom som resultat af, at miljølovgivningen foreskriver, at alle pesticider skal revurderes hvert tiende år for at sikre, at ny viden og erfaringer afspejles i de tilladelser, der gives til salg af pesticider. I september 2000 blev midlet Roundup vurderet, og det førte til en afgørelse om, at anvendelse af produkter med glyphosat – herunder Roundup – ikke måtte anvendes på en række udpegede arealer.

Blandt andet på den baggrund skrev den daværende formand for Kommunalteknisk Chefforening et kritisk indlæg i Stads og Havneingeniøren i december 2000. ^[62] For det første påpeges det, at kommunerne i aftalen ikke har sagt ja til øgede bevillinger til alternative plejemetoder. For det andet kritiseres det, at der endnu ikke er gjort en tilstrækkelig indsats for at udvikle alternative plejemetoder. For det tredje karakteriseres forbuddet mod anvendelse af produkter med glyphosat som værende i strid med aftalen. At forbuddet nærmest karakteriseres som et aftalebrud begrundes med, at hvis aftalen skal opfyldes, er det nødvendigt med differentieret pleje - hvor pesticider indgår i et vist kritisk, reduceret og kontrolleret omfang – indtil egnede løsninger er udviklet. Det kritiske indlæg sluttes med spørgsmålet, om aftalen stadig gælder? ^[63]

I januar 2001 svarede Miljøstyrelsens direktør tilbage - ligeledes i Stads- og Havneingeniøren. ^[64] Det slås fast, at aftalen om udfasning af pesticider på offentlige arealer stadig gælder, og det understreges, at Miljøstyrelsen er villig til at leve op til aftalen med hensyn til at bevilge udviklingspenge til opfølgning på aftalen. Der henvises til, at der i december 2000 - via Renere Produktordningen - er bevilget 3,3 mio. kr. til udviklingsaktiviteter, og der henvises endvidere til, at der tidligere er afsat 10 mio. kr. til opfølgning på aftalen, hvoraf en stor del er bevilget.

I juni 2001 skrev formanden for KL til Miljøministeren og påpegede, at forudsætningerne for indgåelse af pesticidaftalen var blevet ændret som resultat af forbuddet mod anvendelse af produkter med glyphosat. ^[65] Det fremgår, at kommunerne vil blive tvunget til at forcere en afvikling eller alternativt skifte til andre midler, der kan være mere miljøbelastende end midler med glyphosat. Forbuddet vil medføre økonomiske omkostninger, når kommunerne hurtigere end forventet skal bekæmpe ukrudt på befæstede arealer uden pesticider, inden der anvises tilfredsstillende alternativer. Derfor blev det i brevet foreslået, at forsknings-, udviklings- og informationsindsatsen inden for alternativ ukrudtsbekæmpelse forstærkes, og at det bør undersøges, om der kan udvikles "økologiske" bekæmpelsesmidler til vedligeholdelse af offentlige arealer.

I efteråret 2001 blev der udskrevet både kommunalvalg og folketingsvalg, hvilket førte til et skift i KL's politiske ledelse og ligeledes til et regeringsskifte. I den efterfølgende periode har der ikke været megen opmærksomhed på pesticidaftalen, og interviewpersonerne har ikke kunnet give en egentlig status eller give indikationer om de fremtidige perspektiver. Alligevel anførte interviewpersonerne, at aftalen står ved magt, og i februar 2002 blev kommunerne informeret om, at Miljøstyrelsen havde igangsat et nyt projekt om pesticidfri græspleje som led i gennemførelsen af pesticidaftalen. ^[66]

I april måned 2002 skrev KL's formand til miljøministeren og understregede, at det var en forudsætning for aftalen, at staten satsede stærkt på fortsat udvikling af alternative bekæmpelsesmidler. ^[67] I brevet spørges der til om statens tilsagn er bortfaldet, og i så tilfælde må dette betragtes som, at "staten ensidigt fjerner forudsætningerne for aftalen". I maj måned svarer miljøministeren tilbage og henviser til de ressourcer, der er afsat til udviklingsprojekter, og understreger, at projekterne skal fortsætte som planlagt. ^[68] Endelig skriver Miljøministeren, at der i efteråret 2002 afholdes en større opfølgningskonference, og i 2003 skal der udarbejdes en ny statusopgørelse. På baggrund af denne opgørelse skal aftaleparterne drøfte indsatsen på de områder, hvor der har været problemer med afvikling af pesticidforbruget. Miljøstyrelsen har i forbindelse med udarbejdelsen af denne rapport anført, at "det antages, at pesticidaftalen har gavnet de kommuner, der var gået i gang med en pesticidindsats, da aftalen blev indgået".

Den seneste information, som det har været muligt at inddrage i nærværende analyse, stammer fra pressens dækning af pesticidaftalen i juli måned 2002. I en række artikler om Århus Kommune fremgår det, at i en kommune med begrænsede ressourcer må man altid se på, hvor man får mest miljø for pengene, og i Århus overvejes det at gå tilbage til Roundup, fordi de alternative metoder er for dyre og ikke tilstrækkeligt effektive. Det anføres, at sprøjteforbuddet i Århus Kommune har til formål at beskytte det grundvand, der skal indvindes som drikkevand, og derfor kan man godt bruge pesticider, hvor det ikke skader grundvandet. I artiklerne nævnes det også, at Dansk Vand- og Spildevandsforening ikke er enig i, at man i Århus "ikke har råd til at lade være med at sprøjte". Det konstateres, at der jævnligt findes boringer med nedbrydningsstoffer fra pesticider, hvor grænseværdierne er overskredet, og det anføres, at udgifter forbundet med at etablere nye boringer er omfattende. I artiklerne understreges det, at hvis andre kommuner i Danmark følger Århus Kommune, vil det være en "bombe" under pesticidaftalen. ^[69]

Her vurderes det, at det ville have været hensigtsmæssigt, at aftalen havde været mere præcis omkring mislighold og evt. genforhandling eller opsigelse af aftalen. I forlængelse af dette skulle der have været mere fokus på det økonomiske grundlag for aftalen eller i det mindste fokus på, hvorledes parterne skulle forholde sig, hvis gennemførelsen af aftalen ville medføre væsentlige meromkostninger.

Det vurderes også, at især kommunerne som aftalepart har oplevet, at staten ikke altid har levet op til sine forpligtelser i aftalen. For det første ved at være den part der i mindst grad var på vej i forbindelse med opfølgningsanalysen. For det andet ved ikke at sætte skub i implementeringen fra start og dermed i højere sikre fremdrift i aftalens udviklingselement på virkemiddelsiden. For det tredje ved at forbyde anvendelsen af produkter med glyphosat, uden at forholde sig til spørgsmålet om differentieret pleje frem mod aftalens udløb.

4.5 Frivillig aftale om grønne indkøb i Danmark

Parallelt med underskrivelsen af pesticidaftalen d. 3. november 1998, underskrev miljøministeren, Amtsrådsforeningen (ARF), Kommunernes Landsforening (KL) samt Københavns og Frederiksberg Kommuner en frivillig aftale om miljø- og energihensyn ved indkøb i kommuner og amter.

I lyset af at det offentlige er storforbruger af produkter og tjenesteydelser, fremgår det af aftalen, at det offentlige skal gå foran og vise et godt eksempel ved at efterspørge renere produkter. Dette skal dels føre til mindre miljøbelastning fra den offentlige sektor og dels stimulere markedet for renere produkter.

