| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste |

Konkurrencen på markederne for genanvendelse af affald

5 Uddybende konkurrence- og barriereanalyse – Papir og pap

Dette kapitel indeholder en uddybende konkurrence- og barriereanalyse for affaldsfraktionen papir og pap. Analysen beskriver graden af konkurrence på de udvalgte markeder og fokuserer på virkningerne af de barrierer, som skaber den nuværende konkurrencesituation. Analysen redegør for de naturlige, reguleringsskabte og virksomhedsskabte forhold, som skaber barriererne.

Vi gennemgår for hver identificeret barriere betydningen for konkurrencen på hvert af de afgrænsede relevante markeder. Dette understøtter vi med en række tabeller, som giver en oversigt over barrierens betydning på de forskellige relevante markeder.

5.1 Transportomkostninger

De relative transportomkostninger, som måler transportomkostningerne i forhold til værdien af det transporterede affald, har typisk en afgørende betydning for størrelsen af det relevante marked, da transportomkostningerne påvirker hvilke geografiske markeder, som det kan betale sig for virksomhederne at afsætte deres produkter på. Hvis transportomkostningerne ved at transportere en vare er store i forhold til varens værdi, vil det medføre, at det ikke kan betale sig for en køber at købe varer fra fjerntliggende sælgere. Høje transportomkostninger kan derfor bevirke, at en købers arbitragemuligheder indskrænkes trods eksistensen af prisforskelle mellem forskellige udbydere. Transportomkostninger er en naturlig barriere i den forstand, at de er udefra givne (eksogene) og således ikke lader sig ændre af virksomheder eller myndigheder.

Figur 12 Det relevante marked for papir og pap

Figur 12 Det relevante marked for papir og pap

Up-stream, på det relevante marked for indsamling af papir og pap fra husholdninger er de relative transport-/indsamlingsomkostninger betydelige, da der kun indsamles små mængder returpapir og -pap fra hver husstand. Disse omkostninger ved at servicere en lang række husstande giver anledning til skalafordele til de aktører, som kan etablere et tæt og velfungerende indsamlingsnetværk. Da disse "netværkseffekter" er betydelige, finder indsamlingen som udgangspunkt sted i et kommunalt monopol, kommunen vælger dog ofte at udlicitere opgaven til private indsamlingsvirksomheder, som konkurrerer om at blive monopolist på markedet.

Der finder således ikke konkurrence sted på markedet men snarere om markedet i forbindelse med udbudsrunden. Da der således finder konkurrence sted mellem de private aktører i forbindelse med udbudsrunderne finder vi ikke, at transportomkostningernes effekt i væsentlig grad udgør en barriere for at opnå tilstrækkelig konkurrence på det relevante marked for indsamling af papir og pap fra husholdninger.

Upstream, på det relevante marked for indsamling af papir og pap fra virksomheder påvirkes størrelsen af markedet af omkostningerne forbundet med at transportere det usorterede papir. [81] Indsamlere oplyser, at det typisk er rentabelt at operere inden for en radius på 50-100 km. fra omlastestationen eller sorteringsanlægget. Transportomkostningerne virker umiddelbart til i væsentlig grad at begrænse størrelsen på det relevante marked, hvilket kan reducere nye aktørers incitament til at træde ind på markedet og dermed mindske den potentielle konkurrence.

Der findes dog et væsentlig antal større landsdækkende papirindsamlere samt en del mindre regionale indsamlere , og producenterne af returpapir vil derfor normalt have et tilstrækkeligt valg mellem indsamlingsvirksomheder i kraft af overlap mellem de forskellige markeder/oplande. Dette bekræftes også af interviews med aktører på markedet, som tyder på, at særligt de største producenter af returpapir i væsentlig grad skifter mellem de forskellige indsamlingsvirksomheder.

Vi vurderer således, at transportomkostningerne ikke i væsentlig grad udgør en barriere for at opnå tilstrækkelig konkurrence på det relevante marked for indsamling af papir og pap fra virksomheder.

Midstream, på det relevante marked for handel med papir og pap er de relative transportomkostninger ligeledes af mindre betydning, da der her handles sorterede papir- og papfraktioner, som er af højere værdi. Transportomkostninger er således ikke større, end at virksomheder jævnligt køber selv de billigste papirkvaliteter udenfor Danmarks grænser. Der eksporteres desuden væsentlige mængder sorteret papir til resten af Europa samt til fjernere lande såsom Kina og Indien.

Papirpriserne svinger kraftigt og dermed svinger betydningen af de relative transportomkostninger også. Dertil kommer, at selve prisen for at transportere papir til og fra udlandet varierer afhængigt af transportretningen. Det er således normalt væsentligt billigere at transportere papir fra Tyskland til Danmark end omvendt, da lastbiler ofte kører tomme fra Tyskland til Danmark. Samme mønster gør sig gældende for transport af papir til Fjernøsten, hvor containere ofte sejles tomme fra Danmark og dermed åbner mulighed for meget lave transportomkostninger for papir, som ønskes eksporteret.

De svingende papirpriser betyder, at de relative transportomkostninger i teorien kan udgøre en væsentlig del af papirets værdi i visse tilfælde og dermed kan virke som en barriere for handel med papir over Danmarks grænser. Aktører i branchen oplyser imidlertid, at denne barriere som hovedregel er af begrænset betydning, og at det i praksis er muligt at indkøbe de forskellige kvaliteter i adskillige lande og dermed muligt at handle udenom de mest ufordelagtige priskombinationer.

De relativt lave transportomkostninger giver samtidigt aktører i lande udenfor Danmark bedre adgang til det danske markedet og medfører dermed en skærpelse af konkurrencen i forhold til en tænkt situation, hvor transportomkostningerne umuliggør import og eksport.

Vi vurderer derfor, at transportomkostningerne ikke udgør en væsentlig barriere for at opnå tilstrækkelig konkurrence på det relevante marked for handel med papir og pap til genanvendelse.

Midstream, på det relevante marked for mægling af kommunalt indsamlet papir og pap formidler mægleren kontakt mellem udbydere og efterspørgere af det kommunale papir og pap uden selv at eje varerne fysisk, mægleren kan desuden koordinere eventuel oparbejdning af papiret og pappet via tredjeparter.

Da mæglerens rolle udelukkende består i informationsdeling og koordinering er det ikke væsentligt hvor virksomheden er placeret geografisk. Transportomkostningerne har derfor ikke i væsentlig grad betydning for virksomhedens konkurrenceevne og udgør derfor ikke en væsentlig barriere for at opnå tilstrækkelig konkurrence.

5.2 Specifik produktionsteknologi

Returpapir og -pap sorteres og afsættes i omkring 30-40 forskellige kvaliteter som overordnet kan inddeles i 4 kategorier: 1) aviser & ugeblade, 2) bølgepap & pap, 3) afskær & bedre kvaliteter og 4) blandet papir. Såvel inden for som mellem disse kategorier er der i begrænset omfang substitutionsmuligheder på efterspørgselssiden af markedet, da de papirproducerende virksomheder som udgangspunkt har indrettet deres produktion til at håndtere udvalgte papir- og papkvaliteter med specifikke egenskaber, jævnfør Boks 2.

Boks 2 Oparbejdning og papir- og papkvaliteter

Inden for papir er der to overordnede typer: træholdigt og træfrit papir. Træholdigt papir er fremstillet efter en mekanisk neddeling af træfibrene. Træfrit papir er består alene af cellulosefibre (uden lignin) og fremstilles efter en kemisk proces. Træfrit papir benyttes bl.a. som skrive- og kopipapir, mens træholdigt papir anvendes til avispapir. De to typer har forskellige egenskaber, og de kan således ikke substituere hinanden i forbindelse med oparbejdning til nye papirprodukter.

Skjern fremstiller de mindst kritiske produkter og således mulighed for at mikse sit input af forskellige kvaliteter.

Dalum fremstiller primært kopi-, skrive og trykpapir. Hertil skal bruges træfrit papir, hvilket betyder at kun bedre kvaliteter og visse kvaliteter af blandet papir kan anvendes.

Hartmann modtager og behandler aviser og ugeblade – primært fra husholdninger. Virksomheden fremstiller støbepapprodukter bl.a. til emballering – f.eks. æggebakker.

SCA Packaging behandler pap, der primært indsamles fra virksomheder. Virksomheden fremstiller fluting og liner til bølgepap.


Oparbejdningsvirksomhedernes produktionsteknologier kan således begrænse udvalget af papirkvaliteter, som virksomhederne kan benytte i produktionen af færdige produkter. Det skyldes, at produktionen er baseret på at udnytte de særlige egenskaber, som de forskellige papirkvaliteter besidder – det er derfor normalt kun muligt at substituere til nært beslægtede kvaliteter. Det er dog i begrænset omfang muligt at ændre på den kombination [82] af råvarer som indgår i produktionen og det er typisk ikke muligt blot at substituere til "finere" kvaliteter, da disse ofte vil have væsentligt forskellige egenskaber.

Figur 13 De relevante markeder for handel og mægling med papir og pap

Figur 13 De relevante markeder for handel og mægling med papir og pap

Behovet for relativt veldefinerede papir- og papkvaliteter begrænser størrelsen på produktmarkedet og dermed størrelsen på efterspørgselssiden af både det relevante marked for handel med papir og pap samt efterspørgselssiden af det relevante marked for mægling af kommunalt indsamlet papir og pap, da virksomhederne begrænses i deres produktmæssige substitutionsmuligheder.

Selvom de produktmæssige markeder for papir- og papkvaliteter således er forholdsvist snævert afgrænsede, har oparbejdningsvirksomhederne dog gode muligheder for at købe de kvaliteter som de efterspørger, i kraft af et geografisk marked som i høj grad er internationalt, jævnfør afsnittet "Transportomkostninger" ovenfor. Der er således mange internationale aktører på såvel udbuds- som efterspørgselssiden af markederne for de forskellige papirkvaliteter og dermed gode muligheder for velfungerende konkurrence, da det internationale marked gør det usandsynligt at der findes dominerende aktører på markederne.

Vi vurderer derfor ikke, at oparbejdningsvirksomhedernes forskellige produktionsteknologier, og dermed deres behov for specifikke papir- og papkvaliteter, i sig selv udgør en barriere for tilstrækkelig konkurrence på de relevante markeder for handel med papir og pap til genanvendelse og mægling af kommunalt indsamlet papir og pap.

5.3 Manglende udbud

Dette afsnit omhandler for det første de tilfælde, hvor (fælles)kommunale selskaber og kommuners køb af tjenesteydelser ikke er underlagt udbudspligt. For det andet omhandler afsnittet (fælles)kommunale selskaber og kommuners indkøb af tjenesteydelser fra Danfiber. De (fælles)kommunale selskaber er såkaldte § 60 selskaber, som overtager kompetencen fra kommunerne [83], mens Danfiber er et aktieselskab, som udfører en tjenesteydelse på vegne af kommunerne.

