Arbejdsrapport fra Miljøstyrelsen Nr. 55 2003 – Frivillige aftaler som værktøj til at reducere CO2-udslippet fra trafikken – 5 Perspektiver for frivillige CO<sub>2</sub>-aftaler

Frivillige aftaler som værktøj til at reducere CO2-udslippet fra trafikken

5 Perspektiver for frivillige CO₂-aftaler

I dette kapitel sættes der indledningsvist fokus på perspektiverne for at indgå en eller flere frivillige aftaler mellem stat, amter og kommuner med henblik på at begrænse transportsektorens CO₂-udslip. Der vil primært være fokus på relationen mellem staten og kommunerne, og udgangspunktet for vurderingerne i dette kapitel er syntesen, der blev udledt i kapitel 4. Syntesen indeholder overordnede retningslinjer og perspektiver for, hvad en frivillig aftale bør indeholde, hvis den skal skabe rammerne for en effektiv indsats, hvor man i udgangssituationen forsøger at minimere forskellige typer af barrierer. Syntesen er udledt med udgangspunkt i erfaringer med tidligere frivillige aftaler – herunder de frivillige aftaler mellem stat, amter og kommuner om offentlige grønne indkøb og udfasning af brugen af pesticider på offentlige arealer

Efterfølgende gives der et supplerende perspektiv med energiaftaler blandt andet på transportområdet, som rådgivervirksomheden RAMBØLL udarbejdede i forbindelse med en priskonkurrence udskrevet af det tidligere EnergiMiljørådet.

5.1 Én eller flere frivillige CO₂-aftaler?

5.1.1 Det indledende spørgsmål

Syntesen peger på, at det indledende spørgsmål, som potentielle aftaleparter kan stille hinanden, er om et givet miljøproblem egner sig til at blive reguleret gennem en frivillig aftale - og endvidere - om en frivillig aftale kan udløse de forskellige potentialer, som parterne har for at løse problemet. Kan det overhovedet lade sig gøre i praksis? Syntesen peger på, at detailregulering er mere effektiv, men omvendt kan frivillige aftaler også bruges til effektivt at løse miljøproblemer. De tidligere aftaler har vist, at der tages andre hensyn end effektivitetshensyn, når der indgås en aftale, og i visse tilfælde danner en frivillig aftale en blød ramme for en fremadskridende proces, der overordnet har til formål at løse en miljøproblemstilling.

Transportsektorens CO₂-udslip er et yderst komplekst miljøproblem, som er blevet forstærket gennem mange år, og miljøproblemet vil også bestå i mange år fremover. På langt sigt skal transportsektorens CO₂-udslip begrænses, og derfor indeholder Danmarks Nationale Bæredygtighedsstrategi også en langsigtet målsætning – det vil sige frem til 2030. Dette peger som udgangspunkt i retning af, at der ikke bør indgås en frivillig aftale med samme korte tidsperspektiv, som det var tilfældet med aftalerne om offentlige grønne indkøb og udfasning af brugen af pesticider på offentlige arealer. Det lange sigt er væsentligt i en CO₂-mæssig sammenhæng, men det kan argumenteres, at et langt sigt kan blive "for langt". Derfor er det nødvendigt, at der fastsættes milepæle, hvor man rent politisk forholder sig til indsatsen – eksempelvis i en kadence, der følger valgperioder.

De løsninger, der kræves for at begrænse transportsektorens CO₂-udslip er ikke "snuptags-løsninger", og for at få holdbare løsninger på miljøproblemet kræver det, at staten, amterne, kommunerne, private virksomheder og almindelige borgere over tid gør forskellige indsatser, der kan udløse potentialerne. Overordnet vil der på nogle områder være behov for, at staten udarbejder detailregulering, og eksempelvis krav til køretøjers energieffektivitet suppleret med en differentieret afgiftsstruktur til at understøtte brugen af energieffektive køretøjer, vurderes her at være relevante virkemidler. Staten vil i den sammenhæng kunne udarbejde yderligere detailregulering, der retter sig mod både statens og kommunernes egen virksomhed, men med henblik på anvendelse af de kommunale virkemidler, der indgik i beregningen af det kommunale CO₂-potentiale i kapitel 3 vurderes det her, at der i højere grad er behov for en blød ramme, der over tid sikrer en fremadskridende proces, hvor parterne forpligter sig til at gøre en indsats for at udløse deres respektive CO₂-potentialer. For kommunernes vedkommende drejer det sig om at udløse det potentiale, de kan som virksomheder, men i særdeleshed også det potentiale, som kommunerne kan udløse i samspil med private virksomheder og almindelige borgere.

I en "målrettet" indsats mod transportsektorens CO₂-udslip er der mange andre hensyn at tage – både nationalt og lokalt. Selvom Danmarks Nationale Strategi for Bæredygtig Udvikling sigter på at bryde sammenhængen mellem vækst i miljø- og sundhedsbelastningen og vækst i økonomien, er væksten i Danmark - og dermed også vækst skabt lokalt - et væsentligt parameter, der skal tages hensyn til. Dertil kommer, at der fra et lokalt perspektiv oftest vil være et ønske om at fokusere på at løse lokale trafikskabte miljøproblemer, og transportsektorens CO₂-udslip er i sig selv ikke et miljøproblem, der opleves lokalt.

Der findes imidlertid en lang række forskellige virkemidler, som over tid kan bringes i spil for at reducere transportens CO₂-udslip på kommunalt niveau samtidig med, at der også kan forventes lokale trafik- og miljøgevinster

Miljøzoner
Citylogistik
Parkeringsafgifter
Elektronisk p-henvisning
Parkeringsrestriktioner
Begrænsning af p-pladser
Distancearbejde
Delebiler

Samkørsel
Forbedret infrastruktur for cyklister
Elbiler i den kommunale forvaltning
Firmacykler i den kommunale forvaltning
Højere frekvens i bustrafikken
Lavere takster i bybustrafikken
Serviceforbedringer i bustrafikken
Transportplaner for virksomheder

Indsatsen kan lade sig gøre i praksis, og som udgangspunkt har den enkelte kommune gode muligheder for at vælge et sæt af virkemidler, som er effektive, specifikke og individualiserede i forhold til kommunens konkrete ønsker, behov og situation. ^[78] I den sammenhæng kan man designe en frivillig aftale, der som omdrejningspunkt har iværksættelse af konkrete virkemidler under hensyntagen til omkostningseffektivitet i et CO₂-perspektiv. Men aftalen bør også skabe rum for, at der kan tages andre hensyn, og der må derfor ikke være "snævert fokus" på transportens CO₂-udslip. Der skal imidlertid være "skarpt fokus" på transportsektorens CO₂-udslip, ellers er der risiko for, at transportsektorens CO₂-udslip bliver glemt i den politiske prioritering eller glemt i udmøntningen af politiske beslutninger. ^[79]

Hvis der fra politisk side er vilje til at sætte" skarpt" fokus på at opfylde Danmarks langsigtede nationale målsætning for reduktion af transportsektorens CO₂-udslip gennem en ansvarsdeling mellem staten og kommunerne, vil en frivillig aftale være et potentielt effektivt værktøj. Parternes forskellige potentialer kan - over tid - udløses samtidig med, at der tages "andre hensyn" – herunder hensyn til muligheden for at opnå lokale trafik- og miljøgevinster parallelt med CO₂-gevinster.