Lovgivningsmæssigt tager aftalen sit udspring i Miljøloven, som anfører, at offentlige myndigheder skal virke for lovens formål ved anlæg og drift af offentlige virksomheder samt ved indkøb og forbrug. I henhold til et cirkulære fra 1995, skal alle statslige institutioner ved indkøb inddrage miljøhensyn på lige fod med andre hensyn, og konkret skal institutionerne formulere en grøn indkøbspolitik, udarbejde en handlingsplan og løbende følge op på og dokumentere resultaterne. Før aftalen fra 1998 var det ikke detaljeret fastlagt, hvorledes kommuner og amter skulle virke for Miljølovens formål ved anlæg og drift af offentlige virksomheder samt ved indkøb og forbrug.

Parterne bag den frivillige aftale om grønne indkøb er enige om, at kommuner og amter – ganske som staten – skal leve op til de intentioner, der ligger bag cirkulæret fra 1995, og den frivillige aftale skal udstikke rammerne for denne indsats. I aftalen fremgår det, at kommuner og amter fastsætter mål, vælger indsatsområder og udarbejder planer for, hvordan målene nås.

Aftalen er som nævnt underskrevet 3. november 1998 og udløber i 2004 med henblik på revision. Det ligger i aftalen, at der efter to år skal gøres status, og parterne er enige om, at der skal udvikles indikatorer og rutiner, der kan sikre, at de opnåede resultater kan dokumenteres, således at resultaterne for den samlede indsats kan formidles med passende mellemrum og endnu mere væsentligt, at parterne kan justere deres indsats med grønne indkøb.

Repræsentanter fra aftaleparterne indgår i en Koordinationsgruppe, som løbende skal:

• Følge udviklingen på området for grønne indkøb
• Stille forslag til aftaleparterne
• Rapportere til aftaleparterne
• Udarbejde en oversigt over instrumenter og værktøjer til at fremme miljø- og energibevidste indkøb

Koordinationsgruppen skulle inden for det første år komme med forslag til konkretisering af aftalen i form af:

• Overordnede og tidsfastsatte mål for fremdriften for hele det offentlige område
• Anbefale indsatsområder
• Udvælge indikatorer til brug for dokumentation af indsatsen

I aftalen stilles der krav om, at der skal gennemføres en uafhængig evaluering af aftalens resultater, og parterne har ansvaret for at vejlede deres respektive baglande med hensyn til at udarbejde handlingsplaner.

Endelig er der indbygget et økonomisk incitament, idet Miljøstyrelsen forpligter sig til at arbejde for, at Program for Renere Produkter kan give støtte til kompetenceopbygning i kommuner og amter samt til udvikling af efteruddannelse og udarbejdelse af eksempelsamlinger, vejledninger og andet støttemateriale.

Det kan konstateres, at aftalen om grønne indkøb som udgangspunkt er "blød" i sin overordnede målsætning, og selve den overordnede målformulering er lagt ind som en del af processen. Der åbnes imidlertid op for en individualisering i og med, at der lægges op til, at de enkelte kommuner og amter fastsætter mål, vælger indsatsområder samt udarbejder handlingsplaner, som det også er tilfældet for statslige institutioner jf. cirkulæret.

Der lægges også op til et opfølgnings- og dokumentationssystem, hvor udviklingen imidlertid er del af processen, men det er specificeret, at dokumentationssystemet skal være enkelt og ubureaukratisk. I forlængelse af dette anvises det, at der skal gennemføres en uafhængig evalueringsindsats.

Aftalen indeholder et udviklingselement på informationssiden, og aftalen indeholder et økonomisk incitament – både til understøttelse af informationsindsatsen og ligeledes til kompetenceopbygning i kommuner og amter. I aftalen redegøres der ikke for økonomiske konsekvenser, og parterne forpligtes ikke til at dække eventuelle økonomiske meromkostninger ved gennemførelsen.

Aftalen indeholder ingen anvisninger for sanktionsmuligheder, og heller ingen retningslinjer for, hvilke forhold der kan karakteriseres som mislighold af aftalen og i yderste konsekvens, hvad der kan føre til parternes genforhandling eller opsigelse af aftalen. Som udgangspunkt vurderes aftalen om grønne indkøb i høj grad at være en blød ramme for en fremadrettet proces.

4.5.1 Resultater af aftalen

Som nævnt ovenfor skulle den overordnede målfastsættelse være en del af aftaleprocessen, og efter en række møder i Koordinationsgruppen kunne Kommunernes Landsforening (KL) i marts 2000 udsende et brev til kommunerne med udpegning af fælles mål og indsatsområder suppleret med et uddybende notat. Mål og indsatsområder er gengivet i boks 4.2.

Allerede fra start blev der igangsat en intensiv informations- og uddannelsesindsats, som Miljøstyrelsen har støttet via midler fra Renere Produktordningen. Eksempelvis har KL og Miljøstyrelsen i samarbejde udarbejdet en række "indkøbssedler" ^[70] som hjælp til at komme i gang med grønne indkøb. Ligeledes har medarbejdere i den offentlige sektor kunnet få inspiration til tilrettelæggelsen og udførelsen af en grøn indkøbspolitik gennem en informations- og udannelsespakke. Der er også offentliggjort eksempler på grønne indkøbspolitikker og information om, hvordan en kommune kan komme i gang med arbejdet. Dertil kommer information om europæiske og danske indkøbsnetværk, og endelig er der også blevet lavet en udredning om, hvorledes kommuner kan indføje grønne krav i forbindelse med EU-udbud. Det foranstående er ikke en udtømmende oversigt over informations- og uddannelsesindsatsen.

Boks 4.2: Mål og indsatsområder

Informationsmaterialet er løbende blevet sendt til kommunerne og/eller gjort tilgængeligt på KL's hjemmeside og ligeledes på Miljøstyrelsens hjemmeside. Amtsrådsforeningens hjemmeside tilbyder ikke i samme grad disse informationsmuligheder.

Parallelt med den overordnede målfastsættelse og igangsættelsen af informations- og udannelsesindsatsen indgik Miljøstyrelsen og Koordinationsgruppen i 1999 en kontrakt med konsulentfirmaet KPMG om at gennemføre et projekt med henblik på at etablere et enkelt og ubureaukratisk system for årlig dokumentation af grønne indkøb. Projektet var opdelt i fire faser:

1. Udbygning af videngrundlaget med det formål at tilvejebringe en referenceramme for det offentliges grønne indkøb
2. Udvikling af et spørgeskema til periodisk tilbagevendende dokumentation af fremdriften af det offentliges grønne indkøb
3. Afprøve, evaluere og tilpasse spørgeskemaer og analyseaktiviteter som del af den samlede dokumentation, der suppleres med data identificeret i fase 1
4. Udvikling af et modulopbygget system til dokumentation af offentlige grønne indkøb.

I år 2000 gennemførte KPMG en spørgeskemaundersøgelse blandt statslige institutioner, amter og kommuner for at give et øjebliksbillede af omfanget af grønne indkøb. Man havde altså ikke et fuldstændigt overblik over omfanget ved aftalens indgåelse i november 1998, og derfor siger undersøgelsen ikke noget om fremdrift hvad angår omfanget af grønne indkøb. ^[71]

Undersøgelsen blev offentliggjort i 2001, og den viser, at 70% af amterne og ca. en tredjedel af kommunerne har en nedskreven indkøbspolitik. Yderligere 15-20% af amter og kommuner oplyser, at de er i gang med at nedskrive indkøbspolitikken. Blandt dem som har en politik, er halvdelen af amterne i gang med at konkretisere politikken i en handlingsplan, og en tredjedel af amterne har allerede en sådan plan. Blandt kommunerne har 70% ikke handlingsplaner, og 30 % er i gang med at udarbejde disse.