5.3.1 Kommuner og (fælles)kommunale selskaber.

I affaldsbekendtgørelsens § 41 fastsættes regler for indsamling af returpapir og -pap, idet det bestemmes, at kommunalbestyrelsen i bebyggelser, hvor der bor mere end 1.000 indbyggere, skal iværksætte indsamling fra husholdninger af papiraffald af katagorierne: 1) dagblade, 2) distriktsblade, 3) uge- og månedsblade, herunder fag- og medlemsblade, 4) adresseløse forsendelser, 5) adresserede forsendelser og 6) telefonbøger. Kommunerne skal ligeledes etablere anvisningsordninger for indsamling af pap og papir fra erhvervsvirksomheder, men kan også vælge i stedet at etablere indsamlingsordninger. Kommunerne bestemmer således selv, hvordan indsamlingsopgaven skal tilrettelægges, og dermed om den skal varetages af kommunerne selv, eller den skal varetages af en privat virksomhed. I det omfang bekendtgørelser og regulativer udgør en barriere for at opnå tilstrækkelig konkurrence på de relevante markeder, er der tale om en reguleringsskabt barriere, da den er under politisk kontrol og kan ændres, om end tidsperspektivet kan variere.

Figur 14 Det relevante marked for indsamling af papir fra husholdninger

Figur 14 Det relevante marked for indsamling af papir fra husholdninger

Up-stream, på det relevante marked for indsamling af papir og pap fra husholdninger skal overdragelsen af indsamlingsopgaven overholde EU's såkaldte tjenesteydelsesdirektiv [84], i det omfang indsamlingen opfylder bestemte betingelser [85]. Således er der udbudspligt, såfremt 1) opgaven skal varetages eksternt, 2) kontraktværdien forventes at overstige de i forbindelse med tjenesteydelsesdirektivet fastsatte tærskelværdier (ca. 1,7 mio. kr.), og 3) der er tale om en udbudspligtig ydelse. Indsamling af affald er en udbudspligtig ydelse, så der fokuseres i det følgende på de to førstnævnte betingelser.

Såfremt disse tre betingelser er opfyldt, skal kommunen foretage et udbud i forbindelse med indgåelse af kontrakter om indsamling af pap og papiraffald. Dette medfører en offentliggørelse i EU Tidende samt overholdelse af visse bestemte procedurer i forbindelse med indgåelsen af aftalen, herunder opstillingen af krav og kriterier for udvælgelsen af de virksomheder, som kan deltage i udbudskonkurrencen, kriterier for tildelingen af kontrakten samt overholdelse af bestemte EU-retlige principper om især ligebehandling og gennemsigtighed. Alle aktører gives således lige mulighed for at byde på en given opgave.

Vi vurderer derfor, at overdragelsensformen af indsamlingsopgaven ikke udgør en væsentlig barriere for en tilstrækkelig konkurrence, såfremt opgaven udbydes i overensstemmelse med EU's tjenesteydelsesdirektiv.

Der er imidlertid flere situationer, hvor kommunen opfylder de tre betingelser for udbudspligt, men hvor aftaleindgåelsen alligevel er fritaget fra procedurereglerne i tjenesteydelsesdirektivet. I denne sammenhæng har særligt de undtagelsesmuligheder interesse, hvor 1) indsamlingsopgaven tildeles i form af en koncession [86], eller 2) hvor tildelingen falder ind under den såkaldte eneretsundtagelse i tjenesteydelsesdirektivets art. 6, [87] jævnfør boks 2.

Boks 3 Ikke udbudspligtige overdragelser af indsamlingsopgaven

Udgangspunktet er, at hvor der sker overdragelse af en opgave fra en ordregivende myndighed (eksempelvis en kommune) til en anden juridisk person, vil dette medføre en udbudspligt. EF-Domstolen har dog udtalt, at en overdragelse til en i forhold til kommunen adskilt ekstern enhed under særlige omstændigheder ikke medfører en udbudspligt, da den betragtes som in-house.

Betingelserne herfor er, at 1) den ordregivende myndighed (kommunen) har samme kontrol over den udskilte enhed, som den har over interne enheder og afdelinger, og 2) den udskilte enhed skal udføre størstedelen af sine aktiviteter sammen med den ordregivende myndighed.

Bestemmelsen medfører, at kommuner kan udskille visse enheder fra kommunen uden at dette medfører, at sådanne enheder betragtes som eksterne i udbudsdirektivernes forstand. Hvor dette er tilfældet, kan kommunen udlægge aktiviteter som eksempelvis indsamling af affald til enheden, uden at en sådan overdragelse medfører udbudspligt.

Denne praksis kan potentielt have betydning for den måde, hvorpå kommunerne tilrettelægger indsamlingen af affald. Indsamlingsopgaven, som tidligere skulle i udbud, da den overdrages til en ekstern virksomhed, er nu ikke længere udbudspligtig.

I relation til koncessioner er det fastslået af EF-Domstolen, at hvor der sker tildeling af en tjenesteydelseskoncession, falder denne tildeling uden for tjenesteydelsesdirektivets område. [88] Ved koncession forstås en eneret til at udføre en opgave direkte overfor borgerne, hvor der ikke ved overdragelse af opgaven sker betaling fra kommunens side, men hvor betalingen består i retten til at udøve koncessionsretten, typisk ved at udføre den pågældende opgave mod brugerbetaling. [89]

Overdragelsen af rettigheden til at indsamle pap og papir kan ske via en koncession. I sådanne tilfælde vil betaling (eller størstedelen heraf) således ske via udnyttelse af retten til at udføre aktiviteten, dvs. ved direkte betaling fra de forskellige husstande.

Undtagelsen i art. 6 medfører, at en opgave, som ellers er underlagt en udbudspligt, ikke behøver at udbydes, såfremt en række betingelser er opfyldt:

Der sker overdragelse til et andet organ, som selv er en ordregivende myndighed. [90]

Overdragelsen sker på baggrund af en eneret

Tildeles i henhold til bekendtgjorte love eller administrative bestemmelser

Tildelingen er i overensstemmelse med EF-traktatens bestemmelser.


Kilde: Bygge- og anlægsdirektivets art. 1, litra d) og Kommissionens meddelelse af 12. april 2000 om koncessioner i EU-lovgivningen, pkt. 2.2.

I de tilfælde, hvor der således er fritagelse fra udbudspligten, vil tildelingensformen af indsamlingsopgaven kunne udgøre en barriere for at opnå tilstrækkelig konkurrence, da der ikke nødvendigvis er sikret lige adgang for alle aktører. Konkurrenceforvridningen kan for eksempel skyldes noget så simpelt, som at ikke alle aktørerne oplyses om den snarlige tildeling af indsamlingsopgaven, eller den kan relatere til forskelle i de krav, som stilles til aktørerne. Dette kan reducere antallet af aktører, som potentielt ville kunne konkurrere om en given opgave.

Vi vurderer, at måden hvorpå indsamlingsopgaven overdrages, kan udgøre en væsentlig barriere for at opnå tilstrækkelig konkurrence på markedet for indsamling af papir og pap fra husholdninger.

5.3.2 Danfiber a/s.

En række kommunale affaldsselskaber dannede i 1990 papirmæglerselskabet Danfiber for gennem øget volumen at kunne opnå højere priser for deres returpapir i markedet. Danfiber formidler salget og i visse tilfælde også håndteringen af papiret – men overtager aldrig ejerskabet.

Vi vil i dette afsnit analysere konkurrencen om at levere tjenesteydelser som mægler af kommunalt indsamlet returpapir og -pap. Ejerstrukturens særlige strategiske betydning for Danfiber/Danbørs analyseres særskilt i afsnittet om vertikale relationer på side 95.

Figur 15 Det relevante marked for kommunalt papir og pap

Figur 15 Det relevante marked for kommunalt papir og pap

Midstream, på det relevante marked for mægling af kommunalt indsamlet papir og pap udfører Danfiber en tjenesteydelse vedrørende bortskaffelse af affald for offentlige myndigheder, og der foreligger derfor som udgangspunkt en udbudspligt, jævnfør Boks 4. Danfibers overtagelse af de pågældende opgaver kan udelukkende undslippe udbudspligten, såfremt værdien af tjenesteydelserne i de konkrete tilfælde ligger under tærskelværdierne i tjenesteydelsesdirektivet eller såfremt en af undtagelserne omtalt i Boks 2 på side 70 finder anvendelse.

Boks 4 Danfiber og EU's tjenesteydelsesdirektiv

Affaldsydelser er udbudspligtige ydelser. Om tærskelværdien er overskredet vil afhænge af det konkrete indkøb. Danfiber er en særskilt juridisk person i forhold til de kommuner og fælleskommunale selskaber, der køber Danfibers ydelser. Hermed er der tale om ex-house indkøb. Betingelserne for udbudspligt kan (alt efter den forventede kontraktværdi) være opfyldt. Da ingen af undtagelserne fra direktivets procedureregler (art. 6-undtagelsen og koncessionsaftaler) samtidig synes at finde anvendelse, vil de ydelser, som Danfiber varetager, potentielt være udbudspligtige for kommunerne/de fælleskommunale selskaber.

De generelle betingelser for udbudspligt er omtalt ovenfor. I relation til Danfibers aktiviteter for de kommunerne må det antages, at der er tale om en udbudspligt, således, at opgaven ikke kan varetages af Danfiber, medmindre den først har været i udbud.

Betingelserne for at der foreligger en udbudspligt er, 1) at der skal være tale om en udbudspligtig ydelse, 2) at der skal være tale om indgåelse af en kontrakt over tjenesteydelsesdirektivets tærskelværdi, og 3) at der skal være tale om en ekstern overdragelse.

I relation til den første betingelse, at der skal være tale om en udbudspligtig ydelse, er Danfiber formidler af returpapir, og denne ydelse må antages at være udbudspligtig, da den vedrører affaldsbortskaffelse (tjenesteydelsesdirektivets bilag IA, kategori 16: kloakering og affaldsbortskaffelse). Affaldsbortskaffelse må i den forstand forstås som enhver form for håndtering af affald på ethvert led i processen. Da ydelsen er omfattet af bilag IA til tjenesteydelsesdirektivet, vil opgaven være fuldt udbudspligtig. Det forhold, at Danfiber ikke på noget tidspunkt overtager ejerskabet af affaldet, men derimod blot på vegne af kommunerne videreformidler affaldet, har ikke betydning i relation til fastlæggelsen af udbudspligt.

I relation til den anden betingelse vil der skulle være tale om kontrakter, som overstiger tærskelværdierne i tjenesteydelsesdirektivet (1,76 mio. kr). Hvorvidt denne tærskelværdi overskrides, vil afhænge af den konkrete situation.

I relation til den tredje betingelse om, at der skal være tale om en ekstern overdragelse, er udgangspunktet, at der foreligger en ekstern overdragelse i det øjeblik, hvor opgaven gives til en enhed, som juridisk er adskilt fra den ordregivende myndighed. Dette er tilfældet i relation til kommunerne/de (fælles)kommunale selskaber og Danfiber. Domstolen har åbnet mulighed for, at der trods en juridisk adskillelse mellem ordregiver og opgaveløseren, alligevel kan være tale om en in-house (intern) overdragelse. Her kan henvises til C-107/98, Teckal (omtalt ovenfor). Denne udvidelse benævnes ofte "den udvidede in-house-regel". En sådan udvidet in-house situation foreligger, hvor opgaven overdrages til en enhed, over hvilken ordregiver kan udøve en kontrol, der svarer til den, som ordregiver udøver over sine egne tjenesteenheder (dvs. en kontrol, som den der kan udøves internt i kommunen). Endvidere er det et krav, at den pågældende enhed, som betragtes som in-house, udøver hovedparten af sine aktiviteter sammen med den ordregivende myndighed.

