|
Samfundsøkonomisk analyse af spildevandsafgiften 4 Spildevandsafgiftens adfærdsvirkninger for særskilte industrielle udledere4.1 Paneldata 1993-2000 Siden 1997 har danske virksomheder, med direkte udledning eller nedsivning af spildevand til vandløb, søer eller havet, [48] betalt en afgift for forurenende stoffer i spildevandet. Afgiftens miljømæssige effekt er for disse virksomheder tidligere blevet evalueret [49], men det viste sig her svært at adskille spildevandsafgiftens effekt på udledningernes omfang fra andre reguleringsformers effekt (fx effekten af amtslige udlederkrav). I nærværende undersøgelse er der udført en mere tilbundsgående analyse af spildevandsafgiftens effekt, idet samtlige godt hundrede virksomheder, som har haft direkte spildevandsudledninger i mindst et af årene 1996-1999, er blevet bedt om at besvare et spørgeskema. På baggrund af spørgeskemaet har det været muligt at afdække, om virksomhederne aktivt har søgt at reducere udledningerne af kvælstof, fosfor og organisk stof i årene 1996-2000; hvor meget de i givet fald har reduceret udledningerne med; samt hvilke bevæggrunde virksomhederne har haft til at implementere tiltagene. Virksomhederne er desuden blevet bedt om at identificere, hvor store omkostninger der har været forbundet med implementeringen af de pågældende tiltag, hvilket har gjort det muligt at analysere afgiftens økonomiske effekt. Spørgeskemaet har dermed banet vejen for en samfundsøkonomisk analyse af spildevandsafgiften. Helt overordnet er det værd at være opmærksom på, at udledningerne fra særskilte industrielle udledninger kun udgør en begrænset del af udledningerne til havet, søerne og vandløbene, idet der også er udledninger via landbrug, baggrundsbidrag, dambrug, regnbetingede udløb, spredt bebyggelse og renseanlæg [50]. De særskilte industrielle udledere tegnede sig i år 2000 for 1 pct. af de samlede kvælstoftilførsler til vandmiljøet, godt 2 pct. af fosfortilførslen, og ca. 14 pct. af tilførslen af organisk stof [51] (BI5). Miljøstyrelsen beskriver årligt den overordnede udvikling i spildevandsudledninger fra punktkilder baseret på amtslige udløbsprøver af udledningerne [52]. Her kan der hentes oplysninger om de samlede punktkildeudledninger til de danske vandmiljøer; det er fx muligt at følge de eksakte udledninger af hvert enkelt forurenende stof fra hver enkelt virksomhed. Antallet af virksomheder med direkte industrielle udledninger varierer dog en del fra år til år, da der sker til- og frakoblinger til de kommunale renseanlæg, og en analyse af hvordan afgiften har virket for de direkte udledere kræver derfor, at der enten via en paneldataanalyse fokuseres på en panelgruppe af virksomheder, som alle har haft direkte udledninger i den samme årrække (Pedersen (2001) er et eksempel på denne analysemetode), eller at afgiftens effekt afdækkes via interviews/spørgeskemaer. Begge metoder kan med fordel anvendes til at analysere effekten af grønne afgifter [53]. 4.1 Paneldata 1993-2000En opdatering af den omtalte paneldatabase [54] med Miljøstyrelsens data for 1993 [55], 1994, 1995, 1999 og 2000 viser følgende udvikling for de 55 virksomheder, som har haft direkte udledninger i alle årene 1993-2000 [56]. Af Tabel 4–1 fremgår det, at kvælstofudledningerne fra panel-virksomhederne overordnet set er mere end halveret fra 1993 til 2000. Desuden kan det konstateres, at udledningen i perioden 1996-2000 er reduceret med 39 pct. efter at afgiften blev indført. Det er således i denne periode, at de største udledningsreduktioner finder sted. 34 virksomheder, som betaler den fulde afgiftssats (100 pct.), havde stigende udledninger i perioden 1993 til 1996, mens udledningerne har været meget faldende siden afgiftens implementering i 1997. Udviklingen dækker over store forskelle i forureningsudviklingen fra de enkelte 100 pct.-virksomheder, idet nogle virksomheder har reduceret emissionerne meget, mens andre har haft en stigende forurening i perioden. Tabel 4-1 Udviklingen i kvælstofudledningerne for virksomheder som har haft direkte udledninger i alle årene 1993-2000 (index, 1996=100). Fordelt efter hvor stor afgiftssats de betaler.