De tidligere frivillige aftaler mellem staten og offentlige parter har været indgået mellem miljøministeren, Kommunernes Landsforening, Amtsrådsforeningen samt Københavns og Frederiksberg kommuner. Aftalerne har været gældende for alle kommuner, og det vurderes ikke at være hensigtsmæssigt i en CO₂-mæsssig transportsammenhæng. Blandt de kommunale parter bør der ud fra en effektivitetsmæssig betragtning primært være fokus på de kommuner, der falder ind under gruppen af større bykommuner med over 30.000 indbyggere og kommuner i hovedstadsområdet. Med andre ord, de kommuner, hvor der er mest CO₂ "at hente".

5.1.2 Magtforholdet mellem aftaleparterne

Syntesen peger på, at i forbindelse med forhandling af en frivillig aftale vil staten – i udgangsituationen - ofte kunne spille det kort, der alternativt indebærer at indføre detailregulering, og de andre parter vil næsten altid være negativt stemt over for detailregulering. Der vil altså teoretisk set altid være en uligevægt i magtforholdet mellem parterne. Det bør derfor tilstræbes at minimere oplevelsen af uligevægt i magtforholdet mellem aftaleparterne, hvis man gennem aftalen ønsker gensidigt at motivere parterne til en indsats for at løse en fælles problemstilling og dermed forfølge fælles mål.

Transportsektorens CO₂-udslip er en yderst kompleks miljøproblemstilling, hvor det her vurderes, at det fra statslig side vil være vanskeligt at detailregulere med henblik på at udløse det kommunale CO₂-potentiale, som er beregnet i kapitel 3 i denne analyse. En eventuel detailregulering vil fordre, at kommunerne enten selv eller via statslige midler får mulighed for at tilvejebringe det "fulde" økonomiske grundlag for at udløse CO₂-potentialet. Med et eksisterende skattestop og kommende skattelettelser, vurderes detailregulering derfor ikke at være et kort, der realistisk set vil blive spillet fra statslig side. Syntesen pegede på, at der teoretisk set altid er en uligevægt, men det vurderes ikke at være tilfældet i denne sammenhæng. Dette peger i retning af, at der burde være et godt udgangspunkt for at indgå en frivillig aftale om at iværksætte forskellige indsatser for at bidrage til at løse en fælles miljøproblemstilling.

Sammenfattende vurderes det her, at der som udgangspunkt ikke er en uligevægt i magtforholdet mellem staten og eventuelle kommunale parter som resultat af udsigten til detailregulering af den del transportsektorens CO₂-udslip, der potentielt kan begrænses gennem en kommunal indsats. Denne "ligevægt" i magtforholdet er et godt udgangspunkt for at indgå en langsigtet og "skarpt fokuseret" frivillig aftale, hvor der er mulighed for at tage andre hensyn.

5.1.3 Politiske og økonomiske incitamenter

Syntesen peger på, at en frivillig aftale mellem stat, amter og kommuner bør indeholde både politiske og økonomiske incitamenter, men der bør også være en balance mellem politiske og økonomiske incitamenter. Erfaringerne viser, at de politiske incitamenter i forhandlingssituationen kan overskygge fokus på økonomiske incitamenter, og i gennemførelsen kan eventuelle ikke-forventede – eller ikke-tydeliggjorte økonomiske konsekvenser – ødelægge "mulige politiske point" for alle parter.

Når der er fokus på transportsektorens CO₂-udslip, kan det argumenteres, at der fra statens side ikke er mange "politiske point" i at detailregulere egne, kommunale og private virksomheder. Der er heller ikke mange "politiske point" i at detailregulere i forhold til den enkelte borger. Endvidere er transportsektorens CO₂-udslip ikke et trafikskabt miljøproblem, der opleves lokalt, og derfor er der heller ikke "lokalpolitiske" point i at iværksætte en lokal indsats rettet "snævert" mod CO₂-udslippet.

Helt overordnet er det svært at identificere politiske incitamenter til at iværksætte en "snævert" fokuseret indsats rettet mod transportsektorens CO₂-udslip, men det ændrer ikke ved, at Danmark står over for en miljøproblemstilling, der skal løses, og den kan løses i samspil mellem stat, amter, kommuner, private virksomheder og almindelige borgere. Selvom det er svært at identificere politiske incitamenter, er der en overordnet politisk forpligtelse i form af Danmarks ratificering af Kyotoprotokollen og den Nationale Bæredygtighedsstrategi.

Fra et kommunalt perspektiv vurderes det imidlertid her, at der er "politiske point" i at fokusere på de lokale trafik- og miljøgevinster, man kan opnå parallelt med CO₂-gevinster ved at iværksætte kommunale virkemidler. Her tænkes eksempelvis på bedre fremkommelighed, mindre trafikstøj og øget sundhed. Der er altså basis for at lægge en "hitch-hiking-strategi", hvor CO₂-gevinster "hitch-hiker" på lokale trafik- og miljøgevinster. I den sammenhæng viste analysen af den frivillige aftale om offentlige grønne indkøb i kapitel 4, at grønne indkøb "hitch-hikede" på økonomiske effektiviseringsgevinster opnået ved at centralisere kommunale indkøbsfunktioner.

Det skal her anføres, at der lokalt ofte vil være endnu flere politiske point i at fokusere på andre sektorer. I forbindelse med Indenrigsministeriets analyser af kommunernes og amternes budgetter for 2003 fremgik det, at kommunernes og amternes ressourceforbrug på det sociale område vil stige, og det sker blandt andet på bekostning af trafiktiltag. ^[80] Fra statens side er der et politisk incitament i at få kommunerne med i en fælles indsats, og erfaringer fra de tidligere frivillige aftaler viser, at kommunerne generelt er gode til at holde aftalerne og bidrage væsentligt til at opfylde de formulerede målsætninger.

I forbindelse med indgåelse af de tidligere frivillige aftaler, var der politiske incitamenter og økonomiske incitamenter til at indgå aftalerne. Det er tidligere i denne rapport vurderet, at de politiske incitamenter for kommunerne – især i forbindelse med pesticidaftalen - overskyggede fokus på værdien af de økonomiske incitamenter og i det hele taget fokus på det økonomiske grundlag – herunder økonomiske konsekvenser af aftalen. Blandt andet på den baggrund har interviewrunden i forbindelse med denne analyse vist, at man fra Kommunernes Landsforenings side i øjeblikket ikke ønsker at indgå flere "ikke-finansierede aftaler".

Her vurderes det, at fordi der ikke er væsentlige politiske incitamenter til at gøre en indsats for at reducere transportsektorens CO₂-udslip, er der heller ingen politiske incitamenter til at overskygge fokus på økonomiske incitamenter, og derfor bliver der ekstra fokus på økonomiske incitamenter. Det skal tilføjes, at man tidligere har forsøgt at indgå en form for frivillig aftale mellem staten og enkeltkommuner med henblik på energibesparelser, men den proces stoppede blandt andet på grund af et manglende økonomisk grundlag for at komme videre. ^[81]

Sammenfattende vurderes det her, at på trods af Danmarks internationale CO₂-forpligtelser, er der fra et kommunalt perspektiv ikke væsentlige politiske incitamenter til at indgå en frivillig aftale med "snævert fokus" på transportsektorens CO₂-udslip. Der forventes at være en højere grad af politiske incitamenter, til at indgå en "skarpt fokuseret" frivillig aftale, der åbner muligheden for at tage andre hensyn, men disse politiske incitamenter skal balanceres af økonomiske incitamenter. Der er altså basis for at lægge en "hitch-hiking-strategi", hvor CO₂-gevinster "hitch-hiker" på lokale trafik- og miljøgevinster. Men uden væsentlige økonomiske incitamenter vurderes det her yderst vanskeligt at finde kommunale parter til at indgå en frivillig aftale. Den vurdering forstærkes af, at det ikke umiddelbart virker sandsynligt, at staten inden for et kortere tidsperspektiv ønsker at - spille det kort, der indebærer detailregulering af både kommunernes egen virksomhed og detailregulering af relationen mellem kommuner og private virksomheder samt almindelige borgere.