Analysen viser, at halvdelen af statsinstitutionerne har nedskrevet en politik, mens ca. 15 % er i gang. Blandt statsinstitutionerne svarer 44 %, at de ikke har udarbejdet handlingsplaner, hvilket de i henhold til cirkulæret har været forpligtet til siden 1995. ^[72]

Spørgeskemaundersøgelsen viser imidlertid også, at størstedelen af de adspurgte næsten altid stiller grønne krav ved indkøb af varer og i lidt mindre grad i forbindelse med køb af tjenesteydelser. Undersøgelsen viser endvidere, at de prioriterede indsatsområder allerede er i fokus. Med hensyn til brug af det udarbejdede informationsmateriale, bliver det brugt en gang imellem eller ofte af ca. halvdelen af de, som har besvaret spørgeskemaet. Halvdelen af amterne har brugt ressourcer på uddannelsesforløb, der stiler mod øget kompetence i forbindelse med grønne indkøb, mens kun én ud af fem blandt de statslige institutioner - og ligeledes blandt - kommunerne har brugt ressourcer på uddannelse.

I en udgave af MiljøDanmark fra 2001 skriver Miljøstyrelsens direktør derfor, at "resultatet er skuffende", hvad angår statsinstitutionerne indsats, og amterne roses for at komme ind på en "flot førsteplads". ^[73] Der lægges op til en strammere indsats, og indsatsen skal dokumenteres.

Både i rapporteringen af spørgeskemaundersøgelsen og i den supplerende rapportering, ^[74] anfører KPMG, at spørgsmålet om grønne indkøb er et meget komplekst og informationskrævende område, hvilket gør det vanskeligt at få et samlet overblik.

KPMG kontraherede Danmarks Statistik for at få udviklet en robust og fremtidssikret opgørelse over de samlede offentlige indkøb, som kan bruges som referenceværdi i forhold til grønne indkøb. Dette arbejde har været problematisk, dels fordi det har været svært at få afgrænset den offentlige sektor i forhold til sådan en værdi og dels svært at få præciseret de offentlige standardkonti, så opgørelsen vil være brugbar som referenceværdi. I rapporteringen anføres det, at Danmarks Statistik har anslået de samlede offentlige indkøb til 140 mia. kr.

Endvidere registrerer stat, amter og kommuner indkøb på forskellige måder og i forskellige systemer, og derfor er det svært at dokumentere andelen af grønne indkøb. I rapporteringen fremgår det, at samlet set medfører disse forhold, at der er store forskellige i den information om grønne indkøb, som amter og kommuner er i besiddelse af, både hvad angår omfanget af information, men også kvaliteten af den information, der kan tilvejebringes".

I rapporten konstateres det dog, at der i flere offentlige økonomisystemer er mulighed for at bruge en "ekstra dimension", hvor man kan registrere om et indkøb er grønt eller ej. I den sammenhæng anføres det, at en total dokumentation vil kræve et ekstra tidsforbrug i den offentlige sektor på ca. 640 årsværk, hvilket ikke vurderes at være realistisk eller hensigtsmæssigt. Derfor vurderer KPMG i den supplerende rapportering - at på baggrund af erfaringerne med den første spørgeskemaundersøgelse - vil en periodisk tilbagevendende spørgeskemaundersøgelse være en brugbar løsning til indhentning af basisdokumentation om offentlige grønne indkøb samt vurdering af fremdriften og udviklingen i offentlige grønne indkøb. Fremdriften måles dermed primært med kvalitative indikatorer.

KPMG har også vurderet modulsystemer for indkøb via e-handel, og det vurderes, at elektroniske indkøbssystemer er den eneste e-handelsmulighed, som samlet set kan understøtte dokumentation af grønne indkøb.

Miljøstyrelsen har i forbindelse med udarbejdelsen af denne rapport anført, at styrelsen var enig i, at en total dokumentation er urealistisk, men fandt det samtidigt utilfredsstillende at vente på e-handel. Miljøstyrelsen havde derfor et ønske om at få uddybet mulighederne for at gennemføre en begrænset dokumentation inden for de nuværende bogførings- og økonomistyringssystemer, herunder en vurdering af ressourceforbruget. Miljøstyrelsen forestillede sig, at dokumentationen kunne begrænses til kun at omfatte udvalgte produkter, f.eks. de produkter, som vejer tungt i det offentliges indkøb eller som har stor miljømæssig betydning.

Udover den tidligere nævnte spørgeskemaundersøgelse, som KPMG gennemførte, har Center for Alternativ Samfundsanalyse (CASA) gennemført en række analyser med særligt fokus på offentlige grønne IT-indkøb. I en rapport fra 2001 konstateres det, at næsten halvdelen af de offentlige indkøbere ikke tænker nok på miljø- og energikrav, når de årligt køber computere og anden elektronik for mere end tre mia. kr. Det anføres, at indkøberne generelt mangler tid, viden og miljøkendskab. Det anbefales at centralisere indkøbsfunktionerne, og det konstateres, at der er behov for mere anvendelige indkøbspolitikker og for efteruddannelse. Navnlig skal indkøberne have mere viden om Miljøstyrelsens miljøvejledninger. ^[75] I en anden analyse fra CASA anføres det, at 30-40.000 ansatte i det offentlige har indkøb som en del af deres job. Det fremgår, at der blandt indkøberne er stor interesse for grønne indkøb, men man savner mere viden. Det konstateres, at en fortsat indsats med efteruddannelse er både vigtig og nødvendig. ^[76]

Her vurderes det, at selvom målformuleringen i aftalen er "blød" og specificeringen heraf er lagt ind som en del af en aftaleprocessen - har aftaleparterne formået at få formuleret mål. Målene er imidlertid kvalitative, og det fremgår ikke, i hvor stort omfang det offentlige skal købe grønt ind. Dette skal dog ses i sammenhæng med, at aftalen, som tidligere vurderet, i høj grad er en blød ramme for en fremadrettet proces.

Opfyldelsen af de kvalitative mål vurderes - på baggrund af de gennemførte analyser - ikke at være overbevisende, bortset fra de resultater, som amterne har opnået. I den sammenhæng vurderes det, at ARF generelt har nemmere ved at nå ud til sine medlemmer end det er tilfældet for KL i forhold til kommunerne, og Miljøstyrelsen i forhold til de statslige institutioner. Centrale indkøbsfunktioner træder frem som en væsentlig mulighed for at sætte fokus på grønne indkøb.

Der er gennemført en omfattende informationsindsats suppleret med uddannelse, men noget tyder på, at det ikke er nok. Én løsning kunne her være at tilvejebringe mere information, men her vurderes der i højere grad at være tale om at tilvejebringe et overblik over allerede eksisterende viden og information.

Etablering af et enkelt og ubureaukratisk system for dokumentation af offentlige grønne indkøb har været - og er - det punkt, som har givet grus i maskineriet i den hidtidige aftaleproces, og det vurderes her, at det ville have været hensigtsmæssigt, at der var blevet lagt mere vægt på at definere dokumentationsbehovet og give retningslinjer for - eller fortolkninger af - ordene "enkelt og ubureaukratisk".

I nærværende analyse har det været formålet at få et dybere kendskab til erfaringerne med aftalen om offentlige grønne indkøb – både før og efter - at aftalen blev indgået i november 1998. Derfor er der gennemført kvalitative interview med både tidligere og nuværende medarbejdere i KL, ARF, Miljøstyrelsen samt kommunale medarbejdere i en enkelt kommune.