De tre 30 pct.-virksomheder med 70 pct. nedsættelse af afgiften har haft meget svingende kvælstofudledninger. Udledningerne fordobledes næsten i 1997, hvor afgiften indførtes, hvilket udelukkende kan henføres til en voldsom stigning i udledningerne på en enkelt af de tre virksomheder [57]. I år 2000 er udledningerne til gengæld reduceret til mindre end en femtedel af 1997-niveauet. Alle tre virksomheder har haft store reduktioner i perioden. De otte 3 pct.-virksomheder halverede udslippene i perioden 1993-96, og har i perioden 1996-2000 reduceret med yderligere 20 pct. Alle otte virksomheder har reduceret udledningerne i perioden 1993-2000, men i perioden 1996-2000 isoleret, har et par af virksomhederne haft stigende udledninger. De otte afgiftsundtagede virksomheder med udledninger af overfladevand mm., og de to undtagede muslingerenserier, har haft stigende udledninger i perioden 1993-96, mens udledningerne er halveret i perioden efter 1996. Det samme overordnede billede genfindes med hensyn til fosforudledningerne (Tabel 4–2) – udledningerne er mere end halveret i perioden 1993-2000. I perioden 1996-2000 er faldet på 26 pct. Alle tre typer af virksomheder, som betaler afgift, har reduceret udledningerne efter afgiftens indførelse. 30 pct.-virksomhederne står dog for klart de største reduktioner – alle tre 30 pct.-virksomheder har haft kraftigt faldende udledninger efter 1996. Reduktionen for 100 pct.-virksomhederne er beskeden, mens udviklingen blandt 3 pct.-virksomhederne dækker over stor variation blandt de enkelte virksomheder. Tabel 4-2 Udviklingen i fosforudledningerne for virksomheder som har haft direkte udledninger i alle årene 1993-2000 (index, 1996=100). Fordelt efter hvor stor afgiftssats de betaler.
De to muslingevirksomheder har haft stigende fosforudledninger frem mod 1996, men har derefter reduceret udledningerne meget kraftigt. De otte undtagede virksomheder med udledninger af overfladevand mm. har forøget udledningerne med 20 pct. efter afgiftens indførelse. Også udledningerne af organisk stof (BI5) er mere end halveret 1993-2000. Langt den største del af reduktionen kan henføres til perioden inden afgiftens indførelse (Tabel 4–3). Udledningerne af BI5 fra 100 pct.-virksomhederne er reduceret meget kraftigt i perioden 1993-96, hvilket i høj grad skyldes voldsomme udledningsreduktioner på en enkelt virksomhed. I perioden 1996-2000 er udledningerne yderligere reduceret med 18 pct. Tabel 4-3 Udviklingen i udledningerne af organisk stof (BI5) for virksomheder som har haft direkte udledninger i alle årene 1993-2000 (index, 1996=100). Fordelt efter hvor stor afgiftssats de betaler.
De undtagede virksomheder har haft store reduktioner i BI5-udledningerne 1996 til 2000. Udledningerne fra 30 pct.-virksomheder svinger meget fra år til år – i år 2000 var de 3 pct. over 1996-niveau. Udviklingen dækker over store reduktioner på én af de tre virksomheder, mens de to andre virksomheder har haft en stor stigning i udledningerne. 3 pct.-virksomhederne mere end halverede udledningerne 1993 til 1996. I både 1997, 1998 og 1999 er udledningerne steget en del, men i år 2000 har der været en meget markant reduktion, så der nu udledes væsentligt mindre end i 1996. Langt hovedparten af reduktionen i år 2000 kan henføres til en enkelt virksomhed, som har taget et nyt biologisk renseanlæg i brug [58]. Der kan således være meget store udsving i udledningernes omfang fra år til år, men generelt kan det konstateres, at der har været en faldende tendens i udledningerne af de tre forurenende stoffer i perioden efter afgiftens indførelse, idet der kun kan spores vækst på to punkter: Fosforudledninger fra de undtagede virksomheder med udledninger af overfladevand mm., og BI5-udledninger fra 30 pct.-virksomheder. For alle andre kombinationer af virksomheder og forureningstyper har der været tale om reduktioner; reduktioner, som i mange tilfælde er betragtelige. Det er bemærkelsesværdigt, at der også i perioden 1993-96, dvs. inden spildevandsafgiftens indførelse, kan observeres endog meget store reduktioner i udledningerne, hvilket er en indikation på, at andre forhold end afgiften har påvirket virksomhedernes incitamenter. Disse forhold kan naturligvis også have påvirket virksomhederne i perioden fra 1997 og frem. Når emissionsudviklingen fra de forskellige grupper af virksomheder betragtes, er det vigtigt at være opmærksom på, at der er store forskelle i omfanget af emissioner fra de forskellige grupper. 4.2 Udledningerne i år 2000 fordelt på afgiftskategorierBetydningen af afgiftsdifferentieringen fremgår af nedenstående tre figurer (se figur 4.1, 4.2 og 4.3). Her er det illustreret, hvor stor en del af de samlede udledninger virksomhederne indenfor de forskellige afgiftskategorier står for. Diagrammerne er baseret på data for samtlige virksomheder med direkte udledning i år 2000.