5.1.4 Gensidig forpligtelse mellem aftaleparterne

Syntesen peger på, at en frivillig aftale bør bygge på en tydelig gensidig forpligtelse mellem aftaleparterne og de interessenter, som aftaleparterne repræsenterer. I den sammenhæng bør de respektive aftaleparters baglande involveres, og det bør overvejes, om den gensidige forpligtelse skal gælde alle interessenter, eller om man alternativt skal vælge en mere målrettet indsats. I den sammenhæng har både aftalen om grønne indkøb og pesticidaftalen været gældende for alle kommuner, amter og statslige institutioner, og graden af frivillighed for de enkelte myndigheder eller institutioner kan derfor diskuteres.

Det er tidligere nævnt, at staten og kommunerne har forskellige muligheder for at bringe en bred vifte af virkemidler i spil, og derfor er der som udgangspunkt et godt grundlag for at bygge en gensidig forpligtelse ind i en frivillig aftale, hvor iværksættelse af forskellige virkemidler er omdrejningspunktet. Staten forpligter sig til at bruge eller fastholde tunge økonomiske virkemidler og samtidig udstikke retningslinjer for statslige institutioner, og kommunerne kan bringe virkemidler i spil, der matcher lokale forhold og behov.

Hvad angår de overordnede økonomiske virkemidler bør staten over tid forpligte sig til at bringe disse i spil under særlig hensyntagen til omkostningseffektiviteten og mere overordnede samfundsøkonomiske hensyn, der kan bidrage til, at staten vælger de virkemidler, der giver mest miljø for pengene.

De tidligere frivillige aftaler har ikke blot indbefattet alle kommuner og amter men også alle statsinstitutioner, og i den sammenhæng har de statslige institutioner ikke opfyldt aftalerne i samme grad, som kommuner og amter har formået. Ovenfor blev det vurderet, at en frivillig og "skarpt fokuseret" aftale bør være langsigtet og som udgangspunkt indgås mellem staten og en række udvalgte kommuner, hvor effektiviteten i et CO₂-perspektiv forventes at være størst. I forlængelse af dette vurderes det her, at aftalen for statens vedkommende – forstået som statslige institutioner – også kun bør involvere de institutioner, hvor effektiviteten i et CO₂-perspektiv forventes at være størst.

Ved at målrette en eventuel frivillig aftale på denne måde kommer en frivillig aftale til at minde om de frivillige aftaler, som staten tidligere har indgået med private parter om energieffektivisering og i mindre grad lægge sig op af de brede aftaler, der blev indgået mellem stat, amter og kommuner om offentlige grønne indkøb og udfasning af anvendelse af pesticider på offentlige arealer. Ud fra en CO₂-mæssig effektivitetsbetragtning, vil en sådan målrettet frivillig aftale – eller serie af frivillige aftaler – være hensigtsmæssig, men en sådan skræddersyet regulering vil – baseret på erfaringer fra de frivillige aftaler mellem staten og private parter – medføre øgede administrationsomkostninger – herunder i forbindelse med etablering af "effektive kontrolsystemer".

Her vurderes det, at tilstrækkelig gensidighed i en målrettet frivillig aftale – eller serie af frivillige aftaler – kan opnås ved, at aftalen/aftalerne som udgangspunkt indgås mellem miljøministeren og statslige institutioner samt kommuner udvalgt ud fra en CO₂-mæssig effektivitetsbetragtning.

5.1.5 Gensidigt ejerskab

Syntesen peger på, at når aftaleparterne indgår en gensidigt forpligtende aftale er det vigtigt, at man i gennemførelsen tilstræber et gensidigt ejerskab og signalerer dette både i en eventuel koordineringsgruppe og i forhold til de interessenter, som aftaleparterne repræsenterer. Ejerskabet skal forankres. I den sammenhæng er det vigtigt, at der også ligger en række faglige og profileringsmæssige incitamenter for embedsmænd, der bliver involveret i implementeringen af en frivillig aftale.

I afsnit 5.3 blev det vurderet, at det overordnet er svært at identificere politiske incitamenter til at iværksætte en "snævert" fokuseret indsats rettet mod transportsektorens CO₂-udslip. Det peger umiddelbart i retning af, at der vil være et begrænset ejerskab til indsatsen blandt relevante aftaleparter.

Her vurderes det, at ejerskabet kan styrkes ved at fokusere aftalen "skarpt" på transportsektorens CO₂-udslip men samtidig åbne muligheden for at tage andre hensyn – herunder hensyn til lokale trafik- og miljøforhold. Serier af frivillige aftaler vurderes her yderligere at kunne styrke ejerskabet, da aftaler kan indgås med udgangspunkt i CO₂-mæssige effektivitetsbetragtninger, og der kan formuleres målsætninger og vælges virkemidler med udgangspunkt i "lokale" forhold (se også afsnit 5.1.7). Endelig vil en passende balancering mellem politiske og økonomiske incitamenter øge ejerskabet.

Hvis der sættes "skarpt" fokus på transportsektorens CO₂-udslip sammen med lokale trafik- og miljøforhold vurderes det at stille faglige udfordringer blandt andet til de embedsmænd, der skal gennemføre helhedsvurderinger i forbindelse med kommunal planlægning. Hvis disse faglige udfordringer understøttes af relevante uddannelsestilbud knyttet til at gennemføre disse helhedsvurderinger, vurderes det her at ville styrke ejerskabet blandt de personer, der i praksis kommer til at implementere en frivillig aftale eller serie af frivillige aftaler. Økonomiske incitamenter vil også være væsentlige i denne sammenhæng, da planlægningsarbejdet rent faktisk vil kunne realiseres.

Her vurderes det, at grundet manglende politiske incitamenter, vil der være en risiko for, at relevante aftaleparter ikke føler eller tager ejerskab i forhold til en frivillig aftale med "snævert" fokus på transportsektorens CO₂-udslip. En "skarpt" fokuseret frivillig aftale eller serier af frivillige aftaler med fokus på transportsektorens CO₂-udslip og lokale trafik- og miljøforhold vil bidrage til at styrke ejerskabet i kombination med økonomiske incitamenter samt faglige udfordringer og uddannelsestilbud til de embedsmænd mfl., der i praksis kommer til at implementere aftalen/aftalerne.

5.1.6 Det økonomiske grundlag

Syntesen peger på, at det økonomiske grundlag for – og mulige økonomiske konsekvenser af – en aftale skal vurderes grundigt i forhandlingsforløbet. Især erfaringerne fra pesticidaftalen peger i retning af, at disse elementer bør synliggøres i aftaledokumentet. Endvidere bør aftaledokumentet udstikke retningslinjer for, hvad der skal ske, hvis det økonomiske grundlag for aftalen viser sig at være utilstrækkeligt, eller at de økonomiske konsekvensvurderinger ikke holder stik.

Kapitel 3 i denne rapport indeholder beregningen af et kommunalt CO₂-potentiale på 482.000 tons som resultat af en her-og nu-investering på 621 mio. kr. Det skal her igen understreges, at beregningen er forbundet med stor usikkerhed, og det vil være yderst relevant at fortage en række supplerende beregninger - herunder samfundsøkonomiske beregninger for at vurdere hensigtsmæssigheden i at foretage en sådan investering. I den sammenhæng bør der – i det omfang det er muligt - være særligt fokus på omkostningseffektiviteten ved anvendelse af de forskellige kommunale virkemidler og i den sammenhæng ikke kun omkostningseffektivitet snævert forbundet med begrænsning af CO₂-udslip men også forbundet med lokale trafik- og miljøgevinster, der kan opnås parallelt med CO₂-gevinster. Her vurderes det, at disse beregninger – samlet set vil være forbundet med en vis usikkerhed – men beregningerne vil udgøre et interessant grundlag for at træffe politiske beslutninger og dermed eventuelt at træffe beslutning om at indgå en frivillig aftale med iværksættelse af virkemidler som omdrejningspunkt.