4.5.2 Processen før og efter aftalens indgåelse

Aftalen blev som nævnt ovenfor indgået i november 1998, og den tager sit udgangspunkt i det statslige cirkulære om miljø- og energihensyn i offentlige indkøb fra 1995. I interviewrunden fremgik det, at der er flere opfattelser af, hvem der tog initiativet til aftalen og ligeledes forskellige opfattelser af begivenheder mv. undervejs. Nedenunder er det forsøgt at give en dækkende beskrivelse af processen før og efter indgåelsen af aftalen.

4.5.2.1 Optakten til aftalen
Før aftalen var der ingen konkrete retningslinjer for kommuner og amter. I interviewrunden fremgik, at det i Folketinget havde været på tale, at der skulle laves en mere bindende regulering på området, men det var KL og ARF ikke stemt for. Som det var tilfældet med pesticidaftalen, blev der i argumentationen mod bindende regulering henvist til decentralisering og det kommunale selvstyre.

Fra flere interviewpersoner lyder det, at aftalen om grønne indkøb - såvel som pesticidaftalen – skal ses som en reaktion på, at der var kritik af kommunernes manglende handlekraft på miljøområdet. Én interviewperson karakteriserer i den sammenhæng, at indgåelsen af de to aftaler skal ses som en "fremtidssikring" af kommunernes rolle i den fremtidige miljøindsats, og for kommunerne var der mulighed for at "hente politiske point".

Noget tyder på, at aftalen om grønne indkøb er kommet til som noget ekstra i forhandlingsforløbet knyttet til pesticidaftalen. Dette understøttes af, at forhandlingsforløbet om indkøbsaftalen var kortere. Pesticidaftalen blev forhandlet fra årsskiftet 97/98 og frem mod underskrivelsen i november 1998, hvorimod indkøbsaftalen blev forhandlet hen over sommeren 1998.

Det fremgår, at forhandlingsforløbet var relativt uproblematisk, og for både kommunernes og amternes vedkommende blev aftalen vurderet som risikofri – også i et økonomisk konsekvensperspektiv. Det fremgik, at der i forhandlingsforløbet ikke blev sat særligt fokus på spørgsmålet om eventuelle meromkostninger ved gennemførelse af aftalen, og én interviewperson siger, at man nok fra kommunernes vedkommende havde regnet med, at hvis der kom meromkostninger, som resultat af aftalerne, ville kommunerne få mulighed for at dække disse meromkostninger gennem skatteopkrævning. Endvidere fremgik det, at både kommuner og amter var gået i gang med en indsats, og aftalen ville således føre til en synliggørelse af en allerede igangværende indsats. Det fremgår alligevel, at ARF og KL ønskede, at aftalen skulle være så blød som overhovedet muligt, og det blev den.

Miljøstyrelsen stod imidlertid fast på, at der skulle etableres et dokumentationssystem, og det førte til aftalens formulering om etablering af et enkelt og ubureaukratisk dokumentationssystem. Denne formulering er helt klare fingeraftryk fra ARF og KL.

Interviewene indikerer, at der hele tiden har været enighed om, at aftaleparterne skulle være Miljø- og Energiministeren, KL, ARF samt Københavns og Frederiksberg kommuner. At aftalen kunne have været indgået med individuelle kommuner eller amter var ikke til diskussion. Én interviewperson vurderede, at der i KL's og ARF's baglande var en sund skepsis i forbindelse med indgåelse af aftalen, men denne skepsis forsvandt relativt hurtigt. Det fremgår også, at der i begge aftaler har været en opfattelse af gensidighed i aftalerne.

Det vurderes her, at valget af en frivillig aftale om grønne indkøb kan ses som en ekstraaftale i forhold til pesticidaftalen. Indkøbsaftalen skulle ikke tackle en politisk varm sag, og kommuner og amter så en mulighed for at få synliggjort en allerede igangværende indsats. Staten var – qua sin egen cirkulæreforpligtelse – tilfreds med at kunne indgå en aftale. Da parterne alligevel var i gang med at forhandle pesticidaftalen, kom der en åbning for at indgå en ekstra aftale, der blev vurderet til at være risikofri. Det vurderes også, at man især fra kommunernes side i optakten til underskrivelsen i 1998 har set frivillige aftaler, som et fornuftigt reguleringsværktøj og dermed et godt alternativ til detailregulering. Man kunne få indflydelse på indholdet, og i tilfælde af eventuelle meromkostninger – forbundet med gennemførelsen af aftalen – var der fra kommunernes side en forventning om, at det ville blive muligt at tilvejebringe ekstra økonomiske ressourcer – eksempelvis gennem skatteopkrævning. Der var uenighed mellem aftaleparterne med henblik på dokumentationsindsatsen for omfanget af grønne indkøb, men man fandt et kompromis. Samlet vurderes det, at alle aftaleparter i november 1998 oplevede, at de også med indkøbsaftalen havde underskrevet en god og gensidigt forpligtende aftale, der kunne bruges politisk og administrativt.

4.5.2.2 Gennemførelse af aftalen
Samarbejdet i Koordinationsgruppen blev af én interviewperson karakteriseret som noget af det bedste udvalgsarbejde vedkommende har deltaget i, og det fremgår også, at der ikke kom kritik fra baglandet i henholdsvis KL og ARF.

En interviewperson anførte, at kommunerne ikke er kommet helt så langt, som det kunne være ønsket, men det vurderes også, at kommunerne er kommet et godt stykke hen ad vejen taget i betragtning af, at der er tale om en frivillig aftale. En anden interviewperson understreger, at der er sket en væsentlig udvikling, siden KPMG-undersøgelsen blev gennemført og offentliggjort. Det anføres, at langt de fleste kommuner har en indkøbspolitik, hvor der er et grønt element. Samtidig henvises der til, at en lang række kommuner er gået sammen i indkøbsfællesskaber, hvor drivkraften grundlæggende er, at kommunerne kan købe billigere ind, men der købes også grønt ind. I den sammenhæng understreges det, at hvis en kommune overordnet kan effektivisere sine indkøb og samtidig få en mere grøn profil inden for rammen af en lokal effektiviseringsgevinst, så er der politiske point i at gøre en sådan indsats. Det understreges imidlertid også, at en lang række medarbejdere i kommunerne ikke ved, at der bliver købt grønt ind, og derfor er svarene i en spørgeskemaundersøgelse ikke altid de "rigtige" svar.

Det blev også anført, at selv om mange statslige institutioner har formuleret indkøbspolitikker, er der en tendens til, at de bliver glemt. Det fremgår, at amterne har haft relativt nemt ved at gennemføre aftalen. På den ene side fordi det i udgangssituationen i høj grad drejede sig om at få de sidste amter med på banen, og på den anden side, fordi det ganske enkelt er nemmere at sætte nye tiltag i gang via ARF, fordi organisationen ikke er så kompleks, som det eksempelvis er tilfældet med KL og staten. Det nævnes, at man i ARF kan nedsætte en ERFA-gruppe, hvor alle centrale personer sidder med ved bordet, og det er ikke helt så enkelt i KL-regi eller blandt de statslige institutioner.

Manglende viden blev anført som en væsentlig grund til, at især kommuner og statslige institutioner ikke er kommet helt så langt, som ønsket, og derfor bliver en fortsat informationsindsats fremhævet som et væsentlig indsatsområde fremover.