Figur 4-1 kat. 1 er 100 pct.-virksomheder, kat.2 er 30 pct. -virksomheder og kat.3 er 3 pct.-virksomheder
Figur 4-2 kat. 1 er 100 pct.-virksomheder, kat.2 er 30 pct. -virksomheder og kat.3 er 3 pct.-virksomheder
Figur 4-3 Kat. 1 er 100 pct.-virksomheder, Kat. 2 er 30 pct.-virksomheder og kat. 3 er 3-pct. virksomheder Det gennemgående billede er, at 3 pct.-virksomhederne står for mindst halvdelen af udledningerne af hvert af de tre forurenende stoffer; med hensyn til udledningerne af organisk stof, står disse virksomheder for hele 88 pct. af de samlede udledninger. 30 pct.-virksomhederne tegner sig også for en ret anselig del af udledningerne i betragtning af, at der kun er tre virksomheder indenfor denne afgiftsgruppe. Gruppen med nummerisk flest virksomheder, 100 pct.-virksomhederne, bidrager ikke med ret store udledninger. Udledningerne af fosfor fra denne gruppe udgør dog en tredjedel af de samlede udledninger, men her er det bemærkelsesværdigt, at en enkelt af de 43 virksomheder står for knap halvdelen af gruppens samlede fosforudledninger. 100 pct.-virksomhedernes udledning af organisk stof (BI5) udgør kun 2 pct. af de direkte udlederes samlede udledninger; det betyder med andre ord, at der kun betaltes fuld afgift (11 kr. pr. kg) af 2 pct. af de direkte industrielle udlederes emissioner af organisk stof i år 2000. Omvendt kan det konstateres, at for 88 pct. af BI5-udledningernes vedkommende, betaltes den laveste sats (0,33 kr. pr. kg). Gennemgangen af den opdaterede paneldatabase viser, at der er sket store reduktioner i virksomhedernes spildevandsudledning af fosfor, kvælstof og organisk stof op gennem '90'erne, og det både før og efter spildevandsafgiftens indførelse. Paneldatabasen kan dog ikke give svar på, hvorfor virksomhederne har reduceret udledningerne. Her kommer spørgeskemaanalysen ind i billedet. Gennemgangen af de forskellige afgiftsgruppers andel af de samlede udledninger viser, at det især er vigtigt at fokusere på 3 pct.-virksomhederne (som har 97 pct. reduceret afgift), da denne gruppe tegner sig for langt den største andel af de samlede udledninger af alle tre forureningstyper. 4.3 Virksomhedernes forureningsbegrænsede tiltagPaneldatabasen kan give et udmærket overblik over udviklingen i emissionerne, men en tilbundsgående forståelse af de observerede fænomener kræver mere detaljerede oplysninger tilvejebragt gennem spørgeskemaer. På baggrund af besvarelserne af det før omtalte spørgeskema opsummeres i bilag 8 de forureningsbegrænsende tiltag på de 32 virksomheder, som har implementeret tiltag til begrænsning af udledninger af kvælstof, fosfor og organisk stof i årene 1996-2000 [59]. Oversigtstabellen i bilag 8 er struktureret således, at der er fire tabeller – én for hver afgiftssats. Først nævnes virksomhedens branche, hvorefter tiltaget beskrives kort med en angivelse af, om tiltaget vedrører drift, anlæg eller andet. Herefter opregnes implementeringsår, omkostninger (samt eventuel levetid), årsag(er) til tiltag (fx ”spildevandsafgift”, ”amtslige udlederkrav”, ”ønske om at styrke virksomhedens miljøprofil” osv.) og samlet miljøeffekt forbundet med virksomhedens tiltag. Hvad angår omkostningerne, er virksomhederne blevet bedt om at give et samlet skøn over omkostningerne (udgifter til arbejdskraft, kapitalapparat, råvarer, vedligeholdelse, affaldsbortskaffelse mm.) forbundet med eventuelle tiltag for hvert af årene 1996-2000, lige som de er blevet bedt om et skøn over den samlede forureningsbegrænsende effekt af tiltagene i hvert af årene. Omkostningerne vil blive nærmere analyseret i kapitel 6 og 7. Med hensyn til årsagsforklaringen af de beskrevne tiltag har virksomhederne kunnet krydse følgende valgmuligheder af ud for hvert tiltag (med mulighed for at sætte flere krydser og for at prioritere årsagerne) (jf. bilag 2, spørgsmål 4):