Sammenfattende vurderes det, at et aftaledokument bør indeholde en samlet vurdering af det økonomiske grundlag– herunder direkte omkostninger og vurderinger af omkostningseffektivitet, der ikke isoleret set fokuserer på CO₂-gevinster. Det bør fremgå, at disse beregninger er forbundet med en vis usikkerhed. Endvidere bør det fremgå, at man på baggrund af disse vurderinger har truffet en overordnet politisk beslutning, hvor der også er taget andre hensyn end blot snævert at få begrænset transportsektorens CO₂-udslip mest muligt med det økonomiske grundlag, som aftaleparterne i fællesskab er nået til enighed om – herunder nået til enighed om løbende at revurdere.

I afsnit 5.1.4 ovenfor blev det vurderet, at en tilstrækkelig gensidighed i en målrettet frivillig aftale – eller målrettet serie af frivillige aftaler – kan opnås ved, at aftalen/aftalerne indgås mellem miljøministeren, statslige institutioner og kommuner udvalgt ud fra en CO₂-mæssig effektivitetsbetragtning. I interviewrunden – der indgik i grundlaget for analysen af erfaringer med tidligere frivillige aftaler i kapitel 4 - blev det påpeget, at især problemerne med at tilvejebringe det økonomiske grundlag for at gennemføre aftalen om udfasning af anvendelsen af pesticider på offentlige arealer hænger sammen med, at aftalen "kun" er indgået med miljøministeren som den statslige aftalepart. I interviewrunden fremgik det i den sammenhæng, at finansministeren også burde have været med som statslig aftalepart.

Her vurderes det, at en "skarpt" fokuseret og målrettet frivillig aftale – eller serie af frivillige aftaler – bør indgås med miljøministeren, trafikministeren og finansministeren - som statens overordnede aftaleparter - og de andre aftaleparter bør være statslige institutioner og kommuner udvalgt ud fra en CO₂-mæssig effektivitetsbetragtning.

I afsnit 5.1.4 ovenfor blev det endvidere anført, at en sådan aftalemodel minder om de frivillige aftaler, der tidligere er indgået mellem staten og private parter om energieffektivisering. Parallelt med disse aftaler blev der indført grønne afgifter, hvor der var mulighed for tilbageførsel af afgiftsprovenuet til de private aftaleparter blandt andet med henblik på investeringer i renere teknologi.

Der skal ikke her tages stilling til om elementer af en sådan mulighed vil være relevante i forbindelse med frivillige aftaler om transportsektorens CO₂-udslip, men her skal der blot henvises til, at der i forbindelse med de frivillige aftaler mellem staten og private parter var indbygget et økonomisk incitament, som i flere analyser er blevet karakteriseret som væsentligt.

Her vurderes det, at et økonomisk incitament til at få udløst det kommunale CO₂-potentiale – eller dele heraf – vil være afgørende for, om der kan indgås en frivillig aftale.

5.1.7 Specifik og realistisk overordnet målsætning

Syntesen peger på, at den overordnede målsætning for en aftale bør være relativt specifik, men den skal også være realistisk. Derudover viser erfaringerne, at en supplerende målfastsættelse, der tager udgangspunkt i de faktiske forhold blandt de interessenter, som aftaleparterne repræsenterer, kan være hensigtsmæssig. Mål og aktiviteter bør være tidsbundne. I visse tilfælde kan man i en indledende fase formulere kvalitative mål og specificere dem i en senere fase.

Danmark har i sin Nationale Bæredygtighedsstrategi en overordnet målsætning om frem til 2030 at reducere transportsektorens CO₂-udslip med 25 % i forhold til 1988. Det er en specifik og tidsfastsat målsætning, som imidlertid ikke er uproblematisk, da selve grundlaget – transportsektorens samlede CO₂-udslip - er svært at beregne og fremskrive nøjagtigt. Men de 25 % udgør alligevel et yderst relevant pejlemærke for en langsigtet, "skarpt fokuseret" frivillig aftale eller serie af frivillige aftaler mellem relevante parter.

I en frivillig aftale og særligt i en serie af frivillige aftaler, bør de respektive aftaleparter formulere en realistisk og langsigtet målsætning i forhold til det "lokale" potentiale og dermed de specifikke "lokale" forhold. I den sammenhæng vurderes det, at dele af aftalens økonomiske incitamenter bør introduceres og differentieres i forhold til forskellige potentialer og ambitionsniveauer og samtidig evnen til efterfølgende at opfylde den overordnede målsætning.

Den overordnede målsætning – baseret på "lokale" forhold - bør imidlertid suppleres med delmålssætninger, som eksempelvis i kommunalt regi retter sig specifikt mod kommuners egen virksomhed og delmålsætninger for det potentiale, der kan udløses i samspil mellem kommuner og private virksomheder samt almindelige borgere. Her vurderes det, at dele af aftalens/aftalernes økonomiske incitamenter bør kobles direkte til de formulerede delmålsætninger og dermed også de indikatorer, der vælges for at dokumentere fremdriften. I den sammenhæng kan relevante indikatorer – fra et kommunalt perspektiv – vælges med udgangspunkt i iværksættelse af konkrete virkemidler. Eksempelvis vil udarbejdelse af transportplaner for kommunal virksomhed og medvirken til, at private virksomheder udarbejder transportplaner være relevante indikatorer. Udarbejdelse af en transportplan vil også være en relevant indikator for en statslig institution, der indgår som aftalepart.

I kapitel 3 blev der sat fokus på, at lokalisering af boliger og arbejdspladser indeholder et stort CO₂-potentiale udover potentialet ved at iværksætte kommunale virkemidler. Iværksættelse af kommunale virkemidler og lokalisering har i sagens natur en direkte kobling til den kommunale fysiske planlægning, og derfor bør en "skarpt" fokuseret frivillig aftale eller serie af frivillige aftaler også kobles til den fysiske planlægning og dermed bidrage til at integrere transportsektorens CO₂-udslip i den "kommunale helhed", hvor der tages mange andre hensyn. I den sammenhæng vil fokus på – og konkrete tiltag i forhold til – transportsektorens CO₂-udslip sammen med lokale trafik- og miljøparametre i den kommunale planlægning være en relevant indikator for de ovenfor nævnte delmålsætninger.

Sammenfattende vurderes det her, at Danmarks målsætning om frem til 2030 at reducere transportsektorens CO₂-udslip med 25 % procent skal udgøre det overordnede pejlemærke for en "skarpt" fokuseret frivillig aftale eller serie af frivillige aftaler. Men de respektive aftaleparter skal supplerende fastsætte en realistisk og langsigtet målsætning i forhold til det "lokale" potentiale og dermed de specifikke "lokale" forhold. Aftalens økonomiske incitamenter kan i den sammenhæng introduceres og differentieres i forhold til forskellige potentialer og ambitionsniveauer og samtidig evnen til efterfølgende at opfylde den overordnede målsætning.