I relation til Danfiber skulle kommunerne kunne udøve samme kontrol over Danfiber, som de kan over deres egne tjenestegrene, og Danfiber skulle udøve hovedparten af sine aktiviteter sammen med kommunerne. Det er ikke fastslået i praksis, hvorvidt kravet om kontrol over enheden kan opnås kollektivt, dvs. således at alle kommunernes/fælleskommunale selskabers samlede kontrol over Danfiber skal have den pågældende karakter som fastslået i Teckal-sagen. Det må dog antages, at der skal være tale om, at kontrollen skal kunne udøves af hver enkelt kommune, hvilket umuliggør anvendelsen af den udvidede in-house regel, hvor flere kommuner samlet har kontrol. Desuden må det fastslås, at da Hartman besidder 2/6 af den samlede aktiepost, og Marius Pedersen besidder 1/6 vil det allerede af den grund være umuligt at anvende den udvidede in-house-regel, da kommunerne og de kommunale fællesskaber nok ikke har tilstrækkelig indflydelse til at kunne udøve samme kontrol, som udøves over deres egne tjenestegrene. Det må på dette grundlag antages, at de ydelser, som Danfiber udøver for kommuner/fælleskommunale selskaber, som udgangspunkt er udbudspligtige.

Som omtalt tidligere findes i tjenesteydelsesdirektivet enkelte muligheder for at blive undtaget fra udbudspligten. Dette kan primært ske, hvis der enten indgås en koncessionsaftale, eller hvis tildelingen baseres på en eneret, som tildeles den virksomhed, som får opgaven overdraget (Danfiber). Ud fra de forhold, som er oplyst i relation til betalingen af Danfiber for de aktiviteter, som Danfiber udfører for kommunerne, kan det nok lægges til grund, at der ikke er tale om en koncessionskontrakt. Betalingen består i følge Danfibers årsrapport for 2002 af typisk af et formidlingshonorar på 30 kr. pr. ton håndteret papir/pap. Da den primære betaling for opgaven sker fra kommunerne til Danfiber, kan der ikke antages at være tale om en koncession, som jo adskiller sig fra almindelige kontrakter derved, at betalingen primært består i retten til at udøve den pågældende aktivitet.

Det kan på baggrund af det foreliggende materiale ligeledes konstateres, at opgaverne, som udføres for kommunerne, ikke baseres på en tildelt eneret for Danfiber. Dermed vil undtagelsesmuligheden i tjenesteydelsesdirektivets art. 6 ikke kunne anvendes. Det må på baggrund af ovenstående antages, at de opgaver, som Danfiber varetager for kommunerne er udbudspligtige.

Ansvaret for, at renovationsopgaver udbydes, påhviler ordregiver, dvs. kommunerne. Der vil efter udbudsreglerne ikke være noget ansvar at gøre gældende over for Danfiber.

Det må endvidere antages, at Danfiber selv vil være ordregivende myndighed, da Danfiber formentlig er omfattet af begrebet offentligretligt organ, som dette begreb er defineret i tjenesteydelsesdirektivets art. 1, litra b). Dette betyder, at Danfiber selv skal foretage udbud, hvis der skal indkøbes fra eksterne kilder. Et offentligretligt organ er en enhed, der opfylder følgende betingelser: 1) der skal være tale om et organ, som varetager almenhedens behov, 2) der skal være tale om en juridisk person, 3) det offentlige skal have kontrol over enheden, eksempelvis via ejerskab af mere end halvdelen af enheden. Uden at der foretages en dybdegående analyse af Danfiber i den forbindelse, kan selskabet antageligt anses som et offentligretligt organ.


Kilde: EU's tjenesteydelsesdirektiv

Som udgangspunkt er Danfibers tjenesteydelse udbudspligtig. Det vil sige, at selve rollen som mægler af kommunalt indsamlet returpapir og -pap vil skulle sendes i udbud, såfremt værdien af ydelsen (formidlingsprovisionen) overstiger tærskelværdierne på 1,76 mio. kr.

Danfibers samlede formidlingsprovision udgjorde i 2001 og 2002 mellem 8 og 9 mio. kr. og virksomheden formidlede i 2002 276.500 tons returpapir og -pap, [91] svarende til en formidlingsprovision på ca. 30 kr. pr. ton. [92] Ved en formidlingsprovision på 30 kroner vil Danfiber skulle formidle knap 59.000 tons returpapir og -pap fra et (fælle)kommunalt selskab eller en kommune, før tjenesteydelsen skal udbydes i henhold til tjenesteydelsesdirektivet. Det er klart, at ingen kommune isoleret set har så store mængder returpapir og -pap, som skal afsættes.

I 2002 blev der indsamlet 688.438 tons returpapir og -pap til genanvendelse i Danmark, heraf stammede 204.059 tons fra husholdninger. [93] Danfiber formidler salget af hovedparten af det kommunalt indsamlede returpapir og -pap og vurderes at formidle omkring 45.000 tons alene på vegne af Vestforbrænding. [94] Det er uvist om og hvorledes papir- og papmængderne, som Danfiber formidler på vegne af kommuner i Renosam sammarbejdet, skal medregnes. Dette afhænger i høj grad af måden, hvorpå aftalerne med Danfiber er udarbejdet, og i hvor høj grad Renosam har indflydelse på deres udformning eller på kommunernes valg af Danfiber. Den potentielle papirmængde fra Renosam kommunerne kendes ikke, men er skønsmæssigt groft opgjort til 110.000 tons [95] - en sådan mængde vil i givet fald have væsentlig betydning for Danfibers rolle i relation til grænseværdierne i udbudsdirektivet.

I vores analyse behandler vi som udgangspunkt de relevante mæglermarkeder for de forskellige affaldsfraktioner som separate. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at en konkret konkurrencesag vil vise at de relevante markeder for mægling af kommunale affaldsfraktioner, i visse situationer, er del af ét samlet relevant marked. På udbudssiden af markedet vil en mægler af for eksempel glas og flasker, muligvis kunne substituere til mægling af returpapir og -pap, såfremt formidlingsprovisionen er mere attraktiv her. På efterspørgselssiden af markedet, vil kommunerne dog vanskeligt kunne substituere mellem de forskellige affaldstyper, da de efterspørger mægling af specifikke affaldsfraktioner. Mægling af returpapir og -pap kan således ikke substitueres af mægling af dæk, da kommunerne fortsat vil generere og ophobe returpapir og -pap.

Det relevante marked for mægling af kommunalt indsamlet papir og pap er et marked af forholdsvis begrænset størrelse, da Danfibers formidlingsprovision for salg og håndtering af returpapir og -pap ligger i størrelsesordenen 8-9 mio. kr. Selvom det kan argumenteres, at den samfundsøkonomiske gevinst ved at skabe konkurrence til Danfiber er begrænset, er der imidlertid flere faktorer som taler for et øget fokus på konkurrencen på mæglermarkedet.

For det første, kan en mægler såsom Danfiber, med en dominerende stilling inden for eksempelvis returpapir og -pap, benytte sin stilling til også at få adgang til mægling af en lang række andre kommunale affaldsfraktioner. Dette emne behandles yderligere i afsnittet omhandlende vertikale relationer. Det kan således ikke udelukkes, at Danbørs's succes med at opnå adgang til formidling af eksempelvis kommune-letjern og flasker skyldes den eksisterende kontakt til kommunerne via Danfiber. Selvom værdien af formidlingsprovisionen for returpapir og -pap er forholdsvis beskeden, kan den samlede indflydelse af Danfibers dominerende markedsstilling altså strække sig til andre affaldsfraktioner og dermed virke til at øge den samfundsøkonomiske betydning af Danfiber/Danbørs's dominans.

For det andet, formidler Danfiber ikke udelukkende salget af sorteret returpapir og -pap, da virksomheden fra 2002 er begyndt også at formidle behandlingskapacitet i et væsentligt omfang, [96] således at leverandører uden egen behandlingsmulighed kan få behandlet deres indsamlede papir- og papmængder. Behandlingsværdien af et ton papir er væsentligt højere end værdien af formidlingsprovisionen og ligger antageligvis i størrelsesordenen 100-150 kr. per ton papir som sorteres. Anvendes et skøn for behandlingsværdien på 100 kr., nås grænseværdierne i udbudsdirektivet allerede ved 17.600 ton (her medregnes ikke formidlingsprovision til Danfiber). Behandlingsværdien af papiret og pappet medtages her udelukkende for at sandsynliggøre, at returpapir og -pap som sendes til behandling via Danfiber vil kunne være udbudspligtigt for kommunerne, hvorfor behandlingen vil skulle udbydes i EU udbud, jævnfør Boks 4. Såfremt kommunerne afsætter via Danfiber er det uklart, i hvilket omfang der finder udbud sted og dermed om konkurrencen tilgodeses i tilstrækkelig grad.

Uanset udbudspligt eller ej er det afgørende, at Danfiber behandles på lige fod med andre private aktieselskaber. Det vil være en barriere for konkurrencen, hvis Danfiber automatisk tildeles formidlingen af det kommunalt indsamlede returpapir og -pap.

5.4 Registrerings- og anvisningsordninger

I det omfang, kommunerne ikke etablerer indsamlingsordninger for pap og papir fra erhvervsvirksomheder, vil disse være omfattet af anvisningsordninger, hvor papiret/pappet enten anvises til bestemte behandlingsvirksomheder eller til behandlingsmetoder, jævnfør Boks 5. Såfremt anvisningsordninger udgør en barriere for opnåelsen af tilstrækkelig konkurrence, betragtes disse som en reguleringsskabt barriere, da anvisningsordninger er under politisk kontrol.

Boks 5 Krav om anvisningsordning

Anvisningsordninger kan indeholde anvisning til en bestemt virksomhed eller til en bestemt behandlingsmetode. Affaldsbekendtgørelsens § 36 bestemmer, at kommunalbestyrelsen skal anvise genanvendeligt affald i form af papir, pap, karton og papmaterialer og produkter heraf fra virksomheder, offentlige og private institutioner til genanvendelse. Kommunalbestyrelserne skal i affaldsregulativet for erhverv fastsætte den nærmere ordning for pap og papir. Efter affaldsbekendtgørelsens § 39, stk. 1, er der pligt til at benytte de kommunale ordninger.

En dispensationsmulighed fra pligten til at benytte de af kommunen anviste modtageanlæg ses i affaldsbekendtgørelsens § 39, stk. 2, hvorefter benyttelsespligten i § 39, stk. 1 ikke omfatter papiraffald i form af dokumenter, der indeholder fortrolige oplysninger.


Kilde: Miljø- og Energiministeriets bekendtgørelse nr. 619 af 27. juni 2000 om affald. "Affaldsbekendtgørelsen", med senere ændringer

Figur 16 Det relevante marked for indsamling af papir og pap fra erhverv

Figur 16 Det relevante marked for indsamling af papir og pap fra erhverv

Upstream, på det relevante marked for indsamling af papir og pap fra erhverv er en væsentlig del af papiret og pappet omfattet af anvisningsordninger. Der kan anvises i relation til både transporten af affaldet og til den egentlige behandling.