Det er vigtigt at have in mente, at virksomhederne kan have implementeret forureningsbegrænsende tiltag inden 1996, hvilket kan have resulteret i, at der ikke har været det samme forureningsbegrænsende potentiale fra 1996 og frem. Set i lyset af analysens overordnede formål om at vurdere spildevandsafgiftens effekt, er det dog ikke noget problem, idet forslag til Lov om afgift af spildevand først fremsættes i april 1996. Dermed har virksomhederne ikke kunnet reagere på spildevandsafgiften før dette tidspunkt [60]. I øvrigt kan det bemærkes, at de virksomheder som har implementeret tiltag, kommer fra ret forskelligartede brancher. Virksomhederne er blevet lovet anonymitet i forbindelse med undersøgelsen og derfor vil de forskellige brancher ikke blive nærmere berørt, da det i modsat fald vil være for nemt at identificere visse af virksomhederne. 4.4 Hvorfor har virksomhederne implementeret tiltag?Det kan konstateres, at 32 ud af de 75 virksomheder, som har besvaret spørgeskemaet, har implementeret tiltag i perioden 1996-2000 med henblik på at begrænse udledningerne af kvælstof, fosfor og organisk stof. De 32 virksomheder har i alt implementeret 85 tiltag for at begrænse udledningerne. Tabel 4–4 illustrerer, hvordan de 75 virksomheder fordeler sig efter afgiftsgrupper. Tabel 4-4. Antal virksomheder som har henholdsvis taget eller ikke-taget initiativ til at begrænse udledningerne i årene 1996-2000
På det overordnede plan kan det konstateres, at 43 pct. af de virksomheder, som har besvaret spørgeskemaet, har taget initiativ til at begrænse udledningerne i analyseperioden. Det er umiddelbart overraskende, at kun 41 pct. af de virksomheder, som betaler den fulde afgiftssats (100 pct.-virksomheder), har taget initiativ til at begrænse udledningerne, da disse virksomheder på forhånd kunne forventes at have det kraftigste økonomiske incitament til at reducere udledningerne. Overraskelsen forstærkes af, at blandt de virksomheder, som har direkte udledninger, men ikke betaler afgift, har 30 pct. taget initiativ til begrænsninger. Det er en indikation på, at afgiften ikke har haft nogen stor adfærdsændrende effekt for virksomheder, som betaler den fulde afgiftssats. Et bud på årsagen bag den manglende effekt er, at mange af disse virksomheder har så små udledninger (jf. figur 4.1, 4.2 og 4.3), at de samlede afgiftsindbetalinger for hver enkelt af disse virksomheder er meget små, hvilket giver et beskedent incitament til at reducere udledningerne. Det er nærliggende at formode, at disse virksomheder vurderer, at der vil være så høje transaktionsomkostninger forbundet med at implementere forureningsbegrænsende tiltag, i forhold til hvor meget der kan spares i afgiftsindbetalinger, at det ikke kan betale sig. Denne problematik tages op i kapitel 5. Blandt de store spildevandsudledere – virksomhederne med reducerede afgiftssatser – har 70 pct. af 3 pct.-virksomhederne og alle tre 30 pct.-virksomheder, implementeret forureningsbegrænsende tiltag. Disse virksomheder har dermed været ret aktive i bestræbelserne på at reducere udledningerne og det er derfor interessant at analysere nærmere, hvilke bevægbevæggrunde der har været til at implementere tiltagene. Bevæggrundene, for de 32 virksomheder som har implementeret tiltag (jf. Tabel 4–4), gennemgås i Tabel 4–5. Tabel 4-5. Antal virksomheder som har taget initiativ til begrænsning af udledningerne grundet følgende årsager (mulighed for flere begrundelser)?