Den "realistiske" målsætning i forhold til det "lokale" potentiale bør suppleres med delmålsætninger for de relevante aftaleparters iværksættelse af virkemidler og tilknyttede potentialer. Dele af aftalens/aftalernes økonomiske incitamenter bør kobles direkte til delmålsætningerne og de indikatorer, der vælges for at dokumentere fremdriften. Iværksættelse af kommunale virkemidler og ligeledes lokalisering af arbejdspladser og boliger er direkte koblet til den kommunale fysiske planlægning, og derfor bør en frivillig aftale eller serie af frivillige aftaler også kobles til den fysiske planlægning og dermed bidrage til at integrere transportsektorens CO₂-udslip i den "kommunale helhed", hvor der tages andre hensyn. Fokus på – og konkrete tiltag i forhold til – transportsektorens CO₂-udslip og lokale trafik- og miljøparametre i den kommunale planlægning bør være én blandt flere indikatorer for aftalens/aftalernes delmålsætninger.

5.1.8 Dokumentation af indsatsen

Syntesen peger på, at en frivillig aftale bør specificere dokumentationsbehovet for at kunne følge op på aftalens fremdrift. En aftale bør også udstikke rammer for et dokumentationssystem, som alle aftaleparter opfatter som rimelige i forhold til den indsats, der skal ydes, og de ressourcer der skal bruges. Erfaringerne viser også, at en periodisk og uvildig verifikation/evaluering er relevant.

I afsnit 5.1.7 blev det anført, at Danmarks langsigtede målsætning for reduktion af transportsektorens CO₂-udslip udgør et yderst relevant overordnet pejlemærke for en frivillig aftale eller serie af aftaler. Løbende opdateringer af de basisfremskrivninger for transportsektorens CO₂-uslip, som Vejdirektoratet tidligere har udarbejdet, vurderes her at være en passende dokumentation på det niveau.

I forhold til den eller de aftalespecifikke "realistiske" CO₂-målsætninger vurderes det her, at det på baggrund af lokale trafiktællinger og modelberegninger vil være muligt at dokumentere udviklingen – eksempelvis i forhold til et basisreferencevejnet. Det må dog være et krav, at modelberegninger bygger på de samme forudsætninger. I forhold til de mere "bløde" indikatorer vurderes det her at være enkelt at dokumentere konkret anvendelse af kommunale virkemidler og i den sammenhæng fokus på - og konkrete tiltag i forhold til – transportsektorens CO₂-udslip og lokale trafik- og miljøparametre i den kommunale planlægning. I den sammenhæng vil det være relevant at lægge særlig vægt på dokumentation af "konkrete" tiltag.

Samlet vurderes det at være muligt at definere et rimeligt dokumentationsbehov i forbindelse med en "skarpt" fokuseret og målrettet frivillig aftale eller serie af frivillige aftaler om begrænsning af transportsektorens CO₂-udslip, hvor der også åbnes mulighed for at tage hensyn til lokale trafik- og miljøforhold. Det vurderes også at være muligt at udstikke rammerne for et relativt enkelt dokumentationssystem for opfølgning på de forskellige målsætninger. Det vurderes endvidere, at der fra en uvildig part løbende bør følges op på fremdriften.

5.1.9 Forudsætninger, sanktioner, mislighold, genforhandling mv.

Syntesen peger på, at det kan være hensigtsmæssigt, at en frivillig aftale indeholder retningslinjer for, hvad der skal ske, hvis der sker ændringer i forudsætningerne for aftalen - udover økonomiske forhold. Dertil kommer specifikation af sanktionsmuligheder og specifikation af retningslinjer for forhold, der kan karakteriseres som mislighold af aftalen. Endelig kan det være hensigtsmæssigt, at en frivillig aftale specificerer, hvad der eksempelvis kan føre til en genforhandling eller i yderste konsekvens føre til opsigelse af aftalen. Spillereglerne skal være klare.

Det er tidligere anført, at en "skarpt" fokuseret frivillig aftale eller serier af frivillige aftaler bør være langsigtede og på den måde understøtte Danmarks målsætning for transportsektorens CO₂-udslip frem til 2030. I den sammenhæng vil det være relevant med aftalte milepæle for revurdering af aftalen/aftalerne – herunder med fokus på ændringer af forudsætninger, fremdrift og eventuel genforhandling af målsætninger mv. Hvis fremdriften ikke er tilfredsstillende, vil den oplagte sanktionsmulighed være at justere de økonomiske incitamenter – herunder eventuelt at lade dem bortfalde – hvilket kan være grundlag for en egentlig opsigelse af aftalen/aftalerne.

Sammenfattende vurderes det at være relativt enkelt at præcisere, hvorledes en frivillig aftale eller serie af frivillige aftaler med givne tidsintervaller kan revurderes og eventuelt genforhandles. I forbindelse med denne revurdering bør der tages stilling til, om de økonomiske incitamenter skal justeres – herunder eventuelt bortfalde – hvilket kan være grundlag for at opsige aftalen.

5.1.10 Koordineret informationsindsats

Syntesen peger på, at en frivillig aftale bør indeholde en koordineret informationsindsats – og i visse tilfælde ofte en solid uddannelsesindsats. Tilvejebringelse af ny viden og information er væsentligt i en indledende aftaleperiode, og senere vil det være væsentligt at sikre et overblik over allerede eksisterende viden og information.

Blandt andet i forbindelse med tidligere regeringers udarbejdelser af handlingsplaner for begrænsning af transportsektorens CO₂-udslip er der udarbejdet virkemiddelkataloger, der indeholder grundige redegørelser for forskellige virkemidlers CO₂-effektivitet. ^[82] Endvidere har Kommunernes Landsforening udarbejdet en publikation, der redegør for CO₂-gevinster og lokale trafik- og miljøgevinster ved anvendelse af kommunale virkemidler. ^[83] Derudover har Miljøstyrelsen, det tidligere Transportrådet, Danmarks Transportforskning og andre udarbejdet en lang række rapporter og informationsmaterialer, der samlet danner et rimeligt solidt videngrundlag for at igangsætte en "skarpt" fokuseret indsats for at begrænse transportsektorens CO₂-udslip.

Klimastrategien indeholder samfundsøkonomiske vurderinger af anvendelsen af de virkemidler, som især staten kan bringe i spil. Kapitel 3 i denne rapport indeholder beregninger, der sætter fokus på koblingen mellem direkte kommunale omkostninger og CO₂-gevinster ved anvendelsen af kommunale virkemidler. Der pågår også forskningsarbejde med henblik på at give mere kvalificerede bud på CO₂-effkterne ved lokalisering af arbejdspladser og boliger. ^[84] De nævnte henvisninger er kun et begrænset udpluk af de store mængder af viden, der foreligger - og er undervejs - med særligt fokus på transportsektorens CO₂-udslip.

Der findes også en lang række vejledninger til, hvordan den kommunale planlægning udover lokale trafik- og miljøforhold også kan sættes fokus på transportsektorens CO₂-udslip. Det drejer sig blandt andet om vejledninger for udarbejdelse af kommunale trafik- og miljøhandlingsplaner ^[85], Agenda 21 strategier ^[86] og retningslinjer samt gode råd til at gennemføre strategiske miljøvurderinger af blandt andet kommuneplaner. ^[87]

Samlet set vurderes der her, at der altid vil være behov for ny viden, men der foreligger et rimeligt solidt videngrundlag for at indgå en frivillig aftale eller serie af frivillige aftaler med "skarpt" fokus på transportsektorens CO₂-udslip og med iværksættelse af virkemidler som omdrejningspunkt. Der vurderes imidlertid at være behov for at etablere et samlet overblik over den viden.

Det vurderes også, at der i et aftaleforløb bør tilrettelægges en række uddannelsestilbud for repræsentanter for de forskellige aftaleparter med henblik på i praksis – og på overkommelig vis – at kunne gennemføre helheds- og økonomivurderinger, der kan danne grundlag for at træffe politiske beslutninger om samlet set at få mest miljø for pengene - herunder reduktion af transportsektorens CO₂.