Flere af interviewpersonerne vurderer, at det virker som om, at informationsindsatsen forbundet med indkøbsaftalen har været mere omfattende, end det har været tilfældet med pesticidaftalen. I den sammenhæng nævnes det, at det ganske enkelt har været "nemmere" for især KL og ARF at informere om forhold knyttet til grønne indkøb sammenlignet med forhold knyttet til alternative metoder til anvendelse af pesticider. I den sammenhæng er information om grønne indkøb ganske enkelt mindre "teknisk".

Interviewrunden peger i det hele taget i retning af, at gennemførelsen af aftalen om grønne indkøb har været relativt uproblematisk, bortset fra ét punkt – spørgsmålet om udvikling af et enkelt og ubureaukratisk dokumentationssystem.

KL og ARF var tilfredse med dokumentationssystemet baseret på et spørgeskema, og det oplyses, at der i Koordinationsgruppen blev brugt en del energi på at udvikle spørgeskemaet. Miljøstyrelsen havde imidlertid overvejelser om muligheden for at få et mere præcist dokumentationssystem – eksempelvis ved at få systemet suppleret med indikatorer for konkrete varegrupper eventuelt et begrænset antal varegrupper. Flere interviewpersoner kalder dette dokumentationskrav for en "fejltagelse", og det understreges, at dokumentationskrav skal stå i et rimeligt forhold til den indsats, der skal ydes.

En interviewperson kalder dokumentation via økonomistyringssystemer aldeles unødvendig og alt for ressourcekrævende. Det anføres, at man skal sørge for at få lavet udbudsmateriale og indkøbsaftaler, der sikrer en rimeligt grønt niveau. Varer og tjenesteydelser, der indkøbes i henhold til en sådan aftale, er per definition grønne. Efterfølgende er det nemt at dokumentere omfanget af grønne indkøb. Her nævnes det imidlertid, at EU's udbudsregler er den største barriere for grønne indkøb, fordi der er grænser for, hvor specifikt og direkte, man kan definere grønne krav i offentligt udbudsmateriale.

Ved indgangen til 2003 forelå der ikke sikker information om, at der vil blive gjort nye tiltag med hensyn til videre udvikling af et dokumentationssystem. Det forlød imidlertid, at det kan forventes, at der vil blive gjort en indsats for at strukturere og genformidle det allerede udarbejdede informationsmateriale.

Flere interviewpersoner udtrykker en vis tvivl, om der stadig eksisterer en aftale i lyset af udviklingen efter regeringsskiftet i efteråret 2001, men det slås samtidig fast, at indsatsen med at øge omfanget af offentlige grønne indkøb i kommuner og amter vil fortsætte, uanset om aftalen fortsat vil være gældende.

Her vurderes det, at gennemførelsen af aftalen om offentlige grønne indkøb har været relativt uproblematisk, selvom en række undersøgelser har vist, at man kun er kommet et stykke hen ad vejen. Det forventes, at når der kommer en opfølgning på aftalen, vil udviklingen være positiv.

At gennemførelsen af aftalen karakteriseres som relativt uproblematisk hænger blandt andet sammen med, at der ikke har vist sig at være væsentlige meromkostninger forbundet med at købe grønt ind. Noget tyder på, at det i visse tilfælde har været muligt at lade økonomi være drivkraften i den grønne indkøbsindsats. Det grønne er ganske enkelt kommet med på vognen i forbindelse med en effektivisering af indkøbsindsatsen – eksempelvis gennem centralisering af indkøbsfunktioner og/eller gennem indkøbssamarbejder.

Man kan sige, at den grønne indkøbsindsats har "hitch-hiket" på effektiviseringsgevinster. ^[77] En sådan kombination kan give politiske point. Dette er imidlertid vigtigt at understrege, at dette ikke er det samme som at sige, at man sparer penge ved at købe grønt ind.

Når politikker formuleres, og handlingsplaner udarbejdes, skal der gøres en særlig indsats for at få disse forankret i de respektive organisationer blandt andet via en informationsindsats. Ellers er der en tendens til, at politikker og handlingsplaner forbundet med frivillige aftaler, kan blive glemt.

Det vurderes, at informationsindsatsen i forbindelse med aftalen har været intensiv og omfangsrig, men det vurderes også, at en fortsat informationsindsats vil bidrage til, at parterne kan opfylde aftalen. I den sammenhæng vil det være hensigtsmæssigt, at den kommende informationsindsats fokuserer på at skabe et overblik over allerede eksisterende viden og information.

Umiddelbart vurderes spørgsmålet om dokumentation at være den eneste væsentlige knast i forbindelse med gennemførelsen af aftalen. I den sammenhæng kan det anføres, at det ville have været hensigtsmæssigt, at parterne – både før og efter indgåelse af aftalen - i højere grad havde forsøgt at definere dokumentationsbehovet i lyset af aftaletekstens anvisninger om et enkelt og ubureaukratisk system. Det vurderes, at være i alle parters interesse, at en indsats kan dokumenteres, men det er vigtigt, at parterne oplever, at dokumentationskravet er rimeligt i forhold til den indsats, der skal ydes.

4.6 Sammenfatning og syntese

I dette afsnit sammenfattes resultaterne fra den foranstående analyse, og afsnittet afsluttes med en syntese med overordnede retningslinjer og perspektiver for, hvad en aftale mellem staten og andre offentlige parter bør indeholde, hvis den skal skabe rammerne for en effektiv indsats, hvor man i udgangsituationen forsøger at minimere forskellige typer af barrierer. Syntesen kan betragtes som en huskeliste, og de enkelte punkter skal ikke nødvendigvis overholdes – men de bør overvejes.

Indledningsvist i dette kapitel blev en idealtypisk frivillig aftale defineret som følgende:

• En frivillig aftale er et politisk reguleringsværktøj, der kan bringes i spil for at motivere aftaleparterne – typisk staten og en række private eller offentlige nøgleaktører - til at handle bevidst for at løse en fælles problemstilling og dermed forfølge fælles mål på områder, som ikke er lovmæssigt detailregulerede. En frivillig aftale forhandles mellem parterne, og aftalen udstikker rammene for en rolle- og ansvarsdeling mellem aftaleparterne. Aftaleparterne forpligter sig gensidigt til at udnytte eksisterende virkemidler eller udvikle virkemidler, der er relevante for aftaleparterne i deres respektive indsatser for at indfri aftalen og dermed nå de fælles mål.

En frivillig aftale mellem staten og en række private eller offentlige parter vil typisk være understøttet af incitamenter, der indgår i den gensidige forpligtelse. Disse incitamenter kan være:

• Økonomiske incitamenter (tilskud, skattemæssige undtagelser, lempelser i afgifter mv.)
• Aktivt bidrag fra staten til fremme og udvikling af virkemidler
• Privilegier (certifikater, tilladelser mv.)
• Mulighed for aftaleparternes profilering og synliggørelse af indsatsen
• Undladelse af at indføre lovgivningsmæssig detailregulering eller undlade at indføre afgifter mv.

Der er identificeret en række forskellige årsager til, hvorfor frivillige aftaler er introduceret som alternativ til traditionel regelstyring:

• For at gøre miljøregulering billigere
• For at gøre miljøregulering mere smidig gennem øget selvregulering
• For at imødegå modvilje mod detailregulering, og i den sammenhæng indfri positive forventninger om, at parterne ad frivillighedens vej vil bidrage til at opfylde fælles mål
• Fordi der ikke har været politiske ambitioner om "rigtigt" at gøre noget ved miljøproblemerne

4.6.1 Frivillige aftaler mellem staten og private parter

Analysen af frivillige aftaler med private parter viser, at disse aftaler kan være et effektivt reguleringsværktøj og et godt alternativ til detailregulering. Erfaringerne peger imidlertid på, at effektiviteten afhænger af i, hvilken grad aftalerne er specifikke, individualiserede, og om der er tilrettelagt effektive kontrolsystemer.