Note: ”n” er udelukkende baseret på virksomheder, som har taget initiativ. Generelt kan det konstateres, at ”amtslige udlederkrav” er den suverænt mest hyppige begrundelse for at implementere forureningsbegrænsende tiltag, idet 72 pct. af de virksomheder, som har taget initiativ til reduktioner, peger på denne årsag. Det gælder især for virksomheder med reducerede afgiftssatser; de tre 30 pct.- virksomheder begrunder alle tre tiltagene med bl.a. udlederkravene, mens 86 pct. af 3 pct.-virksomhederne gør det samme [61]. At amtslige udlederkrav spiller så stor en rolle, kommer ikke som nogen overraskelse, idet det i afsnit 4.1 blev vist, at virksomhederne med direkte udledning i alle årene 1993-2000 havde haft store reduktioner allerede inden spildevandsafgiften blev indført, i en periode hvor der netop var mulighed for at regulere virksomhederne via amtslige udlederkrav. En beregning viser, at 64 pct. af de virksomheder, som har været underlagt kravene i Vandmiljøplan I om nedbringelse af udledningen af næringssalte, har implementeret forureningsbegrænsende tiltag 1996-2000, mens den tilsvarende andel blandt virksomheder, som ikke er underlagt kravene, kun er 26 pct. Vandmiljøplan I gav amterne forstærket mulighed for at stille krav til virksomhedernes udledning. Ca. halvdelen af virksomhederne giver ”ønske om at styrke virksomhedens miljøprofil” som begrundelse. Her er det værd at bemærke, at kun én af de syv 3-pct. virksomheder har givet den begrundelse, mens ca. 50 pct. af virksomhederne i hver af de andre afgiftskategorier angiver miljøprofilen som begrundelse. Betydningen af miljøprofilen som årsagsforklaring på implementeringen af tiltag overvurderes muligvis en smule af virksomhederne; én af virksomhederne nævner eksempelvis i sin besvarelse, at virksomhederne ”vel altid ønsker at styrke miljøprofilen”, og har derfor krydset denne forklaring af. Men fra at virksomheden ønsker at styrke miljøprofilen, og til at der så rent faktisk implementeres et tiltag, på grund af ønsket om at styrke miljøprofilen, er der et stykke vej. ”Vandmiljøplan I” og ”tilskud til renere teknologi” har spillet yderst marginale roller. Det kan dog med god ret hævdes, at Vandmiljøplan I underforstået spiller en mere markant rolle, da planen netop gav amterne forstærkede muligheder for at stille krav til virksomhedernes udledning, og 72 pct. af virksomhederne har jo tilkendegivet, at amtslige udlederkrav har spillet en rolle. Blandt virksomheder som betaler fuld afgift, har hele 67 pct. begrundet tiltagene med ”Andet”. En gennemgang af bilag 8 viser, at ”andet” dækker over ret forskellige begrundelser. Flere af virksomhederne nævner dog tiltag, som vedrører driftsoptimering. Spildevandsafgiften har tilsyneladende haft en begrænset indflydelse på virksomhedernes incitamenter. Det uddybes i Tabel 4–6, som viser, om spildevandsafgiften har påvirket de 42 afgiftsbetalende virksomheder (jf. Tabel 3–1). Tabel 4-6. Antal afgiftsbetalende virksomheder som har taget/ikke-taget initiativ
Note: I denne tabel er n=42, fordi de 33 virksomheder, som ikke betaler afgift (jf. Tabel 3–1) er siet fra, da de naturligvis ikke har taget initiativ grundet spildevandsafgiften. Spildevandsafgiften har kun haft indflydelse på forureningsbegrænsende tiltag i fire af de 29 100 pct.-virksomheder, jf. Tabel 4–6. Til gengæld har alle tre virksomheder, som betaler en 70 pct. reduceret afgiftssats (30 pct.-virksomheder), implementeret tiltag under påvirkning af spildevandsafgiften (den ene angiver dog først en effekt fra år 2001). Endelig har afgiften kun udløst forureningsbegrænsende tiltag blandt to af de ti virksomheder, som får den mest reducerede afgiftssats (3 pct.-virksomheder). Det kan noteres, at kun én af de ni virksomheder, som har ageret under indflydelse af spildevandsafgiften, har implementeret et tiltag alene grundet afgiften (jf. Bilag 8, virksomhed 17). Det er desuden interessant, at et par af virksomhederne, i deres besvarelser af spørgeskemaet, gør eksplicit opmærksom på, at spildevandsafgiften ikke har haft den store effekt, da de får 97 pct. refusion af afgiften. En tredje virksomhed, som hører til blandt de større udledere, bemærker, at man først i løbet af år 2001 er blevet opmærksom på, at virksomheden har skullet betale spildevandsafgift siden 1997. Virksomheden står nu over for at skulle indbetale et syvcifret