Anvisning i relation til transport af returpapir og -pap medfører efter vores vurdering ikke krav til hverken transportører eller affaldsproducenter, som er uoverstigelige for hovedparten af aktørerne på markedet. I forbindelse med anvisning kan der dog opstilles registreringskrav med udgangspunkt i affaldsbekendtgørelsens § 31, jævnfør Boks 16. For en mere detaljeret gennemgang af området se afsnittet om Registreringer og godkendelser i gennemgangen af bilskrot og kommune-letjern i kapitel 3.

Boks 6 Kommunale registreringsordninger

Affaldsbekendtgørelsen opstiller et registreringskrav til affaldstransportører, idet den fastslår i § 12, at "Virksomheder, der erhvervsmæssigt transporterer affald produceret i kommunen, skal lade sig registrere hos kommunalbestyrelsen."

I Affaldsbekendtgørelsens § 31 opstilles mulighed for at kommunerne i et regulativ kan fastsætte forskrifter om, at affaldstransportører eksempelvis skal håndtere affald i overensstemmelse med de af kommunalbestyrelsen anviste muligheder for håndtering, over for kommunalbestyrelsen skal afgive oplysninger om og dokumentation for transporterede mængder, kun må afhente affald, der er sorteret efter regulativets bestemmelser herom, kun må hente affald, der er emballeret efter regulativets bestemmelser herom eller kun må anvende særligt indsamlingsmateriel.

Det er påpeget, at det er tvivlsomt, om kommunerne overhovedet kan opstille krav af den type, der ses i § 31, da der ikke synes hjemmel hertil i miljøbeskyttelseslovens § 44 eller § 45, stk. 2. det er derfor spørgsmålet, om muligheden i § 31 derfor kan opretholdes. [97]


Kilde: Miljø- og Energiministeriets bekendtgørelse nr. 619 af 27. juni 2000 om affald. "Affaldsbekendtgørelsen", med senere ændringer.

Når der anvises til registrerede virksomheder i forbindelse med indsamling, vil affaldsproducenterne have et valg blandt alle de indsamlere af pap og papiraffald, som er registrerede i kommunen. Anvisningen kan på kort sigt udgøre en barriere for nye indsamlere, som ønsker at træde ind på markedet. Da der imidlertid typisk anvises til et væsentligt antal indsamlere i kommunerne, er der imidlertid ofte mulighed for konkurrence mellem de aktører, som der anvises til.

Vi vurderer derfor ikke, at anvisningsordninger udgør en væsentlig barriere for at opnå tilstrækkelig konkurrence mellem transportørerne af returpapir og -pap på markedet for indsamling af papir og pap fra erhverv.

I det omfang der anvises til behandling i kommunerne kan anvisningen foregå ved at der anvises til behandlingsform eller ved at der anvises til bestemte behandlingsvirksomheder. De konkurrencemæssige barrierer vil alt andet lige være størst i forbindelse med anvisningsordninger til en bestemt virksomhed. I de tilfælde, hvor der i stedet anvises til en bestemt behandlingsmetode, vil der være mulighed for at vælge mellem de virksomheder, som anvender denne behandlingsmetode, hvorved flere virksomheder kan konkurrere på markedet.

En anvisningsmetode, som udelukkende refererer til behandlingsformen kan imidlertid også, efter omstændighederne, have en konkurrencebegrænsende virkning, hvis der anvises til en behandlingsform, som kun anvendes af det (fælles) kommunale anlæg. Hvis dette er tilfældet udelukkes virksomheder med andre behandlingsformer fra at kunne modtage affald fra virksomheder, offentlige og private institutioner mv.

I det omfang, der anvises til bestemte virksomheder, kan anvisningen udgøre en barriere for konkurrence, da anvisningen kan afskære nye aktørers adgang til papir (i det mindste i en periode). Det skal dog nævnes, at der i hovedparten af de kommunale affaldsregulativer, som er blevet gennemgået i forbindelse med denne analyse, anvises til en omfattende liste af virksomheder.

Vi vurderer derfor ikke, at anvisningsordningerne i sig selv udgør en væsentlig barriere for konkurrencen mellem forbehandlingsvirksomhederne i upstream markedssegmentet på det relevante marked for indsamling af papir og pap fra erhverv.

5.5 Benyttelsespligt til kommunale indsamlingsordninger

Kommunerne har som nævnt ovenfor mulighed for at etablere indsamlingsordninger. Ligesom for anvisningsordninger har borgere og virksomheder en benyttelsespligt i forhold til de kommunale indsamlingsordninger. På den måde kan kommunerne sikre sig, at der rent faktisk vil være returpapir og -pap at indsamle efter at en indsamlingsordning er etableret.

Hvis en virksomhed én gang har deltaget i ordningen, er den forpligtet til at fortsætte hermed, jævnfør affaldsbekendtgørelsens § 39 og miljøbeskyttelsesloven. Der er efter miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5 og affaldsbekendtgørelsens § 24, stk. 2 mulighed for at blive fritaget fra denne benyttelsespligt i særlige omstændigheder. jævnfør Boks 7.

Boks 7 Fritagelsesmuligheder fra benyttelsespligten

Der findes enkelte fritagelsesmuligheder fra den generelle benyttelsespligt, som opstilles i affaldsbekendtgørelsens § 39, stk. 1. Efter miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 5 og affaldsbekendtgørelsens § 24, stk. 2 skal kommunalbestyrelsen i regulativer, der omhandler indsamlingsordninger for genanvendeligt affald fritage en virksomhed fra pligten til at benytte en kommunal indsamlingsordning, såfremt:

virksomheden godtgør, at den senest samtidig med den kommunale indsamlingsordnings iværksættelse, har indgået aftale om, at affaldstyper, der er omfattet af indsamlingsordningen, afleveres til anden side til genanvendelse, eller

virksomheden er etableret efter indsamlingsordningens iværksættelse og virksomheden ved etableringen godtgør, at den har indgået aftale om, at affaldstyper, der er omfattet af indsamlingsordningen, afleveres til anden side til genanvendelse.

Denne dispensationsmulighed giver kun i begrænset omfang adgang til at anvende andre modtageanlæg end de af kommunerne godkendte.


Kilde: Miljø- og Energiministeriets bekendtgørelse nr. 619 af 27. juni 2000 om affald. "Affaldsbekendtgørelsen", med senere ændringer

Figur 17 Det relevante marked for undsamling af papir og pap fra erhverv samt husholdninger

Figur 17 Det relevante marked for undsamling af papir og pap fra erhverv samt husholdninger

Upstream, på det relevante marked for indsamling af papir og pap fra erhverv udgør benyttelsespligten en barriere for at opnå tilstrækkelig konkurrence på markedet, eftersom konkurrenter til de (fælles)kommunale selskaber ikke kan konkurrere om disses eksisterende kunder. Dette begrænser den aktuelle konkurrence på markedet. Konkurrencen er derfor kun om kunder, som ikke allerede er omfattet af benyttelsespligten. Den potentielle konkurrence bliver ligeledes begrænset af benyttelsespligten, da nye virksomheder alt andet lige har mindre incitament til at etablere sig på markedet som følge af et begrænset indsamlingspotentiale.

Selvom benyttelsespligtens konkurrencebegrænsende virkninger er væsentlige, har vi fået oplyst af aktører i branchen, at sådanne indsamlingsordninger kun anvendes i mindre grad i kommunerne, eftersom anvisningsordninger er den mest udbredte måde til at håndtere papir- og papaffald.

På det relevante marked for indsamling af papir og pap fra husholdninger er der også benyttelsespligt, husstandene har dog ikke i samme grad økonomiske incitamenter til at fravige benyttelsespligten, da de kun producerer returpapir i små (og blandede) mængder og dermed af lav eller ingen positiv værdi. Benyttelsespligten virker her til at sikre at der kan opnås skalaøkonomier i indsamlingen således, at indsamlingsomkostningerne holdes lave. Benyttelsespligten udgør derfor typisk ikke en væsentligt barriere for konkurrencen på det relevante marked for indsamling af papir og pap fra husholdninger.

5.6 Kommunal krydssubsidiering

(Fælles)kommunale selskaber og kommuner skal som udgangspunkt hvile i sig selv [98], det vil sige, at de gebyrer, som opkræves ikke må være højere end nødvendigt for at dække de omkostninger som selskabet afholder ved at levere ydelserne, jævnfør Boks 8. Det betyder, at gebyrer fastsættes ud fra de umiddelbare udgifter, som selskabet afholder – det skal dog bemærkes, at hvile-i-sig-selv princippet som udgangspunkt ikke er knyttet til de enkelte ydelser som affaldsselskabet leverer men relaterer sig til de samlede ydelser, jævnfør miljøbeskyttelseslovens § 48.

Det er imidlertid ikke tilstrækkeligt at de samlede gebyrindtægter dækker de samlede omkostninger i selskabet, da der kan være væsentlige forskelle på de forskellige affalds- og behandlingsområder. Visse aktiviteter såsom indsamling og oparbejdning af papir- og papaffald kan for eksempel være konkurrenceudsatte mens andre aktiviteter såsom deponier kan finde sted udelukkende i kommunalt regi. Set fra et konkurrencemæssigt synspunkt, er det derfor vigtigt at foretage en regnskabsmæssig fordeling af samtlige kapitalomkostninger og øvrige indirekte omkostninger mellem de forskellige aktiviteter.

Boks 8 Hvile i sig selv princippet

Hvile i sig selv princippet på affaldsområdet slås fast ved lovbekendtgørelse nr. 753 af 25. august 2001 om miljøbeskyttelse, § 48, om gebyr for affaldsbortskaffelse m.m.

Her forudsættes det, at gebyret inden for rimelige grænser, skal afspejle de omkostninger, der er forbundet med ydelsen. Kommunens affaldsordning skal økonomisk hvile-i-sig selv og der skal således over en periode være balance mellem indtægter og udgifter.

Ved de erhvervsaktiviteter, der foregår i offentligt regi, og hvor den offentlige virksomhed sælger et produkt eller tilbyder en ydelse, vil prisen for denne ydelse ofte være beregnet på grundlag af de tilhørende omkostninger og ofte i henhold til særlig regulering herom. Inden for mange offentlige erhvervsvirksomheder anvendes således hvile-i-sig-selv princippet til at beregne prisen (gebyret).

Anvendelse af gebyrer indebærer, at betalingen (gebyret) for en ordning skal dække de faktiske omkostninger ved ordningen. Heraf følger også, at der kan opkræves et samlet gebyr for de ordninger m.v., som kommunalbestyrelsen har iværksat. Gebyret for ordningerne fastsættes efter hvile-i-sig-selv - princippet, dvs. at der over en kort årrække skal være balance mellem (gebyr)indtægterne fra og udgifterne ved ordningen. Ordningerne behøver således ikke i hvert enkelt regnskabsår at udvise balance, blot dette generelle princip efterleves.

Princippet har til formål at hindre urimelige avancer i forsyningsmonopolerne og at sikre, at udgifterne kan dækkes med sikkerhed.


Kilde: Konkurrencestyrelsen (1998), Konkurrencestyrelsen (2000a) og Videncenter for affald.