Helt udslagsgivende er værdien af de økonomiske incitamenter – enten positive eller negative. Dette kan tolkes i retning af, at jo mere bindende en aftale er, jo mere effektiv er den. Frivillige aftaler kommer dermed til at minde om egentlig detailregulering – men altså målrettet og i visse tilfælde målrettet helt ned på virksomhedsniveau. Det betyder blandt andet, at graden af frivillighed kan diskuteres, men det betyder også, at administrationsomkostningerne øges i bestræbelserne på at sikre en høj effektivitet. Hermed risikerer man at miste to centrale fordele, som frivillige aftaler er blevet tillagt: For det første at aftaleparterne samarbejder i et "ligeværdigt forhold" om at løse samfundsmæssige miljøproblemer - og for det andet – at miljøreguleringen bliver billigere.

Når frivillige aftaler formuleres mindre bindende og mindre specifikke er det med en kalkuleret risiko om, at det kan blive på bekostning af effektiviteten. Det er et bevidst "politisk valg", hvilket kan skyldes følgende:

• At det miljøproblem man forsøger at løse er yderst komplekst og svært at detailregulere
• At detailregulering vil skabe turbulens
• At opfølgning på og dokumentation af en indsats kan være kompleks og omfattende
• At det politisk ikke er muligt at detailregulere og i den sammenhæng tilvejebringe et tilstrækkeligt økonomisk grundlag.

En frivillig aftale bliver dermed det reguleringsværktøj, der kan sætte en proces i gang, og der tages "flere og andre" hensyn end effektivitetshensyn.

4.6.2 Frivillige aftaler mellem staten og andre offentlige parter

4.6.2.1 Aftalen om udfasning af pesticider
Analysen af pesticidaftalen peger i retning af, at valget af en frivillig aftale som reguleringsværktøj var et bevidst – og ikke mindst politisk - valg, der understøttede både fælles og institutionelle interesser blandt alle aftaleparter. Aftalen tacklede i udgangssituationen en politisk varm sag. Eventuelle økonomiske risici blev i den sammenhæng vurderet mindre væsentlige, og den 3. november 1998 oplevede alle parter, at de havde en god og gensidigt forpligtende aftale, der kunne bruges både politisk og administrativt. Efterfølgende, er der noget der tyder på, at ejerskabet til aftalen ikke har været tilstrækkeligt til at skubbe implementeringen i gang på effektiv og koordineret vis.

Pesticidaftalen har som udgangspunkt en meget ambitiøs - måske for ambitiøs - målsætning, som derfor allerede i aftalen opblødes gennem en række relevante forbehold og særlige hensyn. Aftalen indeholder en relativ specifik tidsplan for afviklingen, og rolle- og ansvarsfordelingen mellem parterne er nogenlunde klar. I den sammenhæng er der lagt op til en systematiseret afrapportering og opfølgning. Aftalen indeholder et væsentligt udviklingselement på virkemiddelsiden, der udgør en central forudsætning for opfyldelse af aftalen. I aftalen redegøres der ikke for økonomiske konsekvenser, og parterne forpligtes ikke til at dække eventuelle økonomiske meromkostninger ved gennemførelsen. Aftalen indeholder et økonomisk incitament, som i udgangspunktet ikke vurderes at have været et væsentligt incitament for parterne, men alligevel en forudsætning for at understøtte udviklingselementet på virkemiddelsiden. Aftalen indeholder ingen anvisninger for sanktionsmuligheder, og heller ingen retningslinjer for, hvilke forhold der kan karakteriseres som mislighold af aftalen og i yderste konsekvens, hvad der kan føre til parternes opsigelse af aftalen.

Interviewrunden peger på, at især kommunerne som aftalepart har oplevet, at staten ikke altid har levet op til sine forpligtelser i aftalen. For det første ved at være den part der i mindst grad var på vej i forbindelse med opfølgningsanalysen. For det andet ved ikke at sætte skub i implementeringen fra start og dermed i højere grad at sikre fremdrift i aftalens udviklingselement på virkemiddelsiden. For det tredje ved at forbyde anvendelsen af produkter med glyphosat, uden at forholde sig til spørgsmålet om differentieret pleje frem mod aftalens udløb. Mulighederne for på relativ enkel vis at følge op på og dokumentere fremdriften har været gode.

Det vurderes, at det bliver svært at opnå aftalens mål om en 100 % udfasning af pesticider på offentlige arealer, men effekten af aftalen er væsentlig. Især staten har som stor arealforvalter en stor opgave foran sig, mens kommuner og amter er rigtig godt på vej. For at nå længere, er der imidlertid to centrale barrierer. For det første er økonomi en central barriere for at opfylde aftalen, og for det andet skal der ske en yderligere driftsmæssig udvikling af forskellige alternative metoder til anvendelse af pesticider.

4.6.2.2 Aftalen om grønne indkøb
Analysen peger i retning af, at valget af en frivillig aftale om grønne indkøb kan ses som en "ekstraaftale" i forhold til pesticidaftalen. Indkøbsaftalen skulle ikke tackle en politisk varm sag, og kommuner og amter så en mulighed for at få synliggjort en allerede igangværende indsats. Staten var – qua sin egen cirkulæreforpligtelse – tilfreds med at kunne indgå en aftale. Da parterne alligevel var i gang med at forhandle pesticidaftalen, kom der en åbning for at indgå en ekstra aftale, der blev vurderet til at være risikofri.

Her vurderes det, at man især fra kommunernes side i optakten til underskrivelsen i 1998 har set frivillige aftaler, som et fornuftigt reguleringsværktøj og dermed et godt alternativ til detailregulering. Man kunne få indflydelse på indholdet, og i tilfælde af eventuelle meromkostninger – forbundet med gennemførelsen af aftalen – var der en forventning om, at det ville blive muligt at tilvejebringe ekstra økonomiske ressourcer – eksempelvis gennem skatteopkrævning. Der var uenighed mellem aftaleparterne med henblik på dokumentationsindsatsen for omfanget af grønne indkøb, men man fandt et kompromis. Samlet vurderes det, at alle aftaleparterne i november 1998 oplevede, at de også med indkøbsaftalen havde underskrevet en god og gensidigt forpligtende aftale, der kunne bruges politisk og administrativt. Men indkøbsaftalen vurderes i højere grad end pesticidaftalen at være en blød ramme for en fremadrettet proces.

Aftalen om grønne indkøb er som udgangspunkt "blød" i sin overordnede målsætning, og den specifikke målformulering er lagt ind som en del af processen. Der åbnes for en individualisering i og med, at der lægges op til, at de enkelte kommuner og amter fastsætter mål, vælger indsatsområder samt udarbejder handlingsplaner, som det også er tilfældet for statslige institutioner jf. cirkulæret. Der lægges også op til et opfølgnings- og dokumentationssystem, hvor udviklingen imidlertid også er del af processen, men det er specificeret, at dokumentationssystemet skal være enkelt og ubureaukratisk. I forlængelse af dette anvises det, at der skal gennemføres en uafhængig evalueringsindsats. Aftalen indeholder et udviklingselement på informationssiden, og aftalen indeholder et økonomisk incitament – både til understøttelse af informationsindsatsen og ligeledes til kompetenceopbygning i kommuner og amter.