beløb til dækning af de manglende indbetalinger. En sådan sag giver anledning til frygt for, at virksomhedernes vidensniveau vedrørende afgiften måske ikke er, hvad det burde være. Om den manglende viden skyldes dårlig information fra myndighedernes side, sløseri fra virksomhedens side eller en kombination af disse, er dog ikke muligt at afgøre. På det metodiske plan er det relevant at overveje, om virksomhederne har svaret oprigtigt på spørgsmålet om spildevandsafgiftens effekt. Virksomhederne kunne teoretisk have et incitament til at angive, at spildevandsafgiften ikke har haft nogen effekt, i håb om at Folketinget så vil afskaffe afgiften. På den anden side kan en sådan konklusion også bruges modsat – hvis ikke afgiften virker, kan det være fordi, at afgiftssatserne er for lave; ergo skal satserne sættes op. Dermed har det været meget svært for virksomhederne at udtænke en taktisk besvarelse. Det taler ydermere for oprigtigheden af svarene, at virksomhederne angiver, at amtslige udlederkrav spiller en stor rolle, da virksomhederne på baggrund af ovenstående ræsonnement også her har haft et incitament til at nedtone effekten af udlederkravene, men det har de tilsyneladende ikke gjort. Omvendt vil afgiftsregulering i nogle tilfælde være mere driftsøkonomisk belastende for virksomhederne end direkte regulering, hvilket kan give et incitament til at overvurde effekten af direkte regulering på bekostning af effekten af afgiftsregulering. Det kan tilføjes, at virksomhederne ikke blev gjort opmærksom på, at det primære formål med spørgeskemaet var at fokusere på spildevandsafgiften (jf. bilag 2 og 3), for netop at undgå taktiske besvarelser. På den baggrund vurderes det, at der er en ret høj grad af troværdighed i de besvarede spørgeskemaer. Det kan konkluderes, at afgiften tilsyneladende har haft en begrænset effekt på 100 pct.- og 3 pct.-virksomhederne, mens afgiften har haft stor betydning blandt 30 pct.-virksomhederne (som får 70 pct. reduktion af afgiften). Gruppen af 30 pct.-virksomheder består dog kun af tre virksomheder og det kan dermed konstateres, at afgiften kun har haft effekt på en lille gruppe virksomheder (i alt 9 virksomheder). Spørgsmålet er nu, hvor meget virksomhederne rent faktisk har reduceret forureningen med. 4.5 Hvilken forureningsbegrænsende effekt har tiltagene haft?Tabel 4–7 opgør dels den samlede forureningsbegrænsende effekt 1996-2000 af de implementerede tiltag på virksomheder, som betaler spildevandsafgift; dels den effekt, som kan tilskrives spildevandsafgiftens påvirkning af virksomhedernes incitamenter. Tabel 4-7 Miljøeffekt (tons) af tiltag implementeret 1996-2000 af industrielle egenudledere som betaler spildevandsafgift
Note: Tre virksomheder angiver reduktionen målt som COD i stedet for BI5. Disse udledninger er derfor ikke indeholdt i skemaet, men da der er tale om små udledninger, får udelukkelsen kun marginal betydning. 13 af de 22 virksomheder, som har implementeret tiltag (jf. Tabel 4–6), og som betaler spildevandsafgift, har angivet anvendelige data vedrørende tiltagenes effekt. Denne effekt er summeret i den øverste række for hver forureningstype (Tabel 4–7). Overordnet kan det konstateres, at virksomhederne via implementerede tiltag har formået at reducere udledningerne betragteligt, idet kvælstofudledningerne er reduceret med 1.706 tons, fosforudledningerne med 96,5 tons og udledningerne af organisk materiale med 17.515 tons via tiltag implementeret i årene 1996-2000. Af de ni virksomheder, som angav, at spildevandsafgiften har haft en effekt, har seks af dem afleveret brugbare data vedrørende effekt. Et par af de seks angiver dog kun en effekt af spildevandsafgiften i 2001. Effekten for de fire resterende virksomheder er summeret i den nederste række for hver forureningstype. Umiddelbart kan det undre, at virksomhederne allerede i 1996 har reduceret udledningerne grundet afgiften, da afgiften først implementeredes 1997. Men det kan forklares med, at afgiften blev vedtaget i 1996. Det har åbenbart givet nogle af virksomhederne et incitament til at begrænse udledningerne inden afgiftens ikrafttræden. Rensningen grundet afgiften har dog ikke været så stor i 1996 som i årene derefter. Spildevandsafgiftens effekt er en ”maks.”-effekt, da andre årsager også har haft indflydelse på disse fire virksomheders beslutninger om at implementere tiltag: 100 pct.