Såfremt en sådan regnskabsmæssig fordeling ikke finder sted, kan det medføre, at visse af omkostningerne forbundet med de konkurrenceudsatte aktiviteter bæres af de ikke-konkurrenceudsatte aktiviteter. Et eksempel kunne vedrøre den (fælles)kommunale håndtering af returpapir og -pap fra virksomheder i det omfang, der er tale om anvisningsordninger. Aktiviteterne til håndtering af såvel returpapir og –pap som aktiviteterne til deponering gør brug af en vægt til at indveje affaldet, såfremt omkostningerne forbundet med vægten ikke fordeles korrekt mellem de to aktiviteter kan det medføre, at returpapir og -pap aktiviteterne belastes uforholdsmæssigt lidt omkostninger til vægten mens deponiet bærer for mange omkostninger. Der finder med andre ord krydssubsidiering sted mellem deponi- og returpapir og -pap aktiviteterne og det kommunale selskab kan derfor muligvis tilbyde indsamling og /eller oparbejdning af returpapir og -pap til lavere priser end konkurrenterne har mulighed for, hvis de skal have omkostningerne dækket, jævnfør Boks 9.

Et andet eksempel på mulig krydssubsidiering kan være når et (fælles)kommunalt affaldsselskab tilbyder at indsamle og sortere papir fra virksomheder. Såfremt papiret sorteres sammen med papir fra husstandsindsamlinger, som finansieres via renovationsgebyret, er det væsentligt at sikre, at sorteringsomkostningerne fordeles regnskabsmæssigt korrekt, da affaldsselskabet ellers kan få en konkurrencemæssig fordel i kraft af krydssubsidiering, som konkurrenter under anvisningsordningen ikke har.

Boks 9 Begrebet krydssubsidiering

Konkurrencestyrelsen definerer i deres rapport krydssubsidiering som følger:

"Ved krydssubsidiering forstås, at en virksomhed overfører samtlige eller nogle af omkostningerne ved sine aktiviteter inden for ét produkt eller geografisk marked til aktiviteterne inden for et andet produkt eller geografisk marked."

Konkurrencestyrelsen bemærker desuden, at de lave priser som en virksomhed kan tilbyde som følge af krydssubsidiering vil kunne betragtes som pris-dumping og dermed konkurrenceforvridende. Konkurrenterne, som ikke har samme fordele, vil blive tvunget ud af markedet, og potentielle konkurrenter vil afholde sig fra at gå ind på et sådant marked.

Konkurrencestyrelsen konstaterer også, at en virksomheds krydssubsidiering af offentlige midler fra et monopolmarked til et konkurrenceudsat marked som udgangspunkt vil være konkurrenceforvridende.


Kilde: Konkurrencestyrelsen (2000b).

Problematikken omkring krydssubsidiering kan være særligt relevant på det relevante marked for indsamling af papir og pap fra erhverv, da de (fælles)kommunale selskaber i visse tilfælde indsamler returpapir og -pap fra virksomheder og dermed konkurrerer med de private papirindsamlere og returpapirhandlere i det omfang der benyttes anvisningsordninger [99].

Figur 18 Det relevante marked for undsamling af papir og pap fra erhverv

Figur 18 Det relevante marked for undsamling af papir og pap fra erhverv

Det er uvist om og i hvor høj grad krydssubsidiering finder sted i (fælles)kommunale virksomheder som indsamler returpapir og -pap fra virksomheder, da det i dag ikke er almindelig praksis, at kommunen og/eller det (fælles)kommunale affaldsselskab offentliggør hvorledes gebyrerne for de enkelte ydelser beregnes. [100] Det er desuden ikke muligt at foretage sammenligninger af regnskaberne på tværs af kommuner, da miljøbeskyttelseslovens gebyrregel i § 48, som ikke er omfattet af priskontrol, og de upræcise retningslinjer for det kommunale budget- og regnskabssystem gør det umuligt at sammenligne priser og regnskaber på tværs af kommunerne/de (fælles)kommunale selskaber, jævnfør Boks 10.

Boks 10 Gennemsigtighed i den offentlige gebyrfastsættelse

Der har i de senere år været stigende krav om, at renovationsgebyrer skal være gennemsigtige. Disse krav har dels deres udspring i EU's krav om forurener betaler princippet, EUs konkurrencedirektiver samt i et politisk ønske på området, som det blandt andet kom til udtryk i en motiveret folketingsdagsorden efter en forespørgselsdebat d. 12. december 1996. Siden denne dagsordens vedtagelse er spørgsmålet taget op i en række publikationer. Gennemsigtlighed i gebyrer er grundlag for at kunne vurdere om de retslige principper for gebyrfastsættelse er overholdt.

Miljøstyrelsen har i 2002 forsøgt at sammenligne de kommunale omkostningsniveauer inden for udvalgte ordninger, men  konkluderer, at de upræcise retningslinjer for det kommunale budget- og regnskabssystem gør det umuligt at sammenligne nøgletal kommunerne imellem.


Kilde: Direktiv 75/442/EØF som ændret ved direktiv 91/156/EØF, Miljøstyrelsens miljøprojekt 717, "Gennemsigtighed i kommunale renovationsgebyrer" Videncenter for affald

I sin vejledning om konkurrenceforvridende støtte (fra blandt andet krydssubsidiering) opremser Konkurrencestyrelsen to væsentlige forhold i vurderingen af mulige konkurrenceforvridninger. For det første er det væsentligt at "... alle virksomheder på markedet på samme vilkår har adgang til at opnå den pågældende støtte eller omkostningsdækning..." da konkurrencen ellers vil blive "... forvredet mellem de virksomheder, der får støtte, og dem som ikke får...". [101]

Det andet forhold vedrører effekten af konkurrenceforvridningen – som dels kan påvirke "... modtagernes beslutning om at etablere sig på eller forlade et marked...". Konkurrencen kan dog også blive påvirket, hvis "... støtten har direkte betydning for beslutninger vedrørende produktion, kapacitet og priser, fx ved at virksomhedens produktionsomkostninger sænkes. I så fald vil den forvride konkurrencen i forhold til andre konkurrenter på markedet...".

Krydssubsidiering kan forvride konkurrencen ved at give de (fælles)kommunale selskaber en økonomisk omkostningsfordel som de kan bruge til at sænke deres gebyrer for indsamling og sortering af papir fra virksomheder og dermed muligvis underbyde private indsamlere som der er anvist til. I det omfang en sådan krydssubsidiering finder sted, udgør den en væsentlig barriere for både den aktuelle og den potentielle konkurrence på det relevante marked for indsamling af papir og pap fra virksomheder.

Figur 19 Det relevante marked for undsamling af papir og pap fra husholdninger

Figur 19 Det relevante marked for undsamling af papir og pap fra husholdninger

Hvad angår det relevante marked for indsamlingen af papir og pap fra husstande, er betalingen for denne indsamling som udgangspunkt finansieret via renovationsgebyret [102], hvad enten den er udliciteret til private virksomheder eller udføres af kommunen. I de tilfælde, hvor kommunen vælger at udlicitere indsamlingen af papiret fra husstande, vil private indsamlere, der byder på retten til at udføre indsamlingen for kommunen/det fælleskommunale selskab, derfor formentligt have lige vilkår i konkurrencen om opgaven.

Denne form for konkurrence, hvor aktørerne via udbud konkurrerer om retten til at betjene det samlede marked, kan føre til lige så effektiv konkurrence som mere traditionel konkurrence mellem virksomheder på et givent marked. Konkurrence "om markedet", typisk i form af udbud, er ofte at foretrække når opgaven bedst kan løses af én aktør – typisk kan dette skyldes et behov for at opnå skalaøkonomier [103], jævnfør Boks 11.

Boks 11 Konkurrence om markedet vs. konkurrence på markedet

Konkurrencestyrelsen har tidligere opstillet forskellige metoder til at konkurrenceudsætte offentlig erhvervsvirksomhed. Om valget mellem disse metoder udtaler Konkurrencestyrelsen:

"Metodernes effektivitet afhænger af de økonomiske og tekniske forudsætninger for produktion og afsætning af varen eller ydelsen. Er der tale om et såkaldt naturligt monopol eller et netværksmonopol, er det samfundsøkonomisk uhensigtsmæssigt at liberalisere området. Eller at indføre en frit valg model. Derimod kan udbud være en effektiv metode på disse områder. Det skyldes, at man ved udbud kan opnå effektivitetsfordele og konkurrence om markedet, selv om opgaven er overladt til kun én virksomhed."

Selv om affaldsområdet ikke kan kendetegnes som et naturligt monopol, har betragtningerne klart relevans for området.


Kilde: Konkurrencestyrelsen (1999), s. 164-165.

De kommunale udbud af eksempelvis indsamling af papir- og papaffald sikrer formentligt at der er tilstrækkelig konkurrence om indsamlingen af returpapir og -pap fra husholdninger og eventuelt virksomheder. Dette medfører dog ikke nødvendigvis, at der er tilstrækkelig konkurrence om at modtage det indsamlede returpapir og -pap. Kommunerne vil nemlig i deres udbudsbetingelser kunne diktere hvilke virksomheder, som skal modtage det indsamlede returpapir og -pap, jævnfør eventuelt afsnittet "Manglende udbud" ovenfor.

5.7 (Fælles)kommunale selskabers dobbeltrolle

De (fælles)kommunale affaldsselskaber er etableret af kommunerne i overensstemmelse med miljøbeskyttelseslovens forudsætninger for herved at løse opgaverne i fællesskab. Det sikrer det fornødne opland til specialisering. Selskaberne er ved § 47, stk. 4 og affaldsbekendtgørelsens § 11 endvidere forudsat at kunne optræde i stedet for kommunerne som dem der forestår den overordnede affaldsplanlægning. De er i øvrigt ofte i besiddelse af den største ekspertise inden for affaldsområdet. Ved flere vedtægter er de fælleskommunale selskaber tillagt kompetence til at bistå med udarbejdelse af affaldsregulativerne – enkelte selskaber har fået overført kompetencen.

Et (fælles)kommunalt affaldsselskab vil således kunne stå for udarbejdelsen af udkast til de kommunale regulativer for erhvervs- og husholdningsaffald – mens kommunen vil stå for den formelle godkendelse af regulativet. Denne fremgangsmåde anvendes i flere kommuner over hele landet [104], jævnfør Boks 12.

Boks 12 Grundlag for udarbejdelse af kommunale affaldsregulativer

På foranledning af Dansk Byggeri, Miljøsektionen, som har ønsket en uafhængig udredning af de juridiske, økonomiske, forsyningsmæssige, organisatoriske og styringsmæssige konsekvenser af en ændring af den nuværende regulering af erhvervsaffald, blev der etableret en arbejdsgruppe bestående af:

Professor, dr. Jur. Peter Pagh, Professor, dr. Jur. Karsten Revsbech, Dr. Inger Brisson, Professor Jørgen Grønnegaard Christensen og Professor, dr. Agro. Thomas Højlund Christensen.

Arbejdsgruppen undersøgte i hvilket omfang udformningen af de kommunale erhvervsaffaldsregulativer rent faktisk fandt sted i kommunalbestyrelserne, ved at gennemgå regulativerne fra 26 kommuner tilknyttet forskellige fælleskommunale affaldsselskaber.

Undersøgelsen tegnede et klar billede af at kun omkring halvdelen af kommunerne rapporterede, at erhvervsaffaldsregulativerne blev udarbejdet i den kommunale forvaltning, resten tilkendegav at affaldsregulativet blev udarbejdet af affaldsselskabet for kommunen.