I aftalen redegøres der ikke for økonomiske konsekvenser, og parterne forpligtes ikke til at dække eventuelle økonomiske meromkostninger ved gennemførelsen. Aftalen indeholder ingen anvisninger for sanktionsmuligheder, og heller ingen retningslinjer for, hvilke forhold der kan karakteriseres som mislighold af aftalen og evt. føre til genforhandling eller i yderste konsekvens føre til opsigelse af aftalen.

Analysen viser, at selvom målformuleringen i aftalen er "blød", og specificeringen heraf er lagt ind som en del af en aftaleprocessen, har aftaleparterne formået at få formuleret mål. Målene er imidlertid kvalitative, og det fremgår ikke, i hvor stort omfang det offentlige skal købe grønt ind.

Gennemførelsen af aftalen vurderes overordnet at have været relativt uproblematisk. Det hænger blandt andet sammen med, at der ikke har vist sig at være væsentlige meromkostninger forbundet med at købe grønt ind. Noget tyder på, at det i visse tilfælde har været muligt at lade økonomi være en positiv drivkraft i den grønne indkøbsindsats. Grønne indkøb er ganske enkelt kommet med på vognen i forbindelse med en effektivisering af indkøbsindsatsen – eksempelvis gennem centralisering af indkøbsfunktioner eller gennem indkøbssamarbejde. Man kan sige, at den grønne indkøbsindsats har "hitch-hiket" på effektiviseringsgevinster. Det er imidlertid vigtigt at understrege, at dette ikke er det samme som at sige, at man sparer penge ved at købe grønt ind.

Der er gennemført en omfattende informationsindsats suppleret med uddannelse, men noget tyder på, at det ikke er nok. I den sammenhæng vurderes det, at der -udover at tilvejebringe ny viden og information - også ligger en væsentlig opgave i at tilvejebringe et overblik over allerede eksisterende viden og information.

Umiddelbart vurderes spørgsmålet om dokumentation at være den eneste væsentlige knast i forbindelse med gennemførelsen af aftalen. I den sammenhæng kan det anføres, at det ville have været hensigtsmæssigt, at parterne – både før og efter indgåelse af aftalen - i højere grad havde forsøgt at definere dokumentationsbehovet og give retningslinjer for - eller fortolkninger af - ordene "enkelt og ubureaukratisk".

Opfyldelsen af de kvalitative mål vurderes - på baggrund af nogle analyser - ikke at være overbevisende, bortset fra de resultater, som amterne har opnået. Interviewrunden peger imidlertid på, at når der kommer en opfølgning på aftalen, vil der blive tegnet et mere positivt billede.

4.6.3 Syntese – frivillige aftaler mellem stat, amter og kommuner

Det indledende spørgsmål, som potentielle aftaleparter kan stille hinanden, er om et givet problem (miljøproblem) egner sig til at blive reguleret gennem en frivillig aftale - og endvidere - om en frivillig aftale kan udløse de forskellige potentialer, som parterne har for at løse problemet. Kan det overhovedet lade sig gøre i praksis? Det kan argumenteres, at detailregulering er mere effektiv, men omvendt kan frivillige aftaler også bruges til effektivt at løse miljøproblemer. Det har vist sig, at der tages andre hensyn end lige effektivitetshensyn, når der indgås en aftale, og i visse tilfælde danner en frivillig aftale en blød ramme for en fremadskridende proces, der overordnet har til formål at løse en miljøproblemstilling.

I forbindelse med forhandling af en frivillig aftale vil staten – i udgangsituationen - ofte kunne spille det kort, der alternativt indebærer at indføre detailregulering, og de andre parter vil næsten altid være negativt stemt over for detailregulering. Der vil altså teoretisk set altid være en uligevægt i magtforholdet mellem parterne. Det bør derfor tilstræbes at minimere oplevelsen af uligevægt i magtforholdet mellem aftaleparterne, hvis man gennem aftalen ønsker gensidigt at motivere parterne til en indsats for at løse en fælles problemstilling og dermed forfølge fælles mål. Dette vurderes at være endnu mere væsentligt, hvis enkelte aftaleparter skal være mere "aktive parter" end andre i gennemførelsen af aftalen.

En frivillig aftale mellem stat, amter og kommuner bør indeholde både politiske og økonomiske incitamenter, men der bør også være en balance mellem politiske og økonomiske incitamenter. Erfaringerne viser, at de politiske incitamenter i forhandlingssituationen kan overskygge fokus på økonomiske incitamenter, og i gennemførelsen kan eventuelle ikke-forventede – eller ikke-tydeliggjorte økonomiske konsekvenser – ødelægge "mulige politiske point" for alle parter.

En frivillig aftale bør bygge på en tydelig gensidig forpligtelse mellem aftaleparterne og de interessenter, som aftaleparterne repræsenterer. I den sammenhæng bør de respektive aftaleparters baglande involveres, og det bør overvejes, om den gensidige forpligtelse skal gælde alle interessenter, eller om man alternativt skal vælge en mere målrettet indsats. I den sammenhæng har både aftalen om grønne indkøb og pesticidaftalen været gældende for alle kommuner, amter og statslige institutioner, og graden af frivillighed for de enkelte myndigheder eller institutioner kan derfor diskuteres. Men omvendt kan KL med en frivillige aftale heller ikke forpligte alle medlemmer.

Når aftaleparterne indgår en gensidigt forpligtende aftale er det vigtigt, at man i gennemførelsen tilstræber et gensidigt ejerskab og signalerer dette både i en eventuel koordineringsgruppe og i forhold til de interessenter, som aftaleparterne repræsenterer. Ejerskabet skal forankres. I den sammenhæng er det også vigtigt, at der ligger en række faglige og profileringsmæssige incitamenter for de embedsmænd, der bliver involveret i implementeringen af en frivillig aftale.

Det økonomiske grundlag for – og mulige økonomiske konsekvenser af – en aftale skal vurderes grundigt i forhandlingsforløbet. Især erfaringerne fra pesticidaftalen peger i retning af disse elementer bør synliggøres i aftaledokumentet. Endvidere bør aftaledokumentet udstikke retningslinjer for, hvad der skal ske, hvis det økonomiske grundlag for aftalen viser sig at være utilstrækkeligt, eller at de økonomiske konsekvensvurderinger ikke holder stik.

Den overordnede målsætning for en aftale bør være relativt specifik, men den skal også være realistisk. Derudover viser erfaringerne, at en supplerende målfastsættelse, der tager udgangspunkt i de faktiske forhold blandt de interessenter, som aftaleparterne repræsenterer, kan være hensigtsmæssig. Mål og aktiviteter bør være tidsbundne. I visse tilfælde kan man i en indledende fase formulere kvalitative mål og specificere dem i en senere fase.

En aftale bør specificere dokumentationsbehovet for at kunne følge op på aftalens fremdrift. En aftale bør også udstikke rammer for et dokumentationssystem, som alle aftaleparter opfatter som rimelige i forhold til den indsats, der skal ydes, og de ressourcer der skal bruges. Erfaringerne viser også, at en periodisk og uvildig verifikation/evaluering er relevant.

Det kan være hensigtsmæssigt, at en frivillig aftale indeholder retningslinjer for, hvad der skal ske, hvis der sker ændringer i forudsætningerne for aftalen - udover økonomiske forhold. Dertil kommer specifikation af sanktionsmuligheder og specifikation af retningslinjer for forhold, der kan karakteriseres som mislighold af aftalen. Endelig kan det være hensigtsmæssigt, at en frivillig aftale specificerer, hvad der eksempelvis kan føre til en genforhandling eller i yderste konsekvens føre til opsigelse af aftalen. Spillereglerne skal være klare.