-virksomhederne: Den ene virksomhed fremhæver, at afgiften har haft stor indflydelse på incitamenterne til at implementere tiltaget, mens afgiften har haft en mere underordnet betydning for den andenvirksomhed. Kat.2 virksomheden: Spildevandsafgiften og de amtslige udlederkrav har været afgørende for denne virksomhed. 30 pct.-virksomheden: Spildevandsafgiften og de amtslige udlederkrav har været afgørende for denne virksomhed. 3 pct.-virksomheden: For denne virksomhed har ønsket om at styrke miljøprofilen, i samspil med spildevandsafgiften, været den udløsende faktor. Denne virksomhed har opnået en meget markant effekt via sine tiltag [62]. Spildevandsafgiften kan (jf. Tabel 4–7) i årene 1996-2000 have haft en samlet max-effekt på de virksomheder, som betaler afgiften (og som har svaret på spørgsmålene), i størrelsesordenen 243,6 tons kvælstof, 42,4 tons fosfor og 1296,9 tons BI5. Men andre variable har som nævnt også spillet ind på virksomhedernes beslutninger (jf. Bilag 8). Disse variable kan desuden indgå i et samspil med spildevandsafgiften – fx kan et amtsligt krav føre til, at virksomheden implementerer ny teknologi, mens spildevandsafgiften kan give et incitament til optimal drift af investeringen. Det er derfor ikke nemt at isolere effekten af spildevandsafgiften. På baggrund af virksomhedernes angivelse og prioritering af årsag(er) til implementering skønnes det konservativt, at halvdelen af udlednings-reduktionerne på virksomheder, hvor afgiften har haft indflydelse, kan tilskrives andre årsager end spildevandsafgiften. Dermed estimeres den isolerede effekt af spildevandsafgiften til at udgøre halvdelen af reduktionerne, dvs.: 121,8 tons kvælstof, 21,2 tons fosfor og 648,5 tons organisk stof (BI5) i perioden 1996-2000 for de virksomheder, som har besvaret spørgeskemaet. Disse reduktioner skal ses i lyset af, at kun seks af de ni virksomheder, som påpegede, at afgiften har haft en effekt, afleverede anvendelige data vedrørende reduktionen. Desuden skal det erindres, at 31 pct. af de direkte industrielle udledere ikke besvarede spørgeskemaet, og store udledere var overrepræsenteret i gruppen af manglende besvarelser. Derfor er der ingen tvivl om, at den faktiske emissionsreduktion grundet afgiften er større end den ovenfor beregnede. Der kunne gøres et forsøg på at estimere den samlede emissionsreduktion for alle virksomheder med direkte udledning, men da virksomhederne er meget forskellige med hensyn til størrelse, branche mm., vil en sådan estimering være behæftet med så store usikkerheder, at den vil være intetsigende. Det er derfor vigtigt at have in mente i de videre analyser, at der er tale om et konservativt estimat. Den ovenfor beregnede effekt på de fire virksomheder kan sammenlignes med de samlede udledninger fra industrielle egenudledere i årene 1996-2000, som har været 6.508 tons kvælstof, 472 tons fosfor og 42.931 tons organisk stof (BI5) [63]. Udledningerne af næringssaltene kvælstof og fosfor fra industrielle egenudledere ville dermed have været henholdsvis knap 2 pct. og godt 4 pct. højere, hvis ikke incitamenterne hos de virksomheder, som har besvaret spørgeskemaet, havde været påvirket af afgiften. Udledningerne af organisk stof (BI5) ville have været knap 2 pct. højere. På den baggrund kan det konstateres, at spildevandsafgiften har haft en vis effekt – især hvad angår fosforudledningerne (jf. Tabel 4–7). I det seneste år i analysen, år 2000, er de aggregerede udledninger fra samtlige særskilte industrielle udledere 3 pct. lavere for kvælstof, 8 pct. lavere for fosfor og 3 pct. lavere for organisk stof, end de ville have været i en situation uden en spildevandsafgift. 4.6 SammenfatningDen opdaterede paneldatabase viser, at der er sket store reduktioner i virksomhedernes spildevandsudledning af fosfor, kvælstof og organisk stof op gennem '90'erne, og det både før og efter spildevandsafgiftens indførelse. Spørgeskemaanalysen viser, at 43 pct. af virksomhederne har implementeret tiltag i perioden 1996-2000 for at begrænse udledningerne af kvælstof, fosfor og organisk stof. De 32 virksomheder, som har implementeret tiltag, har tilsammen iværksat 85 tiltag. Alle tre 30 pct.-virksomheder har implementeret tiltag, mens det samme gør sig gældende for 70 pct. af 3 pct.-virksomhederne og for 41 pct. af 100 pct.