Undersøgelsen spurgte også til hvorvidt der typisk fandt debat sted i forbindelse med behandlingen af forslaget, og om dette i givet fald havde resulteret i fremsættelse af forslag til ændringer. Dette havde stort set ikke været tilfældet.


Kilde: Pagh, P. et.al. (2004).

Affaldsregulativer og gebyrer skal fastsættes af kommunalbestyrelserne og kan ikke overdrages til for eksempel et (fælles)kommunalt affaldsselskab. Dette er senest blevet påpeget af Miljøstyrelsen i en skrivelse til Århus Statsamt, Tilsynsrådet, af 30. januar 2003. [105] Inddragelsen af de (fælles)kommunale affaldsselskaber i de tidlige faser af myndighedsarbejdet åbner mulighed for kritik af objektiviteten af de kommunale regulativer.

Figur 20 Det relevante marked for undsamling af papir og pap fra erhverv

Figur 20 Det relevante marked for undsamling af papir og pap fra erhverv

Set fra en konkurrencemæssig synsvinkel kan en sammenblanding af myndigheds- og driftherrerollerne give anledning til bekymring på det relevante marked for indsamling af papir og pap fra erhverv, da flere (fælles)kommunale affaldsselskaber indsamler returpapir og -pap fra erhverv, i direkte konkurrence med de private returpapirhandlere og indsamlere i det omfang der fastlagt anvisningsordninger. De (fælles)kommunale selskaber konkurrerer således med de private returpapirhandlere, samtidigt med at de kan have en væsentlig indflydelse på udformningen af affaldsplanerne og affaldsregulativerne, i kraft af deres kommunale tilknytning. I praksis kan de (fælles)kommunale selskaber således have afgørende indflydelse på udformningen af de kommunale affaldsordninger, der bestemmer spillereglerne på markedet, og som alle konkurrenter må indordne sig under.

Dertil kommer, at de (fælles) kommunale selskaber i en række tilfælde tildeles rollen som rådgiver - erhvervsaffaldskonsulenter - overfor affaldsproducenterne og samtidig deltager i udøvelsen af tilsynsfunktioner og dermed i praksis sikres en unik adgang til de affaldsproducerende virksomheder.

I tillæg til denne rådgiverrolle, kan de (fælles)kommunale affaldsselskaber i visse tilfælde stå for administration af indberetninger fra såvel affaldsproducenter som konkurrerende indsamlingsvirksomheder. Kommunerne har krav på at få indberettet en række oplysninger såsom affaldstype og mængde fra aktører på både udbuds- og efterspørgselssiden af markedet. I det omfang indberetningerne administreres af de (fælles)kommunale selskaber, har disse således eksklusiv adgang til information om markedsandele og mængder fra de forskellige affaldskilder. Denne information kan anvendes til at målrette indsatsen overfor affaldsproducenterne og give de (fælles)kommunale selskaber en fordel i forhold til konkurrerende indsamlere og oparbejdere. [106]

Vi vurderer, at de (fælles)kommunale selskabers dobbeltrolle som udgangspunkt udgør en barriere for en tilstrækkelig konkurrence på det relevante marked for indsamling af papir og pap fra erhverv. Dette uanset om selskabernes rent faktisk udnytter dobbeltrollen til egen fordel. Eftersom de private aktører i markedet ikke har de samme muligheder, vil de (fælles)kommunale selskabers dobbeltrolle reducere den aktuelle konkurrence og kunne afskrække nye aktører fra at gå ind i markedet og dermed den potentielle konkurrence.

5.7.1 Prisens betydning for de (fælles)kommunale selskabers afsætning af indsamlet papir

Ifølge økonomisk litteratur (se f.eks. Tirole 1988) vil private virksomheder tage profitmaksimerende beslutninger, når de for eksempel skal vælge mellem alternative leverandører af et bestemt produkt eller af en bestemt ydelse. En sådan profitoptimerende virksomhed kan derfor forventes jævnligt at afprøve priserne i markedet for at sikre sig selv de bedst mulige priser for et givent produkt eller ydelse.

De (fælles)kommunale selskaber er imidlertid altid ejet af kommuner og det er som regel kun ejerkommunerne som betjenes af affaldsselskaberne. Selskaberne er undergivet kommunernes instruktionsbeføjelser, ligesom det er kommunerne, der bevilger midlerne til anlæg og drift. Affaldsselskaberne deltager endvidere under tiden i udarbejdelsen af de enkelte kommunale affaldsplaner. De driftsbetingelser som er bestemmende for selskaberne vil derfor i væsentlig grad afspejle ejerkommunernes affaldspolitiske målsætninger, som ikke nødvendigvis svarer overens med målsætningerne for profitoptimerende virksomheder. De (fælles)kommunale selskabers primære formål er typisk angivet som forskellige former for indsamling og behandling af affald. [107] Flere af selskaberne yder desuden kommunerne støtte ved forvaltningen af en række andre kommunale opgaver på affaldsområdet.

De fælleskommunale affaldsselskaber er ikke selskaber i traditionel forstand, selvom de fleste er strukturerede som I/S eller A.m.b.A. Der er derimod tale om forvaltningsmyndigheder (specialkommuner) som er 100 procent kommunalt ejede, aktieselskaber (Odense renovationsselskab A/S) og de erhvervsdrivende fonde (R98) er dog privatretlige organer.

I tillæg til den retlige karakter af at være en offentlig forvaltningsmyndighed og den nære politiske tilknytning afviger de (fælles)kommunale affaldsselskaber fra profitmaksimerende virksomheder på flere punkter og er således for eksempel underlagt "hvile i sig selv princippet". Det (fælles)kommunale selskab modtager således midler fra kommunerne, som skal dække omkostningerne forbundet med at indsamle og afsætte det kommunale returpapir og -pap. Dette beløb er antageligvis uafhængigt af de priser, som opnås for papiret og pappet, da selskabet i sidste ende er underlagt "hvile i sig selv princippet" og derfor ikke må generere overskud. [108]

Det er uvist i hvor høj grad det enkelte (fælles)kommunale selskab bliver målt på evnen til at skaffe konkurrencedygtige priser ved salg af genanvendeligt affald såsom returpapir og -pap. Dette vil i givet fald kræve, at de enkelte kommuner har adgang til information om de aktuelle markedspriser på salgstidspunktet og at kommunerne er villige til at afsætte ressourcer til at følge op på handlerne – vi anser dette for usandsynligt. [109]

De (fælles)kommunale selskaber står således ikke til selv at profitere af at opnå de bedst mulige priser for det genanvendelige papir, ligesom kommunerne formentligt ikke måler affaldsselskaberne i forhold til de opnåede priser. Så længe den pris som opnås for de indsamlede papir opleves som acceptabel af affaldsselskaberne, er deres incitament til at bruge ekstra administrative ressourcer på at afsøge markedet for priser formentligt begrænset, da ressourcerne i stedet kan benyttes til at sikre kvaliteten af affaldsselskabets kerneydelser.

På baggrund af disse generelle betragtninger, vurderer vi, at der kan være underliggende strukturer i markedet, som reducerer de (fælles)kommunale selskabers priselasticitet og dermed prisens betydning som konkurrenceparameter i forhold til selskaberne. [110] I relation til Danfiber, kan den lave priselasticitet bevirke, at andre konkurrenceparametre har større betydning for konkurrencen [111], Danfibers succes i markedet er derfor ikke uforenelig med, at virksomheden kan have dårligere priser end konkurrenterne.

5.8 Servicens betydning for de (fælles)kommunale selskabers salg af indsamlet papir

De (fælles)kommunale selskabers væsentligste roller er indsamling og behandling af affald. Dette er ikke en triviel opgave, men kræver et indgående kendskab til miljøkrav og relevant regulering på de forskellige områder samt systemer som kan sikre miljøkvaliteten via en forsvarlig håndtering af det indsamlede affald.

De enkelte (fælles)kommunale affaldsselskaber kan i vid udstrækning selv kontrollere, hvorledes affaldet håndteres så længe det er i selskabets varetægt. Så snart affaldet forlader affaldsselskabets varetægt, for eksempel fordi papiret afsættes til en returpapirhandler, mister affaldsselskabet imidlertid en del af den direkte kontrol over affaldet og dermed over kvaliteten af håndteringen. [112]

De (fælles)kommunale affaldsselskaber er ansvarlige for at vælge mellem de konkurrerende aftagere af affald på det relevante marked for handel med papir og pap til genanvendelse, når de skal afsætte de indsamlede mængder. Dette indebærer blandt andet at sikre, at aftagerne opfylder en række krav til for eksempel registrering, miljøgodkendelse. Der er i den forbindelse eksempler på virksomheder, som har valgt at opnå ekstra certificeringer [113] udover de som kræves for at behandle en given affaldsfraktion, med henblik på at signalere øget kvalitet og sikkerhed. Certificeringen, eller opnåelse af myndighedernes "blå stempel" kan i den forbindelse opfattes som et konkurrenceparameter.

Det er fuldt forståeligt og rationelt, hvis affaldsselskaberne prioriterer kvaliteten af den efterfølgende affaldshåndtering da de, på linje med normale virksomheder, må formodes at ønske sikkerhed og kvalitet i forholdet til deres "underleverandører" [114]. Dertil kommer, at miljø er et følsomt område, hvor de (fælles)kommunale affaldsselskaber og deres ejerkommuner formentligt ikke ønsker dårlig omtale på grund fejl begået af en "underleverandør", uanset at det teknisk set ikke behøver at være det (fælles)kommunale affaldsselskabs skyld.

Der kan imidlertid opstå konkurrenceforvridninger i de tilfælde, hvor konkurrerende virksomheder ikke har adgang til de samme "blåstemplingsordninger" eller hvor det er en væsentlig administrativ byrde at opnå en sådan "blå stempling".

Hvad angår Danfiber, opfylder denne virksomhed også alle de formelle krav for at håndtere returpapir og -pap. Danfiber kan således på linje med returpapirhandlerne dokumentere overfor eksempelvis de (fælles)kommunale affaldsselskaber, at man lever op til de krav som stilles af myndighederne [115]. I relation til at garantere sikkerhed og kvalitet i forholdet til de (fælles)kommunale affaldsselskaber har Danfiber dog en fordel, som ikke kan kopieres af konkurrenterne, da virksomheden har en repræsentant fra Miljøstyrelsen siddende i sin bestyrelse. Danfiber har således et ekstra salgsargument overfor eksempelvis de (fælles)kommunale selskaber, da et bestyrelsesmedlem fra Miljøstyrelsen i høj grad kan betragtes som en "blåstempling" og en garant for kvaliteten på miljøsiden.

Vi vurderer, at Miljøstyrelsens bestyrelsesrolle i Danfiber kan udgøre en barriere for en tilstrækkelig konkurrence på markedet for handel med papir og pap til genanvendelse, da andre virksomheder formentligt ikke har mulighed for at få Miljøstyrelsen repræsenteret i bestyrelsen.

5.9 Vertikale relationer

Vertikale relationer mellem aktører inden for den samme fraktion – det vil sige relationer mellem aktører placeret på forskellige led i værdikæden – kan udgøre en barriere for konkurrencen såfremt en af virksomhederne er dominerende på mindst et led i værdikæden og kan overføre denne dominans til et andet led i værdikæden. Dette sker typisk når virksomhederne i det ene led er afhængige af salg eller køb fra virksomheder med dominerende stillinger i det andet led. Barrieren er per definition virksomhedsskabt.