5.2 Et supplerende perspektiv

Som yderligere belysning af mulighederne for at bruge frivillige aftaler som et værktøj til at reducere transportsektorens CO₂-udslip indeholder afsnittene nedenfor et supplerende perspektiv, som blev udarbejdet af rådgivervirksomheden RAMBØLL i forbindelse med en priskonkurrence udskrevet af det tidligere EnergiMiljørådet. Rådet udskrev konkurrencen i 1999 for at give indspark til udarbejdelsen af energispareloven. ^[88] I analysen ovenfor blev det nævnt, at der var basis for en "hitch-hiking-strategi", hvor CO₂-effekter "hitch-hiker" på lokale trafik- og miljøgevinster". Overordnet kan det anføres, at RAMBØLL-rapporten lægger op til en anden "hitch-hiking-strategi", hvor CO₂-gevinster knyttet til transportportsektorens energiforbrug "hitch-hiker" på energigevinster i andre sektorer. Med andre ord opnår man CO₂-gevinster i transportsektoren udover CO₂-gevinster i andre sektorer.

I den prisbelønnede rapport lægges der overordnet op til, at aftaler skal være et grundkoncept og styringsværktøj i energispareloven. Der foreslås en række forskellige aftaler – parallelle aftaleforløb - som kan indgås mellem staten og kommunerne, erhvervslivet, energiforsyningsselskaberne, transportselskaberne samt øvrige aktører - eksempelvis teknologileverandører og boligselskaber. Energispareloven skal give nøgleaktørerne muligheder for at indgå aftaler mod forskellige former for modydelser fra staten, og aftalerne skal designes, så de understøtter og supplerer hinanden ved at give hovedaktørerne incitament til at samarbejde om det fælles mål på den mest effektive og billige måde.

Udgangspunktet for rapporten er en konstatering af, at en afgørende svaghed ved den samfundsmæssige indsats rettet mod energibesparelser er, at lovgivningen på området er opdelt på en række love og indsatser. Endvidere er der andre områder, som har indirekte virkning på energiområdet, og disse er ikke integreret i energilovgivningen – herunder lovgivning om fysisk planlægning, virksomheders miljøpåvirkninger og transportplanlægning. Derfor lægger rapporten op til, at en ny energisparelov ikke skal være en isoleret lov med egne supplerende virkemidler, men snarere en egentlig sammenhængende energireform.

Reformen skal fortsætte effektive og succesrige elementer i den tidligere energilovgivning og desuden styrke incitamenterne til, at energi- og miljømål integreres fornuftigt i alle væsentlig samfundsmæssige beslutninger. Relevante private og offentlige aktører skal aktiveres og yde deres bidrag i form af kreative løsninger på den mest omkostningseffektive måde. Rapporten anbefaler aftaler som det centrale værktøj til fremme af integrerede optimale løsninger opnået gennem aktivt engagement fra de relevante aktører. Baseret på erfaringer med aftaler – herunder frivillige aftaler – er den helt grundlæggende antagelse, at aftaler kan optimere indsatsen for energibesparelser

Nedenfor gengives en række af rapportens aftalekoncepter, og i den sammenhæng fremhæver denne rapport aftalekoncepter, der primært retter sig mod krydsfeltet mellem energiforbrug, transport og transportadfærd. RAMBØLL-rapporten anbefaler aftalekoncepter mellem staten og følgende aftaleparter:

5.2.1.1 Aftaler med kommunerne
Der lægges op til, at kommunerne skal indgå en aftale med staten om fremme af energibesparelser i deres respektive områder. Denne aftale karakteriseres som central, fordi kommunerne er tæt på borgere, og kommunerne har kendskab til de lokale sektorer, hvor en indsats kan iværksættes. Aftalen skal ikke kun begrænses til kommunernes egne bygninger og eventuel deltagelse i ledelsen af transport- og affaldsselskaber. Kommunerne skal spille en langt mere aktiv rolle, end det har været tilfældet tidligere, og der skal udarbejdes energihandlingsplaner i henhold til et fælles koncept. RAMBØLL-rapporten anbefaler i den sammenhæng, at en kommunal energihandlingsplan skal omfatte samtlige energisektorer og være basis for en forhandling med "Energistyrelsen". Rammerne for en energihandlingsplan bør være følgende:

Incitamenterne til, at kommunerne kommer på banen, ligger i muligheden for, at kommunerne kan profilere sig i forhold til borgerne, idet indsatsen skal bygge på frivilligt samarbejde med borgerne, forsyningsselskaberne og transportselskaberne.

I rapporten erkendes det dog, at den økonomiske gevinst i ringe grad tilfalder kommunerne selv og samtidig må det forventes, at en aftale vil påføre kommunerne et væsentligt merarbejde. Endvidere skal der etableres et "Kommunernes Energisparesekretariat", som med støtte fra "Energistyrelsen" skal hjælpe kommunerne med arbejdet, herunder opsamle og sprede erfaringer med kommunale energisparetiltag og formidle tilskudsmidler til forsøg og udvikling af nye virkemidler.

Specifikt om transportsektoren foreslår rapporten, at kommunerne kan indtage en central rolle ved koordinering af såvel person- som varetransport til virksomheder. Det anføres, at kun få virksomheder magter at igangsætte og stå for denne koordinering, og der lægges op til, at kommunerne spiller en igangsættende og formidlende rolle.

5.2.1.2 Aftaler med erhvervslivet
For erhvervslivet skal det eksisterende aftalegrundlag for procestunge virksomheder udvides til at omfatte hele erhvervslivet. Det vil sige, at der skal gennemføres energisyn, udarbejdes energihandlingsplaner, og energiledelsessystemer skal implementeres. Ledelsessystemerne skal have et bredt fokus og derfor også fokusere på transport af personer og varer til og fra virksomhederne. Virksomhederne skal i deres planlægning og implementering af energiledelse sørge for koordinering med andre aftaler, eksempelvis aftaler, som er indgået med kommuner og transportselskaber, og flere virksomheder kan indgå aftaler i fællesskab. Incitamenterne for virksomhederne er nedslag i CO₂-aftgiften samt opretholdelse af investeringstilskud til investeringer rettet mod energieffektivisering.

Specifikt med henblik på at reducere transportsektorens energiforbrug og miljøbelastning, foreslår rapporten, at der analogt med "Elsparefonden" oprettes en "Transportsparefond", der skal igangsætte og støtte konkrete projekter og endvidere yde rådgivning til disse projekter. Transportsparefonden skal også finansiere forskning med den begrundelse, at der stadig hersker en del usikkerhed om givne virkemidlers miljøeffekter og endvidere de økonomiske konsekvenser. Rapporten anfører, at det vil være bedre at tilføre midler til en Transportsparefond end at tilføre midler til statslige puljeordninger. Indsatsen skal komme fra en organisation med et klart mål og ikke tynget af historiske holdninger om, hvad der kan og ikke kan lade sig gøre inden for transportområdet.

5.2.1.3 Aftaler med transportselskaberne
I rapporten vurderes det, at et aftalekoncept kan stimulere de offentlige transportselskaber til at øge fokus på energi- og miljørelationer i transportplanlægningen, herunder valg af teknologi og transportmidler til de enkelte kørsler.

Grundlaget for aftalen skal være en grundig analyse af potentialet for energieffektivisering og en analyse af virkemidler. I den sammenhæng bliver samarbejdsmuligheder med kommuner, erhvervsliv og private transportselskaber sat i centrum.

På incitamentsiden skal transportselskaberne sikres økonomisk kompensation, eksempelvis i samme størrelsesorden, som de meromkostninger, der knytter sig til implementering af aftalen.