-virksomhederne. Det er umiddelbart overraskende, at så få af de virksomheder, som betaler fuld sats, har implementeret tiltag. Den primære motivation til at gennemføre tiltagene kan henføres til de amtslige udlederkrav – det gælder især for virksomheder, som betaler reducerede afgiftssatser. Ønsker om at styrke virksomhedens miljøprofil har også spillet en væsentlig rolle, mens spildevandsafgiften har spillet en mindre rolle. Spildevandsafgiften har dog været en medvirkende årsag til de implementerede tiltag på alle tre kat. 2 virksomheder, mens den har spillet en ret lille rolle for virksomheder, som betaler henholdsvis de højeste og de laveste satser. Evalueringen af spildevandsafgiftens miljømæssige effekt er behæftet med en vis usikkerhed grundet manglende data. Det kan dog konstateres, at de implementerede tiltag har resulteret i ret store udledningsreduktioner vurderet i forhold til den enkelte virksomhed. Hvad angår spildevandsafgiftens effekt, kan det konkluderes, at resultaterne er ambivalente: På den ene side er der ikke ret mange virksomheder, som har ændret adfærd grundet afgiften; men på den anden side har dem, som har ladet sig motivere af afgiften, til gengæld formået at reducere udledningerne med relativt pæne resultater til følge. Den isolerede effekt af spildevandsafgiften estimeres konservativt til 121,8 tons kvælstof, 21,2 tons fosfor og 648,5 tons organisk stof (BI5) i perioden 1996-2000 for de virksomheder, som har besvaret spørgeskemaet. Det betyder, at de aggregerede udledninger fra samtlige særskilte industrielle udlederes kvælstofudledninger er 2 pct. lavere, udledningerne af fosfor 4 pct. lavere, og udledningerne af organisk materiale 2 pct. lavere, end de ville have været uden en spildevandsafgift. Det skal understreges, at der er tale om et meget konservativt estimat. For det første er den isolerede miljøeffekt af spildevandsafgiften beregnet konservativt. For det andet er det grundet usikkerheder ikke forsøgt at estimere en effekt for de virksomheder, som ikke har besvaret spørgeskemaets spørgsmål om tiltagenes miljøeffekt. Fodnoter[48] ”Direkte udledning” betyder ikke, at spildevandet udledes urenset – det gennemgår som regel en renseproces på virksomheden. Begrebet skal i stedet forstås således, at spildevandet ikke ledes gennem kommunale renseanlæg. I tidligere tid vurderede man, at spildevand som udledtes til såkaldte ”robuste recipienter” ikke nødvendigvis behøvede at blive renset, da opfattelsen var, at havet kunne omsætte de forurenende stoffer. Den opfattelse ændredes med Vandmiljøplan I i 1987, hvor det blev besluttet, at alt spildevand skal renses (jf. Miljøstyrelsens hjemmeside www.mst.dk). [49]Pedersen, 2001 [50]Boutrup et al., 2001:8 [51] Beregnet via tabel 1 og 2 i Boutrup et al. (2001:7-8). Havbrug er ikke medregnet i opgørelsen over de samlede udledninger til vandmiljø. [52]Se fx. Miljøstyrelsen, 2000 [53] Andersen et al., 2001 [54] Pedersen, 2001 [55] 1993 er det første år, hvor der er udgivet en samlet oversigt over punktkildeudledninger (Miljøstyrelsen 1994). [56] En enkelt virksomhed, som har haft udledninger i alle årene, men som er overgået fra at betale de laveste afgiftssatser til at betale de højeste satser, er ikke taget med i paneldatabasen. [57] jf. Pedersen, 2001:25 [58] Miljøstyrelsen, 2001:42 [59] Enkelte virksomheder nævner tiltag, som er implementeret i år 2001. Disse tiltag er også taget med i oversigtsskemaerne. Tilkobling til kommunalt renseanlæg regnes ikke som et decideret forureningsbegrænsende tiltag i nærværende analyse. [60] Der kan dog argumenteres for, at virksomhederne har haft mulighed for at reagere allerede fra og med 1993, hvor regeringen luftede intentionerne om indførelse af en spildevandsafgift i 1997 (jf. kap. 1.5). Ræsonnementet om at der først kan reageres fra og med 1996, kan forsvares ud fra den betragtning, at man først kender den konkrete udformning af afgiften i 1996. [61] En gennemgang af begrundelserne for at implementere de enkelte tiltag (jf. bilag 8) tegner samme billede: Tiltagene er i altovervejende grad implementeret grundet amtslige udlederkrav. [62] Effekten var så markant, at Danmarks Miljøundersøgelser efter besvarelsen af spørgeskemaet valgte at kontakte virksomheden for at kontrollere, om virksomheden havde opfattet spørgsmålet korrekt, hvilket kunne bekræftes. [63] Beregnet via den opstillede paneldatabase.
|