Et eksempel fra affaldsfraktionen returpapir og -pap kan være en papirfabrik på downstream markedet, som ejer en returpapirhandler på midstream markedet, der sidder på mere end 40 procent af det indsamlede papir. Såfremt papirfabrikken har en konkurrent, som anvender de samme produktionsinput, kan papirfabrikken qua sit ejerskab af returpapirhandleren, være fristet til at give konkurrenten dårligere købsbetingelser for at begrænse konkurrencen på det marked, hvor papirfabrikken er aktiv. Dette forudsætter imidlertid at returpapirhandleren er dominerende i markedet, således at den konkurrerende papirfabrik kun vanskeligt kan finde alternative udbudsmuligheder.

Danfiber opererer som mægler/formidler af returpapir og -pap, som indsamles af de (fælles)kommunale affaldsselskaber og af kommunerne. Danfiber har i dag status som aktieselskab med ejerskab af både (fælles)kommunale affaldsselskaber og private virksomheder, jævnfør Boks 13. Virksomheden henter en anseelig del af papiret og pappet fra de affaldsselskaber, som ejer Danfiber, mens der også formidles væsentlige mængder fra kommuner og andre aktører, som ikke er medejere af Danfiber.

Boks 13 Danfiber a/s

Danfiber a/s blev dannet i 1990 og har følgende aktionærer (med ejerandel i parentes):

Brdr. Hartmann a/s (2/6)

Reno-Sam, sammenslutningen af fælleskommunale affaldsselskaber (1/6)

Marius Pedersen a/s (1/6)

R98, København og Frederiksberg (1/6)

Vestforbrænding I/S, Nordsjælland (1/6)

På sin hjemmeside angiver Danfiber a/s virksomhedens målsætning som at "udvikle samarbejdet mellem kommuner/fælleskommunale affaldsselskaber, private genbrugs-virksomheder og private papirfabrikker og samtidig øge genbrugsprocenten af affaldspapir til det maximale."

Danfiber a/s er en væsentlig aktør på markedet for returpapir og formidler størstedelen af det kommunalt indsamlede returpapir og -pap i Danmark.

Virksomheden har hidtil primært været aktiv som formidler af kommunalt indsamlet genanvendelige fraktioner, men formidler formentlig i stigende grad også returpapir på vegne af private affaldsvirksomheder.


Kilde: www.danfiber.dk samt interview.

Der har tidligere været væsentlige diskussioner blandt økonomer om de mulige markedsmæssige konsekvenser af vertikale begrænsninger. Der er dog opstået generel enighed om, at vertikale begrænsninger kan udgøre en barriere for konkurrencen under bestemte markedsstrukturer. Begrænsningerne kan således særligt udgøre en barriere, såfremt konkurrencen mellem de forskellige mærker er svag, og der er adgangsbarrierer i enten producent- eller forhandlerleddet. [116] Det er dog væsentligt at holde for øje, at visse former for vertikale begrænsninger kan formindske transaktionsomkostningerne og kan gøre det muligt at realisere potentielle besparelser i for eksempel distributionsleddet, jævnfør Boks 14.

Returpapir og -pap fraktionen udviser mange af de markedsstrukturer, som kan medføre, at de vertikale begrænsninger udgør en barriere for konkurrencen. Der er således ikke tale om mærkevarer (papir fra husholdninger i Kolding er sandsynligvis ligeså godt som papir fra husholdninger i Assens), der er barrierer i markedet, som begrænser såvel den aktuelle som den potentielle konkurrence, jævnfør ovenstående afsnit. Dertil kommer, at der er en dominerende virksomhed i markedet, som er integreret såvel upstream som downstream. [117]

Boks 14 Danfibers rolle på markedet

Danfiber opererer udelukkende som formidler af det indsamlede returpapir og -pap uden at overtage ejerskabet. Denne mæglerrolle udfylder to vigtige funktioner.

Bundling

Danfiber samler leverancer og udbyder store mængder. Derved bliver Danfibers leverandører interessante for flere aftagere. Desuden bliver det muligt at opnå stordriftsfordele i transport, sortering, mv.

Reducerer transaktionsomkostninger

Danfibers mæglerfunktion reducerer søgeomkostningerne på markedet, fordi Danfiber finder relevante købere til returpapiret. Derved skal potentielle købere kun henvende sig et sted for at få indblik i udbudssituationen

.

Det juridiske ansvar for, at eksport af affald lever op til lovgivningen, ligger hos afsenderen. Danfiber overtager ikke dette ansvar, men gør den administrative byrde mindre for afsenderen ved at godkende og overvåge aftagerne. Herved skaber Danfiber stordriftsfordele i de administrative procedurer. Samtidig bliver det dyrere for en kunde at svigte en aftale om miljøstandarder, fordi kunden risikerer at miste handlen med alle Danfibers leverandører. Derved reducerer mæglerfunktionen opportunistisk adfærd.

Ejerstrukturens betydning

Det kan være vanskeligt at designe kontrakter, så en mægler med egne interesser (for eksempel profitmålsætning) vil varetage leverandørernes og aftagernes interesser. Derfor kan det være en fordel, at mindske interessemodsætningerne mellem mægler og leverandører og aftagere gennem ejerskab [118].

En vigtig del af Danfibers funktion består i at blåstemple kunder. Denne blåstempling er kun værdifuld, hvis leverandørerne har tillid til, at Danfiber foretager den fornødne overvågning af aftagerne. Denne tillid ville være vanskeligere at opretholde, såfremt Danfiber var ejet af uafhængige investorer. Ejerskabet giver ligeledes de (fælles)kommunale selskaber mulighed for at sikre, at såvel omkostnings- som miljømæssige målsætninger varetages. Vægtningen af såvel miljømæssige som økonomiske målsætninger kan være vanskelig at opnå alene vha. kontrakter.

Ejerstrukturen rummer dog også potentielle ulemper for konkurrencen. For det første giver ejerskabet mulighed for at påvirke de handelsbetingelser, som Danfiber opstiller. Dette kan udnyttes til at give en positiv særstatus til ejernes produktionsformer. For det andet giver ejerskabet adgang til informationer om kunder og konkurrenter, som andre aktører på markedet ikke har. For det tredje kan ejerskabet give mulighed for at udelukke andre konkurrenter fra markedet.

Danfibers ejerkreds omfatter både upstream og downstream virksomheder. Derfor er det vanskeligt for en ejergruppe (for eksempel leverandørerne) at udnytte ejerskabet af Danfiber til at begrænse konkurrencen, fordi det vil skade andre ejergrupper (for eksempel aftagerne).


Kilde: www.danfiber.dk samt egne analyser

Figur 21 Det relevante marked for handel med papir og pap til genanvendelse

Figur 21 Det relevante marked for handel med papir og pap til genanvendelse

Downstream, på det relevante marked for handel med papir og pap til genanvendelse er Danfiber vertikalt integreret med papirfabrikken Hartmann, som ejer 2/6 af Danfiber. Ifølge teorien om vertikale begrænsninger, vil Hartmann således kunne benytte sig af Danfiber til at begrænse konkurrenternes adgang til papir fra husholdninger, eller til at sikre sig selv billigere papir eller større forsyningssikkerhed. Det returpapir og -pap, som Danfiber afsætter på downstream markedet til blandt andet Hartmann, er imidlertid opballet og sorteret og en del af et internationalt marked, da det kan transporteres over væsentlige afstande. Da papiret afsættes på et internationalt marked, udgør Danfibers markedsandel, i modsætning til upstream markedet, ikke 40 procent, og Danfiber har således ikke en dominerende stilling.

Selvom Hartmanns medejerskab af Danfiber kan virke til at sikre virksomheden en fordel i kraft af forsyningssikkerhed, udgør det altså ikke en begrænsning af konkurrencen i konkurrenceretlig forstand. Hartmanns bevæggrunde for at integrere vertikalt via Danfiber, kan derfor meget vel skyldes et ønske om at sikre sig forsyningssikkerhed i et meget svingende marked for returpapir og -pap. Uanset bevæggrunden udgør Hartmanns delejerskab af Danfiber formentligt ikke en væsentlig barriere for at opnå tilstrækkelig konkurrence på det relevante marked for handel med papir og pap til genanvendelse.

Figur 21 Det relevante marked for mægling af kommunalt indsamlet papir og pap

Figur 21 Det relevante marked for mægling af kommunalt indsamlet papir og pap

Midstream, på det relevante marked for mægling af kommunalt indsamlet papir og pap konkurrerer Danfiber med private returpapirhandlere om det kommunalt indsamlede returpapir og -pap, da de (fælles)kommunale selskaber frit kan vælge, om de vil afsætte papiret via Danfiber eller sælge til andre efterspørgere af returpapir. Hvad angår de fælleskommunale selskaber som ejer Danfiber, vil et sådant frit valg dog forudsætte, at der ikke er betingelser om enerettigheder i aktionæroverenskomsten.

Det er fuldt rationelt og samfundsøkonomisk sundt for kommuner at samarbejde om salg af returpapir og pap. Gennem akkumulering af papir- og papmængder øges værdien af den enkelte kommunes returpapir og pap og administrationsomkostning ved salget kan reduceres. Men såfremt Danfiber automatisk tildeles formidlingsopgaven, vil det udgøre en barriere for en tilstrækkelig konkurrence på markedet.

Hovedparten af det returpapir og -pap, som formidles på vegne af kommunerne stammer fra indsamlingsordninger og udgøres af aviser og ugeblade og andet dagrenovationslignende affald. Danfiber afsætter det indsamlede papir til papiroparbejdere i Danmark (ca. 30 procent) og i udlandet (ca. 70 procent) [119]. I Danmark er SCA i Grenå og Brdr. Hartmann de største aftagere af returpapir, da deres produktion i væsentlig grad er baseret på netop aviser og ugeblade. I udlandet afsættes det sorterede og opballede papir for eksempel til oparbejdningsvirksomheder såsom Hylte i Sverige.

Vi kan umiddelbart identificere to barrierer, som kan give Danfiber en konkurrencemæssig fordel i forhold til de almindelige returpapirhandlere: (1) Eftersom en lang række fælleskommunale selskaber [120] er medejere af Danfiber, har disse ikke incitament til at lade andre end Danfiber formidle salget af deres returpapir. Danfiber er et aktieselskab, hvis ejere får andel i selskabets overskud. Derfor vil de kommunale selskaber acceptere at betale en højere pris hos Danfiber end hos konkurrerende returpapirhandlere. Dette vil stille Danfiber bedre i konkurrencen. (2) De kommunale selskaber, som ikke er medejere af Danfiber, kan ligeledes have incitament til at vælge Danfiber frem for en returpapirhandler. Den kommunale tilstedeværelse i Danfibers bestyrelse kan i sig selv virke som en blåstempling af Danfiber's miljøkvalitet. [121] Kommuner, som prioriterer miljøkvalitet kan således have incitament til at vælge Danfiber frem for andre returpapirhandlere uden at Danfiber nødvendigvis leverer en bedre miljøkvalitet men udelukkende på grund af ejerstrukturerne.