I en prisbelønnet rapport fra rådgivervirksomheden RAMBØLL har man som grundkoncept for en energisparelov foreslået aftaler - herunder frivillige aftaler. Helt grundlæggende antages det, at aftaler kan optimere indsatsen for energibesparelser. En række forskellige aftalekoncepter mellem staten og forskellige parter - herunder kommuner, private virksomheder, forsyningsselskaber, transportselskaber mfl. - retter sig bredt mod energibesparelser – og dermed også fokus på CO₂-udslip. Flere af disse aftalekoncepter fokuserer direkte på krydsfeltet mellem energiforbrug, transport og transportadfærd og udgør dermed et supplerende perspektiv for at bidrage til begrænsning af transportsektorens CO₂-udslip.

Hvis målet blandt andet er at få udløst et kommunalt CO₂-potentiale knyttet til transportsektorens energiforbrug, vurderes det her at være relevant – gennem én eller flere aftaler - at sætte transportsektorens energiforbrug ind i tværsektoriel sammenhæng og dermed også ind under en "paraply" – energiforbrug – som her vurderes at give et større politisk incitament til at iværksætte en lokal indsats. Risikoen er imidlertid, at transportsektoren igen vil blive "glemt".

Tidligere i denne analyse, blev der lagt op til en "hitch-hiking-strategi", hvor CO₂-effekter "hitch-hiker" på lokale trafik- og miljøgevinster". RAMBØLL-rapporten lægger op til en anden eller alternativ "hitch-hiking-strategi", hvor CO₂-gevinster knyttet til transportsektorens energiforbrug "hitch-hiker" på energigevinster i andre sektorer. Med andre ord opnår man CO₂-gevinster i transportsektoren udover CO₂-gevinster i andre sektorer.

Spørgsmålet i denne sammenhæng er, om der er størst sandsynlighed for at opfylde Danmarks langsigtede CO₂-målsætning for transportsektorens CO₂-udslip ved at sætte fokus på transportsektorens CO₂-udslip som del af en tværsektoriel indsats, der retter sig mod reduktion af energiforbrug, eller om sandsynligheden er størst ved at fokusere på lokale trafik- og miljøgevinster, som kan opnås parallelt med begrænsning af transportsektorens energiforbrug og dermed også CO₂-udslip. Her vurderes det, at begge perspektiver er relevante, og derfor kan en "dobbelt hitch-hiking-strategi" være relevant. Pointen er i al sin enkelthed, at transportsektoren energiforbrug ikke må glemmes – hverken når der fokuseres på flere sektorers energiforbrug, eller når der fokuseres på lokale trafik- og miljøforhold.

5.3 Sammenfatning

Nedenfor sammenfattes analysen af perspektiver for en frivillig aftale eller serier af frivillige aftaler om begrænsning af transportsektorens CO₂-udslip. Efterfølgende gives en kort sammenfatning af et supplerende perspektiv for CO₂-aftaler på transportområdet i form af energiaftaler. Endelig gives et oplæg til en alternativ indsats med særlig fokus på forankring af en indsats i den kommunale planlægning.

5.3.1 Perspektiver for én eller flere frivillige CO₂-aftaler

Perspektiver for at indgå en frivillige aftale mellem stat, amter og kommuner er med særligt fokus på relationen mellem staten og kommunerne vurderet med udgangspunkt i en syntese, der indeholder overordnede retningslinjer og perspektiver for, hvad en frivillig aftale bør indeholde.

Hvis der fra politisk side er vilje til at sætte "skarpt" fokus på at opfylde Danmarks langsigtede nationale målsætning for reduktion af transportsektorens CO₂-udslip gennem en ansvarsdeling mellem staten og kommunerne, vil en frivillig aftale være et potentielt effektivt værktøj. Parternes forskellige potentialer kan - over tid - udløses samtidig med, at der tages "andre hensyn" – herunder hensyn til muligheden for at opnå lokale trafik- og miljøgevinster parallelt med CO₂-gevinster.

En frivillig og "skarpt fokuseret" aftale bør være langsigtet og som udgangspunkt indgås mellem staten og en række udvalgte kommuner, hvor effektiviteten i et CO₂-perspektiv er størst. De udvalgte kommuner kan eventuelt være repræsenteret af Kommunernes Landsforening. Grundlæggende er der ikke en uligevægt i magtforholdet mellem staten og eventuelle kommunale parter som resultat af udsigten til detailregulering af den del af transportsektorens CO₂-udslip, der potentielt kan begrænses gennem en kommunal indsats. "Ligevægten" i magtforholdet er et godt udgangspunkt for at indgå en langsigtet og "skarpt" fokuseret frivillig aftale.

På trods af Danmarks internationale CO₂-forpligtelser, er der fra et kommunalt perspektiv ikke væsentlige politiske incitamenter til at indgå en frivillig aftale med "snævert fokus" på transportsektorens CO₂-udslip. Der forventes at være en højere grad af politiske incitamenter, til at indgå en "skarpt fokuseret" frivillig aftale, der åbner muligheden for at tage andre hensyn, men disse politiske incitamenter skal balanceres af økonomiske incitamenter. Der er altså basis for at lægge en "hitch-hiking-strategi", hvor CO₂-gevinster "hitch-hiker" på lokale trafik- og miljøgevinster. Men uden økonomiske incitamenter vurderes det yderst vanskeligt at finde kommunale parter til at indgå en frivillig aftale. Den vurdering forstærkes af, at det ikke umiddelbart virker sandsynligt, at staten inden for et kortere tidsperspektiv vil kunne spille det kort, der indebærer detailregulering af både kommunernes egen virksomhed og detailregulering af relationen mellem kommuner og private virksomheder samt almindelige borgere. Tilstrækkelig gensidighed i en "skarpt" fokuseret og målrettet frivillig aftale – eller serie af frivillige aftaler – kan opnås ved, at aftalen/aftalerne indgås mellem miljøministeren, trafikministeren og finansministeren - som statens overordnede aftaleparter - og de andre aftaleparter bør være statslige institutioner og kommuner udvalgt ud fra en CO₂-mæssig effektivitetsbetragtning.

Grundet manglende politiske incitamenter, vil der være en risiko for, at relevante aftaleparter ikke føler eller tager ejerskab i forhold til en frivillig aftale med "snævert" fokus på transportsektorens CO₂-udslip. En "skarpt" fokuseret frivillig aftale eller serier af frivillige aftaler med fokus på transportsektorens CO₂-udslip og lokale trafik- og miljøforhold vil bidrage til at styrke ejerskabet i kombination med økonomiske incitamenter samt faglige udfordringer og uddannelsestilbud til de embedsmænd mv., der i praksis kommer til at implementere aftalen/aftalerne.

Et eventuelt aftaledokument bør indeholde en samlet vurdering af det økonomiske grundlag– herunder direkte omkostninger og vurderinger af omkostningseffektivitet, der ikke isoleret set fokuserer på CO₂-gevinster. Det skal fremgå, at disse beregninger er forbundet med en vis usikkerhed. Endvidere skal det fremgå, at man på baggrund af disse vurderinger har truffet en overordnet politisk beslutning, hvor der også er taget andre hensyn end blot snævert at få begrænset transportsektorens CO₂-udslip mest muligt med det økonomiske grundlag, som aftaleparterne i fællesskab er nået til enighed om – herunder nået til enighed om løbende at revurdere. Et væsentligt økonomisk incitament til at få udløst det kommunale CO₂-potentiale – eller dele heraf – vil være udslagsgivende for, om der kan indgås en frivillig aftale.