En frivillig aftale bør indeholde en koordineret informationsindsats – og i visse tilfælde ofte en solid uddannelsesindsats. Tilvejebringelse af ny viden og information er væsenligt i en indledende aftaleperiode, og senere vil det være væsentligt at sikre et overblik over allerede eksisterende viden og information.

Fodnoter

[40] Lov om miljøbeskyttelse, § 10.

[41] "New Instruments for Sustainability – The contribution of voluntary agreements to environmental policy", Danish Country Report, Center for Alternativ Samfundsanalyse (CASA), October 1996, pp. 18-19.

[42] "Natur- og Miljøpolitisk Redegørelse 1999", Miljø- og Energiministeriet, pp. 624-625.

[43] "New Instruments for Sustainability – The contribution of voluntary agreements to environmental policy", op.cit., pp. 6-11.

[44] "Natur- og Miljøpolitisk Redegørelse 1999", op.cit., pp. 624-625.

[45] "Aftaler som virkemiddel til energibesparelser - Bidrag til Energimiljørådets priskonkurrence, Hvad skal den ny energisparelov indeholde?", RAMBØLL, 1999.

[46] Ibid., p. 5.

[47] "Natur- og Miljøpolitisk Redegørelse", op.cit., p. 625.

[48] Det fremgår ikke, hvor stor en del af den forbedrede energieffektivitet, der isoleret set kan tilskrives aftalekonceptet.

[49] "Frivillige aftaler kan spare energi", Signe Krarup og Anders Larsen, AKF-Nyt, Nr. 1, 1998.

[50] "Miljø- og energiaftaler: Skræddersyet regulering?", Katja Sander Johannsen, AKF-Nyt, Nr. 2, 2000.

[51] "Energibesparelser gennem afgifter og aftaler", Thomas Bue Bjørner, AKF-Nyt, Nr. 1, 2001.

[52] "Undersøgelse af pesticidforbruget på offentlige arealer i 1999 og 2000", Palle Kristoffersen og Jacob Møller, Forskningscenter for Skov & Landskab", Bekæmpelsesmiddelforskning fra

[53] "Pesticidanvendelse på offentlige arealer" Park og Landskabsserien nr. 11, 1996.

[54] Det skal her anføres, at udsvingene i udgifterne vurderes at være meget store, og i de spørgeskemaer, der ligger til grund for analysen, har der været angivet endnu højere udsving. Sidstnævnte udsving karakteriserer forfatterne som "urealistiske". "Undersøgelse af pesticidforbruget på offentlige arealer i 1999 – 2000", op.cit., p. 28.

[55] "Pesticider væk fra offentlige arealer", pressemeddelelse fra Miljøstyrelsen, 26. juni 2001.

[56] "Håndbog i pesticidfri ukrudtsbekæmpelse – Pesticidfri kommuner", Kommunernes Landsforening, 1998.

[57] "En lokal pesticidpolitik – Pesticidfri kommuner", Kommunernes Landsforening, 1998.

[58] Det Udvidede Totalbalancepricip (DUT-princippet) blev indført i 1984. Princippet er en udvidelse af det totalbalanceprincip, der har været gældende siden kommunalreformen i begyndelsen af 1970'erne. Totalbalanceprincippet indebærer, at der ved ændring i udgifts- eller opgavefordelingen mellem staten, amterne og kommunerne skal ske en regulering af det generelle statstilskud (bloktilskuddet) til amter og kommuner for de økonomiske konsekvenser heraf. Med DUT-princippet er denne regel om regulering af statstilskuddet udvidet til også at omfatte de økonomiske konsekvenser af ændringer i den bindende statslige regulering af amternes og kommunernes virksomhed. Retsinformation, VEJ nr. 172 af 5/11/1988.

[59] I forbindelse med udarbejdelsen af denne rapport har Miljøstyrelsen oplyst, at de forskellige resortministre skulle have udstedt cirkulærer for egne respektive institutioner i første kvartal 1999. Miljøstyrelsen har også oplyst, at der efterfølgende blev udarbejdet mange handlingsplaner – men ikke 100 %.

[60] "Aftalen om afvikling af pesticider", Kommunernes Landsforenings hjemmeside, 9. december 1999.

[61] "Stop for sprøjtemidler, vi kan klare os uden". Nyhedsbrev Nr. 1, maj 2000, Miljøstyrelsen.

[62] "Pest(-icider) eller kolera", Stads- og havneingeniøren" nr. 12, december 2000.

[63] Miljøstyrelsen har i forbindelse med udarbejdelsen af denne rapport oplyst, at forbuddet mod anvendelse af Roundup – som konsekvens af kemikalielovgivningen - ville være kommet under alle omstændigheder. Miljøstyrelsen har oplyst, at man ikke kan godkende anvendelsen af Roundup, når der ikke forligger dokumentation for, at der ikke sker en uacceptabel udvaskning fra befæstede arealer til grundvandet.

[64] "Pesticidaftalen gælder stadig", Stads og Havneingeniøren, nr. 1 2001.

[65] "Brev til Auken om Pesticidaftalen – Afvikling og anvendelse i kommunerne", Kommunenes Landsforenings hjemmeside, 6. juni 2001.

[66] "Pesticidaftalen", informationsskrivelse på KL's hjemmeside, 28. februar 2002.

[67] Brev fra KL's formand Ejgil W. Rasmussen til miljøminister Hans Christian Schmidt, 17. april, 2002.

[68] Brev fra miljøminister Hans Christian Schmidt til KL's formand Eigil W. Rasmussen, 31. maj 2002.

[69] "Århus går tilbage til Roundup", Information, 15. juli 2002 – "Sprøjtestop er svært at kontrollere", Jyllandsposten, 15. juli 2002.

[70] Indkøbssedlerne er rettet mod decentrale offentlige indkøbere og giver anvisninger på, hvordan grønne indkøb kan gribes an på henholdsvis skoler/gymnasier, daginstitutioner, plejehjem, idrætsanlæg, materielgårde og i den offentlige administration.

[71] "Offentlige grønne indkøb – Resultater af spørgeskemaundersøgelse", Christian Honoré, KPMG, Arbejdsrapport fra Miljøstyrelsen, Nr. 5, 2001.

[72] Dette resultat er overraskende, da statsinstitutionerne i forbindelse med cirkulæret havde fremsendt indkøbspolitikker til Miljøstyrelsen. Politikkerne må formodes at være blevet "glemt", eller så er det ikke de "rette" respondenter, som udfyldt spørgeskemaerne.

[73] "Staten skal købe mere grønt" MiljøDanmark, nr. 3, 2001.

[74] "Dokumentation af offentlige grønne indkøb", Christian Honoré, KPMG, Arbejdsrapport fra Miljøstyrelsen, Nr. 20, 2001.

[75] "Grøn elektronik i offentlige indkøb", Center for Alternativ Samfundsanalyse (CASA), Arbejdsrapport nr. 15, Miljøstyrelsen, 2001.

[76] "Efteruddannelse om grønne indkøb", Center for Alternativ Samfundsanalyse (CASA), Miljøstyrelsen, Arbejdsrapport nr. 19, 2000.

[77] Begrebet "hitch-hiking" udtrykker i denne sammenhæng, at effekter knyttet til et politisk lavere prioriteret område kan opnås, fordi de "hitch-hiker" på effekter knyttet til et højere politisk prioriteret område. "Hitch-hiking" kan altså bruges som en strategi for at opnå effekter knyttet til et politisk lavere prioriteret område ved at designe en given indsats til også – eller måske endda primært - at opnå effekter knyttet til et højere politisk prioriteret område.

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |

Version 1.0 December 2003, © Miljøstyrelsen.