Danfiber er et aktieselskab og bestemmer således selv sin strategi for fremtiden. Der er derfor ingen garanti for, at virksomheden ikke i morgen beslutter sig for at investere i indsamlings og oparbejdningsmateriel, og konkurrere direkte med returpapirhandlerne. Det kan i den forbindelse være betænkeligt ud fra et konkurrencemæssigt synspunkt, at Danfiber (ifølge vore interviews med aktører i branchen) i flere tilfælde har indføjet klausuler i sine kontrakter med oparbejdningsvirksomhederne, som giver Danfiber lov til at besigtige oparbejdernes produktionsmetoder og teknologier. Såfremt Danfiber i fremtiden skulle beslutte sig for at konkurrere direkte med returpapirhandlerne, vil virksomheden således formentligt kunne spare en række opstartsomkostninger, som konkurrenterne alle har måttet bære.

I denne forbindelse er det desuden væsentligt at bemærke, at en privat returpapirhandler, Marius Pedersen, er medejer af Danfiber og sidder med i virksomhedens bestyrelse. Marius Pedersen der allerede i dag konkurrerer direkte med de andre returpapirhandlere har således adgang til de informationer om konkurrenterne som indsamles via Danfiber. Dette kan give Marius Pedersen en strategisk fordel i forhold til konkurrenterne, som ikke på samme måde har adgang til information om Marius Pedersens produktionsteknologi.

Vi konkluderer derfor, at Danfiber tildeles et reelt monopol på mægling af kommunalt returpapir og -pap, i det strukturerne i markedet bevirker, at de øvrige returpapirhandlere ikke kan konkurrere med Danfiber.

Danfibers monopol på det kommunalt indsamlede returpapir og pap har den konsekvens, at en stor del svarende til ca. 30 procent af den samlede mængde returpapir og pap holdes ude af upstream markederne for indsamling af returpapir og -pap. Returpapirhandlerne kan ikke få adgang til disse mængder. Et mindre marked behøver ikke give dårligere konkurrence, men alt andet lige vil der være plads til færre aktører.

Vi kan derfor konkludere, at Danfibers aktiviteter trækker ca. 30 procent af den samlede mængde returpapir og pap indsamlet i Danmark ud af upstream markedet. Disse mængder går fra de almindelige returpapirhandlere. På den baggrund mener vi, at det bør vurderes, om det er det offentliges rolle på en sådan måde at køre mængder uden om det private marked. Vi er orienteret om, at Danfiber blev dannet som respons på en situation med utilstrækkelig konkurrence blandt returpapirhandlerne, hvilket gav sig udslag i, at kommunerne fik for lave priser for deres returpapir og -pap. Konkurrencesituationen er dog ændret i dag og vi kan ikke identificere barrierer for at opnå en tilstrækkelig konkurrence mellem returpapirhandlerne. For det andet skaber man med Danfiber en yderligere potentiel barriere for konkurrencen ved at holde betydelige mængder ude af markedet i stedet for at forsøge at angribe de barrierer, som tilsyneladende fandtes først i 1990'erne – eventuelt med hjælp fra Konkurrencestyrelsen.

Derudover kan Danfiber, med en dominerende stilling på markedet for mægling af kommunalt indsamlet papir og pap, benytte sin unikke adgang til kommunerne til også at få adgang til mægling af en lang række andre kommunale affaldsfraktioner. Det kan således ikke udelukkes, at Danbørs's succes med at opnå adgang til formidling af eksempelvis kommune-letjern og flasker skyldes den eksisterende kontakt til kommunerne via Danfiber.

Footnotes

[81] I de omfang der indsamles rene papirfraktioner såsom afskær fra grafisk industri, reduceres de relative transportomkostningers betydning for størrelsen af det relevante marked.

[82] Kombinationen af papirkvaliteter som skal til for at producere det færdige produkt kaldes typisk "recepten". Hylde i Sverige kan således anvende en recept som lyder på 60 % avispapir, 38 % ugeblade og 2 % andet papir.

[83] Teknisk set er de (fælles)kommunale selskabers ydelser derfor ikke at betragte som tjenesteydelser

[84] Direktiv 92/50/EØF. Direktivet erstattes med det nye konsoliderede udbudsdirektiv (direktiv 2004/18/EF).

[85] Det samme er tilfældet på det relevante marked for indsamling af papir og pap fra erhverv, hvis der er etableret indsamlingsordninger.

[86] Koncession dækker over tilfælde, hvor kommunerne gratis tildeler en privat aktør rettigheden til at udnytte f.eks. returpapir som handelsvare.

[87] Se det nye udbudsdirektiv 2004/18/EF, art. 18.

[88] Se C-324/98, Telaustria.

[89] Denne afgrænsning af koncession findes bl.a. i bygge- og anlægsdirektivets art. 1, litra d) og i Kommissionens meddelelse af 12. april 2000 om koncessioner i EU-lovgivningen, pkt. 2.2.

[90] Eksempelvis et fælleskommunalt selskab. Ved selskaber, hvor der både er privat og offentlig deltagelse, skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en ordregivende myndighed bestemmes efter udbudsdirektivernes bestemmelser om såkaldte offentligretlige organer, jf. eksempelvis tjenesteydelsesdirektivets art. 1, litra b.

[91] Kilde: Miljøredegørelse for DanFiber A/S / DanBørs A/S

[92] Danfiber A/S's årsregnskaber

[93] Kilde: Miljøstyrelsens affaldsstatistik 2002

[94] Beregnet af Econet A/S på baggrund af Vestforbrændings årsstatistik for 2003

[95] Kommunerne under Renosam afsætter via Danfiber og indsamler papir og pap fra cirka 3 mio. indbyggere. Forudsat at mængden af papir og pap fra husholdninger er jævnt fordelt blandt Danmarks 5.4 mio. indbyggere formidler Danfiber således omkring 113.000 tons (3 / 5,4 * 204.059) fra Renosam kommuner.

[96] Kilde: Danfiber, Årsrapport 2002.

[97] Se således Peter Pagh, s. 131-132 i Basse (red.): Miljøretten III, med henvisninger.

[98] Det gælder dog ikke ved salg af biprodukter og overskudsproduktion.

[99] I det omfang der er etableret kommunale indsamlingsordninger er der benyttelsespligt for virksomhederne, med mindre de kan dokumentere en § 45 stk. 5 situation. Er der i stedet etableret anvisningsordninger kan der tales om et konkurrenceudsat marked.

[100] Beregning af gebyrerne foretages samtidigt med den almindelige årlige budgetlægning. Beregningsgrundlaget skal opfylde kravene i miljøbeskyttelseslovens § 48. beløbet der indkommer gennem gebyrerne skal holdes adskilt for herved at sikre opfyldelsen af hvile-i-sig-selv princippet. Budgetterne er offentlige og kan for den kommunale dels vedkommende rekvireres i bopælskommunen.

[101] Konkurrencestyrelsen (2000c).

[102] Det samme gælder for indsamling fra erhverv, i det omfang der er tale om indsamlingsordninger.

[103] Her er desuden et forsyningspligt aspekt, da affald er omfattet af EU Kommissionens seneste meddelelse om forsyningspligtsydelser.

[104] I Ellen Margrethe Basse og Birgitte Olsens "Adskillelse af myndigheds og driftherreroller indenfor affaldsområdet" oplyses det i bind I, Kapitel 7, afsnit 7.2, at kun 39% af de undersøgte kommuner selv udarbejder deres erhvervsaffaldsregulativer. 54% af selskaberne deltager i udarbejdelsen af erhvervsaffaldsregulativerne, nogle i samarbejde med kommunerne, andre uafhængigt af kommunerne.

[105] Videncenter for Affald oplyser således følgende på deres hjemmeside: "Kommunernes kompetence til at fastsætte gebyrer kan ikke overdrages til f.eks. et fælleskommunalt affaldsselskab. Dette fremgår af en skrivelse fra Miljøstyrelsen til Århus Statsamt, Tilsynsrådet, af 30. januar 2003. Dette gælder også kommunernes kompetence til at fastsætte regulativer."

[106] De (fælles)kommunale selskabers dobbeltrolle kan være i direkte strid med konkurrencereglerne om adskillelse af den regulerende myndighed og aktører på det konkurrenceudsatte marked, som fastlagt af EU. Det er i den sammenhæng afgørende, om der er tale om et marked, der forudsættes at være konkurrenceudsat eller ej – dvs. hvor langt det offentlige monopol kan accepteres efter EF-traktatens artikel 86(2) og de affaldsregler, der er fastlagt i EU.

[107] Oplyst på en række (fælles)kommunale affaldsselskabers hjemmesider

[108] Jævnfør den kommunale styrelseslov og de i tilknytning hertil udviklede forvaltningsretlige principper

[109] På Danfibers hjemmeside nævnes de enkelte affaldsselskabers vanskeligheder ved at overskue markedet for genanvendeligt papir (med store bevægelser), som den primære årsag til etableringen af Danfiber. Vi ser ingen grund til at formode, at situationen har ændret sig væsentligt siden Danfibers etablering.

[110] Denne konklusion er baseret på almindelig økonomisk teori og vil med fordel kunne analyseres yderligere i form af en modellering af (fælles)kommunale affaldsselskabers incitamenter. En sådan formel modellering vil kunne bidrage med stærkere konklusioner i relation til eksempelvis prisens betydning som konkurrenceparameter.

[111] Det har ikke været muligt at vurdere, hvorvidt der er aftalt enerettigheder eller lignende som grundlag for etableringen af selskabet, sådanne aftaler vil dog i givet fald yderligere styrke vores konklusion.

[112] Det kan hævdes, at denne kontrol med kvaliteten kan sikres via kontrakter. Det vil imidlertid være forbundet med administrative omkostninger at skulle sikre opfyldelsen af de indgåede kontraktvilkår (de såkaldte transaktionsomkostninger).

[113] EMAS-registrering og ISO 14001:1996 er etableret for at fremme konkurrence på miljøkvalifikationer

[114] Her defineret bredt som alle virksomheder som udfører tjenesteydelser for det fælleskommunale selskab.

[115] DanFiber A/S og DanBørs A/S er registreret hos Miljøstyrelsen samt certificeret efter ISO 14001 og som følge heraf godkendt til at handle med affald over landegrænser.

[116] kilde: EU Kommissionen (1997).

[117] I analysen af denne barriere antager vi som udgangspunkt, at de vertikale relationer, som Danfiber har i kraft af ejere på alle tre trin af værdikæden, giver anledning til de samme incitamenter som ved vertikalt integrerede virksomheder uden offentligt medejerskab.

[118] Hansmann (1996).

[119] Oplyst af Danfiber A/S

[120]Renosam er en sammenslutning af 38 kommunale affaldsselskaber spredt over hele landet. Vestforbrændingen er det fælleskommunale selskab, som dækker de nordsjællandske kommuner. R98 dækker København og Frederiksberg.

[121]Samtidigt er der personsammenfald mellem Miljøstyrelsen og Danfibers bestyrelse, da Hartmann har udpeget en person med tilknytning til Miljøstyrelsen, til at fylde en af virksomhedens to bestyrelsesposter i Danfiber. Der kan være gode argumenter for en sådan repræsentation, men ud fra et konkurrencemæssigt synspunkt kan et sådant personsammenfald ikke anbefales.

 

| Forside | | Indhold | | Forrige | | Næste | | Top |



Version 1.0 Oktober 2004, © Miljøstyrelsen.