Danmarks målsætning om frem til 2030 at reducere transportsektorens CO₂-udslip med 25 % procent bør udgøre det overordnede pejlemærke for en "skarpt" fokuseret frivillig aftale eller serie af frivillige aftaler. Men de respektive aftaleparter bør supplerende fastsætte en realistisk og langsigtet målsætning i forhold til det "lokale" potentiale og dermed de specifikke "lokale" forhold. Aftalens økonomiske incitamenter kan i den sammenhæng introduceres og differentieres i forhold til forskellige potentialer og ambitionsniveauer og samtidig evnen til efterfølgende at opfylde den overordnede målsætning.

Den "realistiske" målsætning i forhold til det "lokale" potentiale bør suppleres med delmålsætninger for de relevante aftaleparters iværksættelse af virkemidler og tilknyttede potentialer. Dele af aftalens/aftalernes økonomiske incitamenter bør kobles direkte til delmålsætningerne og de indikatorer, der vælges for at dokumentere fremdriften. Iværksættelse af kommunale virkemidler og ligeledes lokalisering af arbejdspladser og boliger er direkte koblet til den kommunale fysiske planlægning, og derfor bør en frivillig aftale eller serie af frivillige aftaler også kobles til den fysiske planlægning og dermed bidrage til at integrere transportsektorens CO₂-udslip i den "kommunale helhed". Fokus på – og konkrete tiltag i forhold til – transportsektorens CO₂-udslip og lokale trafik- og miljøparametre i den kommunale planlægning bør være én blandt flere indikatorer for aftalens/aftalernes delmålsætninger.

Det vurderes at være muligt at definere et rimeligt dokumentationsbehov, og det vurderes ligeledes at være muligt at udstikke rammerne for et relativt enkelt dokumentationssystem for opfølgning på de forskellige målsætninger. En uvildig part bør i den sammenhæng løbende følge op på fremdriften.

Det vurderes at være relativt enkelt at præcisere, hvorledes en frivillig aftale eller serie af frivillige aftale med givne tidsintervaller kan revurderes og eventuelt genforhandles. I forbindelse med denne revurdering bør der tages stilling til, om de økonomiske incitamenter skal justeres – herunder eventuelt bortfalde – hvilket kan være grundlag for at opsige aftalen.

Der vil altid være behov for ny viden, men der foreligger et rimeligt solidt videngrundlag for at indgå en frivillig aftale eller serie af frivillige aftaler med "skarpt" fokus på transportsektorens CO₂-udslip og med iværksættelse af virkemidler som omdrejningspunkt. Der vurderes imidlertid at være behov for at etablere et samlet overblik over den viden, som er tilgængelig. I et aftaleforløb bør der endvidere tilrettelægges en række uddannelsestilbud for repræsentanter for de forskellige aftaleparter med henblik på i praksis – og på overkommelig vis – at kunne gennemføre helheds- og økonomivurderinger.

5.3.2 Et supplerende perspektiv

I en prisbelønnet rapport fra rådgivervirksomheden RAMBØLL har man som grundkoncept for en energisparelov forslået aftaler - herunder frivillige aftaler. Helt grundlæggende antages det, at aftaler kan optimere indsatsen for energibesparelser. En række forskellige aftalekoncepter mellem staten og forskellige parter - herunder kommuner, private virksomheder, forsyningsselskaber, transportselskaber mfl. - retter sig bredt mod energibesparelser – og dermed også fokus på CO₂-udslip. Flere af disse aftalekoncepter fokuserer direkte på krydsfeltet energiforbrug, transport og transportadfærd og udgør dermed et supplerende perspektiv for at bidrage til begrænsning af transportsektorens CO₂-udslip. Man kan sige, at RAMBØll-rapporten lægger op til en anden eller alternativ "hitch-hiking-strategi".

Hvis målet blandt andet er at få udløst et kommunalt CO₂-potentiale knyttet til transportsektorens energiforbrug, vurderes det her at være relevant – gennem en aftale eller flere aftaler - at sætte transportsektorens energiforbrug ind i tværsektoriel sammenhæng og dermed også ind under en "paraply" – energiforbrug – som her vurderes at give et større politisk incitament til at iværksætte en indsats lokalt. Risikoen er imidlertid, at transportsektoren vil blive "glemt" i denne sammenhæng.

Spørgsmålet i denne sammenhæng er, om der er størst sandsynlighed for at bidrage til at opfylde Danmarks langsigtede målsætning for transportsektorens CO₂-udslip ved at sætte fokus på transportsektorens CO₂-udslip som del af en tværsektoriel indsats, der retter sig mod reduktion af energiforbrug. Eller om sandsynligheden er størst ved at fokusere på lokale trafik- og miljøgevinster, som kan opnås parallelt med begrænsning af transportsektorens energiforbrug og dermed også CO₂-udslip. Her vurderes det, at begge perspektiver er relevante, og derfor kan en "dobbelt hitch-hiking-strategi" være relevant. Pointen er i al sin enkelthed, at transportsektoren energiforbrug ikke må glemmes – hverken når der fokuseres på flere sektorers energiforbrug, eller når der fokuseres på lokale trafik- og miljøforhold.

5.3.3 En alternativ indsats med fokus på kommunal planlægning

Hvis man fra politisk side ikke ønsker at sætte "skarpt" fokus på at opfylde Danmarks langsigtede nationale målsætning for begrænsning af transportsektorens CO₂-udslip gennem en frivillig aftale – eller serie af frivillige aftaler – der konkretiserer en ansvarsdeling mellem staten og kommunerne, vurderes det her, at det vil være relevant at igangsætte en alternativ indsats for at forankre fokus på transportsektorens CO₂-udslip i den kommunale planlægning og dermed over tid bidrage til at udløse dele af det kommunale CO₂-potentiale.

Fodnoter

[78] Der kan opnås CO₂-gevinster ved anvendelse af kommunale virkemidler, og disse gevinster vil påvirke det nationale "nettoresultat". Men andre forhold kan i sagnes natur påvirke det nationale nettoresultat, så der samlet set ikke opnås CO₂-gevinster.

[79] "Snævert fokus" udtrykker i denne sammenhæng, at der sættes isoleret fokus på transportsektorens CO₂-udslip uden at tænke på CO₂-udslip i en helhed. "Skarpt fokus" udtrykker, at der sættes fokus på transportsektorens CO₂-udslip som del af en helhed.

[81] I regeringsgrundlaget for den tidligere regering fremgik det, at det skulle forsøges at indgå aftaler med kommuner og amter om energibesparelser. En given indsats skulle være "økonomineutral". I denne analyses interviewrunde fremgik det, at i foråret 2001 begyndte de indledende forhandlinger, og i august/september blev forhandlingerne intensiveret. Umiddelbart efter september 2001 udarbejdede repræsentanter fra Energistyrelsen et notat, hvori det fremgik, at der ikke var basis for at gå videre med arbejdet – primært med begrundelsen om et manglende økonomisk grundlag.

[82] "Begrænsning af transportsektorens CO₂-udslip: Muligheder og virkemidler", op.cit.

[83] "Angår trafikkens miljøproblemer os – erfaringer fra den lokale indsats", Kommunernes Landsforening", oktober 2000.

[84] Forskningsprogrammet "Bæredygtig bystruktur, arealanvendelse og transport", op.cit.

[86] "Strategi for lokal agenda 21 – en vejledning", Miljøministeriet, Landsplanafdelingen, marts 2002.

[87] "Strategisk miljøvurdering af kommuneplaner" Henrik Hvidtfeldt og Hanne Møller-Jensen, Forskningscentret for Skov & Landskab, 1999.

[88] "Aftaler som virkemiddel til energibesparelser - Bidrag til EnergiMiljørådets priskonkurrence, Hvad skal den ny energisparelov indeholde?", RAMBØLL, 1999.

5 Perspektiver for frivillige CO2-aftaler

5.1 Én eller flere frivillige CO2-aftaler?